Земельный кадастр: назначение и содержание

Российский государственный университет нефти и газа им. И.М. Губкина
АП 57%
Реферат
по дисциплине: «Земельное право»
на тему: «Назначение и содержание государственного земельного
кадастра»
Содержание
Введение ....................................................................................................................... 3
1. Становление земельного кадастра в Российской Федерации ............................. 4
2. Государственный земельный кадастр в современном земельном
законодательстве ......................................................................................................... 7
3. Понятие и признаки земельного кадастра .......................................................... 11
4. Проблемы содержания земельного кадастра в контексте его назначения ...... 17
Заключение ................................................................................................................ 25
Список литературы ................................................................................................... 27
2
Введение
Земля – это важнейшее вещество природы, обладающее множеством
присущих
ей
человеческой
отличительных
жизни,
свойств:
естественным
является
условием
главным
труда
и
фактором
необходимой
предпосылкой любого процесса производства. Земля является центром
сопряжения всех общественных интересов, пределом государственного
суверенитета, основой жизнедеятельности человечества. На всех стадиях
исторического развития общество вынуждено учитывать логику возрастающей
земельной зависимости и ради самосохранения насаждать жесткую систему
землепользования, основанную на государственном земельном кадастре.
Учет недвижимости и регистрация прав на нее последовательно
превращается в систему, с которой взаимодействует все большее количество
граждан и юридических лиц. В процессе развития рынка недвижимости
значимость этой системы для отдельных граждан и для экономики страны в
целом будет только возрастать. Но при всей сложности и неоднозначности
внутренней организации и функционирования этой системы, потребители ее
услуг, а именно, органы публичного управления, юридические и физические
лица рассматривают ее как единое целое, однако эта система состоит из
отдельных компонентов, а именно технического учета, кадастрового учета и
регистрации прав на недвижимость. Кроме того, проведение земельной
реформы и переход к рынку недвижимости предопределяет необходимость
учета и охраны прав на землю, развитие фискальных инструментов (налогов,
арендной платы), основанных на физических, экономических и правовых
характеристиках земель, а также правовых и экономических механизмов
рационального использования и охраны земель.
Целью настоящей работы является рассмотрение историческом аспекте
развития учета земель в России, определить понятие, признаки и значимость
земельного кадастра, а также проблемы его законодательного регулирования.
3
1. Становление земельного кадастра в Российской Федерации
Ведение земельного кадастра обусловлено объективными потребностями
общества в получении необходимых сведений о земле как первоисточнике
материальных благ и объекта налогообложения.
Слово «кадастр» происходит от латинских слов «caput», что означает
«податный предмет» и «Capetastrum» – «описание податных предметов».
Сначала под кадастром понималась книга, в которой указывались сведения о
предмете налогообложения1. С возникновением и развитием государства земля
стала основным источником государственных доходов и в связи с этим
объектом налогообложения. В результате на определенных этапах развития
общества появилась необходимость в точном учете земель, а затем и их оценке
как объекта хозяйствования и налогообложения.
В Российской империи земельно-оценочные работы проводились в целях
налогообложения. Начало этих работ относится к писцовых описаний земель,
начавшись во времена царствования Ивана Грозного. Кадастровый учет земель
в XVI веке проводился по Писцовому наказу (1622 г.), согласно которому на
писцов возлагались обязанности учета и измерения пашни, перелогов,
сенокосов,
лесов
и
других
угодий.
Количество
земли
исчислялось
приблизительно. Писцовые книги того времени имели юридический и правовой
характер, в них заносилась информация о сделках с землей – купля – продажа,
обмен земельными владениями, передача земель по наследству. Эти книги
признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на
землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. Вместе с
тем, качественная оценка угодий была условной, согласно которой земельные
угодья делились на 4 группы – добрые, средние, худые и очень худые.
Оценочной формой были различные окладные единицы – соха, обта, выть,
сошка. Позднее, московская соха служила единицей податного налога2.
Варламов А.А. История земельных отношений и землеустройства. М.: Колос, 2000. С. 17.
Башмакова Е.Т. Земельный кадастр: понятие, история, развития и область применения // Научная
палитра. 2016. № 1 (11). С. 8.
1
2
4
Второй этап развития земельного кадастра в России связан с учением
В.В. Докучаева о почвах. Если первый период развития земельного кадастра
носит чисто описательный характер, то методика оценки земли, разработанная
В.В. Докучаевым, носит характер научно-обоснованных исследований по
определению ценности земли с использованием картографического материала,
составлением картосхем, физического и химического анализа почв и
одновременным изучением экономических условий местности (при участии
знатоков края). Было выделено 8 типов почв. Для их оценки составлена 100балльная шкала бонитировки почв Нижегородской губернии. Докучаев
оценивал почвы не только как природно-историческое образование, но и как
средство производства. Суть его метода состояла в том, что на всех
определенных почвах определялся чистый доход от использования земли.
Сравнение данных бонитировки почв с их экономической оценкой позволяло
определять доходность земли1.
Третий
этап
развития
земельного
кадастра
начался
после
социалистической революции 1917 года. На первый план выдвигаются задачи
по учету и закреплению границ землепользований на местности. Вследствие
ликвидации
частной
собственности
на
землю
и
значительного
перераспределения земель между крестьянами возникает необходимость в
производстве геодезических работ на больших территориях. Значительным
сдвигом
в
развитии
земельно-оценочных
работ
явилось
внедрение
аэрофотосъемки. Впервые съемку применяли в 1927 году на Украине и в
Средней Азии, позднее – в 1928 году в Фергане и в Московской области2. С
этого времени начинается широкое проведение по всей территории страны
специальных видов съемок – геоботанических, почвенных, агрохимических.
Свитин В.А. Теоретические основы кадастра. М.: НИЦ ИНФРА-М, Нов. знание, 2016. 256 с.
Фокин С.В. Земельно-имущественные отношения / С.В. Фокин, О.Н. Шпортько. М.: Альфа-М: НИЦ
ИНФРА-М, 2015. С. 126.
2
Воронцова З.И., Гикало З.К. История становления и развития земельного кадастра в России.
Сборник научных трудов по материалам XIII региональной научной конференции. Главный
редактор: Т.А. Щербатова. Майков, 2016. С. 288.
1
5
Это позволило проектировать работы по улучшению качества земель,
проведению мелиоративных, противоэрозионных и других мероприятий.
Качественно новый скачок в развитии земельно-оценочной деятельности
связан с введением в действие Земельного кодекса РСФСР (от 13 декабря 1968
года),
содержащего
раздел
о
государственном
земельном
кадастре.
«Общественная методика оценки земли» (декабрь 1976 года) определила цель,
порядок проведения земельно-оценочных работ и порядок составления
земельно-кадастровой
документации.
Экономическая
оценка
земли
предусматривала выполнение следующих видов оценки:
– качественная
оценка
(бонитировка)
земель
для
определения
для
определения
пригодности их использования в сельском хозяйстве;
– частная
экономическая
оценка,
проводимая
эффективности возделывания отдельных сельскохозяйственных культур и
вложений (затрат) на землях разного качества;
– общая экономическая оценка земли как средства производства в
сельском хозяйстве по экономическому плодородию в целом1.
По всей территории СССР проводится кадастровое районирование на
основе
природно-сельскохозяйственного
приблизительно
одинаковых
местных
районирования
климатических
и
учета
условий,
физико-
химических свойств почв и специализации хозяйства. В целом кадастровая
оценка земель в СССР была направлена на плановую оптимизацию хозяйства.
Современный земельный кадастр принципиально отличается от ранее
существовавших форм земельного кадастра. С 1991 года, в соответствии с
Федеральным Законом от 11.10.91 № 1738-1 «О плате за землю»,
использование земли в России является платным. Формами платы являются
земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. Современный этап
земельных преобразований нацелен на переход к рыночным механизмам
регулирования земельных отношений.
Башмакова Е.Т. Земельный кадастр: понятие, история, развития и область применения // Научная
палитра. 2016. № 1 (11). С. 9.
1
6
2. Государственный земельный кадастр в современном земельном
законодательстве
Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» от 2
января 2000 г. (утратил силу), в содержание земельного кадастра, было
включено получение достоверных сведений о земельных участках и
территориальных зонах как основных единиц кадастрового учета. Все прочие
действия (ведения основного и текущего учета земель, составление баланса
земель, бонитировка почв и экономическая оценка земель, государственное
управление земельными ресурсами и др.) были включены в земельную
информационную систему.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. в первых
редакциях закона определял, что государственный земельный кадастр – это
систематизированный
свод
документированных
сведений
об
объектах
государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской
Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении, размерах земельных
участков
и
прочно
связанных
с
ними
объектов
недвижимости.
В
государственный земельный кадастр также включалась информацию о
субъектах прав на земельные участки. Объектом земельного кадастра является
земельный фонд Российской Федерации, независимо от его ведомственной
принадлежности,
форм
собственности,
целевого
назначения
и
вида
использования.
В дальнейшем понятие «государственный земельный кадастр» и
«земельный кадастр» постепенно исчезло из законодательства в связи с
реформированием отношений в сфере учета и регистрации недвижимости,
одним из видов которых является земля. В статье 70 Земельного кодекса
Российской Федерации1 от 25 октября 2001 года была вначале закреплена
отсылочная норма, согласно которой государственный кадастровый учет
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства
РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
1
7
земельных участков осуществлялся в порядке, установленном Федеральным
законом «О государственном кадастре недвижимости» «О государственной
регистрации недвижимости», под которым понимался систематизированным
свод сведений об учтенном недвижимом имуществе и границах но в
дальнейшем ушел в прошлое и «государственный кадастр недвижимости».
С принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 361-ФЗ, внесшего
изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации утратили
силу с 1 января 2017 года и были исключены все нормы и главы, касающиеся
государственного кадастрового учета. Законодательство в настоящее время
оперирует понятиями «государственный кадастровый учет недвижимого
имущества» и «кадастр недвижимости».
В соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О
государственной регистрации недвижимости»1 государственный кадастровый
учет недвижимого имущества – это внесение в Единый государственный реестр
недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях,
помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о
единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным
законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть
перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно,
которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с
характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуальноопределенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а
также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об
объектах недвижимости.
С правовой точки зрения данный Закон представляет собой объединение
двух ранее действовавших Законов:
– Федерального закона «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» № 122-ФЗ;
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» //
Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
1
8
– Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» №
221-ФЗ.
Формально оба закона продолжают действовать. Фактически же из них
исключено всё содержимое, за исключением ряда положений, не касающихся
напрямую вопроса государственной регистрации и государственного учёта
земли и недвижимости.
Согласно новому закону сформирован Единый государственный реестр
недвижимости (ЕГРН), который объединил сведения, содержащиеся в в
кадастре
недвижимости
и
Едином
государственном
реестре
прав
на
недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). В ЕГРН вошли реестр объектов
недвижимости (кадастр недвижимости), реестр прав, их ограничений и
обременений недвижимого имущества (реестр прав на недвижимость), а также
реестр границ.
Таким образом, на территории России вводится единый государственный
реестр недвижимости, который ведется на русском языке и в электронном виде.
ЕГРН состоит из нескольких информационных блоков (банков), содержащих
сведения о объектах недвижимости, границах, картах, а также книги учета
документов (см. рис. 1).
Рис. 1 Структура единого государственного реестра недвижимости
9
Итак, две ранее независимые и не связанные системы учёта и
регистрации объектов недвижимости – «кадастр» и «реестр» – с 2017 года
сформировали один Единый государственный реестр недвижимости – ЕГРН.
Определение кадастра недвижимости в законе не раскрывается, в статье 8
Закона № 218-ФЗ лишь отмечается, что в кадастр недвижимости вносятся
основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости, а именно
сведения о характеристиках объекта, позволяющие идентифицировать его как
индивидуально определенную вещь (например, вид и тип недвижимости,
площадь, характеристики); а также сведения, вносимые на основании актов
государственных органов или органов местного самоуправления; сведения,
содержащиеся в иных государственных или муниципальных информационных
ресурсах.
Кадастр представляет собой свод сведений главным образом в
картографической форме, в его основе лежат геодезические сети, карты и
планы, при его ведении применяется единая государственная система
координат. То есть, кадастр – это карта, которая до 2008 года содержала
сведения только о землях. В настоящее же время кадастр одновременно
содержит сведения и о других объектах недвижимого имущества,
Реестр же содержит сведения как об объектах недвижимого имущества,
так и о правах на эти объекты в рамках имущественных отношений.
Таким образом, проанализировав состав сведений ЕГРН, можно
заключить, что границы различий между кадастром и реестром размываются.
Более того, в ст. 9 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О
государственной регистрации недвижимости» эти понятия отождествляются:
«реестр прав на недвижимость».
То есть Единый государственный реестр недвижимости не содержит
принципиально новых сведений, но смешивает понятия «кадастр» и «реестр».
Однако в учебной и научной литературе и далее используется понятие
«земельный» кадастр, поскольку никакие изменения законодательства не
изменяют его правовую природу, сущность, содержание и цели.
10
3. Понятие и признаки земельного кадастра
В справочной литературе кадастр определяется как:
– систематизированный свод сведений, включающий качественное и
количественное описание объектов или явлений, в ряде случаев с их
экономической
составляется
(эколого-социально-экономической)
периодически
соответствующим
или
объектом
путем
оценкой,
непрерывных
официальным
который
наблюдений
учреждением,
над
или
систематизированный банк количественных и качественных данных по
определенному объекту;
– реестр, содержащий сведения об оценке и средней доходности
объектов и составляется официальным органом или учреждением1.
Понятие государственного земельного кадастра исследовалось многими
учеными, но единого подхода к определению этой категории произведено не
было.
В
литературе
государственного
существуют
земельного
различные
кадастра,
формулировки
понятия
которые
можно
сгруппировать
кадастр
рассматривается
следующим образом.
1. Государственный
земельный
как
совокупность сведений о земле. Так, В.В. Петров рассматривает кадастр
природного ресурса как совокупность сведений о количественном и
качественном
состоянии
природных
ресурсов,
их
экологической
и
экономической оценке, полученных в результате проведения определенных
государственных мероприятий и отраженных в установленной документации2.
Е. И. Орокина отмечает, что государственный земельный кадастр должен
включать в себя систематизированный свод документированных сведений о
местоположении и правовом режиме земельных участков, их оценку,
1
2
Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М. :Книжный мир, 2008. С. 210.
Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР.М. Юрид. лит., 1984.С. 369.
11
классификацию земель, количественную и качественную характеристику,
разделение среди собственников земли и землепользователей1.
А.О. Варламов рассматривает государственный земельный кадастр как
систематизированный свод документированных сведений, получаемых в
результате проведения государственного кадастрового учета земельных
участков, о месторасположении, целевом назначении и правовом положении
земель
и
наличие
расположенных
на
земельных
участках
объектов
недвижимости2.
В целой же позиция мнений ученых этой группы сводится к определению
государственного земельного кадастра как своду систематизированных, научно
обоснованных сведений о землях всех категорий.
2. Аналогичным вышеприведенному является формулировка понятия
государственного земельного кадастра, предложенная проф. Хэнсеном в 1995
году на Делфтском семинаре, как методично сложившегося государственного
реестра данных о собственности в отдельно взятой стране или районе, который
базируется на кадастровой съемке3.
Подобной
позиции
придерживается
И. А. Гиниятов,
определяя
государственный земельный кадастр как реестр, содержащий систему сведений
и документов о: 1) правовом режиме земель, 2) их распределении среди
собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, по
категориям земель, 3) качественную и стоимостную характеристики земель, 4)
данные о регистрации права собственности на землю, права пользования
землей и договоров на аренду земли, 5) учет количества земель, 6) учет
качества земель, 7) бонитировка почв, 8) зонирование территорий населенных
пунктов, 9) экономическую и денежную оценку земель4.
Орокина Е.И. Понятие и содержание государственного земельного кадастра // Научный
обозреватель. 2011. № 2. С. 22.
2
Варламов А.А. Кадастровая деятельность: учебник. М.: Форум, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 12.
3
Баронова Т.В. Понятие и юридические признаки государственного земельного кадастра // Геодезия
и картография. 2015. № 5. С. 41.
4
Гиниятов И.А. Основы земельного кадастра и мониторинга земель. Новосибирск: Мзд-во ФГБОУ
ВПО «СГГА», 2012. С. 15.
1
12
3. Следующая группа ученых рассматривает государственный земельный
кадастр как совокупность материалов, документов, содержащих в себе сведения
о земле1. По нашему мнению, не следует отождествлять государственный
земельный кадастр с совокупностью материалов и документов, поскольку они
являются лишь формой отражения земельно-кадастровых сведений, которые и
составляют кадастр.
Распространенным
4.
государственный
земельный
является
подход,
согласно
кадастр
представляет
собой
которому
систему
организационно-управленческих действий и мероприятий, состоящий из
совокупности конкретных земельно-кадастровых мероприятий, действий и
работ по регистрации, учету и оценке земельных участков2. Считаем данный
подход
к
пониманию
понятия
государственного
земельного
кадастра
неправильным, поскольку совокупность мероприятий, действий, земельнокадастровых работ является лишь средством получения земельно-кадастровых
сведений, которые в своей совокупности и составляют кадастр.
Аналогичным
является
определение
термина
«кадастр»,
сформулированное в 1985 году международной группой экспертов по кадастру
и земельной информации, как методично упорядоченного государственного
учета данных в отношении земельной собственности в пределах государства,
района, основанный на результатах съемки границ земельных участков,
которые находятся в собственности или пользовании3.
Представляется, что в данном определении понятия государственного
земельного
кадастра
внимание
акцентируется
на
процессе
ведения
государственного земельного кадастра, а не на его сущности.
По нашему мнению, из всех приведенных позиций подход В.В.Петрова и
других
ученых
относительно
определения
понятия
государственного
Царенко А.А. Планирование использования земельных ресурсов с основами кадастра: Учебное
пособие. М.:Альфа-М, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 31.
2
Свитин В.А. Теоретические основы кадастра. М.: НИЦ ИНФРА-М, Нов. знание, 2016. 256 с.
Фокин С.В. Земельно-имущественные отношения / С.В. Фокин, О.Н. Шпортько. М.: Альфа-М: НИЦ
ИНФРА-М, 2015. С. 8.
3
Баронова Т.В. Понятие и юридические признаки государственного земельного кадастра // Геодезия
и картография. 2015. № 5. С. 42.
1
13
земельного кадастра как совокупности (свода) сведений о земле является
наиболее обоснованным и наиболее полно отражает сущность и назначение
кадастра, поскольку главным и основным, ради чего составляется кадастр,
проводятся все кадастровые мероприятия и оформляется документация,
являются сведения о землю. Они и составляют кадастр. Именно совокупность
документированных сведений о земле, а не действия, документы и т.п. служат
основополагающим моментом при определении сущности государственного
земельного кадастра и его понятия.
В
современной
же
науке
государственный
земельный
кадастр
определяется через его определение, основанное на законодательном его
определении
в
начальной
редакции
Земельного
кодекса
РФ
–
это
систематизированный свод документированных сведений, получаемых в
результате проведения государственного кадастрового учета земельных
участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении
земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии
расположенных на них земельных участках и прочно связанных с этими
участками объектов1.
Безусловно, государственный земельный кадастр – неоднозначная
категория, к исследованию которой можно и нужно подходить с разных сторон.
Однако предпочтительно все же внести в определение понятия кадастра
определенное однообразие.
Для того, чтобы дать определение какого-либо понятия, в том числе и
государственного земельного кадастра, необходимо выделить наиболее
характерные признаки, присущие этой категории. Проведенный анализ
изученной литературы позволяет придти к выводу, что государственному
земельному кадастру свойственны следующие юридические признаки:
Рылов М.С. Понятие современного государственного земельного кадастра. В сборнике: Развитие
научной, творческой и инновационной деятельности молодежи. Материалы VI Всероссийской
научно-практической конференции молодых ученых. Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации; ФГБОУ ВПО «Курганская государственная сельскохозяйственная академия имени Т.С.
Мальцева». 2015. С. 63.
1
14
– это совокупность сводных сведений о составе земельного фонда
Российской Федерации, его количественном и качественном состоянии,
распределение земель по категориям, распределение земельных участков среди
собственников земли и землепользователей и других данных о природных,
экономические и юридических свойствах земель, а также об объектах
недвижимого имущества и права на них;
– такие сведения являются документированными, то есть содержатся в
письменной, электронной и другой форме и фиксируются в специальных
государственно-правовых документах – земельно-кадастровой документации;
– эти
сведения
являются
объективными,
достоверными,
научно
обоснованными, полными, всесторонними и открытыми, поскольку базируются
на
проведении
комплекса
топографо-геодезических,
картографических,
землеустроительных и других работ;
– сведения государственного земельного кадастра накапливаются путем
проведения земельно-кадастровых работ;
– такие сведения собираются, обрабатываются, систематизируются,
обобщаются, сохраняются, обновляются и предоставляются пользователям в
одинаковом порядке и являются едиными для всей страны;
– сведения
государственного
земельного
кадастра
составляют
определенную систему, которая характеризуется внутренним единством,
взаимосогласованностью и взаимосвязанностью ее составных частей;
– земельный кадастр является государственным, так как содержание и
порядок его ведения, форма кадастровой документации, периодичность
уточнения и обновления кадастровых данных регламентируется государством в
нормативно-правовых актах и он ведется специальным уполномоченным
государством органом по недвижимом имуществе (земельным ресурсам).
Итак,
считаем
целесообразным
дать
следующее
определение
государственного земельного кадастра. Государственный земельный кадастр
является
единым
документированных,
государственным
объективных,
систематизированным
достоверных,
сводом
научно-обоснованных,
15
полных, всесторонних и открытых сведений о составе земельного фонда
Российской Федерации, о его количественном и качественном состоянии,
распределении земель по категориям, распределении земельных участков среди
собственников земли и землепользователей и других данных о физических
(природных), экономических и юридических свойствах земель, а также об
объектах недвижимого имущества и правах на них, которые накапливаются
путем проведения земельно-кадастровых работ и содержатся в земельнокадастровой документации с целью обеспечения органов государства, органов
местного самоуправления, юридических лиц и граждан информацией,
необходимой для осуществления рационального и безопасного использования,
воспроизводства и охраны земель.
16
4. Проблемы содержания земельного кадастра в контексте его назначения
Структура любого кадастра определяется целевыми функциями, которые
перед ним ставятся. Они позволяют понять назначение формируемой
кадастровой информации, степень ее достоверности и новизны, глубину
проникновения в сущность оцениваемых явлений.
В действовавшем ранее Федеральном законе «О государственном
земельном кадастре» от 02.01.2000 № 28-ФЗ (утратил силу в 2008 году)
существовала специальная статья 4, посвященная целям создания земельного
кадастра. Согласно указанной норме целью государственного земельного
кадастра признавалось информационное обеспечение:
– государственного
и
муниципального
управления
земельными
ресурсами;
– государственного контроля за использованием и охраной земель;
– мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия
земель;
– государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним;
– землеустройства;
– экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе
природных ресурсов;
– установления обоснованной платы за землю;
– иной связанной с владением, пользованием и распоряжением
земельными участками деятельности.
Таким образом, цель государственного земельного кадастра заключалась
в информационном обеспечении управления в сфере использования и охраны
земель, оценки земель и их оборота.
Но ни в действующем Федеральном законе от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О
государственной регистрации недвижимости», ни в действовавшем до
17
1.01.2017 года Законе «О государственном кадастре недвижимости» ни цели,
ни задачи, ни функции кадастра недвижимости не определены.
В настоящее время наиболее общепризнанная точка зрения заключается в
том кадастр недвижимости является государственным информационным
ресурсом,
отсюда
основной
задачей
кадастра
недвижимости
является
обеспечение заинтересованных лиц признанными государством достоверными
сведениями о характеристиках объектов учета, а основной целью – является
обеспечение их оборота. Кроме того существует еще несколько важных целей
государственного кадастра недвижимости:
– систематизация данных обо всех объектах недвижимости и привязка
объектов капитального строительства к земельным участкам, на которых они
возведены;
– совершенствование системы налогообложения недвижимости;
– создание условий для обеспечения государственных гарантий прав
собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество.
– повышение эффективности государственного и муниципального
управления
за
счет
использования
юридически
значимой,
актуальной
информации об объектах недвижимости как объектах кадастрового учета, их
правовом статусе и режимах использования1.
Применительно к земельным правоотношениям кадастр недвижимости
используется в целях информационного обеспечения:
– государственного
и
муниципального
управления
земельными
ресурсами;
– государственного контроля за использованием и охраной земель;
– мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия
земель;
– землеустройства;
Доринская Я.М. Понятие кадастра недвижимости // Теория и практика современной науки. 2016. №
1 (7). С. 96.
1
18
– экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе
природных ресурсов;
– установления обоснованной платы за землю;
– иной
деятельности,
связанной
с
владением,
пользованием
и
распоряжением земельными участками1.
Государственный земельный кадастр должен включать сведения о
местоположении и площади земельного участка, целевом назначении,
разрешенном использовании, правовом режиме, о качественных и оценочных
характеристиках и установленных базовых размерах платы за землю, наличии
иных объектов недвижимости и их базовых характеристиках, а также
кадастровую карту (план) земельного участка. Сведения Государственного
земельного кадастра должны формироваться в процессе ведения земельного
кадастра на всей территории Российской Федерации по единой методике,
представляющей собой последовательные действия по сбору, систематизации,
документированию, накоплению, обработке, учету, хранению, преобразованию
и предоставлению сведений о земельных участках. Эта информация о
состоянии
и
использовании
земельных
участков,
их
площадях,
местоположении, экономических и качественных характеристиках вносится в
документы кадастра на основании данных межевания земельных участков. При
этом учитываются сведения, предоставляемые правообладателями земельных
участков, результаты проведения топографо-геодезических, картографических,
землеустроительных, почвенных, агрохимических, геоботанических, а также
иных обследований и изысканий и мониторинга земель2.
Вышеизложенное позволяет определить круг тех данных, которые входят
в понятие «сведения государственного земельного кадастра», а также понять,
каким образом их можно получить. В идеале анализ сведений государственного
Рылов М.С. Понятие современного государственного земельного кадастра. В сборнике: Развитие
научной, творческой и инновационной деятельности молодежи. Материалы VI Всероссийской
научно-практической конференции молодых ученых. Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации; ФГБОУ ВПО «Курганская государственная сельскохозяйственная академия имени Т.С.
Мальцева». 2015. С. 63.
2
Гиниятов И.А. Основы земельного кадастра и мониторинга земель. Новосибирск: Мзд-во ФГБОУ
ВПО «СГГА», 2012. С. 18.
1
19
земельного кадастра следует собрать в три большие группы – три составные
части :
– физическое состояние земель;
– правовое состояние земель;
– экономическое состояние земель.
При этом каждой составной части государственного земельного кадастра
соответствует определенный состав сведений. Эта информация о состоянии
земель формируется в результате конкретного процесса (наблюдение,
обследование) или их совокупности. Так, например, для характеристики
физического
состояния
земель
выполняются
топографо-геодезические,
картографические, почвенные, агрохимические, геоботанические и другие
наблюдения и обследования. Для определения правового состояния земель
осуществляется государственная регистрация прав на земельные участки и
сделки с ними. Для характеристики экономического состояния земель
необходимо выполнить комплекс работ, включающих в себя земельнооценочное районирование, бонитировку почв, экономическую оценку земель1.
В настоящее время сведения, вносимые в общий реестр государственного
кадастра недвижимости об отдельном объекте недвижимости, разделяются на
две группы основные сведения и дополнительные
(ст. 8 Закона о
государственной регистрации недвижимости2).
Под основными сведениями понимаются так называемые «уникальные
характеристики» состояния объекта недвижимости, позволяющие определить
такой объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи.
В группу основных сведений включается, прежде всего, видовая
принадлежность объекта недвижимости; следующий информационный блок –
это уникальный (неповторяющийся во времени и на территории государства)
номер отдельного объекта недвижимости и дата его внесения в реестр
Гиниятов И.А. Основы земельного кадастра и мониторинга земель. Новосибирск: Мзд-во ФГБОУ
ВПО «СГГА», 2012. С. 19.
2
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» //
Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
1
20
недвижимости. Основные сведения включают также уточнение (описание)
границ и площади земельного участка, выступающего в качестве объекта
недвижимости путем межевания участка и подготовкой межевого плана;
расположения
регистрируемого
объекта
недвижимости,
характеристика
помещения, площадь регистрируемого объекта, в частности земельного
участка,
здания
или
помещения,
определяемая
с учетом
требований
законодательства и другие сведения.
К дополнительным сведениям об объекте недвижимости относятся
сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов
государственной власти или органов местного самоуправления, сведения,
которые
содержатся
в
других
государственных
и
муниципальных
информационных ресурсах, и сведения, которые вносятся в уведомительном
порядке.
В целом в отношении земельного участка из кадастра недвижимости
должны можно получить следующие сведения:
1) вид объекта недвижимости (земельный участок);
2) кадастровый номер земельного участка и дата его присвоения;
3) описание местоположения земельного участка;
4) площадь земельного участка;
5) кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка
объектов недвижимости;
6) категория земель, к которой отнесен земельный участок;
7) вид или виды разрешенного использования земельного участка;
8) адрес объекта недвижимости (при его наличии);
9) сведения о кадастровой стоимости земельного участка (теперь
согласно нормам Налогового кодекса РФ земельный налог исчисляется исходя
из кадастровой стоимости земельного участка);
10)
сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах,
расположенных в пределах земельного участка;
21
11)
сведения о том, что земельный участок полностью или частично
расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории;
12)
особой
сведения о том, что земельный участок расположен в границах
экономической
зоны,
территории
опережающего
социально-
экономического развития, зоны территориального развития в Российской
Федерации, игорной зоны;
13)
сведения о наличии земельного спора о местоположении границ
земельных участков в предусмотренном частью 5 статьи 43 настоящего
Федерального закона случае и др.
Однако, проанализировав состав сведений Единого государственного
реестра недвижимости (ЕГРН), можно заключить, что границы различий между
кадастром и реестром размываются. Более того, в ст. 9 Федерального закона от
13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» эти
понятия отождествляются: «реестр прав на недвижимость». То есть Единый
государственный реестр недвижимости не содержит принципиально новых
сведений, но смешивает понятия «кадастр» и «реестр», т.е. существующий
сегодня свод сведений о земельных участках не может претендовать на
полноценный кадастр, каким он изначально был задуман. Ведь реестр земель –
это совокупность записей о правах на землю. А кадастр является
совокупностью записей о земле, которая состоит из двух частей: серии карт или
планов, показывающих размер и местоположение всех земельных участков, с
текстовыми записями, которые описывают свойства земли. Кадастр должен
быть основан на полном охвате страны. При этом кадастры могут
поддерживать учет имущественных прав, налогообложение земель или учет
использования земель. Или же они могут быть многоцелевыми и обеспечивать
широкий спектр информации, связанной с землей1.
Реально же в настоящее время отсутствует информационный ресурс
(информационная система), в которой бы содержались сведения обо всех
Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления
в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: дис. ... докт. юрид. наук:
12.00.06 / Г.Л. Землякова. М., 2016. С. 196.
1
22
землях (их характеристиках, категориях, зонах) и образованных земельных
участках в пределах территории Российской Федерации. Эта точка зрения
подтверждается материалами проверки деятельности Росреестра, проведенной
Счетной палатой совместно с ФСБ России. Ни одна из целей подпрограммы
«Создание системы кадастра недвижимости» не была реализована. «На момент
окончания действия подпрограммы система государственного кадастрового
учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации,
включая внедрение по всей стране автоматизированной информационной
системы государственного кадастра недвижимости, не создана. Не выполнено
ни одно из предусмотренных подпрограммой мероприятий»1. В частности,
отсутствует актуальная картографическая основа для ведения кадастра
недвижимости.
До
недавнего
времени
в
соответствии
с
действовавшим
тогда
законодательством велись земельный, водный, лесной кадастры. Эта система
также была разрушена в 2007-2008 гг. с введением в действие новых Водного и
Лесного
кодексов РФ,
а
также
Закона
о
государственном
кадастре
недвижимости.
Таким образом, несмотря на то, что в действующем законодательстве
закрепляется непосредственная связь налогообложения и данных кадастра
недвижимости, в котором должны проходить учет все земельные участки,
чтобы стать объектами оборота и налогообложения, на данный момент в
Российской Федерации не существует единого информационного ресурса
(информационной системы), содержащего сведения обо всех землях и
земельных участках, имеющихся на территории нашей страны. Сведения о
раннее образованных и вновь сформированных участках вносятся в ЕГРН в
заявительном порядке заинтересованными лицами, т.е. кадастр наполняется
сведениями по мере обращения заинтересованных в проведении кадастрового
учета правообладателей земельных участков. В этой связи нередко возникают
Ермакова А. Аудиторы просят правительство разобраться с Росреестром [Электронный ресурс]
Режим доступа: http://izvestia.ru/news/553759
1
23
конфликты между правообладателями смежных земельных участков в
отношении их границ; встречаются случаи, когда похожие по форме земельные
участки с разными кадастровыми номерами расположены по одному и тому же
адресу, а принадлежат по документам разным лицам1.
Учитывая
исторический
опыт
развития
земельно-кадастровых
отношений в России, кадастром может называться информационная система,
которая содержит исчерпывающие сведения о предметах (в данном случае – о
земельных участках), позволяющие в т.ч. произвести их оценку для
налогообложения. Причем, методы оценки должны быть максимально
прозрачными для правообладателей земельных участков. Информация о земле
и земельных участках должна быть основой для управления, а деятельность по
сбору, анализу, накоплению и предоставлению такой информации одним из
направлений управленческой деятельности.
В связи с вышесказанным современный свод сведений об учтенном
недвижимом имуществе неверно называть кадастром. Такой свод сведений
больше соответствует понятиям реестр, каталог.
Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления
в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: дис. ... докт. юрид. наук:
12.00.06 / Г.Л. Землякова. М., 2016. С. 198.
1
24
Заключение
Подводя итоги исследованию, можно сделать следующие выводы.
В истории развития земельного кадастра России можно выделить четыре
основных этапа: этап становления (XV – кон. ХІХ вв.); второй этап (кон. ХІХ
вв. 1917 гг. связан с учением В.В. Докучаева о почвах); советский период
(кадастровая оценка земель была направлена на плановую оптимизацию
хозяйства);
современный
период
(отказ
от
ведения
отдельного
государственного земельного кадастра и переход к Единому государственному
реестру недвижимости).
В связи с развитием рыночных отношений в сфере земельной
собственности и землепользования земля в настоящее время выступает не
только как объект хозяйственной деятельности, но и как объект недвижимого
имущества с вовлечением ее в гражданский оборот и применением в
отношении нее всех соответствующих экономических рыночных атрибутов:
земельный налог, арендная плата, цена земли, сделки с землей и т. п. Земельнокадастровая информация является основой для оценки земли как объекта
недвижимости и нормального функционирования ее в гражданском обороте.
На основании анализа признаков Государственного земельного кадастра
предложено его следующее определение: государственный земельный кадастр
является
единым
документированных,
государственным
объективных,
систематизированным
достоверных,
сводом
научно-обоснованных,
полных, всесторонних и открытых сведений о составе земельного фонда
Российской Федерации, о его количественном и качественном состоянии,
распределении земель по категориям, распределении земельных участков среди
собственников земли и землепользователей и других данных о физических
(природных), экономических и юридических свойствах земель, а также об
объектах недвижимого имущества и правах на них, которые накапливаются
путем проведения земельно-кадастровых работ и содержатся в земельнокадастровой документации с целью обеспечения органов государства, органов
25
местного самоуправления, юридических лиц и граждан информацией,
необходимой для осуществления рационального и безопасного использования,
воспроизводства и охраны земель.
Проведенный анализ позволил определить круг тех данных, которые
входят в понятие «сведения государственного земельного кадастра», а также
понять, каким образом их можно получить. Анализ сведений государственного
земельного кадастра следует собрать в три большие группы – три составные
части :
– физическое состояние земель;
– правовое состояние земель;
– экономическое состояние земель.
В то же время выявлены следующие недостатки: в настоящее время
отсутствует информационный ресурс (информационная система), в которой бы
содержались сведения обо всех землях (их характеристиках, категориях, зонах)
и образованных земельных участках в пределах территории Российской
Федерации; отсутствует актуальная картографическая основа для ведения
кадастра недвижимости.
В связи с реформированием кадастрового законодательства в настоящее
время границы различий между кадастром и реестром практически нет – в
Едином государственном реестре недвижимости
смешиваются понятия
«кадастр» и «реестр», т.е. существующий сегодня свод сведений о земельных
участках не может претендовать на полноценный кадастр. Такой свод сведений
больше соответствует понятиям реестр, каталог.
26
Список литературы
1.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от
03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О
государственной
регистрации
недвижимости»
//
Собрание
законодательства РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
3.
Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»
// Собрание законодательства РФ. 30.07.2007. № 31. Ст. 4017.
4.
Бадмаева И.Г., Афанасьева И.С. Новеллы института государственной
регистрации недвижимости. В сборнике: Современные проблемы теории и
практики
права
глазами
молодых
исследователей.
Материалы
X
Всероссийской молодежной научно-практической конференции. Научный
редактор И.А. Шаралдаева. 2016. С. 99-104.
5.
Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М. :
Книжный мир, 2008. 792 с.
6.
Баронова Т.В. Понятие и юридические признаки государственного
земельного кадастра // Геодезия и картография. 2015. № 5. С. 40-45.
7.
Башмакова Е.Т. Земельный кадастр: понятие, история, развития и область
применения // Научная палитра. 2016. № 1 (11). С. 7-12.
8.
Варламов А.А. История земельных отношений и землеустройства. М.:
Колос, 2000. 336 с.
9.
Варламов А.А. Кадастровая деятельность: учебник.
М.: Форум, НИЦ
ИНФРА-М, 2016. 280 с.
10. Воронцова З.И., Гикало З.К. История становления и развития земельного
кадастра в России. Сборник научных трудов по материалам XIII
региональной научной конференции. Главный редактор: Т.А. Щербатова.
Майков, 2016. С. 286-293.
11. Доринская Я.М. Понятие кадастра недвижимости // Теория и практика
современной науки. 2016. № 1 (7). С. 95-97.
27
12. Гиниятов И.А. Основы земельного кадастра и мониторинга земель.
Новосибирск: Мзд-во ФГБОУ ВПО «СГГА», 2012. 70 с.
13. Ермакова А. Аудиторы просят правительство разобраться с Росреестром
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/553759
14. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках
как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы
теории и практики: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.06 / Г.Л. Землякова. М.,
2016. 450 с.
15. Коломиец Д.Ю. О правовом содержании базовых категорий в сфере
государственной регистрации недвижимости // Вестник Российского
университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2016. № 3. С.
119-132.
16. Махотлова
М.Ш.
Земельный
кадастр
–
инструмент
управления
землепользования // Московский экономический журнал. 2016. № 2. С. 3034.
17. Махотлова М.Ш., Мокаева Ф.Х. Технология ведения государственного
земельного
кадастра.
В
сборнике:
Научно-технический
прогресс:
актуальные и перспективные направления будущего сборник материалов II
Международной научно-практической конференции: в 2-х томах. 2016. С.
117-119.
18. Орокина Е.И. Понятие и содержание государственного земельного
кадастра // Научный обозреватель. 2011. № 2. С. 22-23.
19. Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР.М. Юрид. лит., 1984.384 с.
20. Рылов М.С. Понятие современного государственного земельного кадастра.
В сборнике: Развитие научной, творческой и инновационной деятельности
молодежи.
Материалы
VI
Всероссийской
конференции
молодых
ученых.
Министерство
научно-практической
сельского
хозяйства
Российской Федерации; ФГБОУ ВПО «Курганская государственная
сельскохозяйственная академия имени Т.С. Мальцева». 2015. С. 63-65.
28
21. Свитин В.А. Теоретические основы кадастра. М.: НИЦ ИНФРА-М, Нов.
знание, 2016. 256 с.
22. Фокин С.В. Земельно-имущественные отношения / С.В. Фокин, О.Н.
Шпортько. М.: Альфа-М: НИЦ ИНФРА-М, 2015. 272 с.
23. Сулин М.А. Современное содержание земельного кадастра: учебное
пособие/ Сулин М.А., Павлова В.А., Шишов Д.А. СПб.: Проспект Науки,
2010. 272 с.
24. Фокин С.В. Земельно-имущественные отношения / С.В. Фокин, О.Н.
Шпортько. М.: Альфа-М: НИЦ ИНФРА-М, 2015. 272 с.
25. Царенко А.А. Планирование использования земельных ресурсов с
основами кадастра: Учебное пособие. М.:Альфа-М, НИЦ ИНФРА-М, 2016.
400 с.
29