Под редакцией О.Н. КОРШУНОВОЙ Рекомендовано Экспертным советом УМО в системе ВО и СПО в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по программе специалитета по направлению подготовки «Судебная и прокурорская деятельность», по программам бакалавриата, магистратуры по направлению подготовки «Юриспруденция» МОСКВА • 2019 УДК 347.9(075.8) ББК 67.72я73 П80 Рецензенты: В.Н. Исаенко, проф. кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности ФГБОУ «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», д-р юрид. наук, проф., Т.Д. Столярова, старший помощник Северо-Западного транспортного прокурора по рассмотрению писем, приему граждан и правовому обеспечению, советник юстиции Авторы: О.Н. Коршунова (введение, гл. 1, 19, а также 10, 17 в соавт.), Е.А. Бурмистрова (гл. 4, 7, 17 в соавт.), И.И. Головко (гл. 2, 9, 28, а также 15 в соавт.), Г.В. Дытченко (гл. 22, 23, а также 21 в соавт.), Э.Р. Исламова (гл. 6, 11, 14, а также 7, 10, 16, 17 в соавт.), С.И. Коряченцова (гл. 3, 5, 12, а также 15 в соавт.), Н.В. Кулик (гл. 18, 27), М.Н. Кустов (гл. 26, а также 4 в соавт.), В.В. Лавров (гл. 13), Д.А. Луньков (гл. 8, 20), Е.Л. Никитин (гл. 25, а также 21 в соавт.), Д.М. Плугарь (гл. 24, а также 16 в соавт.) Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения : учебное пособие / коллектив П80 авторов ; под ред. О.Н. Коршуновой. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ЮСТИЦИЯ, 2019. — 408 с. — (Бакалавриат, специалитет, магистратура). ISBN 978-5-4365-3179-3 Представляет собой результат комплексного исследования актуальных вопросов организации и проведения прокурором проверок исполнения законов в деятельности и решениях различных органов и организаций, а также проверок законности судебных решений. Рассматриваются общие подходы формирования методики и тактики проведения проверок в различных направлениях деятельности, а также особенности подготовки и проведения проверок различных типов и видов. Соответствует ФГОС ВО последнего поколения. Для студентов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета по специальности «Судебная и прокурорская деятельность», магистратуры по специальности «Юриспруденция», аспирантов и соискателей юридических вузов и факультетов, а также прокуроров. Может быть использовано в процессе подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации работников прокуратуры. Ключевые слова: прокурорская деятельность; прокурорская проверка; методика и тактика проверки. УДК 347.9(075.8) ББК 67.72я73 ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА Методика и тактика проведения Изд. № 510265. Подписано в печать 10.04.2019. Формат 70 100/16. Гарнитура «Newton». Усл. печ. л. 33,15. Уч.-изд. л. 29,0. Тираж 500 экз. ООО «Издательство «КноРус». Редакция «Юстиция». 117218, г. Москва, ул. Кедрова, д. 14, корп. 2. Тел.: 8-495-741-46-28. E-mail: [email protected] http://www.knorus.ru Отпечатано в АО «Т8 Издательские Технологии». 109316, г. Москва, Волгоградский проспект, д. 42, корп. 5. Тел.: 8-495-221-89-80. ISBN 978-5-4365-3179-3 © Коллектив авторов, 2019 © ООО «Издательство «КноРус», редакция «Юстиция», 2019 Оглавление Введение........................................................................................................................................8 Глава 1. Актуальные проблемы методики и тактики прокурорской проверки.............................. 10 Глава 2. Методика и тактика прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина............................................................................. 23 Подготовка к проведению проверки............................................................................ 25 Документы, подлежащие изучению в ходе проверки.................................................. 29 Типичные нарушения прав и свобод человека и гражданина..................................... 29 Особенности проведения проверки............................................................................. 30 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения................. 31 Глава 3. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов......................................................................................... 32 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверок.................................. 35 Особенности проведения проверки законности изданных правовых актов.............................................................................................................. 39 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения................. 40 Глава 4. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о труде.................... 42 Подготовка к проведению проверки............................................................................ 43 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки.................................. 44 Особенности проведения проверки в организации..................................................... 47 Особенности проведения проверки исполнения законодательства об охране труда.............................................................................................................. 49 Типичные нарушения законодательства ..................................................................... 50 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения................. 51 Глава 5. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в сфере здравоохранения................................................................................... 52 Подготовка к проведению проверки............................................................................ 52 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки.................................. 54 Особенности проведения проверки............................................................................. 56 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона......................................................................................................... 60 Глава 6. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов................................................................................................ 62 Подготовка к проведению проверки............................................................................ 62 Вопросы, подлежащие выяснению.............................................................................. 64 Типичные нарушения прав инвалидов........................................................................ 68 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения................. 69 4 Глава 7. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства об образовании............................................................... 71 Подготовка к проведению проверки............................................................................ 71 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки.................................. 73 Типичные нарушения законодательства об образовании........................................... 85 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения................. 87 Глава 8. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения миграционного законодательства................................................................ 89 Подготовка к проведению проверки............................................................................ 89 Объекты проверки......................................................................................................... 90 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 100 Глава 9. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения бюджетного законодательства...................................................................................... 103 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 103 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 110 Типичные нарушения бюджетного законодательства............................................... 129 Особенности проведения проверки........................................................................... 130 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 131 Глава 10. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства................................................... 134 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 135 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 142 Типичные нарушения законодательства в сфере ЖКХ............................................. 145 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения .............. 148 Глава 11. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения земельного законодательства.................................................................... 150 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 150 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 153 Типичные нарушения земельного законодательства................................................ 156 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения .............. 161 Глава 12. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства о градостроительной деятельности............................... 164 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 164 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 168 Особенности проведения проверки........................................................................... 172 Типичные нарушения градостроительного законодательства.................................. 175 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 177 Глава 13. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов об охране объектов культурного наследия....................................................... 178 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 179 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 179 5 Типичные нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации....................................... 192 Выбор средств прокурорского реагирования на выявляемые нарушения............... 193 Глава 14. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.......................... 195 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 195 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 197 Типичные нарушения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности................................................ 205 Особенности и отдельные тактические приемы проведения проверок................... 205 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 206 Глава 15. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения экологического законодательства............................................................. 209 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 209 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 214 Особенности проведения проверки........................................................................... 216 Меры прокурорского реагирования........................................................................... 220 Глава 16. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о противодействии коррупции...................................................... 222 Поводы к проведению проверок................................................................................ 223 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 224 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 226 Типичные нарушения исполнения законов о противодействии коррупции........... 227 Особенности проведения проверки........................................................................... 228 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 230 Глава 17. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов об административных правонарушениях...................................... 231 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 231 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 236 Особенности проведения проверки........................................................................... 238 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 240 Глава 18. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи.............................................................................. 244 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 245 Типичные нарушения законов о несовершеннолетних и молодежи........................ 254 Особенности проведения проверки........................................................................... 255 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 257 Глава 19. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о противодействии экстремистской деятельности и терроризму..................... 258 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 261 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 264 Типичные нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму............................................................. 265 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения .............. 269 6 Глава 20. Методика и тактика проведения проверок исполнения законов, регулирующих вопросы, связанные с охраной государственной границы российской федерации.................................................................................... 271 Подготовка к проведению прокурорских проверок.................................................. 271 Проверка исполнения законодательства должностными лицами ПОГЗ................. 273 Особенности проверки исполнения законодательства в ОКПП.............................. 276 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 279 Глава 21. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности........................................ 281 Поводы проведения проверки.................................................................................... 282 Общие рекомендации по подготовке к проведению проверки................................. 283 Общие вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверок..................................... 285 Типичные нарушения................................................................................................. 285 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверок по отдельным направлениям ............................................................................................................. 287 Особенности подготовки и проведения проверок в различных ОРО....................... 290 Акты прокурорского реагирования............................................................................ 300 Глава 22. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.................. 305 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 307 Типичные нарушения, допускаемые при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях............................................................... 310 Особенности проведения проверки........................................................................... 314 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения............... 318 Глава 23. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание......................... 320 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 320 Типичные нарушения, допускаемые органами дознания и предварительного следствия.................................................................................... 322 Особенности проведения проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве............................. 323 Особенности проведения проверки соблюдения установленного порядка расследования и законности решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия................................................... 328 Акты и иные средства прокурорского реагирования................................................. 331 Глава 24. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу............ 335 Подготовка к проведению проверки.......................................................................... 337 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 339 Типичные нарушения, допускаемые администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу ..................................... 343 Особенности проведения проверки .......................................................................... 343 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения .............. 345 Поводы проведения проверки.................................................................................... 347 Общие рекомендации по подготовке к проведению проверки................................. 347 7 Особенности подготовки и проведения проверок в различных органах и учреждениях.......................................................................... 348 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки................................................. 352 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки................................................. 357 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки................................................. 362 Типичные нарушения................................................................................................. 363 Акты прокурорского реагирования............................................................................ 365 Глава 25. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в исправительных учреждениях, уголовно-исполнительных инспекциях и исправительных центрах............................................................................................ 347 Поводы проведения проверки.................................................................................... 348 Общие рекомендации по подготовке к проведению проверки................................. 348 Особенности подготовки и проведения проверок в различных органах и учреждениях............................................................................................................. 349 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки................................................. 353 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки................................................. 358 Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки................................................. 363 Типичные нарушения................................................................................................. 364 Акты прокурорского реагирования............................................................................ 366 Глава 26. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства регулирующего труд осужденных в исправительных учреждениях.................................................................................... 369 Особенности подготовки и проведения проверок в различных органах и учреждениях ............................................................................................... 370 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки................................ 373 Типичные нарушения, допускаемые администрациями пенитенциарных учреждений при привлечении осужденных к труду ..................... 376 Акты прокурорского реагирования ........................................................................... 378 Глава 27. Методика и тактика прокурорской проверки законности, обоснованности и справедливости итоговых судебных решений по уголовным делам............................ 379 Особенности проведения проверки........................................................................... 380 Глава 28. Методика и тактика прокурорской проверки законности и обоснованности решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции ............... 392 Проверка законности и обоснованности решений судов общей юрисдикции первой инстанции................................................................................. 392 Проверка законности и обоснованности решений арбитражных судов первой инстанции............................................................................................. 395 Проверка законности и обоснованности решений судов первой инстанции в кассационном порядке............................................................. 397 Проверка законности и обоснованности решений судов первой инстанции в надзорном порядке................................................................... 398 Проверка судебных актов, вступивших в законную силу, в связи с новыми или вновь открывшимися обстоятельствами............................... 401 Типичные нарушения, допускаемые при принятии судебных решений................. 404 Особенности проведения проверки........................................................................... 404 Требования, предъявляемые к представлению прокурора....................................... 405 Введение На современном этапе органы прокуратуры реализуют предоставленные им законом полномочия в различных направлениях деятельности, как надзорного, так и ненадзорного характера. Выявляя нарушения закона, прокуроры обеспечивают верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Организация и осуществление любой деятельности, для того чтобы обеспечить ее успешность, должна опираться на достижения науки. Не является исключением и прокурорская деятельность. Актуальные проблемы прокурорской деятельности традиционно находятся в поле зрения ученых. Исследование указанных проблем идет в двух направлениях: изучаются теоретические основы, формулирует и уточняется понятийный аппарат, а также разрабатываются научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование указанной деятельности и повышение ее эффективности. В последние годы в связи с потребностями практики осуществления прокурорской деятельности и изменениями законодательства на первый план стали выходить вопросы, связанные с проведением прокурорских проверок как важной составной части деятельности прокурора. С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «АГОРА», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной, в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (далее — Закон о прокуратуре) были внесены изменения, определяющие основные положения, касающиеся проведения прокурорской проверки. В соответствие с законом органы прокуратуры проводят проверки исполнения законов на основании поступившей информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. При этом законодательно закреплена обязанность прокурора в решении о проведении проверки указывать цели, основания и предмет проверки, определены сроки проведения проверок, порядок их продления, порядок приостановления проверок и другие вопросы. Такая степень детализации законодательной регламентации рассматриваемого круга вопросов диктует необходимость более детальной разработки рекомендаций 9 методического и тактического характера, которые бы оказали помощь работникам органов прокуратуры в организации и проведении проверок. Исходя из характера и направленности изменений и дополнений, внесенных в Закон о прокуратуре, прежде всего в поле зрения ученых находятся вопросы, связанные с осуществлением надзорной деятельности прокурора. Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в различных направлениях, приходится сталкиваться с необходимостью оценки деятельности как органов, организаций и учреждений, так и отдельных должностных лиц с точки зрения соблюдения ими Конституции Российской Федерации и исполнения законов, оперативно и надлежащим образом реагируя на любые выявляемые нарушения. Совершенствование законодательства, изменения, происходящие в определении приоритетных направлений прокурорской деятельности, появление новых видов нарушений закона, необходимость выявления закономерностей формирования противоправного поведения, ставят перед прокурорами сложные задачи. Научно обоснованные рекомендации, призванные обеспечить надлежащую эффективность рассматриваемой деятельности, способны вооружить прокурора такими средствами и методами, которые будут способствовать решению стоящих перед прокурором задач. Глава 1. Актуальные проблемы методики и тактики прокурорской проверки Прокуроры осуществляют свою деятельность, руководствуясь соответствующими положениями закона, используя опыт практической деятельности в том или ином направлении (как свой собственный, так и накопленный коллегами). Очевидно, что различия в законодательной регламентации тех или иных общественных отношений или групп общественных отношений предопределяют особенности деятельности прокурора в соответствующем направлении, особенности организации и проведения проверок исполнения законов. Вместе с тем существуют некоторые общие положения, которые могут быть использованы при разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки. Методические рекомендации по организации и проведению прокурорских проверок различных видов, разработка которых на современном этапе остается актуальной, не решают и не могут решить в полном объеме проблемы эффективного выявления правонарушений и использования соответствующих средств реагирования. Для обеспечения принятия законного и обоснованного решения по результатам любой прокурорской проверки должны быть прежде всего сформулированы общие подходы, позволяющие разрабатывать методические рекомендации, которые бы охватывали весь процесс проверочной деятельности прокурора: включая подготовку к проведению проверки, собственно ее проведение, а также анализ и оценку полученных результатов с целью выбора и использования соответствующих средств и мер прокурорского реагирования. В таком случае речь может обоснованно идти о необходимости разработки общих положений методики подготовки и проведения проверок исполнения законов и законности правовых актов. Принимая во внимание, что нарушения закона выявляются прокурором и при осуществлении деятельности в иных надзорных направлениях (в процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу), представляется обоснованным говорить о необходимости разработки единой методики проведения прокурорской проверки исполнения законов, а также частных методик, содержащих рекомендации по проведению проверок в различных направлениях и поднаправлениях надзорной деятельности прокурора. Изменение законодательства, подходов к определению роли и значения прокуратуры поставили перед прокурорами новые задачи: творчески осмыслить происходящие в обществе и законодательстве процессы и перемены, изучить имеющиеся методические рекомендации, направленные на повышение эффективности прокурорской деятельности в целом и каждой проверки в частности. Все чаще Генеральный прокурор Российской Федерации в организационно-распорядительных документах обращает внимание подчиненных прокуроров на необходимость осуществлять свою деятельность, как надзорного, так и ненадзорного характера в едином контексте, 11 рассматривать деятельность в ненадзорных направлениях, как продолжение надзорной деятельности. Деятельность прокурора сложна и многоэтапна. Цели ее осуществления определены законом. Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Будучи единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные законом, прокуратура только тогда сможет обеспечивать необходимый уровень эффективности ее деятельности, когда такая деятельность будет осуществляться на основе единства подходов к определению основных понятий, к разработке и использованию методических рекомендации по ее организации и осуществлению. Поэтому представляется возможным и целесообразным исходить из того, что необходимо разработать и предложить практическим работникам основы методики проведения проверок прокурором в любом из направлений деятельности, как основы для разработки методик проведения проверок в различных направлениях надзорного и ненадзорного характера. Именно с таких позиций следует определять цели, задачи и сущность проводимых прокурором проверок в тех или иных направлениях деятельности. Прежде чем перейти к определению понятий методики и тактики прокурорской поверки, следует выяснить, что собой представляет прокурорская проверка, поскольку в настоящее время нет единого мнения на этот счет. С одной стороны, прокурорская проверка является основным способом выявления нарушений закона. Обладая информацией о состоянии законности и допущенных нарушениях закона в той или иной сфере, прокурор принимает решение о необходимости проверить, насколько имеющиеся данные соответствуют действительности. И если в деятельности или решениях тех или иных субъектов имеются нарушения законодательства, если указанными субъектами не соблюдается Конституция Российской Федерации, нарушаются права и свободы, человека и гражданина, а также законные интересы общества и государства, то именно в рамках прокурорской проверки имеется возможность выявить указанные факты. Кроме того, полученные результаты проверки позволяют прокурору выбрать те средства реагирования, которые являются наиболее целесообразными в той или иной ситуации, будут наиболее эффективным образом способствовать пресечению допускаемых нарушений, привлечению к ответственности виновных, восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов. С другой стороны, прокурорская проверка — это полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов. Результаты анализа Закона о прокуратуре свидетельствуют о том, что нормы, регламентирующие подготовку и проведение проверки и содержащиеся в ст.21 Закона о прокуратуре, должны рассматриваться в контексте норм, содержащихся в ст.ст. 22, 27, 30 и 33, которые также предоставляют прокурору право осуществлять проверки. Так, в ч. 1 ст. 22 указанного Закона закреплено полномочие прокурора проверять ис- 12 полнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; в соответствии с ч. 1 ст. 27 прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; в ч. 1 ст. 30 установлено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, которые также предоставляют прокурору право осуществлять проверки; в ч. 1 ст. 33 предусмотрено право прокурора проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений пенитенциарной системы. Несколько сложнее обосновать наличие полномочий проверочного характера в случае участия прокурора в рассмотрении дел судами (ст.ст. 35, 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако и в этих случаях определенные основания для этого имеются. Так, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ) в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование, в том числе, поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ). При рассмотрении уголовного дела судом первой инстанции государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ч. 5 ст. 246 УПК РФ). Для того, чтобы это мнение было обоснованным, прокурору необходимо не просто изучить соответствующие материалы уголовного дела, но проверить, насколько законным было предварительное расследование, насколько собранные доказательства отвечают требованиям относимости и допустимости, насколько он может опираться на результаты предварительного расследования при формировании своей позиции и осуществлении деятельности. Поэтому применительно к содержанию указанной деятельности также можно говорить о наличии в ней некоторых элементов поверочного характера, однако собственно проверку прокурор при этом не проводит. Иная ситуация складывается при рассмотрении дела судом второй инстанции (раздел XIII УПК РФ), а также пересмотре вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда (раздел XV УПК РФ). В целях принятия решения вопроса о необходимости принесения апелляционного, кассационного или надзорного представления прокурору необходимо установить, имеются ли для этого предусмотренные законом основания в каждом конкретном случае. Законодатель применительно к каждому из названных видов представлений в качестве одного из оснований указывает нарушение закона. При проведении проверки для решения вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения апелляционного представления прокурор руководствуется положениями п. 4 ст. 3896 «Апелляционные жалоба, представление»; ст. 38915 «Основания отмены или изменения судебного решения в апелляционном порядке»; ст. 38917 «Существенные нарушения уголовно-процессуального закона» и ст. 38918 13 «Неправильное применение уголовного закона и несправедливость приговора» УПК РФ. Вполне оправданно рассматривать эту деятельность прокурора именно с точки зрения проверки им того, насколько законным, обоснованным и справедливым является судебное решение. Аналогичным представляется и подход к решению вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения кассационного и надзорного представлений. Поскольку при производстве в кассационной и надзорной инстанциях проверяется законность судебных решений, вступивших в силу (ст.ст. 4011, 4121 УПК РФ), в том числе по представлению прокурора (ч. 2 ст. 4012; ч. 1 ст. 4121 УПК РФ), а законодатель обязывает указать на допущенные судами существенные нарушения норм уголовного или уголовно-процессуального закона, повлиявшие на исход дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях (ч. 5 ст. 4014 УПК РФ), или на предусмотренные законом основания пересмотра судебного решения в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований (п. 5 ст. 4123 УПК РФ), прокурору необходимо провести проверку того, насколько уже вступившее в силу судебное решение является законным и обоснованным. Определенные аналогии могут быть проведены и для редких случаев принятия решений о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (глава 49 УПК РФ). Это представляется тем более обоснованным, что право возбуждения такого производства принадлежит прокурору (ч. 1 ст. 415 УПК РФ) за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 415 УПК РФ, и по окончании проверки или расследования именно прокурор принимает решение о наличии либо отсутствии оснований возобновления производства (ст. 416 УПК РФ). Полномочия прокурора в гражданском процессе определяются, исходя из положений ст.ст. 34 и 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ). В суде первой инстанции проверочная составляющая деятельности прокурора минимальна. Достаточно часто исковые заявления или заявления, предъявляемые прокурором, представляют собой акт реагирования на нарушения закона, выявленные в ходе надзорных проверок. В таком случае дополнительной проверки прокурор не проводит. Что же касается принесения представлений в случаях, предусмотренных гражданским процессуальным законодательством (например, ст.ст. 244.10, 244.18, 320, 376 ГПК РФ и др.), то проведение проверки прокурором представляется необходимым, поскольку любое представление должно быть обосновано, в том числе с точки зрения соответствия закону того решения, которое обжалуется. Полномочия прокурора в арбитражном процессе определяются, исходя из положений, закрепленных в ч. 4 ст. 4, ст.ст. 40 и 52 Арбитражного процессуального кодекса (АПК РФ). Деятельность прокурора, связанная с его участием в арбитражном процессе, во многом сходна с его деятельностью в гражданском процессе. Поэтому о проверочной составляющей его деятельности имеются основания говорить прежде всего применительно к пересмотру судебных актов арбитражным судом. Приведенные соображения могут быть экстраполированы и на случаи участия прокурора в административном судопроизводстве. Что же касается других направлений деятельности прокурора, то применительно к ним просматриваются определенные основания 14 говорить о наличии элементов проверочного характера, однако, эти вопросы требует дополнительного исследования. Таким образом, представляется допустимым сделать вывод о том, что Закон о прокуратуре и иные федеральные законы наделяют прокурора полномочиями по осуществлению проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, в связи с чем понятие прокурорской проверки с достаточной долей условности можно определять как полномочие прокурора. При этом следует различать полномочие прокурора на проведение проверки и саму проверку как средство получения информации о нарушениях законов. Очевидно, что сама по себе проверка не является полномочием, поскольку полномочия реализуются через соответствующие средства. Сущность полномочия прокурора проводить проверку заключается в праве и обязанности прибегать к средству — проверке. Определение проверки как наиболее распространенного правового средства прокурорского надзора, связанного с обнаружением любых правонарушений и применяемого во всех его направлениях, не является новым для науки1. Ограничение сферы применения таких проверок осуществлением надзора было в определенной степени обусловлено тем, что в соответствии с ранее действовавшим законодательством прокурор обладал надзорными полномочиями и при рассмотрении дел судами. Сегодня в условиях определенного сужения функций надзорного характера и увеличением спектра функций ненадзорного характера, важно определить место прокурорской проверки при осуществлении как надзорных, так и ненадзорных полномочий. Поскольку любая функция прокуратуры — это осуществляемый в регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой России целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции, то к числу целей, стоящих перед прокурором при проведении проверок, следует также относить прежде всего: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. При этом указанные цели стоят перед прокурором и в случае проведения традиционно понимаемой прокурорской проверки, т.е. проверки при осуществлении деятельности в надзорных направлениях, и при проведении проверочных действий в рамках участия прокурора в рассмотрении дел судами. Именно поэтому основные подходы к определению сущности, целей, а также методики и тактики проведения проверок и осуществления проверочных действий будут рассмотрены в едином контексте и с единых позиций, что позволит обеспечить законодательно закрепленное единство организации и функционирования органов прокуратуры в Российской Федерации. 1 Ломовский В.Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Правоведение. 1988. № 5. С. 89. 15 Для правильного понимания сущности проверки (проверочных действий), проводимой прокурором, следует иметь в виду, что она в любом случае: •• носит правовой характер, поскольку деятельность и решения соответствующих органов и организаций, а также должностных лиц оцениваются с точки зрения соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения законов, действующих на ее территории, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства; •• осуществляется в пределах, установленных законом, поскольку иное противоречило бы безусловной законности деятельности самой прокуратуры; •• включает комплекс взаимосвязанных действий по организации, подготовке и проведению проверки, а также оценке полученной информации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и законам, действующим на территории государства. Многое в подготовке и проведении проверки зависит от того, при осуществлении деятельности в каком именно направлении она осуществляется, что именно выступает в качестве предмета деятельности, кто участвует в проведении проверки и т.д., поэтому справедливым представляется признать существование достаточно большого числа видов проверок. Для разработки более конкретизированных рекомендаций по подготовке, проведению проверок и оценке полученных результатов указанные виды должны быть систематизированы. Принимая во внимание, что классификации могут быть проведены по достаточно большому числу оснований, рассмотрим только те, которые определяют необходимость разработки самостоятельных комплексов методических рекомендаций, призванных обеспечить надлежащую эффективность прокурорской деятельности. Прежде всего виды проверок следует классифицировать в зависимости от того, в каком направлении деятельности прокурора они используются. По направлению деятельности следует различать проверки: надзорные; ненадзорные; смешанные. Чаще всего проверка, как указывалось выше, проводится при осуществлении деятельности в надзорных направлениях. Что же касается ненадзорных направлений (прежде всего участия в рассмотрении дел судами), то для них более характерным является осуществление проверочных действий. Вместе с тем, как указывалось выше, все чаще состояние законности обусловливает необходимость комплексного подхода прокурора к достижению целей и решению задач, стоящих перед органами прокуратуры. В таких ситуациях участие в уголовном, гражданском или административном судопроизводстве представляет собой логичное продолжение надзорной деятельности. И наоборот, информация, полученная прокурором, участвующим в рассмотрении дела судом, может быть использована при организации и проведении надзорной проверки. Это, в свою очередь, требует рассматривать деятельность прокурора при осуществлении надзорных и ненадзорных полномочий в едином контексте и разрабатывать методические рекомендации по наиболее эффективному осуществлению такой деятельности как единого многоэтапного комплекса мероприятий и действий. Соответственно, проверки (проверочные действия) в зависимости от предмета следует классифицировать на: осуществляемые в рамках одного направления (поднаправления) деятельности и комплексные. При этом под комплексными понима- 16 ются проверки, проводимые для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях. Поскольку в ряде случаев особенности предмета деятельности (как надзорной, так и ненадзорной) различаются не только применительно к различным направлениям деятельности, но и к поднаправлениям, приведенная выше классификация может быть представлена в более развернутом варианте. При этом проверки, осуществляемые в рамках одного направления, могут проводиться в рамках одного поднаправления или также носить комплексный характер, объединяя проверки в двух и более поднаправлений в рамках данного направления деятельности. Детализация данной классификации может быть продолжена с учетом того, что имеются различные участки деятельности прокурора, также в определенной мере различающиеся в зависимости от особенностей предмета деятельности. По кругу участников проверки могут подразделяться на проверки, проводимые: •• единолично прокурором; •• группой прокуроров; •• прокурором (прокурорами) с участием специалистов. Данная классификация также имеет большое методическое значение, поскольку в случае проведения проверки единолично прокурором методические рекомендации разрабатываются с учетом того, что организационная составляющая деятельности минимальна. Для проверок второго и третьего видов организационная составляющая не только увеличивается, но и обязательно включает значимые аспекты взаимодействия субъектов, участвующих в проверке. Поэтому и рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора, должны разрабатываться с учетом этих факторов. Привлечение к участию в проверке специалистов в той или иной области для осуществления экспертно-аналитических функций делает необходимым разработку рекомендаций, которые обеспечат не только своевременное и правильное решение вопроса о том, нужно ли привлекать специалиста в каждом конкретном случае, но и вопросов о том, какие именно специалисты необходимы, в какой области знаний, в каком количестве, на каком этапе проверки они должны быть привлечены для наиболее эффективного использования. Кроме того, выделяют контрольные и повторные проверки. Выше уже упоминалось, что деятельность прокурора носит сложный составной характер, поэтому для целей разработки наиболее эффективных и конкретизированных рекомендаций представляется целесообразным выделять в этой деятельности отдельные этапы, которые различаются в зависимости от целей, задач и содержания. С этих позиций представляется целесообразным выделять следующие этапы проверочной деятельности прокурора: •• подготовка к проведению проверки: определение предмета, объектов, времени и места проведения, круга участников, составление плана; •• проведение проверочных мероприятий (основная часть проверки); •• оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования. При этом подготовительный этап прокурорской проверки включает также: установление оснований для проведения проверки; изучение материалов предшествую- 17 щих проверок на данном объекте надзора, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность проверяемого объекта, а также приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей и прокуроров субъектов Российской Федерации по соответствующим направлениям деятельности, методических пособий и рекомендаций по предмету проверки; определение методики и тактики проведения проверки, подбор специалистов, привлекаемых к проверке, а также составление плана проверки1. На этапе проведения проверки (основном этапе) следует иметь в виду, что основными источниками получения информации о нарушениях закона являются: 1) устные и письменные сообщения граждан и организаций (физических, юридических и должностных лиц); 2) различная документация, отражающая: •• правовой статус организаций и должностных лиц (уставы, учредительные договоры, должностные обязанности, приказы, инструкции и т.п.); •• процесс и результаты деятельности проверяемых объектов надзора (правовые акты, издаваемые соответствующими органами власти и должностными лицами; проектно-сметная документация, договоры с партнерами, контрагентами, клиентами, а также акты об их исполнении; протоколы следственных действий и процессуальных решений органов предварительного расследования; оперативно-служебная документация оперативно-розыскных органов; статистические, бухгалтерские и иные отчеты и т.д.); •• акты внутриведомственных и вневедомственных проверок различных контролирующих и правоохранительных органов (ревизии, инвентаризации, служебные проверки, заключения экспертиз и специалистов и т.д.); •• акты предыдущих прокурорских проверок; •• материалы дел, рассмотренных судами; 3) различные предметы, являющиеся носителями информации (компьютерная техника, цифровые и аналоговые носители информации), пробы и образцы веществ и материалов, материальные ценности и т.п. Содержание заключительного этапа проверки определяется полученными результатами. Анализ и оценка полученной информации могут осуществляться как самостоятельно прокурором, проводившим проверку, так и с привлечением к обсуждению результатов проверки других лиц (прокуроров, осуществляющих надзор в смежных направлениях или обеспечивающих участие в рассмотрении дел судами, заинтересованных должностных лиц проверяемого органа) в форме оперативного совещания, которое может проводиться как в прокуратуре, так и на проверяемом объекте. При этом особое внимание должно уделяться анализу причин и условий выявленных нарушений закона, способам их устранения и профилактики. По итогам проверки в зависимости от должностного положения лица, проводившего проверку, составляется справка (прокурором, начальником структурного подразделения органов прокуратуры) или докладная записка (подчиненными оперативными сотрудниками органов прокуратуры)2. Указанные документы должны отражать осноПримерные образцы планов см. Приложения. 1-5.. Прокурорский надзор : курс лекций и практикум. 7-е изд., перераб. и доп. / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 162. 1 2 18 вания, период, объект и предмет проверки, объем выполненной работы, выявленные нарушения с обязательной ссылкой на соответствующие нормы закона, список должностных лиц, которые, по мнению проверяющего, виновны в допущенных нарушениях, а также выводы о принятии необходимых мер прокурорского реагирования. Оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования производятся с точки зрения соответствия осуществленной деятельности и принятых решений закону и в пределах полномочий прокурора. Если в ходе проверки не выявлено нарушений закона в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме (п. 14. ст. 21 Закона о прокуратуре). Рассмотренные выше этапы следует выделять не только применительно к надзорным проверкам, но и к проверочным действиям прокурора, осуществляемым в ненадзорных направлениях деятельности. В любом случае методические рекомендации должны разрабатываться с учетом особенностей каждого из этапов. Поскольку принцип единства организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации является одним из основных, обоснованным представляется вывод о существовании общих закономерностей деятельности прокурора по проведению прокурорской проверки (проверочных действий) в любом из направлений. Поэтому, как указывалось выше, могут быть сформулированы наиболее общие подходы к разработке и использованию методических рекомендаций по организации, подготовке и проведению прокурорской проверки, а также оценке ее результатов. Для обеспечения единства подходов к осуществлению деятельности прокурора представляется целесообразным говорить не просто о методических рекомендациях, призванных обеспечить необходимый уровень эффективности этой деятельности, но о методике и тактике проведения прокурорских проверок (проверочных действий). Следуя традициям, сложившимся в науке, под методикой прокурорской проверки будем понимать комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Методику прокурорской проверки следует отличать от методики прокурорской деятельности, под которой понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, установления виновных в этом лиц, восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное. Методика прокурорской проверки призвана обеспечивать достижение целей прокурорской деятельности. Именно поэтому к числу основных принципов, в соответствии с которыми должны разрабатываться и использоваться методические рекомендации, следует относить принципы законности, эффективности, научности, этичности. Принцип законности, будучи одним из основных в организации и осуществлении деятельности прокуратуры Российской Федерации, не нуждается в дополни- 19 тельном рассмотрении. Методика проведения любой прокурорской проверки должна разрабатываться и использоваться таким образом, чтобы обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Важное значение имеет принцип эффективности, поэтому методические рекомендации должны быть ориентированы на повышение эффективности деятельности прокурора либо на обеспечение надлежащего уровня эффективности такой деятельности. Разрабатываемые и применяемые рекомендации должны быть научно обоснованными, т.е. использовать современные достижения науки: теории прокурорской деятельности, научной организации труда, психологии, науки управления и т.д. Кроме того, использование разрабатываемых рекомендаций должно нацеливать прокурора на необходимость соблюдения этики прокурорского работника в любых ситуациях, в том числе и носящих остроконфликтный характер, как это иногда бывает при проведении проверок, а также обеспечивать возможность соблюдения соответствующих норм и правил, используя определенный спектр тактических приемов и средств. Методические рекомендации также призваны обеспечить реализацию принципов планомерности, экономичности, избирательности, оперативности, динамичности, внезапности. Другими словами, деятельность прокурора в целом и прокурорская проверка в частности должна осуществляться планомерно, т.е. в соответствии с обоснованными планами, последовательно, логично. Для своевременного достижения стоящих перед прокуратурой целей прокурор должен быть вооружен наиболее экономичными, наиболее целесообразными средствами и методами, использование которых обеспечит надлежащую результативность деятельности. Решению стоящих перед прокурором задач способствует и избирательность проверок. Наличие большого числа объектов и субъектов надзора, в деятельности и решениях которых могут иметь место нарушения законов (в широком смысле), диктует необходимость продуманного подхода прокурора к планированию проверок. В случае, когда проведение проверки уже намечено, деятельность прокурора должна носить оперативный, динамичный характер. Неоправданное промедление в проведении тех или иных действий может привести к тому, что нарушения закона будут продолжаться, нарушения прав и свобод человека и гражданина будут принимать все более серьезные или даже угрожающие размеры, что, в свою очередь, будет приводить к более существенным нарушениям интересов общества или государства. Внезапное проведение тех или иных проверок или даже отдельных проверочных мероприятий также призвано обеспечить достижение стоящих перед прокуратурой целей наиболее эффективным образом. В целях обеспечения единства в разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки (проверочных мероприятий) представляется целесообразным рассмотреть типичную структуру такой методики. К числу основных элементов структуры методики прокурорской проверки представляется целесообразным отнести: 1) информацию о наиболее типичных поводах и основаниях для проведения проверки; 20 2) рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки: определению предмета проверки; •• выбору объектов проверки; •• определению наиболее целесообразных времени (начала и продолжительности) и места проведения проверки; •• определению круга участников проверки; •• составлению плана проверки; 3) перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке; 4) рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению; 5) типичные нарушения закона, выявляемые в ходе прокурорской проверки; 6) рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий; 7) тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий; 8) рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о нарушениях закона, требующих принятия мер прокурором. К наиболее типичным поводам и основаниям для проведения проверки попрежнему относятся заявления и сообщения граждан, сообщения средств массовой информации, результаты анализа состояния законности на территории, результаты проведенных ранее проверок, результаты расследования преступлений, иных правонарушений. Основаниями для планирования и проведения поверок выступают также планы работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, вышестоящих прокуратур, прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур. Рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведению проверки должны ориентировать прокурора прежде всего на правильное определение предмета проверки и объектов проверки. При определении предмета конкретной проверки следует исходить из того, каков характер планируемой проверки. Если проверка проводится в рамках одного направления деятельности прокурора, то предмет проверки должен быть частью предмета деятельности в соответствующем направлении. Так, при планировании проверки исполнения закона предметом проверки должно выступать соблюдение Конституции РФ и исполнением законов, регулирующих правоотношения в соответствующей сфере. При этом в предмете проверки целесообразно также определить круг проверяемых объектов. То есть предметом проверки выступают соблюдение Конституции РФ и исполнением законов, например, органами государственной власти (какими именно), органами местного самоуправления (какими именно), руководителями коммерческих или некоммерческих организаций (каких именно). Другими словами, предмет проверки должен быть сформулирован таким образом, чтобы определять и пределы ее проведения (по кругу законодательных актов и кругу проверяемых объектов). В случае планирования комплексной проверки (проводимой для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях или поднаправлениях деятельности) предмет такой проверки также должен носить комплексный характер и объединять в качестве 21 составных частей предметы проверок в каждом из направлений (поднаправлений) деятельности. При правильном формулировании предмета проверки будет очевидна необходимость проведения проверки группой прокурорских работников (при большом объеме законодательства или объектов проверки), а также участия специалистов в той или иной области знания. Выбор наиболее целесообразных времени и места проведения проверки, а также определение круга участников проверки во многом зависят от предмета и объектов проверки. Результаты этой деятельности должны найти отражение в плане проверки. Чем сложнее планируемая проверка, тем обоснованнее будут рекомендации по составлению именно письменного плана, который, кроме того, будет включать перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке; перечень документов и материалов, подлежащих изучению. В особо сложных случаях план может также содержать перечень планируемых проверочных мероприятий и тактические приемы проведения отдельных проверочных мероприятий. Результаты изучения материалов прокурорской деятельности позволяют в наиболее общем виде сформулировать перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке. Однако практически невозможно разработать эти перечни для всех случаев проведения прокурорских проверок (проверочных действий). Поэтому при планировании конкретной проверки прокурору следует самостоятельно разработать конкретизированный перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке, уточняя и конкретизируя перечень, приведенный в методике прокурорской проверки в наиболее обобщенном виде для соответствующего направления (поднаправления или участка) деятельности. Рекомендации по определению перечня документов и материалов, подлежащих изучению, также носят достаточно обобщенный характер и должны нацеливать прокурора на правильное определение такого перечня в каждом конкретном случае. Информация о типичных нарушениях закона, выявляемых в ходе прокурорской проверки при осуществлении деятельности в том или ином направлении (поднаправлении), позволит прокурору более целенаправленно организовать, подготовить и провести проверку (проверочные действия). Зная о том, какие нарушения относятся к числу наиболее типичных, прокурор сможет в ходе проверки своевременно выявить информацию об аналогичных или похожих нарушениях. Рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий также могут быть сформулированы в наиболее общем виде и должны помочь прокурору выбрать те мероприятия, которые будут наиболее целесообразными в каждом конкретном случае. К числу типичных следует относить изучение документов, получение объяснений, консультации со специалистами в той или иной области. Прежде чем рассматривать тактические аспекты проведения прокурорских проверок, следует определить само понятие тактики применительно к прокурорской деятельности. Как известно, термин «тактика» многими науками и прикладными дисциплинами заимствован из военной науки, где она понимается как теория и практика подготовки и ведения боя, умение располагать имеющимися силами. Ближе других представляется понятие тактики, используемое в криминалистике — как совокупности 22 научных рекомендаций по наиболее эффективным организации и производству отдельных следственных и судебных действий. Следуя сложившимся в науке традициям, тактику прокурорской проверки можно определить как совокупность научно обоснованных приемов и средств реализации полномочий прокурора при подготовке, проведении и оценке результатов прокурорской проверки (проверочных действий). Соответственно, тактические особенности проведения отдельных проверочных мероприятий являются значимой составной частью методики прокурорской проверки. От того, насколько тактически грамотно будут проведены отдельные запланированные мероприятия, во многом зависит успешность всей проверки в целом. Таким образом, представляется возможным и целесообразным исходить из того, что тактика проведения прокурорской проверки включает тактические особенности подготовки к проведению прокурорской проверки в зависимости от направления (поднаправления) деятельности и предмета деятельности (надзорного или ненадзорного характера); тактику отдельных проверочных действий прокурора: тактику получения объяснений, тактику изучения документов и т.д.; тактические особенности оценки полученных результатов, а также тактические особенности выбора средств прокурорского реагирования. Успешность проведения проверки еще не обеспечивает в полной мере достижения целей, стоящих перед прокурором. Важно, чтобы прокурор не только выявил допущенные нарушения закона, но и правильно выбрал и использовал те средства, которые предусмотрены законом. Именно поэтому в качестве последней составной части тактики проведения прокурорской проверки предлагаются рекомендации по выбору средств реагирования на выявленные нарушения. Правильный выбор и надлежащее использование существующих средств реагирования обеспечивают достижение целей и отдельно взятой проверки, и деятельности прокуратуры в целом по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Глава 2. Методика и тактика прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина Содержание проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина определяется установленными главой 2 Конституции Российской Федерации, федеральными и региональными законами правами и свободами, а также компетенцией прокуратуры и пределами надзора. Глава 2 Конституции Российской Федерации конкретизирует положения ст. 2 о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Перечень прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в главе 2 Конституции Российской Федерации, соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Конституция Российской Федерации закрепляет основы правового статуса человека и гражданина, включающие гражданство, конституционные принципы правового положения личности, основные права, свободы человека и гражданина (гражданские, политические, экономические, социальные, культурные), их гарантии, обязанности личности в Российской Федерации. В научной литературе можно встретить различные классификации прав и свобод личности. Одни исследователи делят конституционные права и свободы на четыре группы: •• элементарные — право на жизнь, свободу и неприкосновенность, равенство перед законом, защиту от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательств на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, тайна переписки; •• гражданские — право личности на признание ее правосубъектности, на свободу передвижения и выбора места жительства, на убежище, на гражданство, владение имуществом; •• политические — свобода мысли, совести, религии, убеждений и их выражения, мирных собраний и ассоциаций, право принимать участие в управлении своей страной; •• экономические, социальные и культурные — право на труд и свободный выбор работы, равную оплату за равный труд, на объединение в профессиональные союзы, на отдых и досуг, на определенный жизненный уровень, на образование1. Теоретики российского конституционного права различают три основные группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное 1 Горобец В.Д. Роль Государственной Думы в процессе совершенствования российского законодательства в области защиты прав и свобод человека: Сб. материалов межвузовской конференции. М., 2000. С. 27–28. 24 значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности. Вторую группу образуют политические права и свободы граждан: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др. С помощью этой группы прав обеспечивается участие в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. Третью группу составляют экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь. С помощью данных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства1. Существуют и иные классификации прав и свобод личности. Единого мнения относительно предпочтения какой-либо классификации пока не сформировалось. Однако при рассмотрении особенностей проведения прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина представляется необходимым исходить из того, что предмет надзора, определяемый ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», охватывает только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других видов деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов2. Общепризнано, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, а также входит в сферу надзора за исполнением законов и за соответствием закону издаваемых ими правовых актов; в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов судебными приставами; надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера; в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества, рассмотрении и разрешении обращений. Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 140. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. 464 с. 1 2 25 В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. На основании п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. Поводом для прокурорских проверок являются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. Пункт 3 указанного Приказа обязывает прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Подготовка к проведению проверки На стадии подготовки к проверке решаются следующие вопросы: определение целей и задач проверки; определение правовой базы, регулирующей права и свободы человека и гражданина: Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные законы, нормативные акты органов местного самоуправления и иные нормативные правовые акты применительно к целям и задачам конкретной проверки. Основные общие положения о компетенции и полномочиях федеральных органов исполнительной власти закреплены в ст. 112 Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которые конкретизируются постановлениями Правительства Российской Федерации, например: от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» и др. Компетенция и полномочия региональных органов государственной власти установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих прин1) 2) 26 ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также специальным законодательством в определенной сфере правоотношений. Положения законов детализированы в подзаконных актах. Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому целесообразно изучить комплекс федеральных и региональных правовых актов в определенной сфере. На основании норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ходе проверки подлежат изучению правовые акты органов местного самоуправления. Следует также изучить приказы, указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, устанавливающие требования к организации надзора и проведению проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина1; 3) установление уполномоченных органов власти, местного самоуправления, государственных органов и контролирующих органов, являющихся объектами контроля, их компетенций и полномочий; 4) определение круга иных лиц, деятельность которых подлежит оценке, субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; 5) выработка скоординированных действий с государственными органами контроля при организации совместной проверки, привлечение к проверке специалистов. В соответствии с требованием Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» органы власти, органы местного самоуправления имеют официальные сайты в сети «Интернет». В связи с этим важно ознакомиться с размещенной на сайте информацией еще до начала проверки на месте (до истребования документов в этом органе): правовыми актами, регламентирующими деятельность и изданными этим органом, сведениями о конкурсах и иной информацией. После этого решается вопрос о том, какие документы необходимо истребовать в объекте проверки и изучить. 1 Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»; от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»«; от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов»; указание Генерального прокурора Российской Федерации от 9 ноября 2011 г. № 392/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства о задержании, заключении под стражу и продлении срока содержания под стражей» контроля (надзора) и муниципального контроля»« и др. 27 Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от того, какие органы власти, контролирующие органы, иные лица (предприятия, учреждения, субъекты предпринимательской деятельности) осуществляют деятельность на поднадзорной территории. Каждый из органов контроля наделен компетенцией и полномочиями, которые надлежит учитывать при проведении проверок. Знание прокурором того, в каких органах власти, органах местного самоуправления, учреждениях и организациях он сможет получить определенную информацию, способствует осуществлению результативной проверки. Характер и объем информации определяется компетенцией органа, которая установлена федеральными законами, подзаконными актами и положениями об этих органах. Выбираются объекты проверки в соответствии со ст. 6, 10, п. 1 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на основании изучения обращений о нарушениях, результатов анализа материалов проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, сообщений СМИ, статистических сведений. Перечень поднадзорных прокуратуре объектов закреплен в ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Выбор объектов внеплановой проверки определяется содержанием информации о нарушении или угрозе нарушения прав и свобод личности, поступившей в прокуратуру. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки: 1. В органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных органах необходимо установить: •• полноту исполнения возложенных законодательством на этот орган обязанностей в той или иной сфере реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации и законодательством прав и свобод каждого, не противоречащих закону; •• соблюдаются ли права и свободы личности объектом проверки; какими сведениями о нарушениях прав и свобод человека и гражданина располагает объект проверки, какие меры приняты по фактам нарушений, какова их полнота и результативность; •• какие федеральные программы и программы субъекта Российской Федерации в области прав и свобод человека и гражданина приняты, в каком объеме они фактически реализуются в регионе, каковы объемы финансирования этих программ из федерального бюджета и из бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляется ли контроль за расходованием бюджетных средств и эффективностью программ. В ходе проверок в органах местного самоуправления прокурор выясняет аналогичные вопросы для установления полноты реализации определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», специальными федеральными законами и подзаконными правовыми актами полномочий этих органов. Проверке подлежит также законность действий государственных (муниципальных) учреждений и предприятий, соблюдение ими требований законодательства, в том числе при исполнении обязательств и оказании услуг населению. 28 2. Правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности в определенной сфере правоотношений, определение уполномоченных органов и содержания государственного контроля осуществляется специальным законодательством. Контролирующие органы в силу своего статуса обязаны выполнять основную работу по обеспечению повсеместного постоянного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время контролирующие органы не всегда надлежащим образом реализуют законные полномочия и содействуют соблюдению прав и свобод личности. При проведении проверок в органах контроля необходимо установить: •• полноту исполнения ими обязанностей по выявлению и пресечению нарушений, привлечению виновных к установленной законом ответственности, возмещению причиненного вреда и предупреждению подобных нарушений впредь; •• изданы ли приказы, положения, инструкции, регламенты осуществления контрольной деятельности органа; •• обладает ли контролирующий орган полной информацией о соблюдении прав и свобод личности, всегда ли выявляется и привлекается к ответственности виновное лицо, имели ли место факты освобождения от ответственности виновных лиц в связи с малозначительностью содеянного или незаконного прекращения административных производств; устанавливается ли размер материального ущерба и каковы результаты мер по его возмещению, законны ли постановления о привлечении к ответственности, осуществляется ли контроль исполнения актов уполномоченных органов о привлечении к ответственности, передаются ли в правоохранительные органы материалы о преступлениях; как часто проводятся внеплановые проверки, что является для этого основанием, законность приказов о проведении внеплановых проверок и актов о результатах проверок, эффективность контрольных проверок исполнения законодательства, проводятся ли повторные проверки и по каким основаниям, какова их результативность; направляются ли материалы о нарушениях, содержащих признаки преступлений, в правоохранительные органы. 3. В коммерческих и некоммерческих организациях устанавливается соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями организаций. Вопросы, подлежащие проверке, определяются сферой деятельности и компетенцией организации в части реализации прав и свобод каждого. Необходимо отметить значимость соблюдения права на обращение в уполномоченные органы и актуальность этого аспекта надзорной деятельности прокуратуры России. Важнейшим критерием оценки соблюдения прав и свобод личности выступает работа с обращениями граждан, полнота и своевременность разрешения обращений и принятия достаточных мер по фактам нарушений в рамках полномочий объекта прокурорской проверки. Соблюдение права на обращение, гарантированного ст. 33 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», является необходимой основой реализации права на защиту иных прав и свобод в формах, установленных Конституцией Российской Федерации. 29 Документы, подлежащие изучению в ходе проверки Истребованию и изучению подлежат правовые акты, устанавливающие компетенцию и полномочия объекта проверки. Однако в соответствии со ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» законность правовых актов, изданных проверяемым органом или лицом, не входит в предмет проверки. Для установления полноты исполнения обязанностей органами контроля в части выявления нарушений прав и свобод индивида, их своевременной фиксации и учета, необходимо проверить, ведется ли учет нарушений и принятых мер к виновному лицу. Для этого изучаются компьютерные базы данных, журналы, картотеки и иные формы учета, оценивается своевременность и полнота внесения информации. В результате проверки производств по обращениям граждан устанавливается соблюдение права на обращение, которое включает не только гарантированную законом возможность принятия обращения или личного приема, но и проведение полной проверки по обращению, принятие своевременных и результативных мер по выявленным нарушениям, а также направление заявителю обоснованного и полного ответа в установленный законом срок. Кроме того, проверяется соблюдение законодательства при вынесении постановлений о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, для чего изучаются материалы производства. Постановление о привлечении к ответственности должно быть исполнено, что должно быть подтверждено соответствующими документами (например, об уплате штрафа можно судить по наличию квитанции). В случае неисполнения постановления о привлечении к ответственности к виновному лицу применяются санкции, установленные соответствующим законом1. Типичные нарушения прав и свобод человека и гражданина Практика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности свидетельствует о многочисленных нарушениях объектами прокурорского надзора норм Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства. Выявляется ненадлежащая работа органов государственной власти, местного самоуправления, контролирующих органов, коммерческих и некоммерческих организаций, что свидетельствует о необходимости укрепления законности в указанной сфере. Общепризнано, что наиболее значима сфера соблюдения социальных прав и свобод каждого. В этих правоотношениях особое внимание уделяется восстановлению нарушенных трудовых, жилищных прав граждан, обеспечению ветеранов Великой Отечественной войны жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», соблюдению законодательства о выборе способа управления многоквартирными домами, а также порядка проведения ремонта и расселения аварийных домов, соблюдения законных интересов граждан — участников долевого строительства. 1 Например, неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ). 30 Массовый характер носят нарушения прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. По-прежнему прокурорами выявляются нарушения законодательства о лекарственных средствах, (иммунизации, дополнительной диспансеризации населения, использования медицинского оборудования и др.). Выявляемые нарушения можно сгруппировать и по такому критерию, как статус субъекта, чьи права и свободы нарушены. В настоящее время наиболее актуальны и многочисленны нарушения прав несовершеннолетних, особенно оставшихся без попечения родителей, пенсионеров, инвалидов. Особенности проведения проверки Тактика проведения проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина определяется полномочиями прокурора, установленными ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 указанного Закона, в том числе: •• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входит на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона, имеет доступ к их документам и материалам; •• требует от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; •• вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Выбор конкретных действий при проведении проверки осуществляется в рамках предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий и определяется следующими аспектами. Во-первых, применяется более эффективное в конкретном случае действие. Например, цифровые показатели правильнее изучать путем истребования и анализа документов. Это может быть сравнение сведений различных источников информации, например реестров и договоров. Факт совершения или не совершения определенных действий тоже должен быть подтвержден письменным документом. В некоторых случаях зафиксировать факт правонарушения целесообразно, взяв объяснения у должностных лиц и граждан. В этом случае имеется возможность письменного признания факта правонарушения и виновности должностного лица или гражданина. При этом оформляет объяснения прокурорский работник, а дающее объяснения лицо удостоверяет правильность записи с его слов и отсутствие замечаний к содержанию письменных объяснений. Во-вторых, важнейшим аспектом, определяющим проведение тех или иных действий, является необходимость учитывать перспективу использования в дальнейшем материалов проверки, возможные формы реализации материалов проверки. В случае, если проверкой выявлен факт совершения правонарушения, то по результатам провер- 31 ки будет вынесено и направлено в орган или лицу, полномочному рассматривать дела о подобных административных правонарушениях, соответствующее постановление прокурора. Поэтому необходимо обеспечить полноту материалов, причем материалы проверки должны содержать распорядительный документ о проведении проверки и поручении проверки конкретным должностным лицам, протокол и акт проверки (обязательно подписанные прокурором, привлеченным специалистом органов контроля, если специалист привлекался, а также руководителем проверяемого лица или органа), письменные объяснения виновного лица (руководителя юридического лица), фотографии, документы, являющиеся доказательством факта правонарушения, и другие документы. Важно помнить, что проверочные действия направлены не только на выявление факта правонарушения, но и на его фиксацию и собирание доказательственной базы. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В соответствии с п. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях (п. 3 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). При нарушении прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского или административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших (п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокурор (его заместитель) приносит протест на правовой акт, нарушающий права человека и гражданина, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством; вносит представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение (ст. 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Глава 3. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов Надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов — одно из ведущих направлений деятельности современной прокуратуры РФ, которое непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ряда иных структур. Его правовую основу составляют Закон о прокуратуре, приказы Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее — Приказ № 195), от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее — Приказ № 155) и иные организационно-распорядительные акты. Осуществляя подготовку к проведению проверки исполнения законов, следует исходить из того, что предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соблюдение перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, а также соответствие правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами, требованиям действующего законодательства. Определяя круг нормативных правовых актов, исполнение которых соответствующими органами, организациями и их должностными лицами необходимо проверять, следует исходить из того, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» непосредственно не включает в число таких актов указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что указы Президента России, постановления Правительства, отдельные приказы должностных лиц государственных органов действуют на всей территории страны и зачастую выполняют роль первичного и единственного источника правового регулирования тех или иных общественных отношений (например, те постановления Правительства Российской Федерации, в которых прописан механизм реализации закона). В связи с этим исполнение данных нормативных правовых актов не может оставаться за пределами прокурорского надзора и, соответственно, вне поля зрения прокурора при проведении проверки. Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами прокурорского надзора, наличием или отсутствием информации об имеющих место нарушениях закона. Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани- 33 на» от 7 декабря 2007 г. № 195 в процессе реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок исполнения законов в ряде случаев следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. Особое значение в настоящее время придается реализации органами прокуратуры правотворческой инициативы. В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органам прокуратуры названным Приказом предписано наладить необходимое взаимодействие с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в законотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т.д.). Во многом содержание прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов обусловливается тем, в каком именно из поднаправлений данного направления надзора осуществляется деятельность. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определены основные направления надзорной деятельности за исполнением законов. Так, в сфере экономики усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на проверке исполнения законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, а также бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. При подготовке к проведению проверки и определении круга участников следует учитывать, что прокурорами при осуществлении надзора должно быть обеспечено надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому привлечение сотрудников указанных органов к проведению проверок представляется целесообразным. Поскольку особое внимание необходимо уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, следует планировать и проводить проверки в целях выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействия коррупции; а также оперативного реагирования на выявленные факты незаконного завладения собственностью и криминальных захватов предприятий. 34 При планировании прокурорских проверок следует также исходить из того, что недопустимо необоснованно вмешиваться в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлекать органы прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Необходимо полностью исключить факты приостановления деятельности производств и строительства по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы жизни и здоровью граждан, а также не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений. С учетом экологической обстановки в каждом регионе должен быть налажен эффективный надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. При наличии соответствующей информации следует планировать и проводить проверки исполнения экологического законодательства. По каждому факту экологического правонарушения должен быть принципиально поставлен вопрос об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. Вместе с тем прокурор ни в коем случае не должен подменять контролирующие органы, на которые государством возложены обязанности по обеспечению контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Представителей этих органов следует привлекать к участию в проведении проверок, проводить проверки по согласованным планам. Кроме того, состояние законности в регионе и информация о нарушениях, допускаемых контролирующими органами, могут послужить основаниями для проведения проверок исполнения законов контролирующими органами. При проведении проверки первостепенное значение должно придаваться выполнению обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. К числу оснований для прокурорских проверок может быть отнесена информация о бездействии государственного контролирующего органа при наличии данных о совершаемых правонарушениях. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, сформулированы в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: •• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; •• требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; •• вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов. 35 Прокурор и его заместитель по основаниям, установленным законом, вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: •• освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; •• опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; •• вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок или ревизий незамедлительно. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Поэтому прокурор вправе требовать исполнения указанных положений Закона. Более целесообразным представляется планировать проведение проверки и выбирать необходимые проверочные мероприятия и их последовательность таким образом, чтобы если не исключить возможность противодействия со стороны заинтересованных лиц, то, по крайней мере, свести ее к минимуму. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверок В процессе проведения прокурорских проверок законности правовых актов выясняются следующие вопросы: •• был ли правомочен орган издавать проверяемый правовой акт; •• имеются ли нарушения законов, применяемых в связи с изданием правового акта; •• не нарушает и не ограничивает ли правовой акт права и свободы каких-либо граждан или законные интересы юридических лиц; •• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом или должностным лицом правовым актам; •• не нарушен ли порядок издания правового акта, закрепленный в регламенте конкретного органа. На основании требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и руководствуясь приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», органы прокуратуры осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Российской Федерации. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и мест- 36 ного самоуправления» отмечается, что обобщение информации, характеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Исходя из этого следует планировать проведение соответствующих проверок на постоянной основе. В результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Поэтому важно не только планировать и проводить проверки законности правовых актов, но и использовать получаемую в ходе проверки информацию для оказания помощи в подготовке проектов и издании соответствующих закону нормативных правовых актов. Не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства. При проведении проверок следует исходить из того, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур под персональную ответственность обеспечить надлежащую организацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах, для чего: в ходе подготовки осуществляется анализ следующей информации, относящейся к предмету и объекту предстоящей проверки: •• о состоянии, характере, динамике правонарушений и преступлений среди подростков в районе; •• о состоянии, характере и динамике нарушений законности поднадзорным органом или учреждением; •• о состоянии законности в конкретном проверяемом направлении в период, предшествующий проверке; •• о результатах предыдущей подобной проверки; •• о состоянии, характере и динамике преступности несовершеннолетних на территории, обслуживаемой поднадзорным органом или учреждением; •• о результатах рассмотрения жалоб, поступивших как в органы прокуратуры, так и в поднадзорный орган или учреждение; •• о результатах изучения материалов гражданских или уголовных дел, касающихся несовершеннолетних, а также дел об административных правонарушениях; •• об исполнении законных требований прокурора, содержащихся в ранее внесенных актах прокурорского реагирования. Обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать 37 в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную организацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти. При реализации полномочий осуществлять учет и вести реестр изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения. Организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения нормативных правовых актов и принятые меры прокурорского реагирования учитывать в соответствующем реестре. Безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом — обращаться с заявлениями в суд. Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации. При обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового 38 акта недействующим полностью либо в части со дня его принятия или иного указанного судом времени строго руководствоваться положениями ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), ст. 52, 191–196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. В случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта России вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 73 и 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления. Обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующим региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону. Выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37, п. 1, 4 ч. 1 и ч. 2 ст. 38 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и согласованный с Главным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе, направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» либо использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь — в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства. В целях формирования в установленном Правительством Российской Федерации порядке федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Россий- 39 ской Федерации, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России информацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований (на основании поступающей от городских (районных) прокуроров информации). При осуществлении надзорных мероприятий не допускать дублирования либо, напротив, разобщенности в работе подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением федерального законодательства и старшего помощника прокурора субъекта Российской Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Особенности проведения проверки законности изданных правовых актов Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) возлагает на органы прокуратуры надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, который является составной частью так называемого общего надзора. Поэтому проверки законности изданных правовых актов чаще всего выступают составной частью проверок исполнения законов в деятельности соответствующих органов, организаций и должностных лиц. Однако предметом проводимой проверки может стать и исключительно законность тех или иных правовых актов. В любом случае критерием оценки органами прокуратуры правовых актов является соответствие их закону. Основной задачей органов прокуратуры, в том числе и при проведении проверок в отмеченном сегменте рассматриваемого направления прокурорского надзора, является предупреждение издания незаконных актов и повышение знаний должностных лиц, издающих указанные акты. При выявлении незаконного правового акта прокурор обязан безотлагательно принести протест, а в случае его отклонения — в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. Очередность проведения проверок законности издаваемых в перечисленных органах правовых актов устанавливается в каждой прокуратуре. Прокурорские проверки законности издаваемых правовых актов могут быть сплошными, целевыми, комплексными и с целью проверки одного или нескольких актов. Целью сплошных проверок является проверка правовых актов, изданных тем или иным органом или должностным лицом за определенный период времени (год, квартал, месяц). Целевые проверки ориентированы на проверку правовых актов, изданных по определенным вопросам за конкретный период времени. Комплексные проверки проводятся с целью не только поверки законности правовых актов, но и исполнения конкретного закона. 40 Проверки законности правовых актов могут проводиться органами прокуратуры как по месту нахождения прокуратуры путем истребования изданных актов, так и по месту их издания. В зависимости от характера проверки прокурорским работникам предоставляются все или отдельные правовые акты, а также материалы, послужившие основанием для их издания. Суть проверки, как правило, сводится к внимательному прочтению прокурором всего текста правового акта и изучению материалов, на основании которых этот акт был издан. При этом производится сличение предписаний, содержащихся в правовом акте, с нормами действующего законодательства. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения К числу средств реагирования Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» относит: •• протест прокурора. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В свою очередь, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В случае отклонения принесенного протеста прокуроры обращаются с заявлением о признании правового акта недействующим или недействительным в суд. В соответствии со ст. 91 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных указанных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России; •• представление прокурора об устранении нарушений закона; •• возбуждение прокурором производства об административном правонарушении путем вынесения соответствующего постановления. Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор вправе вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); •• предостережение о недопустимости нарушения закона. Если в ходе проверки будет получена информация о готовящемся правонарушении или противоправных деяниях, в целях предупреждения правонарушений прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объеди- 41 нений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в таком предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Глава 4. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о труде В статье 37 Конституции Российской Федерации закреплены основные права, которыми наделен человек в сфере трудовых правоотношений. Это исходные положения являются основой для правового регулирования труда. Реализация закрепленных в действующем законодательстве Российской Федерации трудовых прав дает каждому возможность удовлетворить потребность, направленную на создание материальных предпосылок в целях нормального существования, поэтому их обеспечение и защита является гарантией социально-экономического прогресса. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 Владимир Владимирович Путин отметил необходимость решить одну из ключевых задач на предстоящее десятилетие — обеспечить уверенный, долгосрочный рост реальных доходов граждан. В пункте 52 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года указано, что повышение качества жизни граждан гарантируется, в том числе, за счет обеспечения благоприятных условий для качества труда и его достойной оплаты.1 Таким образом, наряду с постоянным совершенствованием трудового законодательства неизменна актуальность защиты трудовых прав граждан различными государственными структурами, в том числе прокуратурой. Прокурорский надзор за исполнением трудовых прав граждан является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Принятыми в течение года мерами прокурорского реагирования погашена задолженность по заработной плате на сумму более 26 млрд. руб. При этом положительное влияние на ситуацию с выплатой зарплаты оказала деятельность межведомственных рабочих групп, созданных в прокуратурах субъектов Российской Федерации.2 Согласно п.7.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации, в том числе трудовых прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с п. 7.2 данного приказа прокурорам при проверках исполнения трудового законодательства необходимо анализировать: •• выполнение работодателями обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда; •• своевременной выплате заработной платы. При этом особое внимание прокурорам необходимо уделять организациямдолжникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям, принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан. 1 Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2018. 2 Решение коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.02.2018 «Об итогах работы органов прокуратуры за 2017 год и задачах по укреплению законности и правопорядка на 2018 год». 43 С учетом указанных обстоятельств правозащитная функция органов прокуратуры становится наиболее значимой, прежде всего в целях устранения нарушений прав граждан Российской Федерации в сфере оплаты труда. Подготовка к проведению проверки Перед началом проверки необходимо изучить нормативную правовую базу, регламентирующую трудовые отношения в сфере оплаты труда, ознакомиться с практикой прокурорского надзора в сфере соблюдения прав граждан на оплату труда, изложенную в информационных письмах, обзорах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проанализировать информацию, поступившую в органы прокуратуры о нарушениях трудовых прав граждан из контролирующих органов, обращений граждан, средств массовой информации, материалов административных, гражданских, арбитражных и уголовных дел. Кроме того, прокурор должен определить круг органов, осуществляющих государственный надзор за охраной труда и располагающих сведениями об этих правонарушениях, лиц, несущих ответственность за соблюдением этих требований на предприятиях и в организациях, а также проанализировать сведения, отражающие состояние охраны труда на поднадзорных объектах. Добиваясь рациональной организации надзорных мероприятий, необходимо учитывать основы планирования работы прокуратуры. Основанием для включения в плановые мероприятия проверки исполнения указанного законодательства может являться как поступление сведений о нарушениях в рассматриваемой сфере, так и необходимость проведения контрольных проверок, особенно если нарушения федерального законодательства становились причинами несчастных случаев. Целесообразно систематически истребовать в органах Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, налоговых органах информацию об организациях, предприятиях, имеющих задолженность по перечислению страховых взносов и налогов, информацию об организациях, выплачивающих заработную плату ниже среднеотраслевого уровня. При подготовке к проверке в организации следует выяснить, привлекался ли ранее к административной ответственности за нарушения трудового законодательства руководитель предприятия, на котором имеется задолженность, ознакомиться с материалами проверок. В ходе проверки необходимо обратить внимание на устранение руководителем предприятия-должника ранее выявленных нарушений закона. С учетом полученных данных о состоянии законности в рассматриваемой сфере определяют объект проверки, характер проверки, перечень подлежащих выяснению основных вопросов, решают вопрос о привлечении к проверке соответствующих специалистов, прежде всего государственных инспекторов труда, сотрудников налоговых, финансовых и других контролирующих органов, представителей профессиональных союзов и общественности. В целях эффективности проведения проверок исполнения законов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при заключении трудовых договоров, выплате заработной платы, в том числе ниже минимального размера оплаты труда, уплате налогов и страховых платежей необходимо оценивать всю финансо- 44 во-хозяйственную деятельность организации, так как выплачиваемые «в конвертах» деньги выводятся из оборота организации путем проведения недостоверных финансовых операций, в том числе и по обналичиванию денежных средств. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки 1. В сфере общей организации работы по охране труда: •• наличие службы охраны труда, распорядительного документа (приказа) о назначении специалиста по охране труда или договора на проведение работы по охране труда сторонним специалистом. Согласно ст. 217 ТК РФ у каждого работодателя, осуществляющего производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 человек, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области; •• наличие распорядительного документа, возлагающего на лицо из числа руководящего состава предприятия ответственность за организацию работы по охране труда либо договора с аккредитованной организацией, оказывающей услуги в области охраны труда. Согласно ст. 217 ТК РФ при отсутствии у работодателя службы охраны труда, штатного специалиста по охране труда их функции осуществляют работодатель — индивидуальный предприниматель (лично), руководитель организации, другой уполномоченный работодателем работник либо организация или специалист, оказывающие услуги в области охраны труда, привлекаемые работодателем по гражданскоправовому договору. При этом организации, оказывающие услуги в области охраны труда, подлежат обязательной аккредитации. Таким образом, в случае отсутствия в организации службы специалиста по охране труда либо назначенного приказом лица, ответственного за организацию работы по охране труда, вся ответственность возлагается на руководителя предприятия либо индивидуального предпринимателя; •• наличие коллективного договора и соглашения по охране труда, их эффективность, полнота и выполняемость. Так, коллективным договором могут быть установлены: дополнительные компенсации для работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и опасными условиями труда; пониженные нормы выработки для работников моложе 18 лет; сокращенная продолжительность рабочего времени отдельных категорий работников, повышенная оплата труда в ночное время. При этом необходимо обращать внимание, чтобы закрепленные в коллективном договоре положения не ухудшали положение работников по сравнению с действующим законодательством; •• наличие комплекта нормативной документации по охране труда. В соответствии со ст. 212 ТК РФ в обязанности работодателя входит обеспечение предприятия наличием комплекта нормативных правовых актов, содержащих требования охраны труда в соответствии со спецификой своей деятельности; •• наличие правил внутреннего трудового распорядка, утвержденных работодателем. Правила внутреннего трудового распорядка являются основным документом, устанавливающим время, в течение которого работник должен исполнять трудовые обязанности, продолжительность рабочей недели, продолжительность ежедневной 45 работы (смены), время начала и окончания работы, время перерывов в работе, число смен в сутки, чередование рабочих и нерабочих дней. Содержание правил внутреннего трудового распорядка необходимо оценить с точки зрения соответствия действующему трудовому законодательству; •• проводятся ли работы в ночное время, сверхурочно и в выходные дни, не привлекались ли к ним работники в случаях, не предусмотренных законом. В целях выявления возможных нарушений законов необходимо проверять приказы и распоряжения администрации, на основании которых работники могли привлекаться к работе сверх установленной нормы, в выходные, праздничные нерабочие дни. Путем сверки полученных сведений с данными профсоюзного органа можно выявить факты применения названных работ без согласия выборного профсоюзного органа. Проверив табели рабочего времени, можно установить, ведет ли работодатель точный учет рабочего времени, в том числе сверхурочных работ, работ в выходные и праздничные дни (ст. 91, 99 ТК РФ). 2. В сфере обучения и инструктирования: •• обучение и проверка знаний по охране труда руководителей и специалистов организации; наличие графиков и протоколов проверки знаний по охране труда, удостоверений о проверке знаний требований охраны труда и соответствующей профессиональной подготовки. Во всех организациях любой организационно-правовой формы за счет работодателя должно проводиться обучение по охране труда для всех работающих в организации независимо от занимаемой должности, а также для впервые поступающих на работу. Обучение и профессиональная подготовка в области охраны труда проводится на основании постановления Минтруда России и Минобразования России от 13 января 2003 г. № 1/29 «Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций». Обучению по охране труда и проверке знаний требований охраны труда в соответствии с указанным Постановлением подлежат все работники организации, в том числе ее руководитель. Кроме того, приказом Росстандарта от 09.06.2016 № 600-ст с 1 марта 2017 года введен в действие «ГОСТ 12.0.004-2015. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Организация обучения безопасности труда. Общие положения». Прокурорам также следует учитывать, что обучение вопросам охраны труда осуществляется организациями, прошедшими аккредитацию, порядок проведения которой определен Приказом Минздравсоцразвития России от 01.04.2010 № 205н. 3. В сфере медико-профилактического обслуживания: •• прохождение работниками предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров. Предварительные медицинские осмотры проводятся при поступлении работника на работу с целью определения соответствия состояния здоровья работника поручаемой ему работе. Периодические медицинские осмотры осуществляются с регулярностью, устанавливаемой законодательством с учетом выполняемой работы или среды, в которой работник исполняет свои обязанности (ст. 213 ТК РФ). 46 В сфере организации производственного быта: •• санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников в соответствии с требованиями охраны труда (ст. 212 ТК РФ). К проверке обеспечения работников санитарно-бытовыми помещениями, соблюдения питьевого режима, санитарного состояния подразделений и территорий предприятий необходимо привлекать специалистов Роспотребнадзора. В соответствии со ст. 222 ТК РФ на работах с вредными условиями труда работникам выдаются бесплатно по установленным нормам молоко или другие равноценные пищевые продукты. На работах с особо вредными условиями труда предоставляется бесплатно по установленным нормам лечебно-профилактическое питание. В сфере обеспечения работников спецодеждой, спецобувью и другими средствами индивидуальной защиты (СИЗ): •• обеспечение на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, работников сертифицированными средствами индивидуальной защиты, смывающими и обезвреживающими средствами в соответствии с нормами, утвержденными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 221 ТК РФ). При проверке обеспечения работников средствами индивидуальной защиты необходимо истребовать у работодателя сертификаты соответствия СИЗ условиям работы, наличие у работающих СИЗ, правильность использования ими СИЗ, своевременность выдачи и замены пришедших в негодность СИЗ. Проверке также подлежит организация хранения, стирки, химчистки, сушки и ремонта спецодежды и спецобуви. В сфере соблюдения порядка и учета несчастных случаев на производстве: •• состояние, уровень и динамика производственного травматизма; •• соблюдается ли порядок расследования и учета несчастных случаев: имеются ли планы, схемы, материалы осмотров места происшествия, документы, характеризующие состояние рабочего места, наличие опасных производственных факторов, наряды-допуски для производства работ с повышенной опасностью, выписки и журналы инструктажей и протоколов и объяснений пострадавших, очевидцев и ответственных должностных лиц, экспертные заключения, медицинские заключения о характере и степени тяжести повреждений, возможном нахождении пострадавшего в состоянии алкогольного, токсического или наркотического опьянения, документы, подтверждающие выдачу работнику средствиндивидуальной защиты, и т.п. Кроме того, в ходе проверки необходимо выяснять, исполняются ли работодателем предписания контролирующих органов, приняты ли меры по устранению нарушений, выявленных ранее, какие меры принимались к виновным лицам. Подлежит проверке соблюдение работодателем обязанности по финансированию охраны труда за счет прибыли предприятия, в полной ли мере используются средства и материалы, выделенные для проведения мероприятий по охране труда, не было ли случаев расходования этих средств на другие цели. В территориальных лечебных учреждениях рекомендуется ознакомиться с журналами приема больных на стационарное лечение с целью получения сведений о возможных случаях сокрытия от учета несчастных случаев на производстве. 47 Особенности проведения проверки в организации Непосредственно в организации необходимо проверить правоустанавливающие документы, которые должны быть заверены надлежащим образом, приказ о назначении на должность руководителя организации. Следует обратить особое внимание на соблюдение работодателем требований ст. 67 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) по заключению в письменной форме трудового договора. Стремясь уйти от исполнения части обязательств перед работниками, недобросовестные работодатели выводят трудовые отношения из сферы правового регулирования. Вместе с тем, трудовые отношения между работником и работодателем возникают также на основании фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя в случае, когда трудовой договор не был надлежащим образом оформлен (ст. 16 ТК РФ). При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе, а если отношения, связанные с использованием личного труда, возникли на основании гражданско-правового договора, но впоследствии были признаны трудовыми отношениями, — не позднее трех рабочих дней со дня признания этих отношений трудовыми отношениями, если иное не установлено судом (ст. 67 ТК РФ). В результате допускаемых работодателем нарушений бюджеты и внебюджетные фонды недополучают доходы в виде НДФЛ, ущемляются экономические интересы государства. Работники, задействованные в «серых» схемах, лишаются достойной медицинской помощи в случае потери здоровья, проблемным становятся вопросы их дальнейшего пенсионного обеспечения. «Серый» рынок труда может иметь следующие формы: •• с работниками не оформляется трудовой договор, выплата заработной платы производится неучтенной наличностью; •• с работниками оформляется гражданско-правовой договор при наличии всех признаков трудовых правоотношений; •• с работником оформляется трудовой договор, часть заработной платы выплачивается официально, другая часть, как правило, больше официальной, выплачивается неучтенной денежной наличностью (выплата заработной платы «в конвертах»); •• выплата работнику заработной платы в размере меньше установленного минимального размера оплаты труда. В ходе проверки необходимо установить, каков порядок и сроки начисления и выплаты заработной платы, соблюдены ли положения ст. 136, ч. 2 ст. 131 ТК РФ. В соответствии со ст. 60.1 ТК РФ работник имеет право заключать трудовые договоры о выполнении в свободное от основной работы время другой регулярной оплачиваемой работы у того же работодателя (внутреннее совместительство) и (или) у другого работодателя (внешнее совместительство). Согласно ст. 56 ТК РФ трудовой договор — это соглашение между работодателем и работником. 48 Исходя из сформулированного в ст. 56 ТК РФ понятия трудового договора, можно выделить его основные элементы (признаки), отличаю щие трудовой договор от гражданско-правовых договоров, связанных с применением труда, в том числе договора подряда либо договора возмездного оказания услуг. К таким элементам относятся: •• специфика обязанности, принимаемой на себя по трудовому договору работником, выражающаяся в выполнении работы по определенной должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации, т.е. обусловленной соглашением сторон трудовой функции; •• обязанность работодателя обеспечить работнику условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором, а также своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату. Прием на работу оформляется приказом (распоряжением) работодателя. Содержание приказа (распоряжения) должно соответствовать условиям заключенного трудового договора (ч. 1 ст. 68 ТК РФ). Приказ (распоряжение) работодателя о приеме на работу должен быть объявлен работнику под роспись в трехдневный срок со дня фактического начала работы (ч. 2 ст. 68 ТК РФ). Таким образом, при установлении обстоятельств, указывающих на наличие между сторонами трудовых отношений, в том числе оформленных как договор подряда, возможно предъявление в суд иска о признании договора подряда недействительным, а также установления факта трудовых отношений в порядке ст. 45 ГПК РФ. Факт трудовых отношений может быть установлен, если работник соблюдает правила внутреннего трудового распорядка организации, трудовую дисциплину, требования техники безопасности, выполняет нормы труда, установленные на предприятии, и т.д. В ходе проверки также следует изучить: •• трудовые договоры на предмет соответствия суммы заработной платы минимальному размеру оплаты труда и уровню прожиточного минимума для трудоспособного населения области; •• платежные ведомости и иные расчетные документы, подтверждающие факт выплаты заработной платы работникам, на предмет соответствия суммы, указанной в платежных документах, сумме заработной платы, отраженной в трудовом договоре; •• табели учета рабочего времени (иные документы, в которых фиксируется отработанное работником время, работа в праздничные и выходные дни) на предмет выплаты работодателем работникам надбавок за работу в выходные дни и за сверхурочные работы. При направлении работодателям представлений об устранении нарушений законодательства по вопросам выплаты заработной платы в размере ниже установленного МРОТ или уровня прожиточного минимума необходимо решать вопрос 49 о направлении в суд заявлений в порядке ст. 45 ГПК РФ о перерасчете и выплате работникам заработной платы по трудовым договорам в соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации, а также о перерасчете и уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Особенности проведения проверки исполнения законодательства об охране труда Организовывая прокурорский надзор за исполнением законов в сфере охраны труда на поднадзорной территории, прокурор должен изучить законодательство, регламентирующее право граждан на охрану труда, определить круг органов, осуществляющих государственный надзор за охраной труда и располагающих сведениями об этих правонарушениях, лиц, несущих ответственность за соблюдением этих требований на предприятиях и в организациях, а также проанализировать сведения, отражающие состояние охраны труда на поднадзорных объектах. Необходимой составляющей эффективной проверки является наличие у прокурора данных предшествующих проверок, административных, уголовных и гражданских дел, информации, поступающей из контролирующих органов, лечебных учреждений, органов внутренних дел, средств массовой информации, обращений граждан. Добиваясь рациональной организации надзорных мероприятий, необходимо учитывать основы планирования работы прокуратуры. Основанием для включения в плановые мероприятия проверки исполнения законодательства об охране труда может являться как поступление сведений о нарушениях в рассматриваемой сфере, так и необходимость проведения контрольных проверок, особенно если нарушения норм охраны труда становились причинами несчастных случаев. Кроме этого, в процессе проверки в сфере охраны труда прокурор выясняет: 1. выполняются ли работодателем требования ст. 212 ТК, обязывающие работодателя обеспечить безопасные условия труда; 2. имелись ли факты сокращения финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда (ст. 226 ТК РФ); 3. не привлекаются ли лица в возрасте до 18 лет для работ, на которых запрещен их труд (ст. 265 ТК РФ); 4. не устарели ли основные производственные фонды, не использовалось ли травмоопасное оборудование, имеются ли договоры на ремонт и обслуживание указанного оборудования; 5. на должном ли уровне проводилась работодателями профилактическая работа по предупреждению производственного травматизма, а также профессиональных заболеваний; 6. разработаны ли на предприятии меры, направленные на обеспечение здоровых и безопасных условий труда; 7. соблюдаются ли работодателями нормативные требования, направленные на предотвращение несчастных случаев на производстве; 8. соблюдаются ли на предприятиях правила и инструкции по охране труда и технике безопасности, производственной санитарии, по гигиене труда и противопожарной безопасности и т.д. 50 В целях достижения максимальной результативности при проведении проверки исполнения законодательства об охране труда следует составить подробный план действий. В ходе проверки необходимо устанавливать: а) выявлялись ли ранее на данном объекте нарушения законов об охране труда, какие меры были приняты прокурором, повлияли ли они на количество совершаемых нарушений; б) какова количественная и качественная характеристики нарушений: какие именно правовые нормы нарушены, когда они совершены и по чьей вине; в) какие обстоятельства способствовали совершению нарушений. Типичные нарушения законодательства Наиболее распространенными нарушениями трудового законодательства являются: несоблюдение работодателем письменной формы трудового договора (ст. 67 ТК РФ); 2) включение в трудовой договор условий, ухудшающих положение работников по сравнению с нормами трудового законодательства (ст. 57 ТК РФ); 3) отсутствие в договоре условий, подлежащих обязательному включению в трудовой договор (ст. 57 ТК РФ); 4) перевод работника на другую постоянную работу без его письменного согласия (ст. 72 ТК РФ). Типичными нарушениями прав работников на соблюдение установленного законом режима труда и отдыха являются: •• отсутствие в организациях локальных нормативных актов, регулирующих распорядок рабочего времени и времени отдыха: правил внутреннего трудового распорядка, графиков сменности, графиков отпусков и иных (ст. 123, 190 ТК РФ); •• нарушение периодичности предоставления работникам ежегодных оплачиваемых отпусков и дополнительных оплачиваемых отпусков работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, предоставление отпуска меньшей продолжительности (ст. 114-117, 124, 125 ТК РФ); •• предоставление ежегодных оплачиваемых отпусков продолжительностью менее 28 календарных дней (ст. 115 ТК РФ); •• невыплата денежной компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении (ст. 127 ТК РФ); •• отказ в предоставлении дополнительных отпусков для прохождения промежуточной аттестации, прохождения государственной итоговой аттестации работникам, направленным на обучение работодателем или поступившим самостоятельно на обучение по имеющим государственную аккредитацию программам бакалавриата, программам специалитета или программам магистратуры по заочной и очно-заочной формам обучения и успешно осваивающим эти программы (ст. 173 ТК РФ); •• необоснованное привлечение работников к сверхурочным работам и к работам в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 99, 113 ТК РФ); 1) 51 •• отсутствие учета и превышение нормальной продолжительности рабочего времени (ст. 91, 94 ТК РФ); •• замена ежегодных основных оплачиваемых отпусков, а также дополнительных отпусков, работникам, занятым во вредных и (или) опасных условиях труда, денежной компенсацией (ст. 126 ТК РФ). Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Решение о принятии меры прокурорского реагирования зависит от собранных в процессе проверки материалов и их правовой оценки. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по результатам проверки могут быть приняты меры реагирования: •• протест на незаконный правовой акт; •• представление об устранении нарушений законодательства; •• заявление в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ; •• постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; •• предостережение о недопустимости нарушения закона; •• постановление о направлении материалов в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ. Важным показателем эффективности актов прокурорского надзора является не только устранение конкретных нарушений, но и создание условий, при которых становятся невозможными аналогичные нарушения в будущем. Глава 5. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в сфере здравоохранения Конституцией РФ в ч. 1 ст. 41 закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет бюджетных средств, страховых взносов и иных поступлений. Поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, положения Конституции конкретизированы в федеральных и региональных законах. Основным законом, регулирующим отношения в сфере здравоохранения, является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», цель которого — обеспечение функционирования механизма четкого выполнения возложенных полномочий органами власти всех уровней, ответственности медицинских организаций, гарантированности реализации прав граждан в сфере здравоохранения. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере здравоохранения является составной частью надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина. При планировании и проведении прокурорских проверок в данном поднаправлении прокурорского надзора следует использовать рекомендации общего характера, призванные способствовать повышению эффективности любых общенадзорных проверок. Необходимость выделения надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения в самостоятельное поднаправление прокурорской надзорной деятельности, обусловливают наличие особенностей методики и тактики проверки исполнения законов в сфере здравоохранения. Типичным поводом проведения проверки исполнения законов сфере здравоохранения являются поступившие и рассмотренные ранее в прокуратуре жалобы и обращения граждан, а также иные источники информации, содержащие данные о допускаемых либо допущенных нарушениях, материальных норм законов и подзаконных актов (сообщения должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, представителей юридических лиц, СМИ, материалы уголовных и гражданских дел и т.д.). Основанием для планирования и проведения проверок могут выступать результаты тщательного анализа складывающейся обстановки на поднадзорной территории либо на поднадзорных прокурору объектах. Подготовка к проведению проверки Перед началом проверки необходимо изучить нормативную правовую базу, регламентирующую отношения в сфере здравоохранения, ознакомиться с практикой прокурорского надзора в указанной сфере, изложенную в информационных письмах, обзорах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры области, проанализировать информацию, поступившую в органы прокуратуры о нарушениях прав граждан на медицинскую помощь из контролирующих органов, обращений 53 граждан, средств массовой информации, материалов административных, гражданских, арбитражных и уголовных дел. Принятие и реализация федеральных законов от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», других нормативных актов способствовали более четкой регламентации сферы охраны здоровья и, как следствие, повышению результативности функционирования системы здравоохранения. Тактику и стратегию государственной политики на современном этапе определили указы Президента РФ, принятые 7 мая 2012 г.: № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». Государственная программа РФ «Развитие здравоохранения», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2017 г. № 1640 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» является важным документом, определяющим конкретные цели, задачи и пути развития российского здравоохранения до 2025 г. Программа базируется на Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и включает 9 подпрограмм по основным отраслевым направлениям, которые нацелены на создание необходимых условий для сохранения здоровья населения страны. Следует отметить, что конституционная норма (ч. 1 ст. 41) конкретизирована положениями ст. 20 Основ, где установлен гарантированный объем оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, обеспечиваемый в соответствии с Программой государственных гарантий, которая ежегодно пересматривается и утверждается Правительством РФ и является основным механизмом реализации права граждан на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Органы государственной власти субъектов РФ на ее основе разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. В разделе II Основ закреплены полномочия федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области охраны здоровья граждан. Важные положения содержатся также в ст. 12–14 Основ, где перечислены государственные органы, относящиеся к той или иной системе здравоохранения. Источниками информации о нарушениях законодательства в сфере здравоохранения могут служить: •• жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций в правоохранительные и контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления; •• материалы прокурорских проверок, проведенных ранее как в связи с разрешением жалоб и обращений, так и на плановой основе; •• материалы проверок, проведенных контролирующими органами; — сообщения средств массовой информации; — статистические данные. 54 При подготовке проверки прокурорам следует проанализировать: •• материалы поверок в порядке ст. 144, 145 УПК РФ по фактам смерти граждан на дому, выявив роль медицинских работников, в том числе участковых врачей, врачей скорой помощи и т.д.; •• информацию, поступившую от контролирующих органов; •• материалы судебной практики по спорам (жалобам, заявлениям), связанным с применением названного законодательства; •• административную практику; •• прокурорско-следственную практику по уголовным делам о преступлениях, связанных с нарушением конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь. Федеральные органы государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения и их территориальные структурные подразделения в субъектах РФ располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации прав граждан на медицинскую помощь: а) о характере принятых правовых мер к продавцам и изготовителям лекарственных средств в связи с допущенными ими нарушениями закона; б) о наложенных штрафах на виновных должностных лиц, виновных в несоблюдении стандартов качества медицинской помощи; в) об обращениях в суд с исками и заявлениями в связи с причинением вреда здоровью гражданам-пациентам некачественным лечением либо незаконным взиманием (вымогательством) денежных средств у граждан в связи с оказанием медицинской помощи и о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок; г) о направленных в следственные органы материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки При проведении проверки необходимо выяснить: •• обеспечивается ли законность правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере правоотношений; принимались ли в регионе нормативные правовые акты, соответствуют ли они положениям Конституции РФ и требованиям федерального законодательства и не выходят ли за пределы компетенции, определенной законом; •• разработана ли в субъекте РФ территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, и как она реализуется; •• проводились ли территориальным органом Росздравнадзора проверки в организациях здравоохранения и аптечных учреждениях соблюдения требований законодательства о предоставлении гражданам бесплатной медицинской помощи, какие меры были приняты по выявленным правонарушениям; •• формируется ли органами государственной власти субъектов РФ расходная часть бюджета субъектов на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи; 55 •• не ущемляются ли права граждан на бесплатную медицинскую помощь, которые должны предоставляться им в соответствии со ст. 19 Основ; •• своевременно и во всех ли требуемых случаях оказывается гражданам медицинская помощь всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации учреждениями муниципальной системы здравоохранения (ст. 37 Основ); •• выполняются ли требования законодательства об оказании гражданам скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, оказываемой гражданам при заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства. Скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения оказывается гражданам бесплатно (ст. 35 Основ); •• своевременно ли оказывается гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, и гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, перечень которых определяется Правительством РФ, медицинская помощь и обеспечивается диспансерное наблюдение в соответствующих медицинских организациях (ст. 43 Основ); •• осуществляются ли в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающей профилактику заболевания, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу (ст. 10 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»); •• соблюдаются ли права участников дорожного движения на бесплатную медицинскую помощь, спасательные работы и другую экстренную помощь при дорожно-транспортном происшествии от организаций и (или) должностных лиц, на которых законом или иными нормативными правовыми актами возложена обязанность оказывать такую помощь (абз. 3 ч. 3 ст. 24 ФЗ «О безопасности дорожного движения»); •• не нарушаются ли права сотрудников органов внутренних дел и членов их семей на бесплатную медицинскую помощь, бесплатное обеспечение лекарствами, другим медицинским имуществом по рецептам врачей в медицинских учреждениях системы МВД России (ст. 45 ФЗ «О полиции», ст. 46 ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»); •• своевременно и во всех ли случаях предоставляется бесплатная медицинская помощь больным гражданам в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; •• оказывается ли противотуберкулезная помощь больным туберкулезом на основе общедоступности в объемах, предусмотренных Программой государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи (ст. 7 ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»); •• подлежат ли граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, и их дети, родившиеся после 26.04.1986 г., обяза- 56 •• •• •• •• •• •• •• тельному медицинскому страхованию в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи и обязательному специальному медицинскому наблюдению (диспансеризации) в течение всей жизни (ч. 1 ст. 24 Закона РФ от 15.05.1991 № 1244-1); обеспечивается ли в соответствии с законодательством в рамках Программы государственных гарантий оказание инвалидам бесплатной квалифицированной медицинской помощи (ч. 1 ст. 13 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»); реализуется ли в регионах право награжденных нагрудным знаком «Почетный донор России» на внеочередное лечение в государственных или муниципальных организациях здравоохранения в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи (абз. 1 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов»); в полной ли мере соблюдается установленный порядок обеспечения инвалидов Великой Отечественной войны, труда и иных больных граждан специализированными лекарственными препаратами, нет ли случаев длительной задержки их выдачи больным, что вызывало жалобы и иные формы их реагирования на эти нарушения (ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ); имели ли в регионах место случаи смерти или заболевания граждан, в том числе детей, вызванные необоснованным отказом в бесплатной медицинской помощи, а также в результате несвоевременно либо неквалифицированно оказанной медицинской помощи. Проводились ли по таким фактам соответствующие проверки, каковы их полнота, обоснованность и правильность принятых по ним решений; выявлялись ли в регионах факты злоупотребления со стороны должностных лиц и медицинских работников, выразившиеся в нецелевом использовании денежных средств, предназначенных для закупки лекарственных средств и медицинского оборудования; каковы законность и обоснованность правовых мер, принятых по таким фактам; приняты ли региональные законодательные и иные правовые акты и осуществляется ли контроль за защитой прав гражданина в области охраны здоровья; соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов муниципальных бюджетов на здравоохранение. Особенности проведения проверки 1. При проверке деятельности территориальных органов Росздравнадзора выяснению подлежит законность: исполнения возложенных полномочий по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания и качества медицинской помощи; исполнения полномочий по надзору за проведением экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств; соблюдения порядка лицензирования фармацевтической и медицинской деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; соблюдения порядка и оснований проведения плановых и внеплановых проверок и их результативность; осуществления контроля за выполнением выданных предписа- 57 ний, применения мер административного воздействия к виновным лицам, контроля за уплатой штрафов лицами, в отношении которых приняты решения о привлечении к административной ответственности. 2. При проверке стационарной медицинской помощи, обратить внимание на: факты смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи, изучив материалы служебных расследований причин смерти (несоответствия лечения диагнозу заболевшего, несвоевременное оказание медицинской помощи, применение препаратов, противопоказанных больному, и т.д.), выводы комиссии врачей лечебно-профилактического учреждения, жалобы и заявления граждан, материалы проверок в порядке ст. 144, 145 УПК РФ, прекращенные и приостановленные уголовные дела; соблюдение в лечебных учреждениях санитарно-гигиенических требований (к проверке рекомендуется привлекать специалистов территориальных отделов Управления Роспотребнадзора, центров гигиены и эпидемиологии); организацию водоснабжения и теплоснабжения, систем вентиляции, обеззараживания воздуха помещений; организацию контроля за параметрами микроклимата, работой вентиляционных систем, кратности воздухообмена; соблюдение гигиенических требований, предъявляемых к естественному и искусственному освещению; организацию обращения с медицинскими отходами, образующимися в подразделениях лечебно-профилактических учреждений; организацию профилактических предварительных и периодических медицинских осмотров работников, иного медицинского обследования сотрудников; факты необоснованного отказа в госпитализации больного, в том числе при самостоятельном его обращении по экстренным показаниям, вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам, не проживающим в данном населенном пункте; лицам, не имеющим страхового медицинского полиса; преждевременной выписки из стационара; случаи оказания медицинской помощи на возмездной основе; соответствие объема и условий бесплатной медицинской помощи базовой программе обязательного медицинского страхования; соблюдение прав пациента, обратившегося за медицинской помощью, уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала, проведение по его просьбе консилиума и консультаций других специалистов, облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство, отказ от медицинского вмешательства, получение сведений о состоянии своего здоровья; обеспечение контроля за соответствием качества выполняемых медицинских услуг установленным требованиям: наличие положения о врачебной комиссии, плана-графика ее заседаний; ведение журнала врачебной комиссией по контролю качества медицинской помощи, учет количества выявленных дефектов, анализ и установление причинно-следственных связей, принятие управленческих решений и контроль за их исполнением, соблюдение порядка рассмотрения обращений граждан по вопросам качества оказываемой медицинской помощи. 3. При проверке скорой медицинской помощи, необходимо проверить исполнение Приказа Минздрава России от 20.06.2013 № 388н «Об утверждении Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи», обратить внимание на факты: смерти больного по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи (в машине скорой помощи 58 и на дому), изучив все материалы служебных расследований причин смерти, жалобы и заявления граждан, отказные материалы; соответствие количества вызовов «скорой помощи» и фактических выездов; факты несвоевременного выезда машин скорой медицинской помощи по вызову граждан, наступившие последствия, принятые по ним меры; факты необоснованного отказа в оказании скорой медицинской помощи, в том числе вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам, не проживающим в данном населенном пункте, лицам, не имеющим страхового медицинского полиса; обеспеченность учреждений здравоохранения машинами скорой помощи в соответствии с утвержденными нормативами; организацию подстанций скорой медицинской помощи с расчетом 20-минутной транспортной доступности; случаи взимания с граждан платы за вызов и оказание скорой медицинской помощи, отказа в осуществлении вызова скорой медицинской помощи, в том числе, при поступлении в медицинскую организацию, оказывающую скорую медицинскую помощь, при наличии заполненной в электронном виде карточки вызова в экстренной форме из информационных систем экстренных оперативных служб. В ходе проверок рекомендуется изучить локальные правовые акты, изданные руководителями учреждений здравоохранения, на предмет выявления фактов ограничения права граждан на своевременное оказание скорой медицинской помощи. В случае выявления таких актов следует незамедлительно принимать меры к их отмене, в том числе в судебном порядке, а также привлечению к ответственности виновных лиц. 4. При проверке амбулаторно-поликлинической помощи, обратить внимание на факты оказания некачественной медицинской помощи, повлекшей причинение вреда здоровью граждан, изучив материалы служебных расследований, жалобы и заявления граждан, отказные материалы. При наличии оснований необходимо решать вопрос о привлечении виновных медицинских работников к предусмотренной законом ответственности (дисциплинарной, административной, гражданской, уголовной); соблюдение прав граждан на выбор амбулаторно-поликлинического учреждения, врача общей (семейной) практики и лечащего врача в соответствии с договором обязательного и добровольного медицинского страхования; обеспечение доступности медицинского обслуживания (наличие очередей на прием к врачу, невозможность записаться к узкому специалисту, пройти необходимые обследования в кратчайшие сроки и т.д.); случаи незаконного взимания, вымогательства денежных средств у граждан за оказание медицинской помощи и консультации врача; факты необоснованного отказа в вызове врача на дом; соблюдение санитарно-гигиенических требований в смотровых, перевязочных, инъекционных кабинетах (к проверке рекомендуется привлекать специалистов территориальных отделов Роспотребнадзора); ущемление прав льготных категорий граждан (инвалидов, участников войны, военнослужащих и др.) при оказании медицинской помощи и предоставление различных преимуществ знакомым, родственникам, отдельным должностным лицам и т.д. 5. При проверке соблюдения прав граждан при получении платной медицинской помощи в государственных, муниципальных и частных учреждениях здравоохранения прокурору надлежит выяснить: наличие в медицинском учреждении действующей лицензии на оказание медицинских услуг; осуществление медицинским учреждением возмещения гражданам ущерба в случае причинения вреда их здоровью и жизни; в) не было ли фактов оказания учреждениями здравоохранения платных медицин- 59 ских услуг, не предусмотренных утвержденным перечнем. Каким образом в учреждениях здравоохранения, расположенных на поднадзорной территории, осуществляется предоставление платных медицинских услуг, не допускаются ли при их оказании факты ущемления прав граждан, имеющих право на бесплатную медицинскую помощь; имеют ли место случаи оказания платных медицинских услуг специалистами в рабочее время, если нет, то в какое время они оказываются и на каком основании при их оказании медперсоналом используется медицинская аппаратура, инструментарий, приобретенные, как правило, в рамках бюджетного финансирования; на примере отдельных специалистов — количество больных, принятых ими в рамках оказания бесплатной медицинской помощи, и число пациентов, которым оказаны платные медицинские услуги (за определенный промежуток времени); допускались ли случаи оказания специалистами учреждений здравоохранения платных услуг, в то время как в очереди к ним имеются граждане, обладающие правом на предоставление им бесплатной медицинской помощи; каким образом ведется учет рабочего времени и график работы штатного персонала медицинских учреждений при оказании платных услуг населению, не нарушаются ли при этом нормы трудового законодательства; каким образом ведется статистический и бухгалтерский учет и отчетность по основной деятельности и по платным услугам; имеют ли место факты поборов с пациентов, случаи вымогательства денежных средств за оказание бесплатной медицинской помощи, незаконного отказа в предоставлении бесплатной медицинской помощи, направления пациентов на повторные платные обследования при наличии направления врача, диагностических заключений и медицинского полиса. 6. Предметом прокурорского надзора является также и соблюдение прав граждан на доступность лекарственных средств. В Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года1 отмечается, что лекарственное обеспечение сегодня должно быть основано на принципах доказательной медицины, соответствовать современным достижениям фундаментальной и прикладной науки, возможностям фармацевтической промышленности. Реализация стратегии предусматривает создание современной отечественной фармацевтической отрасли, способной поставлять на фармацевтический рынок качественные, безопасные и эффективные лекарственные средства для удовлетворения потребностей в них системы здравоохранения РФ, включая решение проблемы импортозамещения. Кроме того, поставлена задача выхода на международный фармацевтический рынок, что может быть достигнуто путем обеспечения соответствия отечественных лекарственных средств требованиям мировых стандартов. При подготовке к проведению проверки необходимо использовать информацию о нарушениях законодательства о лекарственных средствах, которой располагают, прежде всего, органы государственного контроля и надзора. При проверке в аптечных учреждениях устанавливается: а) есть ли у организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся фармацевтической деятельностью, соответствующие лицензии; 1 Приказ Минздрава России от 13.02.2013 № 66 «Об утверждении Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и плана ее реализации». 60 б) имеется ли у физических лиц, осуществляющих фармацевтическую деятельность, высшее или среднее фармацевтическое образование и сертификаты специалиста; в) соблюдение правил оптовой и розничной торговли лекарственными средствами; г) своевременность выдачи аптечными учреждениями лекарственных средств льготным категориям граждан; д) законность организации отсроченного обслуживания льготной категории граждан. В рамках обязательного медицинского страхования в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в части бесплатного обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера). При этом особое внимание следует обращать на: исполнение требований закона о формировании и ведении регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи; соблюдение порядка предоставления гражданам социальных услуг в части дополнительной бесплатной медицинской помощи, оплаты указанных услуг, отказа от них; наличие на аптечных складах запаса лекарственных средств, необходимого для обеспечения отдельных категорий граждан; соблюдение порядка выдачи рецептов на льготное получение лекарственных средств (основания, обоснованность выдачи рецептов, правила их учета и хранения и исполнение организациями, получившими право на заключение государственных контрактов на осуществление поставки и отпуска лекарственных средств, взятых на себя обязательств по обеспечению региональных аптечных складов необходимым количеством и ассортиментом заявленных лекарственных препаратов). Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона По результатам проверочных мероприятий необходимо принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования по устранению выявленных нарушений закона и наказанию виновных лиц путем использования имеющихся полномочий. Особое внимание уделяется использованию гражданско-правовых средств, направленных на защиту прав граждан и на охрану здоровья, реализацию полномочий прокурора по обращению в суды общей юрисдикции в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с исками и заявлениями: в интересах граждан о взыскании денежных средств в связи с приобретением ими за свой счет лекарственных средств, подлежащих предоставлению бесплатно; о взыскании с лечебного учреждения необоснованно полученных средств в связи с заменой бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами; о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью в связи с некачественным лечением; о признании действий (бездействия) медицинских учреждений, органов местного самоуправления незаконными и понуждении совершать определенные действия; в интересах неопределенного круга лиц денежных средств, затраченных на лечение потерпевших от преступных действий; о признании незаконными нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих право граждан на бесплатную медицинскую помощь. 61 Следует добиваться реального устранения нарушений закона и возмещения ущерба, причиненного в результате неправомерных действий получателей бюджетных средств. В результате мер, принятых по актам прокурорского реагирования, во многих регионах устранены факты нецелевого использования денежных средств, факты неэффективного использования и несвоевременного ввода в эксплуатацию медицинского оборудования, нарушения трудовых прав медицинских работников, нарушения законодательства при дополнительной диспансеризации работающих граждан, об иммунопрофилактике, при хранении, учете и выдаче родовых сертификатов и другие нарушения прав граждан на охрану здоровья. Так, в случаях выявления незаконного расходования средств, выделенных государством, неправомерного привлечения бюджетных средств для решения личных или хозяйственных проблем учреждений и организаций здравоохранения необходимо принимать решения о вынесении постановления о возбуждении производств об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств), а при выявлении квалифицирующих признаков уголовно наказуемых деяний необходимо направлять материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке, установленном п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Факты простоя дорогостоящего медицинского оборудования, использования его не по целевому назначению должны пресекаться путем оспаривания действий должностных лиц в судебном порядке. Также посредством обращения в суд и использования полномочий, предоставленных прокурорам ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокуроры должны защищать и восстанавливать права медицинских работников на получение дополнительных выплат. На основании постановлений прокуроров по ст. 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть привлечены к административной ответственности виновные должностные лица за необеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которое нередко выражается в нарушении порядка хранения и использования лекарственных средств, несоблюдении условий содержания процедурных помещений, прививочных кабинетов в медицинских учреждениях. Эффективным профилактическим воздействием обладает практика регулярного информирования населения о мерах по противодействию нарушениям в сфере здравоохранения путем публикаций в СМИ, размещения информации в сети «Интернет», выступлений прокуроров на радио и телевидении. Глава 6. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов Результаты анализа состояния законности в сфере социальной защиты и социального обслуживания инвалидов указывают на многочисленные нарушения прав граждан с ограниченными возможностями здоровья при установлении инвалидности, предоставлении медицинских услуг, обеспечении жизненно необходимыми лекарственными средствами и медицинскими изделиями, организации образовательного процесса, занятости и осуществлении ими трудовых функций. Обращения инвалидов в органы прокуратуры, результаты прокурорских проверок свидетельствуют о правовых и организационных проблемах, возникающих при социальном обеспечении указанных лиц. Практически в каждом регионе не все нуждающиеся инвалиды обеспечены путевками на санаторно-курортное лечение и техническими средствами реабилитации. Имеют место нарушения прав инвалидов, пребывающих в медицинских и социальных стационарных учреждениях, в том числе лиц, страдающих психическими заболеваниями и нуждающихся в усиленной защите со стороны государства. До настоящего времени не в полной мере организована доступность для маломобильных граждан объектов инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры. Не принимается должных мер к созданию для детей-инвалидов условий, необходимых для преодоления и компенсации ограничений жизнедеятельности, равных с другими детьми возможностей участия в жизни общества1. Таким образом, надзор за соблюдением прав инвалидов является приоритетным участком деятельности органов прокуратуры, что требует особой подготовки прокурора к проведению соответствующих проверок. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: 1) определение правовой базы, регулирующей сферу социальной защиты и социального обслуживания инвалидов: Конвенция о правах инвалидов, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООО от 13 декабря 2006 г. № 61/106, ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 3 мая 2012 г. № 46-ФЗ; Федеральные законы: от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 4 июня 2011 г. № 126‑ФЗ 1 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов». 63 «О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан»; от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»; от 12 января г. 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах»; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»; от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»; от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»; от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»; Трудовой, Жилищный, Градостроительный кодексы Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, принятые на основании и во исполнение вышеуказанных федеральных законов; 2) изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации (от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23 января 2018 г. № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов»), указаний, инструкций, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений; 3) установление органов государственной власти, местного самоуправления и контролирующих органов, являющихся объектами надзора: •• органы государственной власти субъектов Российской Федерации; •• органы местного самоуправления; •• инспекции труда в субъектах Российской Федерации; •• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в области содействия занятости населения; 4) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке: •• государственные учреждения службы занятости; •• территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации; •• учреждения медико-социальной экспертизы; •• центры социального обслуживания населения, социального обслуживания на дому; психолого-педагогической помощи населению; социально-реабилитационные центры; •• коммерческие и некоммерческие организации. 5) определение целей проверки; 6) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей; 7) уточнение перечня документов, подлежащих изучению; 8) решение вопроса о привлечении к проверке специалистов, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. 64 При организации проверок следует иметь в виду, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов», который предписывает прокурорам незамедлительно реагировать на факты нарушения правил признания лица инвалидом при установлении инвалидности, неоказания лицам с ограниченными возможностями здоровья необходимой медицинской помощи, необеспечения их лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, путевками на санаторно-курортное лечение и техническими средствами реабилитации, несоблюдения их трудовых, жилищных прав, права на образование и получение информации, необеспечения условий для беспрепятственного доступа к объектам социальной и транспортной инфраструктур. Вопросы, подлежащие выяснению Вопросы, подлежащие выяснению при проверке исполнения законодательства при учете сведений об инвалидах: •• осуществляется ли территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии со ст. 5.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и принятого в соответствии с ним Постановление Правительства РФ от 16.07.2016 № 674 «О формировании и ведении федерального реестра инвалидов и об использовании содержащихся в нем сведений» учет сведений об инвалидах, в том числе о детях-инвалидах, включая сведения о группе инвалидности, об ограничениях жизнедеятельности, о нарушенных функциях организма и степени утраты профессиональной трудоспособности инвалида, о проводимых реабилитационных или абилитационных мероприятиях, производимых инвалиду денежных выплатах и об иных мерах социальной защиты1; Вопросы, подлежащие выяснению при проверке исполнения законодательства при признании гражданина инвалидом в бюро медико-социальной экспертизы: •• соблюдается ли порядок признания лица инвалидом, установленный Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом», в том числе порядок направления на медико-социальную экспертизу, ее проведения, переосвидетельствования инвалида; •• не принималось ли необоснованных решений об отказе в признании гражданина инвалидом и необоснованных решений о признании гражданина инвалидом; •• разрабатываются ли специалистами бюро, проводившими медико-социальную экспертизу индивидуальные программы реабилитации или абилитации гражданам, признанным инвалидами, в соответствии с Приказом Минтруда России от 13 июня 2017 № 486н «Об утверждении Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации 1 Приказ Минтруда России от 12.10.2016 № 569н «Об утверждении перечня иных сведений о лице, признанном инвалидом, подлежащих включению в федеральный реестр инвалидов». 65 ­ ебенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждер ниями медико-социальной экспертизы, и их форм», ; •• соблюдается ли порядок рассмотрения жалоб на решения бюро, проводивших медико-социальную экспертизу; •• изучается ли уровень и причины инвалидности населения; •• участвуют ли бюро в разработке комплексных программ реабилитации, абилитации инвалидов, профилактики инвалидности и социальной защиты инвалидов. В этих целях изучаются: акты медико-социальной экспертизы, протоколы проведения медико-социальной экспертизы, индивидуальные программы реабилитации или абилитации, содержащиеся в делах медико-социальной экспертизы, а также обращения граждан, и иные документы. Вопросы, подлежащие выяснению при проверке соблюдения прав инвалидов на материальное обеспечение: •• соблюдается ли право граждан, признанных в установленном порядке инвалидами I, II или III группы, на трудовую пенсию по инвалидности (ст. 7 Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), в том числе соответствует ли размер трудовой пенсии по инвалидности требованиям ст. 15 этого же Закона; •• соблюдается ли право граждан на получение социальной пенсии по инвалидности в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; •• выплачивается ли инвалидам детям-инвалидам ежемесячная денежная выплата в размере и порядке, предусмотренных ст. 28.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Вопросы, подлежащие выяснению при проверке соблюдения трудовых прав инвалидов и исполнения законодательства об обеспечении занятости инвалидов: •• устанавливаются ли в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов (при этом следует учитывать, что работодателям, численность работников которых превышает 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в размере от 2 до 4% среднесписочной численности работников; работодателям, численность работников которых составляет не менее чем 35 человек и не более чем 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации может устанавливаться квота для приема на работу инвалидов в размере не выше 3% среднесписочной численности работников. При исчислении квоты для приема на работу инвалидов в среднесписочную численность работников не включаются работники, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда или результатам специальной оценки условий труда); •• резервируются ли рабочие места по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; 66 •• стимулируется ли создание предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов; •• создаются ли инвалидам условия труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации, абилитации инвалидов; •• организовано ли органами службы занятости обучение инвалидов новым профессиям; •• устанавливается ли для инвалидов I и II групп устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени не более 35 часов в неделю с сохранением полной оплаты труда. •• привлекаются ли инвалиды к сверхурочным работам, работе в выходные дни и ночное время допускается только без их согласия и (или) если такие работы запрещены им по состоянию здоровья (ст. 113 ТК РФ). •• предоставляется ли инвалидам ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней; •• предоставляется ли инвалидам отпуск без сохранения заработной платы до 60 календарных дней в год (ст. 128 ТК РФ); •• предоставляется ли в установленном порядке информация, необходимая для организации занятости инвалидов. Вопросы, подлежащие выяснению при проверках соблюдения прав инвалидов на беспрепятственный доступ к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур: Обеспечиваются ли федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организациями независимо от их организационно-правовых форм: •• условия для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, включая те, в которых расположены физкультурно-спортивные организации, организации культуры и другие организации), к местам отдыха и к предоставляемым в них услугам; •• условия для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным транспортом, автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском, пригородном, междугородном сообщении, средствами связи и информации (включая средства, обеспечивающие дублирование звуковыми сигналами световых сигналов светофоров и устройств, регулирующих движение пешеходов через транспортные коммуникации); •• возможность самостоятельного передвижения по территории, на которой расположены объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, входа в такие объекты и выхода из них, посадки в транспортное средство и высадки из него, в том числе с использованием кресла-коляски; •• сопровождение инвалидов, имеющих стойкие расстройства функции зрения и самостоятельного передвижения, и оказание им помощи на объектах социальной, инженерной и транспортной инфраструктур; 67 •• надлежащее размещение оборудования и носителей информации, необходимых для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и к услугам с учетом ограничений их жизнедеятельности; •• дублирование необходимой для инвалидов звуковой и зрительной информации, а также надписей, знаков и иной текстовой и графической информации знаками, выполненными рельефно-точечным шрифтом Брайля, допуск сурдопереводчика и тифлосурдопереводчика; •• допуск на объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур собаки-проводника при наличии документа, подтверждающего ее специальное обучение и выдаваемого по форме и в порядке, которые определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения; •• оказание работниками организаций, предоставляющих услуги населению, помощи инвалидам в преодолении барьеров, мешающих получению ими услуг наравне с другими лицами. При проверке соблюдения жилищных прав инвалидов выясняются следующие вопросы: •• принимаются ли на учет и обеспечиваются ли инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. •• предоставляется ли инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в размере 50%: ■■ платы за наем и платы за содержание жилого помещения, включающей в себя плату за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, исходя из занимаемой общей площади жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; ■■ платы за холодную воду, горячую воду, электрическую энергию, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме, а также за отведение сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме независимо от вида жилищного фонда; ■■ платы за коммунальные услуги, рассчитанной исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определенного по показаниям приборов учета, но не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке. При отсутствии указанных приборов учета плата за коммунальные услуги рассчитывается исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке; ■■ оплаты стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива — при проживании в домах, не имеющих центрального отопления. 68 •• предоставляется ли инвалидам I и II групп, детям-инвалидам, гражданам, имеющим детей-инвалидов, компенсация расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, но не более 50% указанного взноса, рассчитанного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт на один квадратный метр общей площади жилого помещения в месяц, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, и размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. •• предоставляется ли инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства. Кроме того, при проверках соблюдения прав инвалидов выясняются следующие вопросы: •• обеспечиваются ли инвалиды техническими средствами реабилитации в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2008 г. № 240 «О порядке обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями»; •• соблюдаются ли права инвалидов на необходимую медицинскую помощь и лекарственное обеспечение; •• обеспечиваются ли инвалиды санаторно-курортным лечением; •• обеспечивается ли беспрепятственный доступ инвалидов к информации; •• соблюдается ли право инвалидов на образование1; •• соблюдаются ли права инвалидов учреждениями социального обслуживания стационарного типа (домами-интернатами для престарелых и инвалидов, психоневрологическими интернатами, детскими домами-интернатами для умственно отсталых детей, домами-интернатами для детей с физическими недостатками, геронтологическими центрами). Типичные нарушения прав инвалидов •• нарушение прав граждан при установлении инвалидности; •• нарушение прав инвалидов при предоставлении медицинских услуг (непредоставление медицинской помощи, жизненно важных лекарственных средств, игнорирование прав больных с ментальными нарушениями, пребывающих в психоневрологических интернатах); •• нарушение права детей-инвалидов на общедоступное и бесплатное образование (имеют место факты длительного непредоставления детям-инвалидам образовательных услуг, переполненности групп компенсирующей направленности, факты взимания с родителей платы за присмотр и уход за детьми с ограниченными возможностями здоровья); 1 Подробнее по этому вопросу см. Главу «Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства об образовании». 69 •• несоблюдение работодателями трудовых прав инвалидов (установление инвалидам четырехдневной рабочей недели продолжительностью 40 часов вместо 35, предоставление отпуска сроком 28 календарных дней вместо 30, привлечение к работе в ночное время, непринятие локальных правовых актов о выделении рабочего места в счет квоты для трудоустройства инвалидов, невыделение рабочих мест для инвалидов, непредоставление сведений в службу занятости, незаконное получение и использование субсидий на создание рабочих мест для инвалидов, нецелевое использование денежных средств, выделенных для финансирования мероприятий по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов); •• нарушение права инвалидов на социальное обслуживание (несоблюдение права инвалидов на бесплатное обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение, непредоставление технических средств реабилитации); •• недоступность для них различных объектов инфраструктуры (аптек, лечебных учреждений, детских садов, школ, учреждений культуры, магазинов, спортзалов, автостоянок, вокзалов, многофункциональных центров и др.); нарушение права инвалидов на пенсионное обеспечение, а также их жилищных прав; несоблюдение права инвалидов на информационную доступность1. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Наиболее эффективным средством защиты прав инвалидов на доступную безбарьерную среду, бесплатное медицинское обслуживание, получение жизненно важных лекарств, льготную оплату коммунальных услуг, обеспечение жильем, права на образование и трудоустройство, применяемым прокурором, является обращение с заявлением в суд. Чаще всего прокуроры обращаются в суд с исками о защите прав инвалидов, направленными на обеспечение доступной среды жизнедеятельности для инвалидов; обеспечение инвалидов жилыми помещениями; обеспечение лекарственными препаратами, путевками на санаторно-курортное лечение; предоставление инвалидам средств технической реабилитации; обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации2; обеспечение земельными участками. Для восстановления трудовых прав инвалидов предъявляются заявления к работодателям о возложении обязанности ежемесячно представлять информацию в службу занятости населения о наличии вакантных рабочих мест; об обязании создать рабочие места для инвалидов в соответствии с квотой; о признании незаконным отказа в принятии инвалида на работу и об обязании заключить с ним трудовой договор. В целях защиты прав детей-инвалидов направляются иски о понуждении органов местного самоуправления организовать учет нуждающихся в улучшении жилищных условий детей-инвалидов и семей, имеющих таких детей; о предоставлении детям-инвалидам и семьям, имеющим таких детей, жилых помещений во внеочередном порядке; 1 См., напр.: Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов : науч. доклад / [Н. А. Игонина и др.] ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016 // Генеральная прокуратура Российской Федерации : офиц. сайт. URL: http://genproc.gov. ru/upload/iblock/5ff/doc_021216.doc (дата обращения: 22.12.2016). 2 Там же. 70 о признании незаконными решений органов социальной защиты об уменьшении размера ежемесячной денежной компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг и обязании произвести перерасчет компенсации1. При наличии оснований прокурор уполномочен возбудить дело об административном правонарушении: по ст. 5.42 КоАП РФ — за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости; по ст. 5.43 КоАП РФ — за нарушение требований законодательства о выделении на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов; по ст. 19.7 КоАП РФ — за непредставление сведений (информации); по ст. 9.13 КоАП РФ — за уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; по ст. 9.14 КоАП РФ — за отказ от производства транспортных средств общего пользования, приспособленных для использования инвалидами; по ст. 11.24 КоАП РФ — за организацию транспортного обслуживания населения без создания условий доступности для инвалидов. Также прокурор обладает исключительной компетенцией по возбуждению дел об административных правонарушениях по ст. 5.63 КоАП РФ2 при выявлении фактов нарушения законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг инвалидам, по ст. 5.59 КоАП РФ — за нарушение порядка рассмотрения их обращений. В отдельных случаях имеются основания для вынесения прокурором мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, например при обнаружении признаков преступления, ответственность за которое предусмотрена ст. 159.2 УК РФ (мошенничество при получении выплат), — при совершении хищения денежных средств, выделенных организациям в качестве субсидии на приобретение, монтаж и установку оборудования для обустройства рабочего места инвалида. 1 Харламова М.Л. Защита жилищных прав детей-инвалидов средствами прокурорского надзора в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов // Социальное и пенсионное право. 2013. № 2. С. 31—34. 2 Об этом подробнее см.: Исламова Э.Р. Особенности возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 5.63 КоАП РФ // Актуальные вопросы прокурорской деятельности : лекции / О. Н. Коршунова [и др.] ; под ред. Г. В. Штадлера. СПб., 2015. С. 53—76. (Серия «В помощь прокурору» ; вып. 1) ; Ее же. Актуальные вопросы обеспечения прокурором законности в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг социально незащищенным категориям граждан // Деятельность органов прокуратуры по защите прав социально незащищенных категорий граждан : сб. материалов круглого стола (г. Москва, 22 апреля 2016 г.) / под общ. ред. А. Ю. Винокурова. М., 2016. С. 89—95. Глава 7. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства об образовании Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется на основе конституционного принципа юридического равенства (ч. 1 и 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации). Прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования является важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений1. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения законодательства об образовании: 1) определение правовой базы, регулирующей образовательную сферу: федеральные законы: от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; от 24 ноября 1995 г. № 181ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»; от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»; от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»; от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ); 2) изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации: от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации 1 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». 72 прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»); от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов», указаний, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений, информационных писем; 3) установление органов государственной власти, местного самоуправления, контролирующих органов, организаций, являющихся объектами надзора; 4) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке; 5) определение целей проверки; 6) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей; 7) уточнение перечня документов, подлежащих изучению; 8) решение вопроса о привлечении к проверке специалистов, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. На этом же этапе следует проанализировать информацию о состоянии законности в указанной сфере правоотношений, изучив поступившие в органы прокуратуры, органы государственной власти и местного самоуправления, а также контролирующие органы обращения, материалы проверок, гражданских, уголовных и иных дел, сообщения СМИ, в том числе размещенные в сети Интернет, статистические данные (например, представленные по формам, установленным приказами Росстата от 14 января 2013 г. № 12 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью образовательных учреждений», от 10 августа 2016 г. № 409 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам и организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения», от 17 августа 2016 г. № 429 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций, осуществляющих подготовку по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования»). При организации проверок следует иметь в виду, что приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» органам прокуратуры предписано пресекать факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения всех видов и уровней, введения всякого рода дискриминационных положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление отдельных категорий молодежи, необоснованного отчисления учащихся, нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат, произвола в применении мер воздействия; активизировать надзор за соответствием закону уставов, а также правил приема и других локальных актов образовательных учреждений; незамедлительно реагировать на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы, с тем чтобы осно- 73 вания и порядок предоставления платных образовательных услуг соответствовали требованиям законодательства; при осуществлении надзора за соблюдением прав несовершеннолетних (обучающихся и воспитанников) и их законных представителей в сфере экспериментальной и инновационной образовательной деятельности использовать меры прокурорского реагирования на нарушения порядка ее лицензирования, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик и технологий; принимать меры по прекращению безлицензионной образовательной деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования, а также использования в образовательной практике не разрешенных органами здравоохранения методов воздействия на психику обучающихся и воспитанников, методов и средств оккультного, мистического, религиозного характера. В зависимости от состояния законности проверки могут проводиться как в целях проверки исполнения законодательства об образовании в целом, так и по отдельным приоритетным участкам, а также по конкретному вопросу (например, проверки исполнения требований законодательства об общедоступности образования, соблюдения прав детей-инвалидов на образование, исполнения законодательства об высшем образовании и др. в зависимости от состояния законности). Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки 1. Обеспечена ли органами государственной власти, местного самоуправления, образовательными организациями общедоступность образования. При этом следует иметь в виду, что, закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов — право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую, в том числе, что государство и муниципальные образования — исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства — обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть1. В этих целях необходимо выяснять: •• является ли достаточной существующая сеть дошкольных образовательных учреждений, в полном объеме она обеспечивает потребности населения; •• не принимались ли органами государственной власти и местного самоуправления незаконные решения о сокращении количества образовательных организаций; •• решались ли органами государственной власти и местного самоуправления вопросы по увеличению количества мест в дошкольных и школьных образовательных организациях и самих организаций; •• соблюдается ли принцип территориальной доступности при предоставлении мест в образовательных учреждениях потребностям населения; 1 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов 74 •• допускается ли превышение предельной наполняемости групп в дошкольных образовательных организациях; •• используются ли помещения детских садов не по назначению при нехватке мест в них; •• своевременно ли вводятся в эксплуатацию новые образовательные организации (осуществляется ли контроль за соблюдением графика строительства объектов, не допускаются ли факты сдачи их в эксплуатацию с существенными недостатками и бездействия при этом должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления). 2. Обеспечена ли органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями возможность получения образования инвалидами, созданы ли необходимые условия для получения образования инвалидами: •• обеспечивают ли органы, осуществляющие управление в сфере образования, и образовательные организации совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения получение инвалидами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а также бесплатного высшего образования; •• осуществляется ли общее образование, профессиональное образование и профессиональное обучение инвалидов в соответствии с адаптированными образовательными программами и индивидуальными программами реабилитации инвалидов; •• обеспечивают ли органы, осуществляющие управление в сфере образования, и организации, осуществляющие образовательную деятельность, инвалидов и их родителей (законных представителей) информацией по вопросам получения общего образования, профессионального образования, профессионального обучения и реабилитации инвалидов; •• оказывают ли органы государственной власти и организации, осуществляющие образовательную деятельность, психолого-педагогическую поддержку при получении инвалидами образования, в том числе при получении общего образования детьми-инвалидами на дому и в форме семейного образования; •• обеспечены ли инвалидам необходимые условия для получения образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, в которых созданы специальные условия для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, а также в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам; •• обеспечена ли организация обучения детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам на дому при невозможности обучения детейинвалидов по основным общеобразовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, органы, осуществляющие управление в сфере образования, с согласия родителей (законных представителей) детей-инвалидов; •• предоставляются ли бесплатно при получении дошкольного образования воспитанникам с ограниченными возможностями здоровья специальные 75 учебники и учебные пособия, иная учебная литература, а также услуги сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков; •• разработаны ли соответствующие адаптированные образовательные программы; •• не нарушаются ли требования закона при использовании денежных средств, предназначенных для реабилитации и социальной адаптации детей-инвалидов, закупается ли необходимое оборудование, используется ли закупленное оборудование по назначению; •• созданы ли в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным образовательным программам дошкольного образования, специальные условия для получения дошкольного образования детьми с ограниченными возможностями здоровья. При этом под специальными условиями для получения дошкольного образования детьми с ограниченными возможностями здоровья понимаются условия обучения, воспитания и развития таких детей, включающие в себя использование специальных образовательных программ и методов обучения и воспитания, специальных учебников, учебных пособий и дидактических материалов, специальных технических средств обучения коллективного и индивидуального пользования, предоставление услуг ассистента (помощника), оказывающего детям необходимую техническую помощь, проведение групповых и индивидуальных коррекционных занятий, обеспечение доступа в здания образовательных организаций и другие условия, без которых невозможно или затруднено освоение образовательных программ дошкольного образования детьми с ограниченными возможностями здоровья1. Следует выяснять, обеспечиваются ли для детей с ограниченными возможностями здоровья по зрению присутствие ассистента, оказывающего ребенку необходимую помощь, выпуск альтернативных форматов печатных материалов (крупный шрифт) или аудиофайлов; для детей с ограниченными возможностями здоровья по слуху — надлежащие звуковые средства воспроизведения информации; для детей, имеющих нарушения опорно-двигательного аппарата, — материальнотехнические условия, обеспечивающие возможность беспрепятственного доступа детей в учебные помещения, столовые, туалетные и другие помещения организации, а также их пребывания в указанных помещениях (наличие пандусов, поручней, расширенных дверных проемов, лифтов, локальное понижение стоек- барьеров до высоты не более 0,8 м; наличие специальных кресел и других приспособлений). 3. Исполняются ли требования законодательства о лицензировании образовательной деятельности2, в том числе, имеется ли у образовательной организации лицензия и соответствует ли она лицензионным требованиям, установленным поПриказ Минобрнауки России от 30 августа 2013 г. № 1014 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования». 2 В соответствии с п. 40 п. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию. Особенности лицензирования образовательной деятельности предусмотрены ст. 91 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». 1 76 становлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности»: •• наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам; •• наличие материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами; •• наличие разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; •• наличие в соответствии с п. 2 ст. 40 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности, учитывающего в том числе требования ст. 17 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также ст. 41 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; •• наличие у образовательной организации безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, с учетом соответствующих требований, установленных в федеральных государственных образовательных стандартах, федеральных государственных требованиях и (или) образовательных стандартах, в соответствии с ч. 6 ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; •• наличие у профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в соответствии со ст. 79 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». 4. Исполняются ли требования ст. 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» об информационной открытости образовательных организаций: сформированы ли открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивается ли доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет»1. При этом следует иметь в виду, что образовательные организации обе1 При проверках необходимо учитывать положения, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на 77 спечивают открытость и доступность: информации (о дате создания образовательной организации, об учредителе, учредителях образовательной организации, о месте нахождения образовательной организации и ее филиалов (при наличии), режиме, графике работы, контактных телефонах и об адресах электронной почты; о структуре и об органах управления образовательной организацией; о реализуемых образовательных программах с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой; о численности обучающихся по реализуемым образовательным программам за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц; о языках образования; о федеральных государственных образовательных стандартах, об образовательных стандартах (при их наличии); о руководителе образовательной организации, его заместителях, руководителях филиалов образовательной организации (при их наличии); о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования, квалификации и опыта работы; о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности (в том числе о наличии оборудованных учебных кабинетов, объектов для проведения практических занятий, библиотек, объектов спорта, средств обучения и воспитания, об условиях питания и охраны здоровья обучающихся, о доступе к информационным системам и информационно-телекоммуникационным сетям, об электронных образовательных ресурсах, к которым обеспечивается доступ обучающихся); о направлениях и результатах научной (научно-исследовательской) деятельности и научно-исследовательской базе для ее осуществления (для образовательных организаций высшего образования, организаций дополнительного профессионального образования); о результатах приема по каждой профессии, специальности среднего профессионального образования (при наличии вступительных испытаний), каждому направлению подготовки или специальности высшего образования с различными условиями приема (на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц) с указанием средней суммы набранных баллов по всем вступительным испытаниям, а также о результатах перевода, восстановления и отчисления; о количестве вакантных мест для приема (перевода) по каждой образовательной программе, по профессии, специальности, направлению подготовки (на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц); о наличии и об условиях предоставления обучающимся стипендий, мер социальной поддержки; о наличии общежития, интерната, количестве жилых помещений в общежитии, интернате для иногородних обучающихся, формировании платы за проживание в общежитии; об объеме образовательной деятельности, официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и обновления информации об образовательной организации» и Приказа Рособрнадзора от 29 мая 2014 г. № 785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и формату представления на нем информации». 78 финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц; о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года; о трудоустройстве выпускников) и копий документов (устава образовательной организации; лицензии на осуществление образовательной деятельности (с приложениями); свидетельства о государственной аккредитации (с приложениями); плана финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации, утвержденного в установленном законодательством Российской Федерации порядке, или бюджетной сметы образовательной организации; локальных нормативных актов, предусмотренных ч. 2 ст. 30 настоящего Федерального закона, правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, коллективного договора; отчета о результатах самообследования; документа о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе; документа об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, за содержание детей в образовательной организации, реализующей образовательные программы начального общего, основного общего или среднего общего образования, если в такой образовательной организации созданы условия для проживания обучающихся в интернате, либо за осуществление присмотра и ухода за детьми в группах продленного дня в образовательной организации, реализующей образовательные программы начального общего, основного общего или среднего общего образования; предписаний органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, отчетов об исполнении таких предписаний; иной информации, которая размещается, опубликовывается по решению образовательной организации и (или) размещение, опубликование которой являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации). 5. Соответствуют ли уставы и локальные акты образовательных организаций требованиям законодательства. Содержит ли устав информацию, предусмотренную ст. 25 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»: о типе образовательной организации; учредителе или учредителях образовательной организации; видах реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; структуре и компетенции органов управления образовательной организацией, порядке их формирования и сроках полномочий. Следует проверять, соответствуют ли правила приема в образовательное учреждение федеральному и региональному законодательству; не содержат ли эти правила каких-либо дискриминационных правовых норм и норм, ограничивающих прием в дошкольные и общеобразовательные учреждения; нет ли случаев установления в правилах приема необходимости сдавать какие-либо экзамены, проходить собеседования и т.п. Также необходимо выяснять, созданы ли в образовательных организациях условия для ознакомления всех работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся с ее уставом и локальными актами. 79 6. Обеспечивается ли безопасность обучающихся: •• исполняются ли требования п. 1 ч. 13 ст. 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», согласно которым для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо в зданиях с большим количеством посетителей (зрителей), а также в зданиях образовательных, медицинских, банковских организаций, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий; •• исполняются ли требования п. 2 и 15 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно которым к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами, создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации; •• исполняется ли предусмотренная п. 2 ч. 6 ст. 28 обязанность образовательной организации осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. 7. Обеспечивается ли охрана здоровья обучающихся, согласно ст. 41 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включающая оказание первичной медико-санитарной помощи в порядке, установленном законодательством в сфере охраны здоровья; организацию питания обучающихся; определение оптимальной учебной, внеучебной нагрузки, режима учебных занятий и продолжительности каникул; пропаганду и обучение навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда; организацию и создание условий для профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся, для занятия ими физической культурой и спортом; прохождение обучающимися в соответствии с законодательством Российской Федерации медицинских осмотров, в том числе профилактических медицинских осмотров, в связи с занятиями физической культурой и спортом, и диспансеризации; профилактику и запрещение курения, употребления алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, наркотических средств и психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов и других одурманивающих веществ; обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность; профилактику несчастных случаев с обучающимися во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность; проведение санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий; обучение педагогических работников навыкам оказания первой помощи. 80 8. Обеспечиваются ли учащиеся учебниками в соответствии с федеральными перечнем учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе. Так, необходимо учитывать, что согласно ст. 35 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания. Кроме того, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 указанного Федерального закона, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится в том числе и обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в части приобретения учебников и учебных пособий, средств обучения в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования. Нормы обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями (учебниками и учебными пособиями), согласно ч. 2 ст. 18 Федерального закона, устанавливаются соответствующими ФГОС. В соответствии с ФГОС общего образования норма обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями определяется исходя из расчета: •• не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме, достаточного для освоения программы учебного предмета на каждого обучающегося по каждому учебному предмету, входящему в обязательную часть учебного плана основной образовательной программы; •• не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме или учебного пособия, достаточного для освоения программы учебного предмета на каждого обучающегося по каждому учебному предмету, входящему в часть, формируемую участниками образовательных отношений, учебного плана основной образовательной программы. 9. Организовано ли транспортное обеспечение обучающихся, включающее в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных ч. 2 ст. 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте (ст. 40). При этом необходимо учитывать, что организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций. 10. Обеспечивается ли право на получение обучающимися стипендий и иных денежных выплат, предусмотренное ст. 36 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»1: соответствует ли размер стипендии требованиям законо1 См. также: Приказ Минобрнауки России от 28 августа 2013 г. № 1000 «Об утверждении Порядка назначения государственной академической стипендии и (или) государственной социальной сти- 81 дательства, своевременно ли выплачивается стипендия, не имелось ли фактов незаконного лишения обучающихся стипендии. 11. Обеспечиваются ли дополнительные гарантии права на образование детямсиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: •• обеспечивается ли право на получение второго среднего профессионального образования по программе подготовки квалифицированных рабочих, служащих по очной форме обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; •• обеспечивается ли право на однократное прохождение обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих по очной форме обучения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; •• зачисляются ли дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лица, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающиеся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, зачисляются на полное государственное обеспечение до завершения обучения по указанным образовательным программам; •• выплачиваются ли наряду с полным государственным обеспечением государственная социальная стипендия, ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей; •• обеспечиваются ли иные дополнительные гарантии права на образование, предусмотренные ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». 12. Предоставляются ли обучающимся жилые помещения в общежитиях (ст. 39 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). В этих целях устанавливается: •• имеется ли соответствующий жилищный фонд у образовательных организаций; •• не используется ли он при наличии обучающихся, нуждающихся в жилых помещениях в общежитиях, для целей, не связанных с проживанием в них обучающихся; •• заключаются ли с обучающимися, проживающими в жилом помещении в общежитии договоры найма жилого помещения в общежитии в порядке, установленном жилищным законодательством; пендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, выплаты стипендий слушателям подготовительных отделений федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, обучающимся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета». 82 •• соответствуют ли размер площади и условия проживания требованиям законодательства; •• соответствует ли размер платы за проживание в общежитии требованиям законодательства; •• не допускалось ли фактов незаконного выселения обучающихся из общежитий. 13. Обеспечивается ли в образовательном учреждении доступ в сеть Интернет и снабжены ли компьютеры, предназначенные для использования в учебном процессе, фильтрами, препятствующими получению информации, несовместимой с целями образования и воспитания. При проведении таких проверок следует учитывать требования п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 10, п. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно которым ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 14. Исполняется ли органами, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требования ст. 14 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». При этом в органах, осуществляющих управление в сфере образования, выясняется: •• контролируют ли они соблюдение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в области образования несовершеннолетних; •• осуществляют ли меры по развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также образовательных организаций, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) девиантным поведением; •• участвуют ли в организации летнего отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних; •• ведут ли учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях; •• разрабатывают и внедряют ли в практику работы образовательных организаций программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних; •• обеспечивают ли проведение мероприятий по раннему выявлению незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ обучающимися в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также образовательных организациях высшего образования. В организациях, осуществляющих образовательную деятельность, устанавливается: •• оказывают ли они социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) от- 83 клонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении; •• выявляют ли несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях, принимают меры по их воспитанию и получению ими общего образования; •• выявляют ли семьи, находящиеся в социально опасном положении, и оказывают ли им помощь в обучении и воспитании детей; •• обеспечивают ли организацию в образовательных организациях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов и привлечение к участию в них несовершеннолетних; •• осуществляют ли меры по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних. 15. Следует также оценивать законность действий органов государственной власти и местного самоуправления при реализации возложенных на них полномочий в сфере образования. При проверках органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования необходимо устанавливать: •• разрабатываются и реализуются ли региональные программы развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации; •• обеспечиваются ли государственные гарантии реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации; •• создаются ли условия для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации; •• осуществляется ли финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств 84 при: обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг); •• организовано ли предоставление среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования; •• организовано ли предоставление дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации; •• осуществляется ли мониторинг в системе образования на уровне субъектов Российской Федерации; •• организовано ли предоставление психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации; •• созданы ли условия для организации проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В органах местного самоуправления проверяется исполнение законодательства •• организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); •• организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации); •• создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; •• создании, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществлении функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций; •• обеспечении содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий; •• учете детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа; Основными источниками информации о нарушениях законодательства об образовании являются (нормативные) правовые акты, материалы проверок органов прокуратуры, контролирующих органов, материалы дел об административных правонару- 85 шениях, гражданских и уголовных дел, обращения граждан, поступающие в органы государственной власти и местного самоуправления, контролирующие органы и органы прокуратуры. Типичные нарушения законодательства об образовании Наиболее распространенными нарушениями законодательства, допускаемыми образовательными организациями, на которые при проведении проверок следует обращать особое внимание, являются следующие: 1. Несоответствие уставов и локальных актов образовательных организаций требованиям законодательства: в них не указываются сведения, которые в обязательном порядке должны быть отражены в уставе; имеются ссылки на утратившие силу нормативные акты; не соответствуют федеральному или региональному законодательству включенные в устав образовательной организации правила приема либо они содержат какие-либо дискриминационные правовые нормы и нормы, ограничивающие прием в образовательную организацию (установление возрастного ценза, требование определенного места жительства, преимущественное внеконкурсное зачисление детей работников базовых предприятий или профильных отраслей промышленности, лиц, прошедших платные подготовительные курсы, и т.д.); допускается несоответствие перечня категорий граждан, имеющих право на внеочередной (внеконкурсный) и преимущественный прием; основания отчисления воспитанников создают предпосылки нарушения прав на общедоступное дошкольное образование; необоснованно расширяется перечень документов, на основании которых осуществляется прием в образовательную организацию, либо устанавливаются дополнительные испытания; нарушается принцип добровольности и свободы выбора целей осуществления благотворительной деятельности; допускается превышение компетенции органа, принявшего устав, изменения и дополнения к нему; положения локальных актов организации противоречат содержанию устава; отсутствуют необходимые в соответствии с уставом образовательной организации локальные акты. 2. Нарушения при приеме в образовательную организацию и отчислении из нее: не обеспечивается общедоступность образования; допускаются неправомерные отказы в приеме в образовательную организацию; нарушается очередность зачисления, а также конкурсная процедура при зачислении в образовательную организацию; зачисляются вне очереди лица, не имеющие права на внеочередное и первоочередное зачисление в образовательную организацию; допускается неправомерное отчисление обучающихся; отсутствуют документы по учету лиц, претендующих на зачисление в образовательную организацию, а также имеются нарушения по их ведению; отсутствуют документы, необходимые для зачисления лиц в образовательную организацию; допускается принятие детей в спортивные, спортивно-технические школы, туристские, хореографические объединения без медицинских заключений о состоянии здоровья; отсутствуют приказы на зачисление и отчисление обучающихся, нарушается порядок оформления зачисления и отчисления; не исполняется требование закона ознакомить гражданина и (или) его родителей (законных представителей) с уставом, лицензией, свидетельством о государственной аккредитации и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. 86 3. Нарушения при подборе педагогических кадров: образовательный ценз педагогических работников не соответствует предъявляемым требованиям; отсутствуют справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям. 4. Нарушения в сфере охраны жизни и здоровья обучающихся: не обеспечивается надлежащий ремонт и поддержание в исправном состоянии зданий, помещений, инженерно-технических сетей; финансирование образовательных организаций дополнительного образования является недостаточным; неудовлетворительное состояние используемых ими зданий и помещений, необходимость обновления материально-технической базы и ее приведения в соответствие с современными требованиями; не обеспечивается безопасность жизни и здоровья (используются травмоопасные мебель, инвентарь, отсутствует наружное освещение, несвоевременно очищаются от снега крыши зданий, построек и др.); отсутствуют документы, подтверждающие обеспечение медицинского обслуживания: договор о сотрудничестве с органами здравоохранения, сведения о медицинских работниках, обеспечивающих медицинское сопровождение организации, режиме их работы; нарушаются правила пожарной безопасности; допускаются нарушения при организации питания обучающихся. 5. Нарушения при реализации образовательных программ и организации учебного процесса: образовательные организации осуществляют свою деятельность без лицензии; отсутствует государственная аккредитация образовательной деятельности; фактически реализуемые образовательные программы в образовательной организации не соответствуют тем, которые указаны в лицензии и свидетельстве о государственной аккредитации; в отдельных образовательных организациях имеет место практика обучения по курсу «Основы религиозных культур и светской этики» несовершеннолетних без согласия их родителей; отсутствуют рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин; учебный план, расписание занятий не соответствуют реализуемым образовательным программам (не соответствуют перечни учебных предметов, количество учебных часов и др.); превышается максимально допустимый объем ежедневной и еженедельной образовательной нагрузки; превышается установленный законодательством норматив наполняемости групп воспитанников, учебных классов, учебных групп; перечень учебников и учебных пособий, используемых образовательной организацией в образовательном процессе, не соответствует федеральному перечню учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе на данный учебный год, отсутствует необходимое количество учебной литературы; используется труд учащихся на работах, не предусмотренных учебной программой и учебным планом, а также труд родителей в целях реализации уставных задач образовательной организации; студенты привлекаются к хозяйственным работам в счет отработки учебной задолженности и пропущенных без уважительных причин занятий; нарушаются права студентов на обеспечение их общежитиями, установленная плата за проживание превышает допустимый размер; осуществляется незаконное снижение размера стипендии, лишение стипендии, задержка и приостановление выплаты стипендии; не выполняются мероприятия, направленные на защиту детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию; во многих субъектах Российской Федерации допускаются нарушения, связанные с предоставлением образовательными учреждениями до- 87 ступа к образовательным ресурсам сети «Интернет», а именно: отсутствует система контентной фильтрации, не применяются соответствующие программные продукты и т.п.; в образовательном процессе не используются имеющаяся материально-техническая база, обучающее оборудование, дидактические материалы и др.; допускаются нарушения при организации и проведении итоговой государственной аттестации. 6. Нарушения, связанные с размещением информации на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет»: отсутствует официальный сайт в сети «Интернет»; отсутствует в полном объеме необходимая информация; имеется недостоверная информация, размещенная на сайте образовательной организации. 7. Нарушения прав детей-инвалидов, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 8. Нарушения, связанные с взиманием денежных средств на различные цели: на обучающихся, их родителей (законных представителей) возлагаются обязанности по материально-техническому обеспечению и оснащению образовательного процесса, оборудованию помещений; полученные образовательной организацией добровольные пожертвования не оформляются надлежащим образом, отсутствуют отчеты по их расходованию; с родителей взыскивается обязательная «спонсорская» или «благотворительная» помощь, в том числе на осуществление образовательных услуг в рамках государственных образовательных стандартов (за академические справки, бланки студенческих билетов, зачетных книжек, аттестатов, дипломов и приложений к ним, за пересдачу зачетов и экзаменов, консультацию, собеседование, дополнительные занятия со школьниками, пропускающими уроки без уважительных причин, пользование библиотечным фондом и т.д.); нарушается принцип добровольности получения дополнительных платных образовательных услуг (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися по методу углубленного изучения предметов и др.); незаконно оказываются платные образовательные услуги (отсутствуют лицензии, соответствующие договоры, утвержденные перечни услуг и цены на конкретные виды услуг и др.); устанавливается незаконно и необоснованно размер ежемесячной платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание детей в дошкольных образовательных организациях и организациях дополнительного образования. 9. Нарушения, допускаемые при распоряжении имуществом образовательной организации: незаконно сдается в аренду имущество организации, что влечет нарушение прав обучающихся; допускается использование помещений государственных и муниципальных учреждений дополнительного образования детей не по целевому назначению; осуществляется скрытая аренда под видом заключения иных договоров; отсутствуют договоры аренды; необоснованно снижается размер арендных платежей; не принимаются меры со стороны образовательной организации в случае нарушения условий договора арендатором. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Органы прокуратуры при выявлении фактов нарушений законодательства об образовании правомочны применить весь комплекс средств прокурорского реагирования: протест, представление об устранении нарушений законности, предо- 88 стережение о недопустимости нарушения закона. Прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом Российской Федерации. Так, при выявлении фактов нарушения требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса следует решать вопрос о возбуждении в отношении должностных лиц и организаций дел об административных правонарушениях по ст. 19.30 КоАП РФ. Установив факты нарушения права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций, прокурор должен решить вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 5.57 КоАП РФ. Решая вопрос о привлечении организации к административной ответственности за безлицензионную деятельность или деятельность, осуществляемую с нарушением лицензионных требований, необходимо иметь в виду, что по ст. 14.1. КоАП РФ привлекаются образовательные организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность, а по ст. 19.20. КоАП РФ — при осуществлении деятельности, не связанной с извлечением прибыли. Кроме того, при выявлении фактов осуществления предпринимательской деятельности в сфере образования без лицензии, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, прокурор, руководствуясь п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (ст. 171 УК РФ). Также в целях восстановления прав граждан в сфере образования прокурорами активно должны использоваться гражданско-правовые средства. Глава 8. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения миграционного законодательства На сегодняшний день в России насчитывается около 2 миллионов только легальных мигрантов. Численность же незаконных мигрантов по разным данным колеблется от 6 до 15 миллионов человек. Нелегальная миграция обусловливает рост теневой экономики и эксплуатацию иностранных работников, что, в свою очередь, ведет к снижению налоговых поступлений в федеральный бюджет, нарушению прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, а также к осложнению криминогенной обстановки в местах их массового проживания. Подготовка к проведению проверки Предметом проверки исполнения миграционного законодательства является: •• соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение миграционного законодательства, действующего на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; •• соответствие миграционному законодательству правовых актов, издаваемых перечисленными органами и их должностными лицами при реализации своих полномочий в миграционной сфере. Подготовка к проверке начинается с составления развернутого плана, содержание которого определяется содержанием конкретных сигналов о правонарушениях в сфере миграции. Исходя из этого, планируется комплексная проверка исполнения всех норм миграционного законодательства либо на конкретном объекте, либо отдельных видов: о свободе передвижения и выбора места пребывания и места жительства, о порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из России, о беженцах и вынужденных переселенцах, о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в России, об иммиграционном контроле и др. Во всех без исключения случаях формулируются перечни конкретных надзорных мероприятий и вопросов, подлежащих проверке. Составляя план, следует упомянуть в нем работников других ведомств, привлекаемых к участию в проверке в порядке взаимодействия (сотрудники органов внутренних дел, в том числе, подразделений миграционного контроля) либо в качестве специалистов. 90 Качественная проверка невозможна без достоверной первоначальной информации о нарушениях закона, особенно в тех случаях, когда иностранные граждане и лица без гражданства скрывают свое пребывание на той или иной территории, а проверяемые должностные лица по различным мотивам не афишируют допущенные ими нарушения закона. Поэтому перед проведением проверки прокурорскому работнику надлежит получить от контролирующих органов сведения, которые вместе с материалами из других источников информации составят основу для анализа состояния законности на поднадзорных объектах и обусловят тактику проверки. Основные источники получения информации о нарушениях миграционного законодательства: статистические отчетные данные и материалы проверок, проведенных органами государственного контроля и надзора; информация правоохранительных и контролирующих органов о выявленных правонарушениях, сообщения органов контроля и надзора о нарушениях миграционного законодательства; статистическая отчетность судов о результатах рассмотрения дел; административные дела судов, рассмотренные по жалобам заинтересованных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушение законов о миграции; обращения в прокуратуру руководителей хозяйствующих субъектов, других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; жалобы, заявления и сообщения граждан, иностранцев и лиц без гражданства, права которых были нарушены; сообщения средств массовой информации (периодическая печать, радио, телевидение, Интернет); материалы расследования конкретных уголовных дел о незаконной миграции; иные сигналы и другие сведения, выявленные прокурором при общении с гражданами, иностранцами и лицами без гражданства и при рассмотрении тех или иных вопросов представительными или исполнительными органами власти либо муниципальными органами. Важное значение для правильной организации надзора имеет получение необходимой информации, относящейся к миграции из региональных государственных органов статистики. Целесообразно также использовать информацию отделов (управлений) органов внутренних дел, содержащуюся в ежедневных оперативных сводках, в которых сообщается о происшествиях. При организации прокурорской проверки исполнения законодательства в этой части прокурору следует в качестве источника информации о нарушениях закона особенное значение придавать жалобам и обращениям граждан, работников, занятых на предприятиях, использующих труд мигрантов, сигналам средств массовой информации. Объекты проверки Объектами прокурорского надзора в сфере миграционных отношений служат органы, реализующие миграционную политику Российской Федерации, к которым относятся: МВД (в первую очередь, подразделения по вопросам миграции), МИД, Минздравсоцразвития, Роструд и их территориальные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также органы управления и руководители хозяйствующих субъектов, привлекающих работников-мигрантов. 91 При надзоре за исполнением законов контролирующими органами прокуроры первостепенное значение должны придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых мер по устранению правонарушений и привлечению виновных к установленной законом ответственности. При каждом выявленном нарушении закона прокурор обязан выяснять, почему эти правонарушения остались вне поля зрения соответствующего органа контроля, и принципиально реагировать на факты пассивности и беспринципности с его стороны. Проверяя поднадзорные объекты, прежде всего, в целях надлежащей организации их контроля, прокурору необходимо изучить компетенцию того или иного органа, его основные функции и задачи при осуществлении полномочий. В ходе проверки исполнения своих полномочий миграционными подразделениями МВД России требуется обратить внимание на следующие вопросы: 1. Каким образом ведется контроль за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства. 2. Как соблюдается законодательство при: •• выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство в Российской Федерации; •• осуществлении регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и проживающих на территории Российской Федерации; •• учете, регистрации, приеме и временном размещении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца; •• производстве по делам об административных правонарушениях; •• мероприятиях по административному выдворению за пределы Рос сийской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и др. 3. Законны ли принятые решения: •• по заявлениям об изменении гражданства Российской Федерации; •• о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации; •• о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании этих разрешений или вида на жительство. Для эффективного надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных правоотношений органам прокуратуры необходимо иметь полную информацию о работе территориальных миграционных органов, для чего следует знакомиться с их системой ведомственной отчетности. Сотрудники других подразделений органов внутренних дел согласно п. 33 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» участвуют в осущест- 92 влении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Территориальные органы Министерства иностранных дел РФ в соответствии с его приказом от 11 марта 2002 г. № 2792 — это его представительства в центрах федеральных округов и в субъектах РФ. Проводя проверку исполнения представительствами МИД России своих контрольных функций, прокурору необходимо выяснять вопросы, касающиеся: •• порядка оформления загранпаспортов по заявкам органов государственной власти на территории их деятельности сотрудникам этих органов, направляемым за рубеж; •• выдачи и продления виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на консульских пунктах; •• рассмотрения заявлений, обращений и жалоб физических и юридических лиц, организации приема граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно Положению о Федеральной службе по труду и занятости (далее — Роструд), утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324, указанная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере трудовой миграции. В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ от 14 ноября 2008 г. № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» прокуроры субъектов РФ обязаны обеспечить надзор за деятельностью предприятий, учреждений, организаций, использующих иностранную рабочую силу, по своевременному информированию работодателями органов миграционной службы о досрочном расторжении договоров с иностранными работниками и содействию их выезду из РФ. При проверках в территориальных органах Роструда на предмет соблюдения законодательства о трудовой миграции прокурорам следует получать информацию о выданных иностранным гражданам разрешениях на работу, которую миграционные органы МВД России направляют в органы занятости населения в соответствующем субъекте РФ. Кроме того, прокурорам необходимо проверить, имеются ли в территориальном миграционном органе уведомления со стороны организаций, оказывающих услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, поданные в порядке и по форме, утвержденных приказом ФМС России от 28 июня 2010 г. № 147 (с изм. и доп.). Перед проведением проверки исполнения территориальным органом Роструда полномочий по контролю за трудовой деятельностью иностранных работников про- 93 курорам надо иметь в виду, что совместным приказом Роструда № 40 и ФМС России № 66 от 3 апреля 2007 г. утвержден Регламент взаимодействия территориальных подразделений Роструда и миграционных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 32 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» контроль за трудовой деятельностью иностранных работников ведется наряду с другими органами также органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции, поэтому в ходе проверки в указанных органах прокурорам следует обращать внимание на организацию работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и формированию квот в конкретном регионе. При подготовке к проверке исполнения законодательства о привлечении иностранной рабочей силы прокурору необходимо проанализировать статистические данные названных органов по осуществлению контрольных функций в отношении работодателей, использующих иностранную рабочую силу, с целью определения сфер производства и работодателей, привлекающих иностранных рабочих, степени распространенности нарушений закона, а также выявления пробелов в деятельности контрольных органов; изучить на предмет соответствия федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам определения потребности в привлечении иностранных работников; обобщить имеющуюся информацию о состоянии законности в проверяемой сфере правоотношений. В ходе мероприятия следует проверять: 1.1. Соблюдение миграционного законодательства работодателями, заказчиками работ (услуг), в том числе: •• внесение работодателем или заказчиком работ (услуг) на специальный счет МВД России средств, необходимых для обеспечения выезда иностранного работника из Российской Федерации; •• направление работодателем, получившим разрешение на привлечение и использование иностранных работников и заключившим трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), в месячный срок в орган исполнительной власти субъекта РФ, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ, сведений о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности; в территориальный орган Роструда — сведений о заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ; •• направление в территориальные органы Роструда и МВД России по вопросам миграции уведомлений о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников; •• использование работодателем иностранных работников только по профессиям и в субъектах РФ, которые указаны в разрешении на привлечение и использование иностранных работников; 94 •• соблюдение обязанности по содействию выезду иностранного работника из Российской Федерации по истечении срока заключенного с ним трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); •• оплату расходов, связанных с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников; •• направление в миграционные органы информации о нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), а также о досрочном расторжении таких договоров. 1.2. Соблюдение трудового законодательства работодателями, гражданского законодательства заказчиками работ (услуг), в том числе: заключение трудовых договоров и гражданско-правовых договоров на выполнение работ с иностранными работниками, наличие в них всех необходимых условий, предусмотренных ст. 57 ТК РФ, наличие у работника экземпляра трудового договора, трудовой книжки; обеспечение безопасных условий и охраны труда. 1.3. Исполнение контрольных функций территориальными органами по вопросам миграции МВД России, в том числе: •• соблюдение порядка рассмотрения ходатайств юридических лиц, граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан о выдаче приглашений в Российскую Федерацию иностранных граждан; •• соблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений работодателей о выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников; •• использование полномочий по приостановлению действия и аннулированию выданного разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случаях нарушения работодателем установленных требований по привлечению и использованию иностранной рабочей силы; •• соблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений о выдаче иностранным гражданам разрешений на работу; •• соблюдение требований и установленных сроков об уведомлении работодателей или иностранных работников о принятых решениях; •• соблюдение требований об отказе в выдаче разрешений на работу при несоблюдении работодателями или иностранными работниками требований о представлении медицинских справок, подтверждающих отсутствие у работника заболеваний, представляющих опасность для окружающих; •• аннулирование разрешений на работу при наличии обстоятельств, предусмотренных п. 9 ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; •• осуществление контроля за соблюдением иностранным гражданином, у которого аннулировано разрешение на работу, требований о выезде из РФ; •• направление информации о выдаче и аннулировании разрешений на работу в Государственную информационную систему миграционного учета; 95 •• направление материалов для принудительного исполнения в службу судебных приставов в отношении работодателей, не исполнивших постановление о привлечении к административной ответственности; •• организация работы по выявлению юридических и физических лиц, нелегально привлекающих иностранную рабочую силу, полнота принимаемых к нарушителям мер; •• направление материалов в следственные органы при выявлении в ходе проверок признаков организации незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ). 1.4. Исполнение контрольных функций территориальными органами Роструда, в том числе: •• направление в срок в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ информации о нарушениях трудового законодательства, допущенных работодателями, привлекающими иностранных работников; •• контроль за исполнением предписаний, предъявленных работодателям, об устранении выявленных нарушений трудового законодательства в отношении иностранных граждан. Как правило, проверки законности использования труда иностранцев проводятся подразделениями по делам миграции МВД России на предприятиях, получивших разрешения на использование иностранной рабочей силы, в то время как предприятия, нелегально использующие труд иностранных граждан, остаются вне поля зрения контролирующих и надзорных органов. В связи с этим при организации прокурорской проверки исполнения законодательства прокурору следует в качестве источника информации о нарушениях закона особенное значение придавать жалобам и обращениям граждан, работников, занятых на таких предприятиях, сигналам средств массовой информации. В ходе проверки исполнения законодательства о беженцах необходимо обратить внимание на выяснение следующих обстоятельств: •• в территориальных органах МВД России: 1) передачу в установленном порядке в миграционные подразделения России в течение трех рабочих дней со дня получения ходатайства лица, прибывшего на территорию Российской Федерации в результате вынужденного незаконного пересечения Государственной границы РФ в пункте пропуска, либо вне пункта пропуска через Государственную границу РФ в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы РФ; 2) информирование в двухнедельный срок миграционных органов о факте совершения преступления на территории Российской Федерации лицом, ходатайствующим о признании беженцем или признанным беженцем. •• в пограничных органах ФСБ России: 1) предоставление в двухнедельный срок в пределах своих полномочий по запросу миграционных подразделений МВД России информации о лице, в отношении которого возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации, или о существовании других обстоятельств, предусмотренных в ст. 2 либо ст. 5 Федерального закона «О беженцах»; 2) передача в установленном порядке в миграционные органы в течение трех рабочих дней со дня получения ходатайства лица, прибывшего на территорию Рос- 96 сийской Федерации в результате вынужденного незаконного пересечения Государственной границы РФ в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу РФ в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы РФ; •• в Роструде: оказание лицу, ходатайствующему о признании беженцем или признанному беженцем, содействия в трудоустройстве или получении направления на профессиональное обучение; •• в МИДе России: осуществление наблюдения за выполнением международных договоров Российской Федерации в области защиты прав лиц, признанных беженцами; •• в ФСИН России: соблюдение установленного срока (не менее чем два месяца до дня окончания срока наказания осужденного, подлежащего депортации за пределы территории Российской Федерации) для информирования территориального миграционного органа по месту расположения учреждения или органа, исполняющего наказания, о его предстоящем освобождении. Согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» во исполнение постановления Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации» органы исполнительной власти субъектов РФ ежегодно не позднее 1 октября представляют в МВД России предложения по соответствующим квотам на очередной год. Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 утверждены Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. По данным Правилам определение исполнительными органами государственной власти субъектов РФ потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот проводятся с участием заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан. При проверке исполнения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, законодательства, регулирующего порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации территориальными миграционными подразделениями МВД России, прокурорам необходимо выяснить: на законных ли основаниях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства или пребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу как на постоянное жительство, так и временное, на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан, в выдаче разрешения на временное проживание в регионе иностранных граждан, а также на законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета по инициативе службы и на законном ли основании сокращается срок пребывания иностранцев в РФ. При проверке соблюдения контролирующими органами требований административного законодательства при привлечении иностранных граждан и юридических лиц 97 к административной ответственности, необходимо иметь в виду, что один из конституционных принципов, закрепленных в ст. 62 Конституции РФ, — равенство прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с гражданами Российской Федерации. Данный принцип получил свое развитие в ст. 26 КоАП РФ, в которой говорится о том, что находящиеся на территории России иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами Российской Федерации (особые правила действуют лишь в отношении лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетами). Шестой главой Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрена ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и должностных лиц организаций за нарушение норм миграционного законодательства Российской Федерации. Конкретный вид этой ответственности закреплен в нормах ст. 18.8–18.11 КоАП РФ. В ходе проверки законности деятельности территориальных миграционных подразделений МВД России в сфере административной юрисдикции следует обращать внимание на пределы полномочий уполномоченных должностных лиц, соблюдение процедуры оформления протоколов и рассмотрения дел, соответствие закону постановлений о привлечении виновных к административной ответственности, налажен ли контроль за их исполнением. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8– 18.14, ч. 3 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.15, 19.16, 19.17, 19.18 КоАП РФ, составляют должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (согласно ч. 1 и п. 15 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса). Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9, 19.15–19.18 КоАП РФ, от имени органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции в соответствии со ст. 23.67 КоАП РФ, рассматривают руководители этих органов и их заместители. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.10–18.13, ч. 3 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ, рассматривают судьи. В случае выявления нарушений, допущенных при привлечении граждан к административной ответственности за нарушения норм законодательства, регулирующего миграционные правоотношения (например, за нарушения правил регистрации по месту пребывания (жительства) следует опротестовывать все незаконные постановления (например, вынесенные по протоколам, в которых отсутствуют отметка о разъяснении прав и обязанностей гражданину, подпись нарушителя, в случае подписи процессуальных документов ненадлежащими должностными лицами и т.д.) и, помимо этого, вносить представления в соответствующие органы с предложениями о привлечении должностных лиц, допустивших нарушения административного законодательства, к ответственности, а также о возврате гражданам незаконно взысканных с них сумм штрафов. Типичные нарушения законодательства в сфере миграционных отношений. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о ежегодном увеличении количества нарушений закона в сфере миграции, связанных, в том числе, с нарушениями прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Нарушения миграцион- 98 ного законодательства допускаются как самими мигрантами, так и должностными лицами государственных органов. Так, возможны факты неправомерного задержания мигрантов, нарушения сроков их пребывания в ОВД, некорректного обращения с ними, истребования документов, не предусмотренных законодательством, необоснованного отказа в оформлении разрешений на проживание и др., нарушения сроков рассмотрения заявлений граждан о регистрации по месту пребывания. Не всегда при приеме заявлений о регистрации по месту жительства и по месту пребывания они оформлены надлежащим образом; в заявлениях не указываются все необходимые сведения, не истребуются документы, предусмотренные Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». Имеют место факты нарушения порядка регистрации по месту пребывания или по месту жительства, допущенные должностными лицами органов местного самоуправления, ответственными за регистрационный учет и осуществляющими первичный прием документов. Должное взаимодействие с целью повышения уровня организации работы в этом направлении между органами миграционной службы и должностными лицами, ответственными за регистрацию, отсутствует. Особого внимания заслуживают случаи незаконного оформления иностранным лицам гражданства Российской Федерации, выдачи им паспорта гражданина РФ, документов о регистрации или разрешительных документов на жительство или для осуществления трудовой деятельности. Не изжиты факты злоупотребления должностными полномочиями сотрудниками миграционных органов: требование от граждан при получении паспортов представления документов, не предусмотренных законодательством (справок о регистрации по месту жительства, по месту пребывания, вкладыша, подтверждающего наличие у ребенка российского гражданства, и т.д.), нарушений сроков оформления паспортов. Зачастую миграционными органами не соблюдается установленный законодательством шестимесячный срок рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временное проживание, вида на жительство и ходатайств о приеме в гражданство; граждане не уведомляются о принятых по их заявлениям решениях. Учреждения здравоохранения и налоговые органы могут нарушать предельные сроки представления в миграционную службу информации о наличии обстоятельств, служащих основанием для отказа в выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное пребывание и видов на жительство. Возможны случаи принятия сотрудниками миграционных органов уведомлений о прибытии иностранных граждан без оплаты государственной пошлины, без указания сроков и места пребывания либо с указанием заведомо недостоверных сведений, что в дальнейшем делает невозможным осуществление контроля за пребыванием мигрантов и затрудняет раскрытие совершенных ими преступлений и правонарушений. 99 Одновременно следует проверять полноту внесения сведений об иностранных гражданах в государственную систему миграционного учета; своевременность постановки иностранных граждан на налоговый учет, подачу ими уведомлений об изменении места пребывания или работы, представление (в течение 30 суток со дня получения разрешения на работу) документов, подтверждающих отсутствие заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих. При этом меры к аннулированию разрешительных документов по указанным основаниям, а также в связи с осуждением на территории Российской Федерации за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, как правило, не принимаются. Своевременное убытие таких лиц за пределы РФ после истечения срока пребывания также не отслеживается. Зачастую привлечение иностранной рабочей силы ведется хозяйствующими субъектами в отсутствие соответствующих разрешений; заключаемые с мигрантами трудовые договоры не содержат необходимых обязательных условий, а в ряде случаев трудовые отношения вообще не оформляются официально; не обеспечиваются элементарные условия, гарантирующие безопасный труд, что влечет высокий производственный травматизм; работники лишены социально-трудовых льгот; допускаются факты насильственных удержаний нелегальных мигрантов, в том числе, путем изъятия у них документов, удостоверяющих личность, применением к ним угроз и физического насилия. Подобные условия труда иностранных граждан создают почву для совершения ими правонарушений. Нередки случаи несоблюдения требований административного законодательства должностными лицами миграционных органов МВД России при привлечении иностранных граждан и юридических лиц к административной ответственности. В нарушение ст. 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях рассматриваются без участия лиц, в отношении которых ведутся административные производства, они не уведомляются о месте и времени, а также о результатах рассмотрения дел. Зачастую в протоколах об административных правонарушениях не указывается статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за правонарушение, отсутствуют объяснение виновного, сведения о членах семьи гражданина на территории Российской Федерации, документы о личности, нарушаются сроки рассмотрения дела об административном правонарушении и сроки давности привлечения к административной ответственности. Могут выявляться нарушения в работе миграционных органов по взысканию наложенных штрафов, поскольку в случае невыплаты штрафов виновными лицами материалы в отношении них для принудительного взыскания службой судебных приставов направляются не всегда, привлечение к административной ответственности по ст. 20.25 КоАП РФ лиц, не уплативших штрафы, не инициируется. Иногда не реализуются полномочия, предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ, по профилактике административных правонарушений. Не всегда достаточно налажен контроль за законностью пребывания иностранцев со стороны органов внутренних дел, поскольку участковыми уполномоченными полиции зачастую не ведется списочный учет иностранных граждан, не проводятся 100 проверки фактического их проживания, подтверждения их трудовой деятельности, что способствует длительному нелегальному проживанию иностранцев на территории России и совершению ими преступлений. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно используются прокурорами предоставленные им полномочия. Устранение нарушений миграционного законодательства предполагает эффективное применение системы правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями миграционного законодательства негативных последствий. В каждом конкретном случае, проанализировав материалы проверки и дав им правовую оценку, прокурор применяет меры реагирования, с учетом характера, тяжести и распространенности выявленных правонарушений и сложившейся ситуации на поднадзорном объекте, руководствуясь требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Правовые способы реагирования в каждом конкретном случае прокуроры должны выбирать в зависимости от характера выявленных правонарушений в деятельности поднадзорных организаций, в том числе органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере миграционных отношений, в работе хозяйствующих организаций, тяжести и степени распространенности нарушений законодательства. Наиболее часто используемой мерой прокурорского реагирования служит внесение представления руководителям организаций, привлекающих труд мигрантов, принесение протеста на противоречащий закону правовой акт, либо объявления должностным лицам государственных органов, выполняющих контрольно-надзорные функции в сфере миграционных отношений, предостережений о недопустимости нарушений закона. Предостережение объявляется в случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящемся противоправном деянии. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные данные о противоправных деяниях, могущих привести к совершению преступления и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, однако не влекущих уголовную ответственность лица на момент объявления ему предостережения. Если по материалам надзорной проверки прокурор обнаружит признаки преступлений, связанных с нарушением миграционного законодательства, то незамедлительно выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. В ходе надзорных проверок могут быть выявлены признаки следующих преступлений: незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно 101 внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292.1 УК РФ), незаконное пересечение Государственной границы РФ (ст. 322 УК РФ), организация незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ), так и общими составами, такими как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), получение или дача взятки (ст. 290 и 291 УК РФ), которые имеют распространение при нарушении законодательства о миграции. При наличии признаков административного правонарушения прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое вместе с материалами проверки направляется в соответствующий орган административной юрисдикции для рассмотрения по существу. Административное законодательство предусматривает множество различных составов за несоблюдение работодателями требований законодательства о труде, охране труда и за нарушения в сфере социального партнерства. Наиболее распространенной статьей, предусматривающей ответственность работодателей, является ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение должностными лицами законодательства о труде и охране труда). Однако к административной ответственности можно привлечь работодателя только в том случае, если иностранный работник на легальных основаниях приступил к выполнению своих трудовых обязанностей. Большинство же работающих на территории России — мигранты-нелегалы, что обусловливает их правовую незащищенность. Трудовые отношения с ними нередко прикрываются заключением различных договоров гражданско-правового характера (например, договором подряда, так называемыми трудовыми соглашениями, договором возмездного оказания услуг и др.). Если суд по заявлению прокурора установит, что гражданско-правовым договором фактически закамуфлированы трудовые отношения между работодателем и мигрантом, то к таким отношениям применимы нормы трудового законодательства. При этом не следует упускать из виду правила ст. 67 ТК РФ о том, что трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается тем не менее заключенным, если работник приступил к работе с ведома работодателя1. За рассмотрением актов реагирования устанавливается надлежащий контроль. В случае нарушения сроков их рассмотрения либо получения на них явно формальных отписок целесообразно возбудить производство об административном правонарушении в отношении должностных лиц, уклоняющихся от выполнения законных требований прокурора. Максимальный эффект по принятым мерам прокурорского реагирования возникает при их комплексном использовании, в частности, когда одновременно наряду с принесением протеста вносятся представления, заявляются иски, проводятся заседания коллегий и совещания в прокуратурах субъектов РФ с приглашением и заслушиванием вышестоящих руководителей территориальных миграционных и иных органов. 1 Права иностранных работников в России / под ред. И.Л. Трунова. М.: Эксмо, 2006. С. 249. 102 По итогам прокурорских проверок, их обобщения и анализа проводятся координационные совещания правоохранительных органов, в рамках которых вырабатываются конкретные меры по противодействию незаконной миграции, корректируется надзор и контроль за указанными правоотношениями со стороны органов государственного контроля и надзора в сфере миграционных отношений. Собственно надзорную деятельность в данном направлении целесообразно сочетать с оказанием российским гражданам и иностранным мигрантам практической помощи: дачей консультаций о порядке и формах защиты нарушенных миграционных прав; разъяснением закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенных прав; сообщением адресов органов, правомочных восстанавливать нарушенные права; и т.д. Принципиальное значение в этом вопросе имеет содержание подп. 1.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2009 г. № 341 (с изм. и доп.) «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации», в котором прокурорам предписано обеспечить гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на всех участках работы (в том числе, по надзору за исполнением миграционного законодательства), для чего активно использовать возможности СМИ и иные информационно-телекоммуникационные площадки ведения активного диалога с населением. Глава 9. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения бюджетного законодательства Методика прокурорской проверки исполнения бюджетного законодательства — это совокупность рекомендаций, а также методов и приемов, которые применяются прокурорами в целях выявления, пресечения, устранения и предупреждения нарушений бюджетного законодательства. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения бюджетного законодательства: •• определение правовой базы, регулирующей бюджетные правоотношения: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований (ст. 2 БК РФ); •• изучение приказов, указаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений (приказов Генерального прокурора Российской Федерации: от 7 декабря 2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 27 марта 2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»«, от 17 марта 2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»); •• установление уполномоченных органов государственной власти, местного самоуправления и органов контроля (надзора), являющихся объектами надзора; •• установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке, в числе которых главные распорядители (распорядители), администраторы, получатели бюджетных средств; •• определение целей проверки; 104 •• формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей1; •• уточнение перечня документов, подлежащих изучению; •• выработка скоординированных действий с государственными (муниципальными) органами контроля (надзора) при организации совместной проверки, в том числе привлечение к проверке специалистов в финансовой, экономической сфере, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. Кроме того, на этом этапе важно проанализировать информацию о состоянии законности в бюджетной сфере правоотношений. Необходимо ознакомиться с обращениями в прокуратуру, материалами проверок, уголовных и иных дел, сообщениями СМИ, результатами предшествующих проверок, статистическими сведениями за прошлые периоды деятельности участника правоотношений и иными сведениями о деятельности проверяемого объекта. В соответствии с требованием Федерального закона от 9 февраля 2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» органы власти, местного самоуправления, бюджетные и другие учреждения имеют официальные сайты в сети «Интернет». Поэтому целесообразно ознакомиться с размещенной на сайте информацией: изучить устав, лицензии, правовые акты, регламентирующие деятельность органа или учреждения, а также изданные им сведения о контрактах и иную информацию до проверки на месте (до истребования документов в этом органе или учреждении). Для организации и успешного проведения плановых проверок важно изучить информацию, полученную в результате систематизации, обобщения первичной информации, анализа статистических данных и информационных отчетов уполномоченных государственных органов в области бюджетных правоотношений. Эффективность внеплановой проверки обеспечивается правильным определением ее целей и задач исходя из содержания имеющихся сведений о правонарушении. Проверки могут также проводиться по конкретному вопросу. В частности, проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции в финансовой сфере, о расходовании средств по целевому назначению, законности деятельности получателей средств бюджета и пр. Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от того, какие органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы финансового контроля и организации осуществляют деятельность на поднадзорной территории. В круг субъектов бюджетных правоотношений включаются: 1 Как правило, результативность проверки исполнения бюджетного законодательства обеспечивается решением следующих задач: устанавливается законность учредительных документов, организационно-распорядительных актов, изданных органом или учреждением иных правовых актов; проверяется соответствие законодательству договоров (контрактов) в отношении бюджетных средств, документов о доходах и расходах бюджетных средств; целевой характер расходования бюджетных средств; исполнение законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; оценивается законность использования государственного или муниципального имущества, переданного органу, учреждению; проверяется правильность организации и ведения бюджетного учета, достоверность и своевременность составления отчетности, ее представления уполномоченным органам. 105 а) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования; б) территории со специальным правовым режимом (закрытые административнотерриториальные образования, особые экономические зоны); в) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления; г) органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации; д) главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств; е) главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета. Определение объектов проверки осуществляется в соответствии со статьями 6, 10, п. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на основании изучения обращений о нарушениях, результатов анализа отчетных и статистических данных и других сведений о нарушениях (готовящихся нарушениях) законодательства, а также нарушениях прав и законных интересов участников бюджетных правоотношений. Знание прокурором того, в каких органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях он сможет получить определенную информацию, способствует осуществлению результативной проверки. При этом в первую очередь характер и объем информации определяется компетенцией органа, которая установлена федеральными законами, подзаконными актами и положениями об этих органах. Круг вопросов, которые необходимо изучить при проведении проверки исполнения бюджетного законодательства, обусловливается компетенцией объекта проверки. Отметим, что компетенция публично-правовых образований определяется с учетом таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как: •• единства бюджетной системы Российской Федерации; •• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; •• самостоятельности бюджетов; •• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 28 БК РФ). Бюджетные полномочия муниципальных образований (ст. 9 БК РФ) включают весь объем действий и решений для осуществления бюджетного процесса и обеспечения исполнения правого акта о бюджете: •• установление порядка составления и рассмотрения проекта решения о бюджете, •• утверждения и исполнения решения о бюджете, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; •• составление и рассмотрение проекта решения о бюджете, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; •• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; •• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; 106 •• осуществление муниципальных заимствований (также на основании ст. 64 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами. К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо указанных относятся составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района (в соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет муниципального района). Аналогично в числе полномочий муниципальных образований Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет следующие: составление и рассмотрение проекта решения о бюджете, утверждение и исполнение решения о бюджете, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета в качестве вопросов местного значения (ст. ст. 14, 15, 16). Отметим, что перечисленные полномочия подлежат обязательному осуществлению, так как законодательство в данном случае не указывает правомочие как возможное. В то же время обратим внимание, что в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (следовательно, и по проектам правовых актов, связанных с бюджетными правоотношениями). Однако проект местного бюджета и отчет о его исполнении необходимо выносить на публичные слушания. В соответствии с ч. 6 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект решения о бюджете, решение о бюджете, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. В данной сфере правоотношений необходимо уделить внимание соблюдению проверяемым органом (организацией) принципов бюджетной системы Российской Федерации, установленных ст. 28 БК РФ: •• единства бюджетной системы Российской Федерации; •• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; •• самостоятельности бюджетов; 107 •• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; •• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; •• сбалансированности бюджета; •• эффективности использования бюджетных средств; •• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; •• прозрачности (открытости); •• достоверности бюджета; •• адресности и целевого характера бюджетных средств; •• подведомственности расходов бюджетов; •• единства кассы. Рассмотрим более подробно два важнейших принципа из перечисленных. Статья 34 БК РФ раскрывает принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Отметим, что вопросы оценивания результативности (эффективности и экономности) расходования бюджетных средств относятся к компетенции Счетной палаты Российской Федерации и иных контрольно-счетных органов. Также определенную сложность представляет то, что критерии определения эффективности законодательно не установлены. С учетом обстоятельств конкретной ситуации имели место рассматриваемые решения прокурора. Прокуратура Республики Дагестан предотвратила приобретение для нужд одного из муниципальных образований дорогостоящего автомобиля (2,95 млн руб.). По иску прокурора района суд обязал ответчика возместить в местный бюджет денежные средства, необоснованно затраченные на приобретение автомобиля, путем его реализации. Аналогичные нарушения бюджетного законодательства пресечены прокуратурой Волгоградской области на стадии заключения муниципального контракта (информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.06.2013 № 73/2-16д-13 «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в бюджетной сфере). Как указывает ст. 38 БК РФ, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на перечисленные в ст.ст. 69, 174.2 БК РФ цели: •• оказание муниципальных услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; •• социальное обеспечение населения; •• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями; 108 •• предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам; •• предоставление межбюджетных трансфертов; •• предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; •• обслуживание муниципального долга; •• исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Нецелевое использование бюджетных средств может выражаться в использовании их на цели, не соответствующие целям получения данных средств. Цели получения и расходования должны быть установлены в правовом акте о бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином нормативном правовом акте. Нецелевое использование средств конкретного бюджета выражается в следующем: •• использование средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; •• использование средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год; •• использование средств бюджета на цели, не предусмотренные договором предоставления бюджетного кредита или бюджетных ссуд; •• использование средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления; •• иные формы нецелевого использования средств бюджета. Пример. Глава Республики Бурятия удовлетворил представление прокурора, внесенное в связи с нарушениями при выделении и расходовании Правительством Республики средств резервного фонда. Обоснованием послужила правовая позиция Верховного Суда РФ, высказанная в определении от 28.06.2006 по делу № 59-Г0613. В частности, в нарушение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, при наличии возможности предусмотреть расходы заранее и отсутствии фактора непредвиденности средства резервного фонда выделены на организацию и проведение концерта и фейерверки в рамках празднования 90-летия Республики Бурятия, на опубликование региональных нормативных правовых актов. Кроме этого, бюджету одного из районов из резервного фонда выделено 14, 9 млн руб. на реконструкцию плавательного бассейна, тогда как финансирование реконструкции бассейна было предусмотрено в республиканском бюджете в составе ассигнований на реализацию целевой программы (информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.11.2013 № 39-86-2013 «О положительном опыте прокуратуры Республики Бурятия). В связи с тем, что необходимо оценивать законность предоставления субвенций и субсидий, остановимся на межбюджетных трансфертах, которые могут предостав- 109 ляться в виде дотаций, субсидий, субвенций. Статья 6 БК РФ определяет, что дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования; указанная норма не определяет понятия «субсидии», «субвенции», поэтому уместно обратиться к иным нормам Кодекса и положениям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Термин «субвенции» раскрывается следующим образом. Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 140 БК РФ). Аналогичным образом в силу ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Для определения термина «субсидии» обратимся к ст. 142 БК РФ: субсидии перечисляются из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; субсидии перечисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением). Также ч. 1 ст. 63.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам. На основании ст. 15 БК РФ в решении о бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральный уровень органов контроля представлен Счетной палатой Российской Федерации, Главным контрольным управлением Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами государственной власти (Министерство финансов Российской Федерации, иные органы исполнительной власти) и др. К числу органов контроля в регионах следует отнести территориальные органы федеральных органов власти (управления Федерального казначейства, инспекции Федеральной 110 налоговой службы), а также созданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) контрольно-счетные органы, финансовые органы и др. Каждый из этих органов наделен компетенцией и полномочиями, которые необходимо учитывать при проведении проверок. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки В первую очередь необходимо определить относится ли проверяемый орган, организация к участникам бюджетных правоотношений, участникам бюджетного процесса, что определяет круг их прав и обязанностей, возможные виды ответственности при установлении нарушений. Перечень участников бюджетных правоотношений приведен ранее. В соответствии с п.1 ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: •• Президент Российской Федерации; •• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; •• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; •• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); •• Центральный банк Российской Федерации (его территориальные учреждения — главные управления Центрального банка Российской Федерации по федеральным округам, в составе которых — отделения по субъектам Российской Федерации, расчетно-кассовые центры); •• органы государственного (муниципального) финансового контроля; •• органы управления государственными внебюджетными фондами; •• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; •• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; •• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; •• получатели бюджетных средств. В законодательном (представительном) органе прокурор устанавливает: сформирован ли орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, приняты ли соответствующие правовые акты, законны ли они (ст. 153 БК РФ); определен ли период действия закона (решения) о бюджете на один либо три года (п. 4 ст. 169 БК РФ), срок внесения проекта правового акта о бюджете (п. 1 ст. 185 БК РФ); установлен ли порядок рассмотрения проекта правового акта о бюджете публично-правового образования и о бюджете государственного внебюджетного фонда и их принятия (ст. 187 БК РФ) и пр. Реализуя полномочия, установленные статьями 9, 153 БК РФ, представительные органы муниципальных образований должны принять следующие решения: •• муниципальным правовым актом установить порядок составления и рассмотрения проекта решения о бюджете, •• принять решение о бюджете, •• муниципальным правовым актом утвердить годовые отчеты об исполнении местных бюджетов муниципальным правовым актом представительного ор- 111 •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• гана муниципального образования (ст. 264.2 БК РФ). Решением об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета (ст. 264.6 БК РФ). муниципальным правовым актом установить порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим представительным органом (ст. 264.5 БК РФ), муниципальным правовым актом сформировать орган внешнего муниципального финансового контроля, муниципальным правовым актом определить статус органа внешнего муниципального финансового контроля (ст. 153 БК РФ), вправе определить наименование, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования (указанные сведения устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования) (ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), муниципальным правовым актом установить срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа, который не должен быть менее чем срок полномочий представительного органа (п. 4 ст. 5 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), муниципальным правовым актом определить порядок внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом (п. 2 ст. 264.4 БК РФ), муниципальным правовым актом установить порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений представительных органов, предложений и запросов глав муниципальных образований (п. 3 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), муниципальным правовым актом определить порядок осуществления полномочий органами внешнего муниципального финансового контроля по внешнему муниципальному финансовому контролю (п. 3 ст. 268.1 БК РФ), муниципальным правовым актом определить требования к опубликованию в средствах массовой информации или размещению в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетных органов (ст. 19 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), принять решение о создании муниципального дорожного фонда (ст. 179.4 БК РФ), принять решение о порядке формирования и использования бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда (ст. 179.4 БК РФ), 112 •• муниципальным правовым актом определить порядок заключения поселениями (районами) соглашений о передаче осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения соответственно районам (поселениям) за счет межбюджетных трансфертов (ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), •• при наличии территориального общественного самоуправления в соответствии с ч. 11 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определить нормативными правовыми актами условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета (и (или) уставом муниципального образования). В силу ч. 12 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. В соответствии с ч. 15 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об ­общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. При проверке исполнения бюджетного законодательства исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования), высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, руководителем исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) надлежит установить, изданы ли правовые акты: о создании органов финансового контроля (ст. 154 БК РФ); о порядке осуществления полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 4, 5 ст. 160.1 БК РФ); о порядке и сроках составления проекта бюджета (п. 2 ст. 169, п. 2, 3 ст. 184, ст. 185 БК РФ); о порядке разработки прогноза социально-экономического развития соответствующего публично-правового образования (п. 2 ст. 173 БК РФ); о форме и порядке разработки среднесрочного финансового плана (п. 2 ст. 174 БК РФ); о порядке принятия решений о разработке государственных (муниципальных) программ и их формирования и реализации (п. 1, 2 ст. 179 БК РФ); о порядке использования бюджет- 113 ных ассигнований резервного фонда исполнительных органов государственной власти (местных администраций) (п. 6 ст. 81 БК РФ); о порядке ведения реестра расходных обязательств (п. 4, 5 ст. 87 БК РФ); определен ли уполномоченный орган на разработку прогноза социально-экономического развития региона, муниципального образования (п. 6 ст. 173 БК РФ); разработаны и утверждены ли методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 154 БК РФ) и пр. Реализуя полномочия, установленные п. 1 ст. 154 БК РФ, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований должны принять следующие решения и осуществить действия: •• обеспечить составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), внести его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, •• обеспечить исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, •• обеспечить управление муниципальным долгом, •• издать нормативный акт, в котором установить порядок и срок составления проекта местного бюджета (п. 2 ст. 169, ст. 184 БК РФ), •• разработать и утвердить методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, •• издать нормативный акт, в котором установить порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (ст. 170.1 БК РФ). •• утвердить бюджетный прогноз (изменения бюджетного прогноза) муниципального образования на долгосрочный период в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования решения о соответствующем бюджете (ст. 170.1 БК РФ). •• издать нормативный акт, в котором установить порядок разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования (ст. 173 БК РФ), •• одобрить прогноз социально-экономического развития муниципального образования одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в представительный орган (ст. 173 БК РФ). •• издать нормативный акт, в котором установить порядок разработки и форму среднесрочного финансового плана муниципального образования (ст. 174 БК РФ), •• утвердить проект среднесрочного финансового плана муниципального образования и представить в представительный орган муниципального образования одновременно с проектом местного бюджета (ст. 174 БК РФ), •• утвердить прогноз социально-экономического развития территории (п. 1 ст. 174.1 БК РФ), •• утвердить муниципальные программы (ст. 179 БК РФ), •• издать нормативный акт, в котором установить сроки реализации муниципальных программ, порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ, сроки утверждения программ (ст. 179 БК РФ), 114 •• издать нормативный акт, в котором установить порядок проведения ежегодной оценки эффективности реализации каждой муниципальной программы и ее критерии (ст. 179 БК РФ), •• издать нормативный акт, в котором установить порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) (ст. 69.2 БК РФ), •• издать нормативный акт, в котором установить порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями (ст. 80 БК РФ), •• принять решение о создании резервного фонда (ст. 81 БК РФ), •• издать нормативный акт, в котором установить порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования (ст.8 БК РФ), •• сформировать реестр расходных обязательств муниципального образования (ст. 8 БК РФ). •• издать нормативный акт, в котором установить порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля по внутреннему муниципальному финансовому контролю (п. 3 ст. 269.2 БК РФ), порядок внутреннего финансового аудита на местном уровне (п. 5 ст. 160.2-1 БК РФ). Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа городского, сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут осуществляться исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское поселение, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительный орган городского, сельского поселения не образуется (п. 1 ст. 154 БК РФ). В таком случае должно быть заключено соответствующее соглашение администраций публично-правовых образований1. Отсутствие такого соглашения является основанием применения мер прокурорского реагирования. При проверке законности деятельности финансовых органов — органов Министерства финансов (ему подведомственны Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка — для целей проверки финансовых органов целесообразно отметить Федеральное казначейство и его территориальные органы в виде управлений (УФК) по субъектам Российской Федерации), финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п. 2 ст. 154, 165, 166, 166.1 БК РФ) следует выяснить: утверждены ли правила заполнения форм реестров расходных обязательств регионов и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации; разработан ли порядок планирования бюджетных ассигнований (п. 1 ст. 174.2 БК РФ); определены ли состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников фи1 Письмо Министерства финансов России от 09.11.2017 № 09-09-06/73946 «Об осуществлении бюджетных полномочий участника бюджетного процесса поселения участником бюджетного процесса муниципального района в случае, когда поселение является центром муниципального района и администрация поселения не образуется». 115 нансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ); установлен ли порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи (п. 1 ст. 217 БК РФ); установлен ли порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета (абз. 2 ст. 219.2 БК РФ); установлен ли порядок исполнения бюджета по расходам (ст. 8, 9, п. 1 ст. 219 БК РФ); установлен ли порядок завершения операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году (п. 1 ст. 242 БК РФ). Реализуя полномочия, установленные п. 2 ст. 154 БК РФ, финансовые органы муниципальных образований должны: •• составить проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), •• представить его с необходимыми документами и материалами для внесения в представительный орган, •• организовать исполнение бюджета, •• установить порядок составления бюджетной отчетности, •• установить порядок составления бюджетной отчетности (п. 2 ст. 154 БК РФ), •• определить порядок и методику планирования бюджетных ассигнований (ст. 174.2 БК РФ), •• разработать прилагаемые к проекту правового акта о бюджете необходимые документы и материалы: среднесрочный финансовый план муниципального образования (ст. 174 БК РФ), бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период (ст. 170.1 БК РФ), прогноз социально-экономического развития муниципального образования (ст. 173 БК РФ), прогноз социально-экономического развития территории (ст. 174.1 БК РФ), •• нормативным правовым актом финансового органа администрации утвердить стандарты осуществления внутреннего муниципального финансового контроля (п. 3 ст. 269.2 БК РФ), •• в случае, если отдельные бюджетные полномочия финансового органа городского, сельского поселения осуществляются финансовым органом муниципального района, инициировать заключение соответствующего соглашения между местной администрацией городского, сельского поселения и местной администрацией муниципального района. Виды муниципального финансового контроля установлены ст. 265 БК РФ: внешний и внутренний; предварительный и последующий. Внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований. Внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) местных администраций, финансовых органов муниципальных образований. Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. 116 Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Методами осуществления муниципального финансового контроля являются: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций (п. 1 ст. 267.1 БК РФ). В ходе проверок органов контроля надлежит выяснить: изданы ли приказы, положения, инструкции, регламенты осуществления контрольной деятельности органа; обладает ли этот орган полной информацией о состоянии законности в бюджетной сфере, всегда ли устанавливается и привлекается к ответственности виновное лицо, имели ли место факты освобождения от ответственности виновных лиц в связи с малозначительностью или незаконного прекращения производства по делу об административном правонарушении; устанавливается ли размер материального ущерба и каковы результаты мер по его возмещению, законны ли решения о привлечении к ответственности, осуществляется ли контроль исполнения актов о привлечении к ответственности, передаются ли в правоохранительные органы материалы о преступлениях; как часто проводятся внеплановые проверки, что является для этого основанием, законны ли приказы о проведении внеплановых проверок и акты о результатах проверок, эффективны ли контрольные проверки исполнения законодательства; направляются ли материалы о нарушениях законов, содержащих признаки преступлений, в правоохранительные органы. Контрольно-счетные органы являются постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля; образуются представительным органом муниципального образования, которому подотчетны (при этом в силу ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования, что вызывает обоснованные замечания; для принятия такого решения предлагаются критерии, включающие численность населения, площадь муниципального образования, объем денежных потоков. При этом ст. 265 БК РФ, ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не устанавливают возможности создания таких органов, а говорят определенно как об обязанности. Отметим, что ситуация отсутствия в поселении, входящем в состав муниципального района, контрольно-счетного органа может иметь место только в случае, если в силу ч. 11 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» представительный орган поселения, входящего в состав муниципального района, реализовал право заключить соглашение с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Реализуя полномочия, установленные нормами законодательства, контрольносчетные органы муниципальных образований обязаны осуществлять: 117 на основании п. 2 ст. 157 БК РФ: •• аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; •• экспертизу проектов решений о бюджетах, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; •• экспертизу муниципальных программ; •• анализ и мониторинг бюджетного процесса, в том числе с подготовкой предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; •• подготовку предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; •• реализовывать полномочия, определенные Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; в соответствии со ст. 268.1 БК РФ: •• контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; •• контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; •• контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; 3. в силу ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» вправе осуществлять: •• контроль исполнения местного бюджета; •• экспертизу проектов местного бюджета; •• внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета; •• контроля законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; •• контроль соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; •• оценивать эффективность предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также законность предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, со- 118 вершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и муниципального имущества; •• финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; •• анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовку предложений, направленных на его совершенствование; •• подготовку информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; •• участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; •• иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Необходимо отметить, что в силу требований частей 1, 2 ст. 11 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуются законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами регионального и муниципального уровня, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля. Стандарты внешнего муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами. Добавим, что в соответствии с положениями региональных нормативных актов деятельность контрольно-счетных органов субъекта России, муниципального образования регулируется также регламентами. В связи с этим при проведении проверки исполнения законодательства в сфере бюджета надлежит устанавливать изданы ли перечисленные правовые акты, стандарты и регламенты осуществления внешнего финансового контроля, принимаются ли необходимые меры в рамках установленных полномочий. В ходе проверки исполнения законодательства контрольно-счетными органами важно установить исполнение ст. 19 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», обязывающей обеспечить доступ к информации о деятельности указанных органов путем размещения на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и опубликования в своих официальных изданиях или других СМИ информации о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, о принятых по ним решениях и мерах. Учитывая, что в силу чт. 10 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и де- 119 ятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» к контрольным мероприятиям относятся проверка и аудит (по результатам которых составляется отчет); а экспертно-аналитическим мероприятием является проверка проекта бюджета (по результатам которой составляется заключение), контрольно-счетные органы обязаны публиковать сведения о результатах указанных мероприятий. Также контрольно-счетные органы ежегодно составляют отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в представительные органы публично-правовых образований. Указанные отчеты размещаются в средствах массовой информации или в сети Интернет только после их рассмотрения представительными органами, что должно подтверждаться соответствующим решением. Опубликование в средствах массовой информации или размещение в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетных органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и регламентами контрольно-счетных органов. Таким образом, при проведении проверки истребуется и изучается соответствующий регламент опубликования информации о деятельности контрольно-счетного органа, оценивается законность указанного нормативного правового акта. Полномочия органов внутреннего муниципального финансового контроля по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля установлены ст. 269.2 БК РФ: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий (п. 1). Порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля по внутреннему муниципальному финансовому контролю определяется муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего муниципального финансового контроля (п. 3 ст. 269.2 БК РФ). Необходимо учитывать, что перечень возможных проверочных мероприятий установлен п. 2 ст. 269.2 БК РФ и включает проверки, ревизии и обследования, по результатам которых объектам контроля направляются акты, заключения, представления и (или) предписания; органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения; при наличии оснований осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. Порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля по внутреннему муниципальному финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения 120 об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего муниципального финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля1. Стандарты осуществления внутреннего муниципального финансового контроля утверждаются финансовым органом местного самоуправления в соответствии с порядком осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля по внутреннему муниципальному финансовому контролю, определенным муниципальными правовыми актами местных администраций. Также в силу п. 5 ст. 160.2-1 БК РФ к полномочиям местной администрации относится установление порядка внутреннего финансового контроля (положение аналогично п. 3 ст. 269.2 БК РФ) и внутреннего финансового аудита (осуществляется главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета (их уполномоченными должностными лицами). Таким образом, при проведении проверки в органе внутреннего финансового контроля истребуются и изучаются соответствующие нормативные правовые акты, оценивается их законность. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» является основным актом в части защиты прав проверяемых органов (организаций) при осуществлении муниципального контроля. В соответствии с пп. 3 ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения данного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в финансово-бюджетной сфере. Кроме этого, требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяются также на сферы го1 На федеральном уровне внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит осуществляются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2014 № 193 «Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89». 121 сударственного контроля (надзора) и муниципального контроля, для которого применяется риск-ориентированный подход. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, включены сферы правоотношений, регулирующихся в том числе в определенной мере бюджетным законодательством и для которых разработаны критерии ФАС России: государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляемый Федеральной антимонопольной службой; государственный контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа; федеральный государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов). Однако на контроль (надзор) в финансово-бюджетной сфере требования о применении риск-ориентированного подхода не распространяются. Правовыми актами осуществляется также регулирование правоотношений, возникающих в бюджетной сфере между публично-правовыми образованиями различного уровня. Поэтому при проверке устанавливается исполнение обязанности уполномоченных органов и должностных лиц по принятию таких актов и их законность. При проверке исполнения законов субъектами межбюджетных правоотношений важно установить соблюдение их компетенции, установленной законодательством. Для этого в органах государственной власти субъектов Российской Федерации надлежит определить исполнение требований ст. 8 БК РФ: установлен ли порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; представляются ли межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации; установлен ли общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. В органах местного самоуправления устанавливается исполнение требований ст. 9 БК РФ о бюджетных полномочиях муниципальных образований: определен ли порядок предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Другие участники бюджетного процесса также вправе регулировать отношения по управлению средствами бюджетов в рамках компетенции и полномочий. Поэтому изучается законность деятельности и правовых актов: главного распорядителя бюджетных средств — приняты ли правовые акты об утверждении перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; об организации и осуществлении ведомственного контроля в сфере своей деятельности (ст. 158 БК РФ); главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета — приняты ли правовые акты об утверждении перечня подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; об организации и осуществлении ведомственного бюджетного контроля в сфере своей деятельности (ст. 160.2 БК РФ). 122 Главный администратор доходов бюджета принимает правовые акты по аналогичным вопросам (п. 1 ст. 160.1 БК РФ). Указанные аспекты правового регулирования в соответствии со ст. 5, 26.1 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст.ст. 7, 44 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отражаются в конституции (уставе) публично-правовых образований, положениях о структурных подразделениях органов власти, но могут содержаться в специальном правовом акте о бюджетном процессе соответствующего публично-правового образования. Получатели бюджетных средств должны исполнять требования законодательства, расходовать средства с соблюдением целевого характера, не допускать приемку и оплату некачественно выполненных или невыполненных работ, соблюдать условия контрактов, в том числе по срокам, своевременно вводить в эксплуатацию приобретенное оборудование и др. Проведение проверки исполнения бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса характеризуется некоторыми особенностями. Законодательство о бюджетном процессе регулирует бюджетные правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета определенного уровня и контроля за его исполнением, а также в процессе осуществления государственных (муниципальных) заимствований и управления (государственным) муниципальным долгом. В соответствии с этапами бюджетного процесса целесообразно выделить проверки исполнения бюджетного законодательства при организации бюджетного процесса, на этапе составления и рассмотрения проектов региональных и местных бюджетов, а также при утверждении бюджетов, на этапе исполнения правового акта о бюджете, при организации государственного (муниципального) финансового контроля, при проверке бюджетной отчетности. Применительно к подготовке и принятию нормативного правового акта о бюджете муниципального образования местная администрация муниципального образования устанавливает порядок составления проекта местного бюджета (п. 2 ст. 169 БК РФ), подготавливает проект бюджета муниципального образования сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта Российской Федерации, за исключением закона о бюджете субъекта Российской Федерации, не определен срок, на который составляются и утверждаются указанные проекты бюджетов (п. 4 ст. 169); если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования (п. 4 ст. 169). Перечень сведений, которые должны содержаться в решении о бюджете, закреплен ст. 184.1 БК РФ. 123 Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом решения о бюджете (ст. 184.2 БК РФ): •• основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований; •• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; •• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; •• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета (консолидированного бюджета) соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо утвержденный среднесрочный финансовый план; •• пояснительная записка к проекту бюджета; •• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; •• верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), и (или) верхний предел государственного внешнего долга на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода; •• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; •• в случае утверждения решением о бюджете распределения бюджетных ассигнований по муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности к проекту решения о бюджете представляются паспорта муниципальных программ (проекты изменений в указанные паспорта). В результате проверок выявлялись противоречия ст. 184.2 БК РФ в части перечня документов и сведений, представляемых в представительный орган вместе с проектом правового акта о бюджете. В практике встречаются основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований, одобренные решениями представительных органов, что противоречит п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования, но не указывает одобрение основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципальных образований. Также в силу ст. 184.2 БК РФ основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований должны представляться в представительный орган вместе с проектом правового акта о бюджете. Также в нормативный правовой акт о бюджетном процессе в муниципальном образовании не всегда своевременно вносятся необходимые изменения в целях обеспечения соответствия его федеральным нормативным правовым актам. Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов определяются нормативными актами местных администраций (ст. 184 БК РФ), срок внесения проекта 124 решения о местном бюджете на рассмотрение представительного органа не может быть позднее 15 ноября текущего года (п. 1 ст. 185 БК РФ). Решение о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) решением о бюджете. Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке (пункты 1, 2 ст. 5 БК РФ). Устав муниципального образования должен предусматривать порядок опубликования решения о бюджете. В современных условиях основное внимание уделяется исполнению законодательства при осуществлении программ, которые финансируются за счет бюджетных средств. Муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования. Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации, сроки реализации муниципальных программ устанавливаются муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (п. 1 ст. 179 БК РФ). Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (п. 2 ст. 179 БК РФ). Муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные местной администрацией. Представительные органы муниципальных образований вправе осуществлять рассмотрение проектов муниципальных программ и предложений о внесении изменений в муниципальные программы в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Муниципальные программы подлежат приведению в соответствие с решением о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу (п. 2 ст. 179 БК РФ). По каждой муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, порядок проведения и критерии оценки устанавливаются местной администрацией муниципального образования. По результатам оценки местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной муниципальной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальной программы (п. 3 ст. 179 БК РФ). Таким образом, предметом плановой проверки может выступить исполнение бюджетного законодательства при реализации муниципальных программ. В качестве специфики отметим, что представительный орган муниципального образования вправе регулировать правоотношения в сфере бюджета в части утверждения решения о местном бюджете, отчета о его исполнении (ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также принятия решений: о создании муниципального дорожного фонда, о порядке формирования и использования бюд- 125 жетных ассигнований муниципального дорожного фонда (п. 5 ст. 179.4 БК РФ). Объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда утверждается решением о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета муниципального образования, установленных решением представительного органа муниципального образования, указанным в абзаце первом настоящего пункта, от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в местный бюджет; иных поступлений в местный бюджет, утвержденных решением представительного органа муниципального образования, предусматривающим создание муниципального дорожного фонда (п. 5 ст. 179.4 БК РФ). Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда устанавливается решением представительного органа муниципального образования. Бюджетные ассигнования муниципального дорожного фонда, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда в очередном финансовом году. Использование бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда муниципального образования должно осуществляться в соответствии с решением представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в рамках реализации соответствующей муниципальной программы, например, «Комплексного развития транспортной инфраструктуры на территории … муниципального образования на … годы», утвержденной решением представительного органа муниципального образования. Вопросы, подлежащие исследованию при проверке исполнения законодательства в рамках исполнения бюджета. Наиболее актуальные аспекты, требующие особого внимания при проведении проверок законности исполнения бюджета по расходам: 1. в рамках плановой проверки в начале финансового года важно проанализировать соответствие объема доведенных до объекта проверки — получателя средств бюджета лимитов бюджетных обязательств и заключенных договоров. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения муниципальных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (п. 3 ст. 219 БК РФ). Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований (п. 5 ст. 219 БК РФ). 2. необходимо устанавливать наличие и полноту реестра закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Получатели бюд- 126 жетных средств обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов, которые должны содержать: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки (ст. 73 БК РФ); 3. надлежит оценить соблюдение требований ст. 81 БК РФ при создании и использовании резервных фондов местных администраций в расходной части бюджетов. Запрещается создание резервных фондов представительных органов и депутатов представительных органов. Размер резервных фондов местных администраций устанавливается решениями о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процента утвержденного указанными решениями общего объема расходов. Средства резервных фондов местных администраций направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации, установленном местной администрацией. Бюджетные ассигнования резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе местного бюджета, используются по решению местной администрации. Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов местных администраций прилагается к годовому отчету об исполнении соответствующего бюджета. 4. в каждом муниципальном образовании должны быть реестры расходных обязательств (используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств, ст. 8 БК РФ). Порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования устанавливает местная администрация муниципального образования. В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления; заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями. Статья 41 БК РФ устанавливает виды доходов бюджетов, в числе которых налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. В связи с этим наиболее актуальными аспектами, требующими особого внимания при проведении проверок законности исполнения бюджета по доходам являются: 1. законность установления и размеров налоговых доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. К налоговым доходам бюджетов относятся 127 доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним. Статьи 6161.5 БК РФ устанавливают перечень и размеры налоговых доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований (от земельного налога — по нормативу 100%; от налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%, от уплаты госпошлины — 100% и пр.). 2. законность установления и размеров неналоговых доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. К неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан и иные неналоговые доходы. При проведении проверки исполнения законодательства в части обеспечения сбалансированности бюджетов дается оценка наличию в решении о бюджете сведений о дефиците бюджета, его размере, законности предоставления бюджетных кредитов, исполнению обязательств по указанным кредитам, установлению источников финансирования дефицита местного бюджета (ст. 96 БК РФ), наличию долговых обязательств, полноте и своевременности их учета. Так, в силу предписания ст. 96 БК РФ остатки средств местного бюджета на начало текущего финансового года в объеме бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда, не использованных в отчетном финансовом году, направляются на увеличение в текущем финансовом году бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда, а также в объеме, определяемом правовым актом представительного органа муниципального образования, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов и на увеличение бюджетных ассигнований на оплату заключенных от имени муниципального образования муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, подлежавших в соответствии с условиями этих муниципальных контрактов оплате в отчетном финансовом году, бюджетных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам, предоставление которых в отчетном финансовом году осуществлялось в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателей субсидий, источником финансового обеспечения которых являлись указанные субсидии, в объеме, не превышающем сумму остатка неиспользованных бюджетных ассигнований на указанные цели, в случаях, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвоз- 128 мездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета указанного ограничения является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 92.1 БК РФ). Долговые обязательства муниципального образования могут существовать только в виде обязательств, установленных ст. 100 БК РФ. Обязанности по управлению муниципальным долгом возлагаются на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местную администрацию) в соответствии с уставом муниципального образования (п. 3 ст. 101 БК РФ). Информация о долговых обязательствах вносится финансовым органом муниципального образования в муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства (ст. 121 БК РФ). При проверке отчета об исполнении бюджета в органе, организующем формирование и исполнение бюджета, анализируется достижение показателей бюджета, для чего изучаются: •• устав публично-правового образования, положение о бюджетном процессе; •• правовой акт об утверждении бюджета на отчетный год со всеми приложениями; •• перечень главных распорядителей и подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; •• сведения об осуществлении ведомственного финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств; •• основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования; •• итоги социально-экономического развития территории; •• среднесрочный финансовый план; •• государственные (муниципальные) задания по предоставлению услуг населению; •• решения органов власти и органов местного самоуправления по установлению налогов; •• правовой акт об исполнении бюджета за истекший финансовый год со всеми приложениями; •• нормативный правовой акт, устанавливающий кадастровую стоимость земельных участков; •• сведения о перечисленных в бюджет территории суммах от продажи от аренды земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования; •• перечень реализуемых программ; •• отчеты о реализации на территории публично-правового образования федеральных, областных, муниципальных программ, их финансировании; •• сведения о кредиторской и дебиторской задолженности бюджета на начало и конец отчетного периода; •• сведения о межбюджетных трансфертах, в том числе по видам (дотации, субсидии, субвенции); 129 •• сведения об объемах действующих и вновь принятых обязательств муниципального образования; •• положение о ведении реестра расходных обязательств и реестр расходных обязательств; •• отчеты о проверках, проведенных органами внутреннего и внешнего финансового контроля; •• отчет об использовании средств резервного фонда в отчетном периоде; •• положения о порядке создания и расходования средств резервного фонда; •• сведения о контрактах. Существенное содействие прокурорам с целью достижения результативности проверки окажет привлечение специалистов контролирующих органов. Основными источниками информации о нарушениях бюджетного законодательства являются нормативные правовые акты, договоры (продажи, аренды и др.) и контракты, сведения о поступлении средств оплаты по договорам аренды государственного (муниципального) имущества, отчеты об исполнении бюджета, акты и иные документы, статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан и представителей юридических лиц, сообщения средств массовой информации и иные сведения и др. Типичные нарушения бюджетного законодательства Характерными нарушениями в рассматриваемой сфере являются: нарушения законодательства при формировании доходов бюджетов: нарушения, связанные с определением администраторов доходов и видов доходов, закрепляемых за администраторами доходов (вопреки п. 3 ст. 184.1 БК РФ в законе (решении) о бюджете не устанавливается либо устанавливается неверно перечень главных администраторов доходов); нарушения, связанные с видами доходов, их утверждением и закреплением (в нарушение п. 2 ст. 20, ст. 33 БК РФ законами (решениями) о бюджете не утверждаются либо утверждаются не в полном объеме закрепляемые за главными администраторами доходов бюджетов виды (подвиды) доходов бюджетов); нарушения, связанные с отражением доходов бюджетов (неполнота отражения в бюджете доходов, аккумулирование доходов на специальных счетах, в том числе открытых не в учреждениях Банка России). Для пополнения бюджета муниципального образования важно в полном объеме получить запланированные доходы, основными формами нарушения нормативного акта о бюджете является бездействие уполномоченных органов при получении арендной платы, несоблюдение процедуры при продаже или передаче в аренду имущества либо превышение полномочий (реализация или передача в пользование государственного имущества); нарушения законодательства в процессе осуществления расходов бюджетов: расходование средств бюджетов в нарушение ст. 69 БК РФ, содержащей исчерпывающий перечень видов бюджетных ассигнований; нарушение сроков направления бюджетных ассигнований (задержка финансирования); нарушения при осуществлении закупок товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд; расходование средств бюджетов на нужды, не являющи- 130 еся расходными обязательствами публично-правового образования; нецелевое расходование бюджетных средств. В настоящее время выявляются факты заключения договоров в отсутствие бюджетного финансирования либо с превышением доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Как правило, принятие бюджетных обязательств в отсутствие лимитов бюджетных средств влечет обращение исполнителей контрактов в суд, взыскание не только суммы контракта, но и штрафа, пени, процессуальных издержек, арест счетов администрации приставами и невозможность осуществления деятельности. Получатели бюджетных средств при ведении реестра закупок, осуществлённых без заключения государственных или муниципальных контрактов, не указывают данные о местонахождении поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; не вносят сведения о кратком наименовании закупаемых товаров, работ и услуг; в реестр необоснованно включаются закупки, осуществляемые администрацией района по государственным и муниципальным контрактам. проекты решений о бюджете не всегда предусматривают создание резервных фондов, либо предусматривают расходование средств резервного фонда на цели, которые не могут быть признаны чрезвычайными; контрольно-счетные органы не публикуют планы работы на год (должны утверждаться приказом органа), отчеты о результатах деятельности за год, результаты контрольных мероприятий по объектам проверок и результаты аудита эффективности и проверки законности использования средств бюджета муниципального образования. Не выполняются планы работы на год по отдельным мероприятиям; в нарушение требований п. 3 ст. 265 БК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многих районах области внутренний муниципальный финансовый контроль в сельских поселениях без передачи полномочий в установленном порядке осуществляется финансовыми управлениями (отделами) администраций муниципальных районов; выявляются факты ненадлежащего осуществления полномочий органами финансового контроля: нарушения процедуры проведения проверок, не использование предоставленных полномочий, отсутствие должного контроля за устранением выявленных нарушений. Особенности проведения проверки Проверочные действия в данном случае связаны в основном с изучением документов и получением объяснений, сравнением сведений различных источников информации. В первую очередь надлежит оценить законность правовых актов, изданных уполномоченными органами, в том числе соблюдение компетенции органа, сроков принятия, опубликования (обнародования). Проверка правового акта о бюджете осуществляется сопоставлением сведений правового акта и приложенных документов. Важнейшее значение имеет изучение документов, отражающих движение средств бюджета — их расходование или поступление. Целесообразным является сравнение сведений, например, реестров и договоров, реестров расходных обязательств и конкретных правовых актов как оснований расходных обязательств. 131 Исполнение законов при заключении и исполнении контрактов проверяется посредством изучения контрактов, смет, актов приемки выполненных работ, документов о перечислении бюджетных средств. Также сравниваются отчеты получателей бюджетных средств об использовании средств бюджета и реальные действия (оказанные услуги, проведенные работы, ведомости на получение зарплаты и штатное расписание, приказы о приеме на работу и пр.). При проверках исполнения законов органами финансового контроля анализируется реализация полномочий по изданию правовых актов, регламентирующих осуществление контрольной деятельности органа, и их законность; полнота и эффективность проверок исследуются по материалам проверок — законы ли внеплановые проверки (имелись ли основания и соблюдена ли процедура), всегда ли устанавливается и привлекается к ответственности виновное лицо, устанавливается ли размер материального ущерба и каковы результаты мер по его возмещению, законны ли решения о привлечении к ответственности, осуществляется ли контроль исполнения актов о привлечении к ответственности; направляются ли материалы о нарушениях законов, содержащих признаки преступлений, в правоохранительные органы. Сопоставляются сведения о результатах проверок, представленные прокурору, и имеющиеся в ведомственных документах. Дается оценка исполнения законов в случае, если в прокуратуру поступали обращения о нарушении законодательства уполномоченным органом. Также изучаются жалобы и обращения, поступившие в государственные органы, органы местного самоуправления, органы контроля, исполнение требований закона о рассмотрении обращений и соблюдение прав заявителей. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Органы прокуратуры по фактам нарушений законодательства о бюджете правомочны применить следующие средства реагирования. На противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), в том числе на постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное несудебными органами административной юрисдикции (ст. 30.10 КоАП РФ), приносится протест. При выявлении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор вносит требование об изменении правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов в порядке ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор вправе внести представление об устранении нарушений законности и о недопущении впредь подобных нарушений (ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Представления вносятся в связи с непроведением финансово-экономической экспертизы проектов муниципальных правовых актов (включая финансово-экономических обоснования) в части, касающейся расходных обязательств, а также муниципальных программ, отсутствием в плане работы контрольно-счетного органа проведения такой экспертизы. Также основанием реагирования в виде преставления является не принятие администрацией муниципального 132 образования мер для взыскания задолженности по арендной плате, бездействие во взыскании штрафов и неустойки по муниципальным контрактам. При установлении оснований прокурор объявляет предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации (ст. 24.6, 25.11, 28.4 КоАП РФ). В качестве основных составов правонарушений укажем статьи 15.4–15.15, 16 КоАП РФ (нарушение сроков реализации целевых программ квалифицируется по ст. 15.15.4 КоАП РФ — нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций; невыполнение государственного (муниципального) задания — ст.15.15.5-1 КоАП РФ; расходование средств резервного фонда на цели, не предусмотренные законом — ст. 15.14 КоАП; превышение лимитов бюджетных обязательств — ст. 15.15.10 КоАП РФ (дела рассматривают мировые судьи). Прокурор также выносит мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган для проведения проверки по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного закона (например, ст. 176 — незаконное получение кредита, ст. 177 — злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности, ст. 198 — уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица, 199 — уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации, ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями, ст. 2851 — нецелевое расходование бюджетных средств, ст. 2852 — нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, ст. 286 — превышение должностных полномочий, ст. 293 — халатность) (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). С целью защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, интересов общества и государства прокурор обращается в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ, статей 52, 198, главы 25 АПК РФ. Например, прокуроры оспаривают сделки с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности; договоры тепло-, энергоснабжения, противоречащие федеральному законодательству; сделки купли-продажи органом, юридическим лицом, учреждением принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества, сдачи его в аренду, залога, иным способом распоряжения этим имуществом без согласия собственника. Прокуроры в судебном порядке понуждают органы местного самоуправления принять меры для взыскания задолженности по оплате аренды муниципального имущества. По искам прокуроров с предпринимателей взыскиваются бюджетные средства, полученные по договору о возмещении затрат работодателю на оборудование (оснащение) рабочего места для трудоустройства инвалида в соответствии с государственной программой содействия занятости населения субъекта России в случае одностороннего отказа от исполнения обязательств по договору, а именно после прекращения предпринимательской деятельности до окончания установленного договором срока. При этом выделенные предпринимателю в качестве субсидии денежные средства должны быть возвращены. 133 В административном судопроизводстве прокурор участвует в рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (глава 21 КАС РФ); об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (глава 22 КАС РФ); в арбитражном процессе — участвует в рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (глава 24 АПК РФ). При оспаривании нормативных правовых актов в административном судопроизводстве учитываются установленные ст. 214 КАС РФ основания прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта (обязательные и факультативные). Необходимо руководствоваться также правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации о том, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшим данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд заявления, если в ходе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами (определения от 12.05.2005 № 244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»; от 12.07.2006 № 182-О «По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества «Кузбассэнерго», общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр «Гагаринский» и закрытого акционерного общества «Инновационно-финансовый центр «Гагаринский» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). Отметим, что граждане не относятся к участникам бюджетного процесса и потому не вправе оспаривать положения нормативных правовых актов о бюджете. В то же время, если гражданин полагает, что нарушены его права, в частности, на получение мер социальной поддержки, он не лишен возможности обращения в суд в установленном законом порядке (определение Верховного Суда РФ от 13.03.2013 № 50-АПГ13-3). Следовательно, и прокурор вправе защитить права граждан на основании ст. 45 ГПК РФ. Глава 10. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства Вопросы исполнения законов и соблюдения прав и интересов граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства на протяжении многих лет не теряют актуальности, и находятся на постоянном контроле Генеральной прокуратуры Российской Федерации1. Ситуация в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) является неудовлетворительной, многочисленные нарушения совершаются практически повсеместно. Распространены случаи незаконного нормотворчества, факты непринятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, устанавливающих тарифы, надбавки, критерии доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, неутверждения технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. Во всех регионах имеются факты ненадлежащей подготовки к отопительному сезону, не соблюдаются сроки проведения ремонтных работ, отсутствуют необходимые запасы топлива. Не искоренены случаи возникновения аварийных ситуаций. Сфера расходования организациями ЖКХ денежных средств, собираемых с населения и из бюджета подвержена криминальным посягательствам: выявляются факты хищений и неправомерного использования предприятиями ЖКХ бюджетных средств, предназначенных для строительства жилищного фонда, ремонта и модернизации коммунального хозяйства, в работе организаций коммунального комплекса — случаи растраты денежных средств граждан, полученных для оплаты воды, газа, электричества, коммунальных услуг. Организациями коммунального комплекса допускаются многочисленные факты непринятия необходимых мер по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов, производственных объектов и сетевых коммуникаций. В отдельных случаях незаконно ограничивается предоставление коммунальных услуг потребителям, допускаются отключения энергоснабжения потребителям, имеющим задолженность по оплате энергии, с нарушением установленного порядка. Имеются проблемы, связанные с обеспечением жильем граждан, проживающих в аварийных и ветхих домах, с проведением капитального ремонта. 1 Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки информационному агентству «ТАСС» от 31.01.2017 // Офиц. сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации / https://genproc.gov.ru/special/smi/interview/1158961;Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки газете «Известия» 25.04.2017 Офиц. сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации /https://genproc.gov.ru/genprokuror/interview/document-1187388/. 135 Многочисленные злоупотребления выявляются в работе органов власти и органов местного самоуправления, зачастую связанные с аффилированностью с организациями ЖКХ и ненадлежащим осуществлением контрольных полномочий1. Использование в прокурорской деятельности методики и тактики проведения проверки исполнения законодательства в сфере ЖКХ позволяет повысить ее эффективность. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения законодательства в сфере ЖКХ: 1) определение правовой базы, регулирующей сферу ЖКХ: Конституция Российской Федерации (ст. 40), Жилищный кодекс Российской Федерации, определяющий порядок управления многоквартирными домами, лицензирования деятельности, связанной с управлением многоквартирным домом, создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, проведения капитального ремонта, структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги; Гражданский кодекс Российской Федерации, закрепляющий основные положения о юридических лицах, их правоспособности, порядке создания и деятельности, государственной регистрации, учредительных и иных документах, сделках; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральные законы Российской Федерации от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства»; от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»; от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»; от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»; от 18 августа1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»; от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», направленный на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», регулирующий порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, и иные 1 В Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялась коллегия по вопросу состояния законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Офиц. сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации / https://genproc.gov.ru/smi/news/news-86632/ 136 отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов; от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», регламентирующий отношения, возникающие при осуществлении деятельности по приему платежным агентом от плательщика денежных средств, направленных на исполнение денежных обязательств физического лица перед поставщиком по оплате товаров (работ, услуг), а также направленных органам государственной власти, органам местного самоуправления и учреждениям, находящимся в их ведении, в рамках выполнения ими функций, установленных законодательством Российской Федерации; от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»; от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». Также изучению подлежат принятые на основании указанных законов следующие постановления Правительства РФ: от 28 марта 2012 г. № 253 «О требованиях к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг»; от 14 февраля 2012 г. № 124 «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг»; от 15 мая 2013 г. № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» и мн. др. 2) изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации (от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере»); 3) установление органов государственной власти, местного самоуправления и контролирующих органов, являющихся объектами надзора. Следует учитывать, что в сфере ЖКХ активно действуют: •• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: министерства, правительства, администрации; •• органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции управления (распоряжения), содержания и ремонта жилищного фонда, учета объектов государственного жилищного фонда в реестре недвижимого имущества субъекта РФ, а также контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (департаменты, управления (отделы), комитеты ЖКХ и другие структуры); •• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе; •• органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в сфере обеспечения функционирования и развития систем водоснабжения и водоотведения, газоснабжения, теплоснабжения, электроснабжения, наружного освещения и объектов инженерной инфраструктуры; •• органы местного самоуправления. Следовательно, все они также являются объектами прокурорского надзора. 137 Определенная специфика осуществления надзора в сфере ЖКХ обусловлена тем, что в обеспечении надлежащего уровня функционирования жилищно-коммунального комплекса существенную роль играют различные контролирующие органы: •• Федеральная антимонопольная служба (ФАС), действующая на основании постановления Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» (fas.gov.ru); •• Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), действующая на основании указа Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» в отношении организаций коммунального комплекса, являющихся операторами по приему платежей (ст. 5 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма») (fedsfm.ru); •• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), действующая на основании постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (gosnadzor.ru); •• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при осуществлении федерального государственного надзора (Роспотребнадзор), действующая на основании постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (rospotrebnadzor.ru); •• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, действующая на основании постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» (rpn.gov.ru); •• Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства, действующее на основании постановления Правительства РФ от 18.11.2013 № 1038 «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» (gosstroy.gov.ru); •• органы государственного жилищного надзора (Государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации), действующие на основании постановления Правительства РФ от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре». •• уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) либо орган местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляющие регулирование цен (тарифов); •• иные уполномоченные контролирующие органы субъекта Российской Федерации; •• органы, осуществляющие муниципальный жилищный контроль. 4) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке. 138 При осуществлении надзорной деятельности следует иметь в виду, что объектами прокурорского надзора являются: •• ресурсоснабжающие организации (хозяйствующие субъекты, осуществляющие производство, передачу и реализацию коммунальных ресурсов, а также отведение сточных вод); •• организации, осуществляющие деятельность в сфере управления многоквартирными домами на основании договора управления многоквартирным домом (управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищные и жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы); •• организации, обслуживающие жилищный фонд (юридические лица и индивидуальные предприниматели, выполняющие функции по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного жилого дома, техническое обслуживание и санитарную очистку мест общего пользования жилых домов и придомовой территории). 5) определение целей проверки; 6) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей; 7) уточнение перечня документов и информации, подлежащих изучению. К источникам информации о состоянии законности в сфере ЖКХ относятся следующие документы и материалы: •• нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления регулирующие отношения в жилищно-коммунальной сфере; •• правовые акты и иные документы жилищных органов; •• материалы проверок, проведенных контролирующими органами; •• информация, размещаемая на официальных сайтах контролирующих органов в сети интернет; •• отчеты органов, осуществляющих контрольные функции в жилищно-коммунальной сфере, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства, о привлечении виновных лиц к административной ответственности, принятии иных мер по устранению выявленных органами контроля нарушений и недопущению этих нарушений впредь; •• данные статистического наблюдения и данные учета (статистические отчеты в сфере жилищно-коммунального хозяйства: 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы»; 1-­водопровод «Сведения о работе водопровода (отдельной водопроводной сети)»; 1-канализация «Сведения о работе канализации (отдельной канализационной сети)»;1-ТЕП «Сведения о снабжении теплоэнергией»; 1-КР «Сведения о капитальном ремонте жилищного фонда»;1-жилфонд «Сведения о жилищном фонде»; 1-тарифы (ЖКХ) «Сведения о тарифах на жилищнокоммунальные услуги (Приказ Росстата от 12.09.2012 № 492 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за строительством, инвестициями в нефинансовые активы и жилищно-коммунальным хозяйством»); 2-ЖКХ (зима) «Сведения о работе 139 жилищно-коммунального хозяйства и объектов энергетики в зимних условиях»; 3-ЖКХ (зима) «Сведения о наличии и расходе топлива организациями жилищно-коммунального хозяйства и объектами энергетики в зимних условиях» (Приказ Росстата от 23.09.2009 № 206 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минрегионом России федерального статистического наблюдения за работой жилищно-коммунального хозяйства и объектов энергетики в зимних условиях»); •• информация ежедневных оперативных сводок ОВД; •• анализы жалоб, поступивших в прокуратуру, а также органы государственной власти; •• сообщения СМИ (периодическая печать, радио, телевидение, интернет); •• материалы прокурорских проверок, дел об административных правонарушениях, уголовных и гражданских, а также арбитражных дел. В целях полноты оценки состояния законности следует обеспечить наличие и обновление в прокуратуре следующей информации: •• об управляющих организациях, товариществах собственников жилья, жилищных и жилищно-строительных кооперативах, расположенных на поднадзорной территории и находящихся в их управлении многоквартирных домах; •• о ресурсоснабжающих организациях, гарантирующих поставщиках коммунальных ресурсов, действующих на поднадзорной территории; •• находящихся на поднадзорной территории котельных, сетях холодного, горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, их собственниках, состоянии жилищного фонда, в том числе ветхого и аварийного фонда; •• тарифах, установленных территориальным органом, осуществляющим полномочия в области регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, для организаций, осуществляющих на поднадзорной территории водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение, их соответствие реально выставляемым населению платежным документам (посредством выборочного истребования платежных документов); •• реализуемых на территории района адресных программах в сфере жилищнокоммунального хозяйства, бюджетных средствах, выделенных для их финансирования (капитальный ремонт, переселение из аварийного жилья, подготовка к отопительному сезону, развитие систем коммунальной инфраструктуры, софинансирование расходов по оплате коммунальных услуг и пр.), копии информаций, направляемых исполнителю программ субъекта РФ; •• размере задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса за поставленные топливно-энергетические ресурсы, организации претензионно-исковой работы, в том числе причины образования дебиторской и кредиторской задолженности; сроки возникновения задолженности по каждому дебитору и кредитору; меры, принятые к её погашению или взысканию; соблюдение порядка списания дебиторской и кредиторской задолженности; общей цене направленных в суд исков и предъявленных претензий); соответствующих решениях, находящихся в территориальном отделе службы судебных приставов. 140 8) решение вопроса о привлечении к проверке специалистов, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. Необходимо определить круг лиц, подлежащих привлечению к проведению проверки, подготовить требование о выделении специалистов в порядке ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В случае отсутствия таких специалистов на поднадзорной территории направить в прокуратуру субъекта Российской Федерации проект требования о выделении специалистов органов государственной власти, поднадзорных прокуратуре субъекта, обладающих специальными познаниями в соответствующих сферах деятельности, с приложением копий материалов, подтверждающих его обоснованность. Результативные проверки использования финансовых ресурсов в сфере ЖКХ не представляется возможным провести без привлечения специалиста в области бухгалтерского учета и аудита. Использование специальных познаний позволит определить финансовое состояние и показатели финансово-экономической деятельности организации; соответствие ведения бухгалтерского учета требованиям действующих нормативных правовых актов в сфере бухгалтерского учета и отчетности; наличие или отсутствие признаков искажения данных бухгалтерского учета и отчетности (в том числе касающихся кредитоспособности, платежеспособности организации), выявить причины, характер, способ искажения учетных данных и степень влияния выявленных искажений на показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятия; определить наличие недостачи товарно-материальных ценностей и денежных средств, период и обстоятельства ее образования, а также величину причиненного материального ущерба; круг лиц, ответственных за соблюдение требований нормативных правовых актов по бухгалтерскому учету и контролю; документальную обоснованность расчетов между организациями по обязательствам, указанным в договорах и других документах. Целесообразно задействовать специалистов из контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации, контрольно-счетной палаты (ревизионной комиссии, иных контрольных органов) муниципального образования, территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов финансового контроля субъекта Российской Федерации, муниципального образования. При проведении проверок в целях установления подозрительных финансовых операций в сфере ЖКХ (выдача займов, привлечение к выполнению работ аффилированных организаций, обналичивание денежных средств и др.) следует своевременно направлять письменные запросы в Росфинмониторинг в порядке, установленном Инструкцией по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 309, МВД России № 566, ФСБ России № 378, ФСКН России № 318, ФТС России № 1460, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации № 43, Росфинмониторинга № 207 от 05.08.2010. Для подтверждения факта проведения ремонтных работ, соответствия их объема и качества актам о приемке выполненных работ по формам КС-2, КС-3, утвержденным Постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 № 100, проектно-сметной 141 документации должны также привлекаться специалисты, обладающие познаниями в области строительства. Такие проверки не могут быть проведены без выхода на место выполнения ремонта, без проведения контрольных замеров, сопоставления с данными сметного расчета, актами выполненных работ, справками о стоимости работ. Для участия в проверках могут привлекаться специалисты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль в сфере строительства. Также следует организовать взаимодействие с саморегулируемыми организациями строителей. При организации проверок следует иметь в виду, положения приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере», предписывающего сосредоточить усилия на организации надзора за: •• своевременным выявлением и реальным устранением нарушений прав граждан в жилищно-коммунальной сфере; •• полнотой осуществления мероприятий по переселению населения из аварийного жилья, капитальному ремонту многоквартирных домов; •• расходованием денежных средств, выделяемых на данные цели; •• обеспечением законности в процессе управления жилищным фондом, в том числе при лицензировании такой деятельности Кроме того, прокуроры должны принимать исчерпывающие меры по пресечению злоупотреблений и нарушений со стороны уполномоченных публично-правовых образований, контрольно-надзорных органов, их должностных лиц, возмещению виновными ущерба, причиненного гражданам и бюджетам всех уровней; давать оценку полноте осуществления ими полномочий по своевременному контролю за поступлением арендных платежей за пользование объектами жилищно-коммунального хозяйства и выполнением условий концессионных соглашений; использовать полномочия по участию в разработке и принятии нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения в жилищно-коммунальной сфере; при оценке правомерности решений об установлении тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления организовывать в необходимых случаях проверки достоверности и полноты сведений, представляемых хозяйствующими субъектами в органы тарифного регулирования, а также правильности применяемой этими органами методологии и обоснованности произведенных ими расчетов; уделять особое внимание полноте выполнения органами публично-правовых образований, хозяйствующими субъектами обязанностей в части своевременного предоставления коммунальных услуг надлежащего качества, эксплуатации, ремонта и содержания жилищного фонда, инженерной инфраструктуры, поставок и завоза топливно-энергетических ресурсов, в том числе в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; незамедлительно реагировать на все факты возникновения аварийных и иных чрезвычайных ситуаций на объектах жилищно-коммунального хозяйства, повлекшие грубые нарушения прав граждан; пресекать нарушения организациями ЖКХ требований законов, касающихся лицензирования отдельных видов деятельности, банкротства, раскрытия информации о своей работе, реализации инвестиционных и производственных программ, проведения конкурентных процедур и участия в них; 142 давать принципиальную оценку бездействию и ненадлежащему выполнению органами надзора и контроля полномочий при осуществлении плановых и внеплановых мероприятий в жилищно-коммунальной сфере, непринятию мер по безусловному и своевременному выявлению и устранению нарушений закона, и привлечению к ответственности виновных лиц; выявлять и пресекать противоправные посягательства на средства граждан и бюджетов всех уровней, государственные и муниципальные активы, общее имущество многоквартирных домов, предупреждать случаи нецелевого и иного противоправного использования. Следует отметить, что деятельность прокуратуры в данном направлении является достаточно сложной и многоаспектной. В этой связи в зависимости от состояния законности проверки могут проводиться как в целях проверки исполнения законодательства в сфере ЖКХ в целом, так и по отдельным приоритетным участка, а также по конкретному вопросу (например, проверки соблюдения жилищных прав граждан — права на жилое помещение, отвечающее требованиям федеральных стандартов качества, на получение качественных, своевременных услуг в сфере ЖКХ, на определение в соответствии с законом размера оплаты за жилое помещение, на установленную законом компенсацию расходов на оплату жилья и коммунальных услуг; исполнения законов в сфере ЖКХ при осуществлении деятельности по содержанию и ремонту жилищного фонда, благоустройству территории, предоставлению услуг, таких как холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление (теплоснабжение), иных услуг, предоставляемых с целью обеспечения социально-бытовых потребностей граждан (содержание и ремонт сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры; при использовании финансовых ресурсов в сфере ЖКХ; в ходе подготовки и прохождения отопительного сезона; о тарифном регулировании в сфере ЖКХ; при признании многоквартирных домов аварийными и переселении граждан из ветхого и аварийного жилья; при проведении капитального ремонта многоквартирных домов; законности действий органов, выполняющих контрольные функции в сфере ЖКХ; проверки законности правовых актов в сфере ЖКХ. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки Успешность и эффективность прокурорской проверки исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере ЖКХ во многом обуславливаются тем, насколько правильно и полно определен перечень вопросов, подлежащих выяснению. В органах местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование, следует проверять: •• выполняются ли полномочия по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; •• изданы ли правовые акты о порядке деятельности органов регулирования муниципальных образований, соответствуют ли они законодательству; •• соблюдаются ли требования при регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; 143 •• обеспечивается ли установление тарифов на очередной период их действия менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода их действия; •• имели ли место случаи принятия решений по указанным вопросам без наделения полномочиями и с превышением компетенции. Одним из актуальных вопросов является подготовка объектов ЖКХ к отопительному сезону. В силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» организация в границах поселения и городского округа теплоснабжения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения поселения и городского округа соответственно. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. Одним из ключевых вопросов является проверка расходования денежных средств, выделенных муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ на подготовку к осенне-зимнему сезону. Исходя из этого прокуроры оценивают достаточность денежных средств, предусмотренных в местных бюджетах на проведение мероприятий по подготовке к отопительному сезону. В ходе проверок выясняется, все ли прогнозируемые поступления из вышестоящих бюджетов предусмотрены в доходной части бюджета, в полном ли объеме исполняется расходная часть бюджета при финансировании объектов ЖКХ, ставятся ли главами местных администраций вопросы перед представительными органами муниципальных образований, а также перед органами государственной власти субъекта Российской Федерации о выделении дополнительных денежных средств. Кроме того, выясняется, выполняются ли органами местного самоуправления возложенные на них функции по оценке готовности потребителей к отопительному периоду. При проведении проверки исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере ЖКХ ресурсоснабжающими и иными организациями коммунального комплекса, в том числе управляющими компаниями, следует дать оценку: •• фактам банкротства, ликвидации предприятий (при этом учитывая, что данные действия могут использоваться как способ уклонения от погашения кредиторской задолженности либо исполнения взятых на себя обязательств); •• наличию кредиторской задолженности указанных организаций, ее объемам и причинам образования. Так, прокуроры устанавливают, имеются ли у организации кредиторская и дебиторская задолженности: истребуют в этих целях как у ресурсоснабжающих, так и у управляющих организаций сведения о наличии у них задолженности за поставленные жилищно-коммунальные услуги и ресурсы; сопоставляют фактический объем собираемых от населения платежей за определенный период и динамику задолженности перед поставщиками коммунальных ресурсов; анализируют арбитражную практику по искам между ресурсоснабжающими и управляющими организациями; с учетом положений Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финан- 144 сированию терроризма» исследуют движение денежных средств по расчетным счетам исполнителей коммунальных услуг; оценивают факты системного перечисления денежных средств на счета иных контрагентов в приоритетном порядке с использованием сложных финансовых схем. В целях реализации этой работы прокуратурами организовано взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, контролирующими и правоохранительными органами, в том числе путем создания межведомственных рабочих групп, а также участия в совещаниях, проводимых указанными органами. Практика прокурорского надзора показывает, что многие нарушения в сфере ЖКХ, связанные с незаконным расходованием финансовых ресурсов, были установлены именно в ходе анализа кредиторской и дебиторской задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса; •• законности и обоснованности расходов управляющих компаний на собственное содержание, соблюдению процедуры установления платы на данные расходы, получению согласия собственников жилых помещений, доведению до них отчетов о произведенных расходах. •• целевому использованию управляющими компаниями средств граждан; •• фактам самоуправного установления различного рода дополнительных платежей, незаконного распоряжения общедомовым имуществом в ущерб интересам собственников (предоставление рекламных мест, размещение платных парковок и др.); •• законности и обоснованности перечисления управляющим компаниям дотаций на выполнение работ по техническому содержанию жилищного фонда, капитальный ремонт многоквартирных домов (учитывая, что часто в органы власти представляются завышенные параметры обслуживаемого фонда, подложные документы о выполненных работах и др.); •• фактам перечисления организациями, работающими в сфере ЖКХ, средств лицам, не состоящим в договорных отношениях с муниципалитетами и управляющими организациями, связанными с реализацией адресных программ; •• законности привлечения к выполнению работ организаций-посредников, в том числе имеющих признаки фирм-однодневок; •• фактам заключения управляющими компаниями, иными организациями сферы ЖКХ мнимых сделок, совершения сомнительных финансовых операций. •• фактам выдачи займов работникам организаций, а также сторонним лицам; •• случаям перечисления денежных средств на счета физических лиц; •• привлечению в качестве подрядчиков или субподрядчиков аффилированных организаций и др. В рамках осуществления системного прокурорского надзора с привлечением органов финансового контроля, специалистов в области ценообразования и строительства, а также сотрудников правоохранительных органов на постоянной основе необходимо проводить проверки использования бюджетных средств, особое внимание обращая на законность расходования средств Фонда содействия развитию ЖКХ, в том числе на: •• целевое использование органами власти, управляющими компаниями, подрядчиками и другими получателями средств, выделенных на капитальный 145 •• •• •• •• •• •• •• ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из ветхого и аварийного жилья; привлечение к выполнению работ организаций, аффилированных с должностными лицами органов власти, управляющих компаний, застройщиков и подрядчиков; привлечение к выполнению работ организаций-посредников, фирм, не имеющих достаточной материальной и технической базы, а также заключение фиктивных договоров; обоснованность оплаты товаров, работ и услуг (особое внимание следует обратить на факты оплаты фактически не выполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов, качества использованных материалов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки выполненных работ); законность и обоснованность приемки выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов (особое внимание обращая на факты заселения граждан в жилые дома, не отвечающие техническим, санитарным и другим нормам, одновременно давая оценку исполнению уполномоченными органами власти функций по осуществлению государственного строительного надзора); полноту реализации органами государственной власти и местного самоуправления адресных программ капитального ремонта жилищного фонда и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья; соблюдение порядка размещения заказов при закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в сфере ЖКХ (при этом жестко пресекая факты создания более благоприятных условий отдельным хозяйствующим субъектам); осуществление органами государственной власти и местного самоуправления контроля за эффективностью и целевым использованием средств в рассматриваемой сфере и др. Типичные нарушения законодательства в сфере ЖКХ Результаты изучения материалов прокурорской практики осуществления деятельности в рассматриваемой сфере позволяют выделить и систематизировать наиболее типичные нарушения в сфере ЖКХ. К числу наиболее распространенных типичных нарушений, допускаемых при осуществлении деятельности в сфере ЖКХ, следует относить: •• принятие (издание) незаконного, необоснованного правового акта; •• неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей по реконструкции жилища, сооружению элементов инженерной и социальной инфраструктуры; •• неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию и ремонту жилищного фонда; •• неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей по предоставлению коммунальных услуг; 146 •• нарушение требований законодательства при ценообразовании в жилищной сфере: завышение сумм расчета затрат на коммунальные услуги, предоставляемые гражданам; •• нецелевое использование бюджетных средств; •• осуществление незаконной предпринимательской деятельности; •• преднамеренное банкротство. Применительно к конкретным нормам действующего законодательства типичными нарушениями являются следующие: •• потребителям коммунальных услуг выставляются счета на оплату корректировок платы за жилищно-коммунальные услуги с нарушением положений Постановления Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»; •• юридические лица, осуществляющие расчет платы на горячее водоснабжение, неправильно применяют нормы ЖК РФ, положения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, касающиеся регулирования тарифов, в результате чего плата за горячее водоснабжение взимается с потребителей в завышенном размере; •• на основании муниципальных нормативных правовых актов с граждан взимается плата за наем жилья в домах или квартирах, признанных в установленном порядке аварийными или непригодными для проживания; •• в нарушение требований Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491, управляющими организациями устанавливается размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, не соразмерный утвержденному перечню, объемам и качеству услуг и работ в каждом многоквартирном доме; •• в нарушение требований ЖК РФ, Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491, управляющие организации взимают плату за техническое обслуживание многоквартирных домов без учета особенностей домов и интересов проживающих в них граждан (например, взимается плата за уборку мест общего пользования, за содержание и обслуживание приборов освещения мест общего пользования и т.п. при том, что такие места отсутствуют); •• совершение хищений путем оплаты фактически невыполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки вы- 147 полненных работ; отсутствие должного контроля за качеством и сроками выполнения подрядными организациями работ по капитальному ремонту многоквартирных домов. Многочисленные нарушения выявляются также при проведении проверок исполнения законодательства в сфере тарифного регулирования. К числу наиболее типичных нарушений относятся факты незаконного утверждения тарифов при отсутствии необходимых документов, применение методов расчета тарифов, не предусмотренных законодательством. Достаточно распространено незаконное использование бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Продолжают иметь место случаи приемки должностными лицами выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов, которые фактически непригодны для проживания. Типичным нарушением является получение управляющими компаниями из бюджета субъекта Российской Федерации денежных средств, направленных на компенсацию расходов за предоставленные льготы по оплате коммунальных услуг за отопление и горячее водоснабжение, и их неперечисление ресурсоснабжающим организациям с целью присвоения данных средств. Наряду с этим выявляются факты длительного непринятия мер, направленных на включение аварийных жилых домов в адресные программы по расселению, необоснованных отказов гражданам в предоставлении жилья взамен занимаемого аварийного жилья. В ряде субъектов Российской Федерации прокурорами выявляются факты ненадлежащей эксплуатации тепловых сетей, несвоевременного ремонта аварийных участков, в связи с чем к органам местного самоуправления в судебном порядке предъявлялись требования провести работы по восстановлению аварийных тепловых сетей. Многочисленные нарушения требований законодательства, выявляемые по результатам прокурорских проверок, связаны с ненадлежащим выполнением эксплуатирующими организациями ремонтно-восстановительных работ инфраструктуры и жилого фонда к сезонной эксплуатации в период отопительного сезона. В ряде регионов выявлялись нарушения, допускаемые при реализации региональных программ в сфере ЖКХ. Характерными являются нарушения при принятии нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере энергосбережения, бюджетного законодательства при выделении средств, сроков проведения энергетического обследования, разработки схем теплоснабжения, непринятие мер к установке общедомовых приборов учета энергетических ресурсов, при размещении государственного и муниципального заказов. В результате недостаточного финансирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства продолжает увеличиваться степень износа объектов коммунальной инфраструктуры. Устаревшие системы коммунальной инфраструктуры не позволяют обеспечивать выполнение требований к качеству коммунальных услуг, поставляемых потребителям, в том числе в сфере услуг по водоснабжению и водоотведению. В результате физического износа также растет количество инцидентов и аварий в системах водоснабжения, увеличиваются сроки ликвидации аварий и размер затрат на проведение ремонтов. 148 Результаты изучения материалов прокурорской практики свидетельствуют о том, что прокурорами часто выявляются факты некачественного выполнения подрядными организациями работ по капитальному ремонту многоквартирных жилых домов, а также неисполнение подрядными организациями обязательств в части объемов и сроков их выполнения. В связи с подобными нарушениями прокурорам следует оценивать с точки зрения закона бездействие управляющей компании, выразившееся в непринятии мер по обеспечению качества выполненных подрядной организацией ремонтных работ. Внимания прокуроров требуют также вопросы исполнения законов при использовании объектов коммунальной инфраструктуры, законности распоряжения такими объектами, в том числе путем передачи в пользование организациям ЖКХ, приватизации, включения в конкурсную массу обанкротившихся предприятий. Правильная оценка должна быть дана прокурором часто выявляемым фактам неправомерного использования управляющими организациями денежных средств, поступающих в виде коммунальных платежей от граждан. При осуществлении надзора выявляются и другие нарушения: непроведение мониторинга состояния жилого фонда исполнительными органами субъекта Российской Федерации либо осуществление его не в полной мере; на протяжении длительного времени меры по восстановлению фасадов жилых домов не принимаются; проверки управляющих компаний осуществляются формально; общие собрания собственников помещений для решения вопроса о включении многоквартирных домов в целевые адресные программы не инициируются; ненадлежащее осуществление текущего ремонта жилых домов, содержание лестничных клеток, кровельного покрытия и карнизных свесов, неудовлетворительное состояние межпанельных стыков, придомовой территории и контейнерных площадок, подтопления подвальных помещений и технических подполий. Все перечисленные выше нарушения требований закона, а также прав и законных интересов человека и гражданина следует рассматривать с учетом результатов оценки деятельности уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также контролирующих органов. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения В целях устранения нарушений закона, выявленных в сфере ЖКХ, следует применять весь комплекс мер прокурорского реагирования, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»: 1) принесение протеста на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 2) внесение представления об устранении нарушений закона (ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 3) объявление (направление) предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 4) вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 5) вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов 149 в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в сфере ЖКХ (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 6) обращение в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК РФ, ст. 44 УПК РФ; 7) обращение в арбитражный суд в случаях, предусмотренных ст.ст. 52, 198 АПК РФ; 8) требование прокурора об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора в соответствии со ст. 91 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Так, следует иметь в виду, что исключительно прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях по ст. 13.19.1 КоАП РФ за нарушение порядка размещения информации в государственной информационной системе жилищнокоммунального хозяйства. При этом следует учитывать, что согласно Федеральному закону от 28.12.2017 № 437-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» положения частей 1 и 4 ст. 13.19.1 КоАП РФ в отношении лиц, осуществляющих деятельность на территориях субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя (должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), а также должностное лицо органа государственного жилищного надзора, должностное лицо органа муниципального жилищного контроля, должностное лицо специализированной некоммерческой организации, которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, иная организация, через которую производится внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги), применяются с 1 июля 2019 года. Критичность положения дел в жилищно-коммунальной сфере требует от прокуроров решительных мер, в том числе гражданско-правового и уголовно-правового характера. Наиболее эффективным способом восстановления нарушенных прав граждан в данной сфере является обращение прокурора в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ, а также в соответствии со ст. 44 УПК РФ (например, о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями). Использование прокурорами полномочий, предоставленных п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по осуществлению уголовного преследования лиц, допустивших нарушения уголовного законодательства, является одним из главных рычагов в борьбе с преступлениями в сфере расходования средств ЖКХ. При этом прокурорские работники должны знать наиболее типичные схемы совершения преступлений1. В ходе надзорных проверок могут быть выявлены признаки следующих преступлений (злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), мошенничество (ст. 159 УК РФ), присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ)). 1 Более подробно о таких схемах см.: Защита прокурором конституционных прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства: учебное пособие; под ред. О.Н. Коршуновой. — 2-е изд., перераб. и доп. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. — С. 211-219. Глава 11. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения земельного законодательства Конституция Российской Федерации определяет землю как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Использование земли, выступающей в качестве основы жизни и деятельности человека, природного объекта, важнейшей составной части природы, природного ресурса, недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю, возможно только при условии ее одновременной охраны. Результаты обобщения практики прокурорского надзора позволяют сделать вывод о том, что в сфере земельных правоотношений допускаются нарушения прав и законных интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, граждан и субъектов хозяйственной деятельности. Эти нарушения совершаются в экономической, социальной и экологической сферах. Эффективность прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства во многом зависит от знания работниками органов прокуратуры основ правового регулирования в сфере земельных правоотношений, типичных нарушений и владения методикой их выявления, правильного выбора средств прокурорского реагирования. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения законодательства в сфере земельных правоотношений: 1) определение правовой базы, регулирующей сферу земельных правоотношений: Конституция Российской Федерации (ст. 9, ст. 36 п. «к» ч. 1 ст. 72); Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации; Лесной кодекс Российской Федерации; Федеральные законы: от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; от 13 июля 2015 г. № 218‑ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; от 30.12.2015 № 431‑ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»; от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»; от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспе­чения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»; от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»; от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной соб- 151 ственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»; от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; от 01.05.2016 № 119‑ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»; от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»; от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 16 июля 1998 г. № 102‑ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»; от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»; от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 26 декабря 2008 г. № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Правовую основу сферы земельных правоотношений также составляют принятые на основании указанных законов нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по предметам ведения субъектов Российской Федерации; 2) изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации: от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»; от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»; от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”«, от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», указаний, инструкций, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений; 152 3) установление органов государственной власти, местного самоуправления и контролирующих органов, являющихся объектами надзора; •• Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в сфере охраны и использования земель являются: ■■ Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) действующее на основании Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437); ■■ Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), действующая на основании Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457); ■■ Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), действующее на основании Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432; ■■ Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), действующее на основании Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219); ■■ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), действующая на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400; ■■ Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), действующее на основании Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450; ■■ Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), действующая на основании Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327. •• Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; полномочия в сфере охраны окружающей среды и природопользования; разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации, иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям 153 органов местного самоуправления, а также иные полномочия, определяемые федеральными законами. •• Органы местного самоуправления, осуществляющие управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия в области использования и охраны земель, муниципальный земельный контроль. 4) установление круга иных лиц (органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций), чья деятельность подлежит оценке: •• Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии; •• национальное объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, саморегулируемые организации кадастровых инженеров, кадастровые инженеры; •• организации, использующие земельные участки. Кроме того, на этапе подготовки к проведению проверки определяются ее цели и формулируются задачи, уточняется перечень документов, подлежащих изучению и решается вопрос о привлечении к проверке специалистов вышеуказанных органов контроля, определяются вопросы, которые им надлежит разрешить. В зависимости от состояния законности надзорная деятельность прокурора может осуществляться как в целях проверки исполнения земельного законодательства в целом, так и по отдельным приоритетным участкам, а также по конкретному вопросу (исполнения законодательства при использовании и обороте земель сельскохозяйственного назначения; соблюдения прав граждан, в частности многодетных, на землю; соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере земельных правоотношений; исполнения законодательства органами земельного контроля; исполнения законодательства о кадастровой деятельности; исполнения законодательства при распоряжении земельными участками и др.). Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки1 Вопросы, подлежащие выяснению при проверке законности нормативных правовых актов: •• приняты ли правовые акты, необходимость принятия которых установлена Земельным кодексом РФ. 1 Также вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки исполнения земельного законодательства см.: Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: учебное пособие для обучающихся по программе ДПО / Э. Р. Исламова, С. И. Коряченцова, В. В. Лавров. — Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. — 104 с.; Дицевич Я. Б. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства : учебно-методическое пособие / Я. Б. Дицевич. — Иркутск : Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2010. — 55 с. 154 Так, следует учитывать, что органы местного самоуправления должны принять: •• порядок определения цены земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов (ч. 2 ст. 39.4 ЗК РФ); •• порядок определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (ч. 2 ст. 39.25 ЗК РФ); •• порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов (ч. 3 ст. 39.7 ЗК РФ); •• нормативные правовые акты по вопросам осуществления муниципального земельного контроля (ч. 2 ст. 72 ЗК РФ); •• порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий местного значения (ч. 4 ст. 94 ЗК РФ); •• компетентным ли органом принят правовой акт; •• ведется ли органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления деятельность по приведению правовых актов в соответствие с изменениями и дополнениями, вносимыми в федеральные или региональные нормативные правовые акты либо вновь принятыми правовыми актами указанного уровня; •• соблюдена ли форма правового акта. Вопросы, подлежащие выяснению при проверке законности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности: •• компетентным ли органом предоставлен земельный участок (ст. 39.2 ЗК РФ); •• соблюдены ли требования законодательства при оформлении правовых актов о предоставлении земельных участков; •• имелись ли основания для предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности без проведения торгов (ст. 39.3 ЗК РФ); •• соблюдены ли требования законодательства об определении цены земельного участка (ст. 39.4 ЗК РФ, Постановление Правительства РФ от 26.03.2015 № 279 «Об утверждении Правил определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора куплипродажи такого земельного участка без проведения торгов»); •• законно ли земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в собственность гражданину или юридическому лицу бесплатно (ст. 39.5 ЗК РФ); •• соблюдены ли сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков; •• прошел ли предоставляемый земельный участок государственный кадастровый учет; •• соблюдены ли требования законодательства при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов (ст. 39.6 ЗК РФ); 155 •• правильно ли определен размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (ст. 39.7 ЗК РФ); •• правильно ли определены сроки договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ч. 8 ст. 39.8 ЗК РФ); •• соблюдены ли требования ст. 39.8 ЗК РФ о включении в договор аренды земельного участка дополнительных условий; •• соблюдены ли требования ст. 39.11 ЗК РФ при подготовке и организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; •• соблюдены ли требования ст. 39.12 ЗК РФ при проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; •• соблюдены ли требования ст. 39.13 ЗК РФ при проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в электронной форме; •• соблюден ли предусмотренный ст. 39.14 ЗК РФ порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов; •• соблюдены ли требования ст. 39.9 ЗК РФ при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование; •• соблюдены ли требования ст. 39.10 ЗК РФ при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование; •• обоснованы ли отказы гражданам и организациям в предоставлении земельных участков;соблюдены ли требования Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (статьи 8-10) о предоставлении гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности; •• не предоставлялись ли в частную собственность земельные участки, изъятые из оборота (ч. 4 ст. 27 ЗК РФ); •• соблюдены ли требования по ограничению в обороте земельных участков, перечисленных в ч. 5 ст. 27 ЗК РФ; •• соблюдены ли требования ст. 39.18 ЗК РФ, устанавливающие особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного 156 строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности; •• соблюдены ли требования ст. 39.19 ЗК РФ, устанавливающие особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан (например, многодетным семьям, молодым специалистам, члена семей погибших Героев Российской Федерации, ветеранам боевых действий) в собственность бесплатно; •• соблюдены ли требования ст. 39.20 ЗК РФ, устанавливающие особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение; •• соблюдены ли требования ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273ФЗ «О противодействии коррупции» о предотвращении и урегулировании конфликта интересов при предоставлении земельного участка (не предоставлен ли земельный участок аффилированным лицам с нарушением порядка его предоставления, по заниженной стоимости и др.). Вопросы, подлежащие выяснению при проверке законности перевода земель из одной категории в другую, изменения вида разрешенного использования земельного участка: •• не было ли допущено превышения полномочий при переводе земель из одной категории в другую (ст. 8 ЗК РФ); •• соблюден ли уполномоченным органом порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 3 Федерального закона от 21.12.2004№ 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»); •• обоснованы ли решения о переводе земель из одной категории в другую, а также отказы в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 4 Федерального закона от 21.12.2004№ 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»); •• компетентным ли органом установлен или изменен вид разрешенного использования и соблюден ли порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка (ст. 8 ЗК РФ, ст. 37 Градостроительного кодекса РФ). Типичные нарушения земельного законодательства Распространены факты незаконного распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, их использование без правоустанавливающих документов, а также с нарушением установленного порядка, неправомерное предоставление льгот по арендной плате, занижение ставок арендной платы. Нарушаются права субъектов предпринимательской деятельности в сфере земельных правоотношений. Органами управления государственным и муниципальным имуществом не на должном уровне осуществляются контрольные функции, ненадлежащим образом ве- 157 дется работа по защите имущественных прав и законных интересов публично-правовых образований. Земельные участки становятся предметом преступных посягательств. В отдельных случаях руководители органов управления, а также государственных и муниципальных предприятий и учреждений управляют землями в собственных корыстных интересах. Допускаются нарушения, связанные с использованием земель сельскохозяйственного назначения: ухудшается качество земель, сокращаются площади сельскохозяйственных угодий, увеличиваются площади нарушенных, отработанных земель, вследствие чего негативно изменяется состояние окружающей среды, причиняется существенный материальный ущерб публичным интересам1. Достаточно часто прокурорами выявляются нарушения, допускаемые при заключении договоров аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения. Выявляются факты необоснованного изъятия земель сельскохозяйственного назначения и перевода их в иные категории. Прокурорами выявлялись и факты незаконного изменения вида разрешенного использования земельных участков. В отдельных случаях нарушениям законодательства в сфере земельных правоотношений способствуют недостатки в работе органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Органами контроля не проводятся проверки по сообщениям о нарушении обязательных требований при использовании земель сельскохозяйственного назначения, не обеспечивается контроль за устранением нарушений. Выявлены факты, когда землепользователи не привлекались к установленной законом ответственности за допущенные нарушения либо наоборот — необоснованное административное преследование. не соблюдаются требования законодательства о проведении мониторинга состояния земель сельскохозяйственного назначения, принятии профилактических мер, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований в области землепользования юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами. Результаты проверок владельцев земельных участков, являющихся физическими лицами, оформляются с нарушениями законодательства о государственном земельном надзоре (контроле). Выявляются факты незаконного проведения в проверок хозяйствующих субъектов, не имеющих в собственности участков земель сельхозназначения. Предписаниями устанавливаются длительные сроки устранения недобросовестными землепользователями нарушений законодательства. Действенных мер к понуждению собственников (владельцев) земель к содержанию их в состоянии, пригодном для сельскохозяйственного производства, в том числе в судебном порядке, не принято. Различные злоупотребления должностных лиц в сфере земельных правоотношений нередко связаны с коррупционными проявлениями. 1 См. подробнее: Исламова Э.Р., Головко И.И. Роль прокуратуры в обеспечении законности в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения // Вопросы российского и международного права. 2016. № 2. С. 74—99. 158 Исследователями отмечается, что сфера использования земель одна из наиболее подверженных коррупции1, чему способствуют как пробелы в законодательстве2, так и относительная ограниченность земельных участков вокруг крупных городов, в рекреационно привлекательных местах вокруг водоемов, в границах особо охраняемых природных территорий, пользующихся высоким спросом и обладающих высокой рыночной стоимостью3. Выделяются следующие наиболее характерные правонарушения в сфере земельных отношений при формировании и последующем распоряжении земельными участками, имеющие коррупционную составляющую: предоставление земельных участков с нарушением норм законодательства (например, на бесконкурсной основе, родственникам); перевод земель из одной категории в другую с последующим предоставлением в собственность соответствующим лицам; непринятие мер при выявлении фактов незаконного использования земельных участков4. Нередко коррупционные правонарушения совершаются в интересах и от имени юридических лиц. Например, в сфере использования земель вознаграждение может передаваться должностному лицу от имени или в интересах юридического лица: за 1 См.: Абдулкарамова В.М. Пробелы земельного законодательства, используемые в коррупционных целях должностными лицами органов местного самоуправления // Законность. 2014. № 12. С. 37—42 ; Андреева Л. А., Кирьянов А. Ю. Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2012. № 11. С. 15—18 ; Андреева Л. А., Дорошенко Т. Н. Земельные правоотношения: коррупционный аспект // Вопросы современной юриспруденции. 2013. № 32. С. 36—43; Астанин В. В. Методика выявления коррупциогенных рисков в сфере землепользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства // Российская юстиция. 2008. № 6. С. 44—49 ; Ашиткова Т. В. Актуальные проблемы ... С. 60—63 ; Байнова М. С. Управление земельными отношениями на муниципальном уровне // Государственный советник. 2015. № 1 (9). С. 22—27 ; Воробьев С. Д. Первые результаты // Законность. 2009. № 10. С. 20—21; Галиновская Е. А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 105—111 ; Емелькина И. А. Интересы бизнеса в условиях реформы гражданского законодательства о вещных правах // Журнал российского права. 2015. № 1. С. 46—54 ; Калугина О. В. Прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 13—18 ; Кичигин Н. В. Коррупционные риски в землепользовании // Экологическое право. 2015. № 5. С. 13—20 ; Михайлов А. В. Коррупционные риски в процедуре перевода земель или земельных участков из одной категории в другую и некоторые пути их решения // Юность Большой Волги : сб. ст. лауреатов XVIII Межрег. конференции-фестиваля науч. творчества учащейся молодежи «Юность Большой Волги«. Чебоксары, 2016. С. 318—321 ; Олейник Л. В. Земля как объект коррупции // Российский следователь. 2013. № 1. С. 34—35 ; Филонич В. В., Панасенкова Т. В. Модернизационно-инвестиционный аспект формирования земельно-имущественных отношений // Гуманитарные и социально-экономические науки. 2013. № 4. С. 136—138 ; Хусяйнова С. Г., Кагамлык М. Ю. О состоянии законности в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 2. С. 90—95 ; Шахрай И. С. Правовое регулирование распределения и перераспределения земель в Республике Беларусь: коррупционные риски и пути их устранения // Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности (российский и зарубежный опыт) : cб. тезисов докладов и статей III Междунар. науч.-практ. конф. рос. и зарубеж. ун-тов и РЭУ им. Г. В. Плеханова при участии представителей гос. и муниципал. органов власти, Москва, 26 января 2016 г. М., 2016. С. 232—234. 2 Абдулкарамова В.М. Указ. соч. С. 37—42. 3 Кичигин Н.В. Указ. соч. С. 13—20. 4 Олейник Л.В. Указ. соч. С. 34—36. 159 отказ прокурора от иска о сносе павильонов и освобождении занимаемых земельных участков1; оказание содействия в предоставлении земельного участка2; выдачу плана земельного участка3; ускорение государственной регистрации права на земельные участки4; ускорение формирования лесного участка с целью использования лесов и подготовки акта выбора и акта натурного технического обследования для предоставления лесного участка в аренду5; отказ коммерческой организации от участия в торгах по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков6; предоставление отсрочки по освобождению незаконно занятого земельного участка7; выдачу акта согласования выбора земельного участка и разрешения о выделении выбранного земельного участка8; способствование в выигрыше фирм в проведении запроса котировок на выполнение землеустроительных (кадастровых) работ по формированию земельных участков9; непередачу материалов проверки соблюдения земельного законодательства с выявленными нарушениями земельного законодательства в прокуратуру10; совершение действий по отмене постановления, вынесенного судебным приставом-исполнителем о запрете на совершение регистрационных действий, действий по исключению из государственного реестра в отношении земельного участка11; неосуществление исполнительных действий по устранению препятствий в пользовании земельным участком путем демонтажа ограждения12. В связи с этим 1 Постановление Волгоградского областного суда от 11 янв. 2012 г. по делу № 7а-1061/11. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2 Постановление Ивановского областного суда от 14 нояб. 2016 г. № 4а-359/201. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». 3 Постановление мирового судьи судебного участка № 4 Ленинского района г. Уфы Республики Башкортостан от 5 нояб. 2014 г. // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http:// sudact.ru (дата обращения: 18.12.2016). 4 Решение Якутского городского суда Республика Саха (Якутия) от 9 февр. 2016 г. по делу № 12-208/2016 // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http://sudact.ru (дата обращения: 18.12.2016). 5 Решение Боровского районного суда Калужской области от 7 мая 2014 г. по делу № 12-30/2014 // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http:// sudact.ru (дата обращения: 18.12.2016). 6 Постановление мирового судьи судебного участка № 4 Свердловского судебного района города Костромы Костромской области от 2 авг. 2016 г. по делу № 5-432/2016 // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http://sudact.ru (дата обращения: 18.12.2016). 7 Генеральная прокуратура Российской Федерации : офиц. сайт. URL: https://genproc.gov.ru/smi/ news/genproc/news-1137070/ (дата обращения: 18.12.2016). 8 Решение Узловского городского суда Тульской области от 26 дек. 2013 г. № 25-29 12-61/2013 // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 18.12.2016). 9 Решение Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 9 дек. 2014 г. по делу № 12-617/2014 г. // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 18.12.2016). 10 Решение Индустриального районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 апр. 2014 г. № 12-252/14 12-252/2014 // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http://sudact.ru/ (дата обращения: 18.12.2016). 11 Постановление мирового судьи судебного участок № 1 Фрунзенского района города Саратова от 19 февр. 2015 г. // Судебные и нормативные акты РФ : сайт. URL: http:// sudact.ru (дата обращения: 18.12.2016). 12 Генеральная прокуратура Российской Федерации : офиц. сайт. URL: https://genproc.gov.ru/smi/ news/genproc/news-1196402/ (дата обращения: 18.12.2016). 160 юридические лица привлекались к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ. Неправомерное использование земель может быть сопряжено с нарушениями природоохранного законодательства. Особо остро сегодня стоит проблема предоставления земельных участков гражданам, имеющим право на получение дополнительных социальных гарантий. Анализ результатов прокурорских проверок позволяет сделать вывод о том, что нарушения прав многодетных семей на получение земельного участка носят распространенный характер1. Прокурорами выявляются незаконные нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере, возлагающие на граждан обязанность по выполнению за свой счет кадастровых работ в отношении предоставляемых земельных участков2, не определяющие орган, уполномоченный на рассмотрение заявлений граждан и ведение соответствующего учета многодетных семей3. Органами местного самоуправления не формируются земельные участки для предоставления их многодетным семьям, не принимаются меры по обеспечению предоставляемых многодетным семьям земельных участков инженерной инфраструктурой, нарушаются сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков. Не соблюдаются права инвалидов на обеспечение земельными участками. Внимания требует и защита прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере земельных правоотношений, о чем свидетельствует анализ нарушений, допускаемых органами публичной власти, в том числе при осуществлении государственного земельного контроля (надзора) и муниципального земельного контроля4. Одной из основных проблем обеспечения законности муниципального земельного контроля является низкий уровень регламентации его осуществления в муниципальных правовых актах, что также служит основанием для принятия мер прокурорского реагирования. Результаты обобщения практики прокурорского надзора позволяют выделить следующие типичные нарушения в действиях (бездействии) органов муниципального земельного контроля: а) на сайте органа контроля в сети «Интернет» не размещаются ежегодные планы проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей5; Исламова Э.Р. Обеспечение законности предоставления земельных участков многодетным семьям средствами прокурорского надзора // Вопросы российского и международного права. 2016. № 9. С. 217—233. 2 Зайцев С.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации демографической политики в регионах Приволжского федерального округа // Прокурор. 2013. № 2. С. 20—36. 3 Прокуратура Оренбургской области : офиц. сайт. URL. http://www. orenprok. ru/print?item=10055 (дата обращения: 18.12.2016). 4 См. подробнее: Исламова Э.Р. Соблюдение прав предпринимателей при осуществлении земельного надзора (контроля): актуальные вопросы // Вопросы российского и международного права. 2016. № 2. С. 54—73. 5 Прокуратура Сахалинской области : офиц. сайт. URL: http://www. sakhalinprokur.ru/print. php?id=9219 (дата обращения: 05.02.2017).. 1 161 б) не соблюдаются срок и порядок уведомления индивидуальных предпринимателей и юридических лиц о предстоящей проверке, форма распоряжения о проведении проверки не соответствует требованиям федерального законодательства. в) внеплановые выездные проверки проводятся в отсутствие законных оснований1; г) плановые проверки предпринимателей проводятся в нерабочие дни; д) нарушаются сроки проведения проверок; е) не соблюдаются требования федерального законодательства при оформлении результатов проверок; ж) не соблюдаются требования ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающей обязанность ежегодной подготовки органами муниципального контроля доклада об осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, об эффективности такого контроля и представления доклада в уполномоченный орган — Министерство экономического развития Российской Федерации до 15 марта года, следующего за отчетным годом2; з) проводятся проверки, не включенные в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения В целях устранения нарушений закона, выявленных в сфере земельных правоотношений, следует применять весь комплекс мер прокурорского реагирования, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Представляется необходимым остановиться на составах административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, дела по которым могут быть возбуждены прокурором по результатам проверок исполнения земельного законодательства: •• самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ); •• незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16 КоАП РФ); •• использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность (ст. 7.34 КоАП РФ); •• порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ); •• невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7 КоАП РФ); 1 Прокуратура Республики Марий Эл : офиц. сайт. URL: http://proc12.ru/ zashchita-prav-biznesa/ item/1320 (дата обращения: 17.02.2017). 2 Прокуратура Республики Калмыкия : офиц. сайт. URL: http://www.kalm prok.ru/rightnews/2880prokuraturoj-gorodovikovskogo-rajona-vyyavleny-naru-sheniya-zakonodatelstva-pri-osushchestvleniimunitsipalnogo-zemelnogo-kontrolya (дата обращения: 17.02.2017). 162 •• использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ); •• нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ст. 8.12 КоАП РФ). Полагаем, что дела об административных правонарушениях по указанным статьям прокурору следует возбуждать в тех случаях, когда бездействуют органы контроля либо необходимо оперативное пресечение правонарушения. Основное внимание следует сосредоточить на выявлении административных правонарушений, за совершение которых согласно ст. 28.4 КоАП РФ дела возбуждаются исключительно прокурором: •• нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ); •• нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 5.63 КоАП РФ); •• нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования данного объекта (ст. 7.24 КоАП РФ); •• нарушение порядка согласования при совершении сделки по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом (ст. 7.35 КоАП РФ); •• нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35 КоАП РФ); •• несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле (ст. 19.6.1 КоАП РФ); •• нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов (ст. 19.9 КоАП РФ); •• незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ). Важной правовой мерой, направленной на предупреждение и пресечение нарушений законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности, является административная ответственность, предусмотренная ст. 14.35 КоАП РФ. В отдельных случаях имеются основания и для привлечения лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, к административной ответственности по ст. 19.6.1 КоАП РФ. Использование прокурорами полномочий, предоставленных п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по осуществлению уголовного преследования лиц, допустивших нарушения уголовного законодательства, является одним из главных рычагов в борьбе с преступлениями в сфере земельных правоотношений. При этом прокурорские работники должны знать наиболее типичные предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации составы преступлений, которые совершаются в сфере земельных правоотношений: •• внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории (ст. 170.2 УК РФ); 163 •• нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ); •• нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ); •• порча земли (ст. 254 УК РФ). Одним из наиболее эффективных способов восстановления нарушенных прав граждан в данной сфере является обращение прокурора в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ, а также в соответствии со ст. 44 УПК РФ. Прокурор вправе обращаться в суд: •• с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений; •• с исками о признании недействительными сделок с земельными участками, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; •• с исками о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; •• с исками об обязании совершить определенные действия в сфере земельных правоотношений (осуществить кадастровый учет земельных участков; провести рекультивацию земель; предоставить земельный участок многодетной семье, инвалиду и др.); •• с исками об обязании прекратить либо приостановить деятельность в сфере земельных правоотношений; •• с исками о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде (например, порчей земель). Применяя меры прокурорского реагирования по фактам нарушения земельного законодательства, следует строго соблюдать требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно которому акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. Глава 12. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства о градостроительной деятельности Методика охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию работы. Методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Таким образом, тактика прокурорского надзора представляет собой частное выражение общего комплекса методов и приемов (способов) применения правовых средств достижения целей и решения задач. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки использования законодательства о градостроительной деятельности: 1) определение правовой базы, регулирующей градостроительные правоотношения: Градостроительный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы: от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2) изучение приказов, указаний, инструкций Генеральной прокуратуры Российской Федерации, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений (приказов Генерального прокурора Российской Федерации: от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”«); 3) установление уполномоченных органов власти, местного самоуправления и контролирующих органов, являющихся объектами надзора; 4) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке; 5) определение целей проверки; 6) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей; 7) уточнение перечня документов, подлежащих изучению; 8) выработка скоординированных действий с государственными органами контроля при организации совместной проверки, в том числе привлечение к проверке 165 специалистов в сфере градостроительной деятельности, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. Кроме того, важно проанализировать информацию о состоянии законности в градостроительной сфере правоотношений. Необходимо ознакомиться с обращениями в прокуратуру, материалами проверок, уголовных и иных дел, сообщениями СМИ, статистическими сведениями за прошлые периоды деятельности участника правоотношений и иными сведениями о деятельности проверяемого объекта. Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от того, какие органы власти, контроля и учреждения осуществляют деятельность на поднадзорной территории. В круг субъектов градостроительных правоотношений включаются: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. В соответствии со ст. 5 ГсК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в градостроительных отношениях в двух качествах: 1) как регуляторы градостроительных, жилищных, земельных, других природоресурсных и иных общественных отношений в соответствии с конституционным, муниципальным, административным правом и законодательством, и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, т.е. государственно-правовой и (или) административный, характер; 2) как заказчики, подрядчики градостроительной деятельности, собственники градостроительного имущества, находящегося в их пользовании, владении и распоряжении, и в этих случаях они действуют на равных правах с другими участниками градостроительной деятельности. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности определены ст. 6 ГсК РФ, к полномочиям, в том числе, относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации; 2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; 3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности; 3.1) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций, имеющих право выдачи свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; и другие полномочия, определенные указанной статьей. В данном случае установлены полномочия органов государственной власти федерального уровня, а именно Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, в том числе уполномоченных. Указанные в данной статье полномочия органов государственной власти предполагают совершение названными органами власти определенных действий (самостоятельно, совместно с иными органами власти или по согласованию с ними), реализацию возложенных на них нормотворческих функций либо иных конкретных функций. 166 Полномочия органов государственной власти субъектов РФ, определенные ст. 7 ГсК РФ, предполагают совершение ими самостоятельных юридических действий, действий совместно с органами государственной власти Российской Федерации или органами местного самоуправления. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и нормативные правовые акты в градостроительной сфере. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать нормативные правовые акты в названной сфере. В одних случаях в ГсК РФ указывается на полномочия органов государственной власти субъектов РФ, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ или уполномоченного органа исполнительной власти1. У каждого вида органов государственной власти субъектов Российской Федерации своя компетенция. Так, например, в перечень документов территориального планирования субъектов РФ входят схемы территориального планирования, которые утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 15, ч. 14 ст. 45 ГсК РФ. Им же утверждается план реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 17 ГсК РФ). Как правило, такими органами власти являются правительства или администрации субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ высшее должностное лицо субъекта РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. Полномочия органов местного самоуправления распределены на три вида с учетом трех основных категорий муниципальных образований — поселений (городских и сельских), муниципальных районов и городских округов. В то же время ряд полномочий адресован представительному органу местного самоуправления (утверждение правил землепользования и застройки, принятие решений о развитии расстроенных территорий и др.), но большинство других — исполнительному органу (местной администрации) либо непосредственно главе муниципального образования. В соответствии со ст. 8 ГсК РФ, к основным (одинаковым по форме и содержанию) полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в сфере градостроительства относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования соответствующих муниципальных образований; 3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих муниципальных образований; 4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования соответствующих муниципальных образований документации по планировке территории; 1 Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» используются в одном значении. 167 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях соответствующих муниципальных образований. Под органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов подразумеваются представительные и исполнительные органы. Например, Градостроительным кодексом установлено, что документы территориального планирования поселений могут быть подготовлены совместно с иными органами местного самоуправления муниципальных образований, с органами исполнительной власти субъекта РФ. Инициатором такой подготовки могут быть органы местного самоуправления (см. ч. 2, 3, 7 ст. 27 ГсК РФ). В силу ч. 6 ст. 24 ГсК РФ утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий1 и т.д. Это означает, что в случаях, когда в Кодексе не указывается на вид органов местного самоуправления, вышеназванные полномочия могут осуществлять и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления. Какие именно полномочия вправе осуществлять тот или иной орган местного самоуправления в муниципальном образовании, определяется либо уставом муниципального образования, либо нормативным правовым актом органов местного самоуправления 1. Необходимо обратить внимание, что полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов не всегда совпадают. Например, полномочия поселений и городских округов совпадают при подготовке и утверждении генеральных планов и их публичном обсуждении и т.д. Указанные полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности детализируются в иных статьях Кодекса. Перечисленные полномочия реализуются путем издания соответствующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, за исключением утверждения градостроительных планов земельных участков и разрешений на строительство объектов капитального строительства, которые являются ненормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В этой связи надзор прокурора за их законностью осуществляется с применением методики и организации надзора за законностью нормативных правовых актов, а также участия прокурора в правотворческой деятельности (см. приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления», от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»). 1 За исключением случаев, когда муниципальное образование является наукоградом или закрытым административно-территориальным образованием. 168 Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки Как и любая прокурорская деятельность, надзор за исполнением законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, начинается с поступления и анализа информации о состоянии законности, так как основанием для проведения проверки является наличие информации о нарушении закона. Чтобы избежать пустых, выбранных случайно проверок, необходим постоянный мониторинг ситуации. При этом в объем информации включаются: правовые акты органов власти; заявления и жалобы граждан; обращения граждан (юридических лиц) о неправомерных действиях органов власти; сообщения средств массовой информации; обобщения материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; результаты анализа прокурорской и правоприменительной практики; материалы и решения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. При проведении проверки в органах государственной власти Российской Федерации выясняются следующие вопросы, регламентирующие полномочия в области градостроительной деятельности: 1) подготовки и утверждения документов территориального планирования Российской Федерации; 2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях, предусмотренных ГсК РФ; 3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности; 3.1) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций, имеющих право выдачи свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее также — государственный реестр саморегулируемых организаций); 3.2) осуществление государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций; 3.3) обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных ГсК РФ и другими федеральными законами; 3.4) установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; 3.5) ведение федеральной государственной информационной системы территориального планирования; 4) установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности; 4.1) установление требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов; 5.1) организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, 169 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта), указанных в ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, используемых для обезвреживания и (или) захоронения отходов I–V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных в настоящем пункте объектов; 5.2) установление порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, негосударственной экспертизы проектной документации и негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий, размера платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, порядок взимания данной платы; 5.3) установление порядка обжалования заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.4) установление порядка аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.5) установление порядка ведения государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.6) ведение государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.7) установление порядка аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, в том числе порядка продления срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.8) проведение аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, аннулирование квалификационных аттестатов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.9) установление порядка ведения реестра лиц, аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий; 5.10) ведение реестра лиц, аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий; 6) установление порядка осуществления государственного строительного надзора и организация научно-методического обеспечения такого надзора; 7) осуществление федерального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; 7.1) осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; 7.2) согласование проектов генеральных планов, про- 170 ектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации (далее — исторические поселения федерального значения), в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; 7.3) установление порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов; 7.4) утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее — исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 8) осуществление иных полномочий, отнесенных ГсК РФ, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. При проведении проверки в органах государственной власти субъектов Российской Федерации выясняются следующие вопросы, регламентирующие полномочия в области градостроительной деятельности: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; 2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных ГсК РФ; 3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования; 4) осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных ГсК РФ; 5) согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации (далее — исторические поселения регионального значения), в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; 6) осуществление мониторинга разработки и утверждения программ комплексного разви- 171 тия систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов. При проведении проверки в органах местного самоуправления поселений выясняются следующие вопросы, регламентирующие полномочия в области градостроительной деятельности: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; 3) утверждение правил землепользования и застройки поселений; 4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных градостроительным кодексом; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений; 6) принятие решений о развитии застроенных территорий; 7) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГсК РФ; 8) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений; 9) заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; 10) принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления. При проведении проверки в органах местного самоуправления муниципальных районов выясняются следующие вопросы, регламентирующие полномочия в области градостроительной деятельности: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов; 3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; 4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных, предусмотренных ГсК РФ; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов. При проведении проверки в органах местного самоуправления городских округов выясняются следующие вопросы, регламентирующие полномочия в области градостроительной деятельности: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; 3) утверждение правил 172 землепользования и застройки городских округов; 4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГсК РФ; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; 7) принятие решений о развитии застроенных территорий; 8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГсК РФ; 9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов; 10) заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; 11) принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления. Особенности проведения проверки Общие требования к организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов изложены в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и других ведомственных правовых актах. Они вполне применимы и при организации надзора в рассматриваемой сфере. Проверочные действия в данном случае связаны в основном с изучением документов и получением объяснений, сравнением сведений различных источников информации. Целью прокурорского надзора за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности является повышение уровня состояния законности и правопорядка. Задачи: •• обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; •• максимально полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений; •• активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля; •• выявление пробелов действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем обеспечения непосредственного участия прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принци- 173 пиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.); •• доведение до населения информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц; •• повышение эффективности прокурорского надзора, выражающейся в его влиянии на конечную цель — повышение уровня состояния законности и правопорядка. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности имеет основные направления: 1) соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству; 2) исполнение требований законодательства при предоставлении земельных участков, в том числе для строительства жилых домов; 3) обеспечение качества возводимых объектов капитального строительства, в том числе жилья; 4) соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур. Организация работы органов прокуратуры имеет специфику. Во-первых, при планировании надзорных проверок необходимо учитывать специфику реализации градостроительной политики на территории городов и других поселений. Например, прокурорам крупных городов следует проверять, в частности, вопросы законности «точечной», уплотнительной застройки внутри жилых кварталов; обеспечения земельных участков, предназначенных под строительство, коммунальной инфраструктурой; соблюдения установленной процедуры сдачи многоквартирных домов в эксплуатацию; внедрения механизма комплексной застройки земельных участков. Прокурорам городов, районов, где площадки под новое строительство освобождаются за счет сноса домов первого периода индустриального домостроения, ветхого и аварийного жилья, нельзя игнорировать вопросы соблюдения прав граждан, переселяемых из подлежащих сносу домов, на равноценное жилье. Кроме того, надлежит проверять вопросы сохранения в ходе жилищной застройки исторических городов их архитектурного облика как важнейшего компонента национального культурного достояния. Во-вторых, прокуроры должны получать информацию о нарушениях законов из достоверных источников. В качестве таковых, наряду с источниками информации, используемыми в иных видах прокурорского надзора, могут рассматриваться результаты правовой экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов (проектов) по вопросам землепользования, архитектуры, градостроительства, данные мониторинга всех объектов незавершенного строительства и многоквартирных домов, находящихся в эксплуатации без разрешения на ввод их в эксплуатацию, частные определения судов (в порядке ст. 226 ГПК РФ), сообщения средств массовой информации о проведении дольщиками собраний, митингов, демонстраций и иных публичных мероприятий. 174 В-третьих, выбор объектов прокурорской проверки не должен носить случайный характер — так, чтобы одни объекты проверялись многократно, а другие вовсе оставались без внимания. Чрезвычайно важно, чтобы руководители органов прокуратуры четко представляли, какие конкретные задачи следует решить в ходе надзорной проверки того или иного объекта. В зависимости от этого прокурор выбирает вид надзорной проверки, определяет круг вопросов, подлежащих выяснению, и соотносит результаты проверки с заявленной целью. При необходимости проверить исполнение одной группы законов конкретным объектом надзора проводится целевая проверка (например, исполнение региональными органами государственной власти законов о распоряжении земельными участками под строительство многоквартирных домов, исполнение органами местного самоуправления градостроительного законодательства). Наиболее результативными оказываются сквозные и комплексные проверки исполнения законов в сфере градостроительства. Как известно, сквозная проверка проводится по заданию Генеральной прокуратуры РФ и предусматривает проверку исполнения определенной группы законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образующими в силу ч. 2 ст. 77 Конституции РФ единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Посредством проведения комплексной проверки осуществляется надзор за исполнением широкого круга законов, регулирующих смежные группы общественных отношений. Материалы прокурорской надзорной практики свидетельствуют о том, что проверка исполнения земельного, градостроительного, налогового, бюджетного, антимонопольного и иного законодательства, направленного на защиту прав граждан, всегда бывает результативной и имеет на поднадзорной территории высокий общественный резонанс. В-четвертых, в настоящее время особенно актуален вопрос о полномочиях прокурора при проведении надзорных проверок. С учетом того, что надзорные проверки коммерческих структур зачастую расцениваются как вмешательство прокуроров в их оперативно-хозяйственную деятельность, оптимальным является привлечение к проведению таких проверок специалистов либо поручение их проведения профильным контролирующим органам. Например, специалистам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за: 1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; 2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями ГсК РФ; 3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального пла- 175 нирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков. Кроме того, проводится государственный строительный надзор, который осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГсК РФ. На проверки, проводимые в рамках осуществляемого государственного строительного надзора, распространяются требования Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, прописанных в ч. 5 ст. 54 ГсК РФ. Согласно ст. 54 Кодекса государственный строительный надзор осуществляется при: •• строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Кодекса либо является типовой проектной документацией; •• реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГсК РФ. В-пятых, в поле зрения прокурора должны находиться вопросы неотвратимости ответственности за совершение проступков и право- нарушений в сфере градостроительства. Надлежащей организации работы органов прокуратуры по реализации принципа неотвратимости ответственности способствуют знание прокурором административной и судебной практики привлечения виновных лиц к ответственности, правильное использование возможностей органов административной юрисдикции, а также информирование населения о мерах, принимаемых органами прокуратуры по восстановлению законности. Типичные нарушения градостроительного законодательства Проводимые органами прокуратуры надзорные проверки исполнения законодательства о градостроительной деятельности свидетельствуют как о массовых нарушениях в данной сфере, так и отсутствии надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов. Поступающая в органы прокуратуры информация о нарушениях законности, в том числе многочисленные жалобы и обращения граждан о фактах незаконного строительства многоквартирных жилых домов, публикации в средствах массовой информации явились основанием для принятия прокурорами на местах безотлагательных мер, направленных на активизацию надзорной деятельности в данной сфере, а также повышение ее эффективности. Наиболее распространенными в сфере землепользования и градостроительства являются нарушения, допускаемые собственниками земельных участков, которые используют участки не по целевому назначению с нарушением вида разрешенного использования либо осуществляют строительство объектов капитального строительства на собственных земельных участках без разрешительной документации. 176 Вместе с тем нарушения в указанной сфере надзора допускаются также органами местного самоуправления. Комплексность законодательного регулирования; наличие большого количества аспектов правоотношений (гражданско-правовые, земельные, экологические, жилищные) в сфере градостроительства и, как следствие; широкого спектра нарушений в ходе правоприменения вызывают необходимость выработки решений по их устранению средствами прокурорского реагирования. Так, выявлены многочисленные факты вынесения администрациями незаконных постановлений о разрешении строительства многоквартирных жилых домов. В основном при издании таких постановлений допускались нарушения порядка предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, а также нарушения градостроительных нормативов. В соответствии со ст. 35 ГсК РФ градостроительным зонированием определяются жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Органами прокуратуры выявляются нарушения порядка оформления прав пользования земельными участками и незаконное строительство на них многоквартирных жилых домов. По итогам проверок, при наличии в материалах данные, свидетельствующие о наличии признаков преступлений, предусмотренных ст. 159, 327 УК РФ, материалы проверки направлены в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ. Также органами прокуратуры обеспечивается устранение нарушений закона путем обращения в суд. При выявлении фактов ведения строительства многоквартирных домов без соответствующего разрешения на земельных участках, предназначенных для индивидуального строительства, возбуждены дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, а также направлены исковые заявление в суд о проведении экспертизы построенного многоквартирного дома и в случае его несоответствия требованиям градостроительного законодательства о сносе их. Многочисленные нарушения выявляются при проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях. Так, в правовых актах, о назначении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки на территории муниципального образования, отсутствуют сведения о способе ознакомления с текстом проекта муниципального правового акта, получения иной информации, необходимой для участия в публичных слушаниях, а также перечень мероприятий, необходимых для организации и проведения публичных слушаний, в виде календарного плана с указанием мероприятия, сроков исполнения. В нарушение требований п. 8 ч. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 30 ГсК РФ лицам, обладающим правом на участие в публичных слушаниях, не доводятся сведения о порядке применения и внесения изменений в Правила землепользования и застройки территории, а также градостроительные регламенты и другие нарушения требований закона. В целях устранения выявленных нарушений законодательства и недопущения их впредь, главам муниципальных образований внесены представления. 177 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Органы прокуратуры по фактам нарушений законодательства о градостроительной деятельности правомочны применить следующие средства реагирования. На противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), в том числе на постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное несудебными органами (ст. 30.10 КоАП РФ), приносится протест. При выявлении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор вносит требование об изменении правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов в порядке ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В случае непринятия органами местного самоуправления соответствующих нормативных правовых актов в сфере градостроительных отношений, надлежит принимать меры реагирования, направленные на понуждение выполнить предусмотренную законодательством обязанность. Возможные акты прокурорского реагирования — представление об устранении нарушений законодательства, либо информация о необходимости принятия нормативного правового акта (в порядке ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ»). В актах прокурорского реагирования, помимо ссылок на Градостроительный кодекс РФ, необходимо привести положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о вопросах местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов в области градостроительства (а именно п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона). При установлении оснований прокурор объявляет предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). С целью защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, интересов общества и государства прокурор обращается в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ, ст. 52, 198, 202 АПК РФ.. В судебном порядке прокурор оспаривает нормативные правовые акты, действия (бездействие) и решения органов и должностных лиц. Необходимо отметить, что в соответствии с устоявшейся практикой, у заявлений прокурора в суд о признании незаконным бездействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выразившегося в непринятии нормативных правовых актов, и понуждении в связи с этим принять их, отсутствует перспектива. Это положение нашло отражение в определении Верховного Суда РФ от 20 декабря 2002 г. по делу № 5-ГО2-164. Прокурор вправе возбудить административное производство о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации. Прокурор также выносит мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган для проведения проверки по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного закона в рамках реализации полномочий, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Глава 13. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов об охране объектов культурного наследия Культурное наследие, прежде всего такая наиболее ценная его часть, как памятники истории и культуры, отражает материальную и духовную жизнь прошлых поколений, многовековую историю России. Составляя неотъемлемую часть мирового культурного наследия, они свидетельствуют об огромном вкладе нашего государства в развитие мировой цивилизации. Утрата такого наследия приводит к духовному обнищанию народа, к девальвации его в сознании людей, к нигилизму в отношении собственного достоинства, самобытности, национального достоинства. Не случайно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, в качестве меры, способствующей укреплению национальной безопасности в области культуры, определено усиление государственного контроля за состоянием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), повышение ответственности за нарушение требований их сохранения, использования и государственной охраны. Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об охране объектов культурного наследия подчинить задаче обеспечения реализации положений ст. 44 Конституции Российской Федерации о праве каждого на доступ к культурным ценностям. Межотраслевая система управления общественными отношениями по охране объектов культурного наследия в ряде случаев приводит к межведомственным коллизиям, несогласованности действий различных субъектов управления, ведет к нарушению законности в сфере охраны объектов культурного наследия, что отражается на реальном состоянии памятников истории и культуры. Одним из средств устранения указанных негативных явлений может выступить прокурорский надзор за исполнением законов об охране объектов культурного наследия. Прокурорская проверка исполнения законов об охране объектов культурного наследия может быть целевая, совместная, комплексная и сквозная. Целевые проверки по исполнению законов об охране объектов культурного наследия проводятся по определенным вопросам в сфере охраны объектов культурного наследия. Так, например, это может быть проверка исполнения требований законов о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о территориях объектов культурного наследия; внесение в документы территориального планирования сведений о границах зон охраны объектов культурного наследия и т.д. Комплексные проверки охватывают всю сферу правового регулирования отношений по охране объектов культурного наследия. Принимая во внимание большое количество возможных направлений проверки, разнообразный субъектный состав участников отношений по охране объектов культурного наследия, комплексные проверки требуют значительных усилий со стороны прокуроров и могут сочетаться с такой формой проверок, как совместные, то есть с привлечением специалистов от органов государственного надзора. 179 При необходимости проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единых правоотношений или одного ведомства, проводятся сквозные проверки. Проведение таких проверок оправдано в случаях, когда имеется необходимость составить целостное представление об исполнении законов. Сквозные проверки исполнения требований законов об охране объектов культурного наследия могут проводиться Генеральной прокуратурой Российской Федерации на всех уровнях власти и управления. Подготовка к проведению проверки При подготовке к проведению проверки необходимо: •• установить, какие объекты культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия находятся на поднадзорной территории; •• изучить нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, регулирующие правовой режим объектов культурного наследия, территорий объектов культурного наследия, охранных зон объектов культурного наследия; •• изучить статистические данные органов государственного управления и надзора за государственной охраной объектов культурного наследия, сведения государственных докладов о состоянии объектов культурного наследия на поднадзорной территории; •• ознакомиться с материалами ранее проводимых проверок, судебной практикой; •• проанализировать имеющиеся в прокуратуре жалобы и обращения граждан, общественных и иных некоммерческих объединений, руководителей учреждений культуры, научных организаций; •• ознакомиться с соответствующими публикациями в средствах массовой информации, в том числе — информационно-телекоммуникационной сети Интернет; •• провести рабочие встречи с представителями заинтересованных общественных и иных некоммерческих объединений, научных организаций, учреждений культуры; •• запросить сведения о результатах надзорных (контрольных) мероприятий органов надзора за государственной охраной объектов культурного наследия, органов земельного надзора, строительного надзора, контрольно-ревизионных органов; •• определить характер и последовательность проверочных действий, объем проверки, перечень документов, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки, а также организаций, где эти документы находятся. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки Круг основных вопросов, подлежащих выяснению на любом объекте при проверке исполнения законов, был сформулирован учеными-теоретиками в области прокурорского надзора. К их числу относятся следующие: на каком объекте было выявлено нарушение; в какую систему входит объект; в чем заключается нарушение закона; какая норма закона нарушена, и в каком законе она содержится; когда нарушение закона было совершено; если оно длящееся, то когда оно возникло, и ка- 180 кова его продолжительность; когда было выявлено нарушение; кем было выявлено нарушение; причинен ли нарушителем закона материальный вред и, если причинен, то каковы его размеры, имеются ли иные вредные последствия; кто является нарушителем, его должностное положение; должностное положение лица, попустительствовавшего нарушению закона; какие обстоятельства способствовали нарушению закона; почему выявленное прокурором нарушение закона не было ранее выявлено органами контроля (надзора); выявлялись ли прокурором раньше на данном объекте аналогичные нарушения законов; если раньше прокурором выявлялись аналогичные нарушения закона, то почему меры, которые предпринимались прокурором для их устранения, оказались неэффективными; пресечено ли выявленное прокурором нарушение закона1. Данный перечень общих вопросов может служить основой для формулировки круга конкретных вопросов, применительно к проверке исполнения законов об охране объектов культурного наследия, ответы на которые должен получить прокурор. Одной из основных задач любой прокурорской проверки является проверка соответствия Конституции РФ и федеральным законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. При проведении проверки соответствия законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами государственной власти и местного самоуправления, должны подлежать выяснению следующие вопросы: •• соответствуют ли федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации изданные органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления правовые акты в сфере правоотношений по охране объектов культурного наследия; •• не отстает ли правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от изменений российского федерального законодательства в области охраны объектов культурного наследия; •• не нарушена ли компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть нет ли фактов регулирования отношений по охране объектов культурного наследия органами, которые не обладают соответствующей компетенцией, установленной законами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации; •• был ли соблюден установленный порядок принятия, издания и опубликования нормативных правовых актов, и содержат ли эти акты необходимые реквизиты; •• приняты ли необходимые нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления ими полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия; •• приняты ли установленные федеральными законами нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, необходимые для осуществления полномочий органов государственной власти в области сохранения, исполь1 Ашиткова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 137–138; Берензон А.Д., Мел кумов В.Г. Работа прокурора по общему надзору. М., 1974. С. 9. 181 зования популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; •• приняты ли установленные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты органов местного самоуправления, необходимые для осуществления полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. При проведении проверки исполнения законов органами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия прокурору следует руководствоваться требованиями, содержащимися в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195, в котором прокурорам предложено первостепенное значение придавать выполнению контролирующими (надзорными) органами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, в случае бездействия органов контроля (надзора) решать вопрос об ответственности их руководителей. Специфика проверки исполнения законов органами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия определяется характером властных полномочий, а также задачами этих органов, которые сами наделены правом проводить проверки, выявлять нарушения законов и принимать меры по их устранению. Прокурор, проверяя законность актов и действий этих органов, вправе и обязан проверить не только их полноту, своевременность и эффективность, но и результативность принятых мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности. При проведении проверки сведений о нарушениях, допущенных органами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, прокурору целесообразно истребовать от них относящиеся к конкретной ситуации сведения и документы, административные материалы. В Федеральном законе «Об объектах культурного наследия» определены сферы компетенции федеральных и региональных органов государственной власти, осуществляющих государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия. Так, к вопросам компетенции федеральных органов исполнительной власти относится осуществление федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в отношении только тех объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (подп. 13 п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). В отношении охраны остальных объектов культурного наследия государственный надзор осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Права, обязанности и функции органов государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия определены в ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», порядок организации и осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия федерального значения устанавливается Правительством Российской Федерации (подп. 12 п. 1 ст. 9, п. 2 ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»), а порядок 182 осуществления регионального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия региональными органами охраны объектов культурного наследия устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). В системе управления охраной объектов культурного наследия имеет место совмещение одними и теми же органами функций как исполнения требований законов об охране объектов культурного наследия, так и государственного надзора за исполнением указанных требований. Так, например, органы государственной власти должны устанавливать границы территорий объектов культурного наследия, что является исполнением требований закона. В то же время эти органы осуществляют контроль за исполнением соответствующих требований закона. Не все меры, направленные на охрану объектов культурного наследия, вошли в предмет государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия. Так, не вошли в предмет государственного надзора требования о необходимости принятия мер к охране объекта культурного наследия при отчуждении объекта из государственной и муниципальной собственности, и др. Таким образом, недостаточность средств и правомочий государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в ряде случаев может быть восполнена средствами прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере правоотношений. При проверке исполнения своих функций органами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия прокурор формулирует перечень конкретных вопросов, подлежащих выяснению, обусловленных закрепленными в нормативных правовых актах полномочиями этих органов. Государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан. Мероприятия по государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». При проведении проверки деятельности органов государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия по осуществлению надзора в указанной сфере прокурорам следует выяснить: •• выполняются ли полномочия, возложенные п. 5 ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»; •• какие проверки проводились органами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия; •• формируется ли банк данных о нарушениях законов об охране объектов культурного наследия; •• законность, полноту и своевременность принятых органом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия мер по выявленным фактам нарушений действующего законодательства; 183 •• выдавались ли органами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия при выявлении нарушений необходимые предписания (подп. 3 п. 6 ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• проводились ли повторные проверки для контроля устранения выявленных нарушений; •• при выявлении в ходе надзорных мероприятий в действиях проверяемых лиц признаков административных правонарушений решался ли вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности, и соблюдалась ли установленная законом процедура привлечения виновных к административной ответственности, либо освобождении от нее (подп. 4 п. 6 ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• при выявлении в ходе надзорных мероприятий признаков составов преступлений направлялись ли материалы в уполномоченные органы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел (подп. 5 п. 6 ст. 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• направлялись ли заявления (исковые заявления) в суд при наличии соответствующих оснований, выявленных в ходе проведения надзорных мероприятий; •• соблюдаются ли требования действующего законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. При осуществлении проверки исполнения законов федеральными органами исполнительной власти и их территориальными управлениями, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия прокурорам следует выяснить: •• утверждены ли границы территорий объектов культурного наследия федерального значения, включаемых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 5 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюден ли порядок утверждения границ территорий объектов культурного наследия федерального значения, включаемых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 1–4 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюден ли порядок изменения границ территорий объектов культурного наследия федерального значения, включаемых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 6 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соответствуют ли сведения о границах территорий объектов культурного наследия федерального значения требованиям, установленным действующим законодательством (п. 7 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• предоставлены ли сведения о границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, об ограничениях использования объектов недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, в государственный кадастр недвижимости, и соблюден ли установленный законодательством срок (п. 7 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); 184 •• установлены ли требования к градостроительным регламентам достопримечательных мест федерального значения, и предоставлены ли эти сведения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ведения государственного кадастра недвижимости (подп. 1 п. 3, п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• установлен ли порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия (абз. 2 п. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об охране объектов культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона к порядку формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (ст. 15, ст. 16, п. 6, подп. 1 п. 7, п. 8, п. 10, п. 11, п. 12 ст. 18, ст. 20, ст. 20.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об информационном взаимодействии при ведении единого государственного реестра объектов культурного наследия (ст. 20.2 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона при изменении категории историкокультурного значения объекта культурного наследия (ст. 22 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• осуществляется ли контроль за нормативным правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам государственной охраны объектов культурного наследия (подп. 8 п. 6 ст. 9.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• осуществляется ли контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий (подп. 9 п. 6 ст. 9.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об изменении категории объекта культурного наследия федерального значения (п. 3 ст. 22 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюдаются ли права граждан на получение информации об объектах культурного наследия (ст. 26 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о необходимости проведения историкокультурной экспертизы в отношении объектов историко-культурной экспертизы (ст. 28–32 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, об особых режимах использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон (абз. 1 п. 3 ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); 185 •• исполняются ли требования закона об установлении защитных зон объектов культурного наследия в случаях предусмотренных статьей 34.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о порядке выдачи задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и приемке указанных работ (п. 2–4, п. 7 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о порядке выдачи разрешений на проведение археологических работ и обеспечении приема всех изъятых при проведении археологических предметов на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации (п. 1–5, п. 13.1 ст. 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования законов об осуществлении лицензирования деятельности по сохранению объектов культурного наследия и аттестации специалистов в области сохранения объектов культурного наследия (за исключением спасательных археологических полевых работ) (подп. 28–29 п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»); •• исполняются ли требования закона об утверждении охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень (п. 1–6, подп. 1 п. 7, п. 10, п. 12 ст. 47.6 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). При проведении проверки исполнения законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, прокурорам следует выяснить: •• утверждены ли границы территорий объектов культурного наследия регионального значения, включаемых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 5 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюден ли порядок утверждения границ территорий объектов культурного наследия регионального значения, включаемых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 1–4 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюден ли порядок изменения границ территорий объектов культурного наследия регионального значения, включаемых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 6 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• утверждены ли границы территорий выявленных объектов культурного наследия (п. 6 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соответствуют ли сведения о границах территорий объектов культурного на- 186 •• •• •• •• •• •• •• •• •• следия регионального и местного значения, территорий выявленных объектов культурного наследия, требованиям, установленным действующим законодательством (п. 7 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); предоставлены ли сведения о границах территорий объектов культурного наследия регионального и местного значения, о выявленных объектах культурного наследия, об ограничениях использования объектов недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, в государственный кадастр недвижимости и соблюден ли установленный законодательством срок (п. 7 ст. 3.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); установлены ли требования к градостроительным регламентам достопримечательных мест регионального значения, и предоставлены ли эти сведения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастра недвижимости (подп. 2 п. 3, п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); соблюдается ли порядок рассмотрения заявлений о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия (п. 3–4 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); соблюдается ли порядок оповещения правообладателей объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, о включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия (п. 8 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); направляются ли копии решений о включении объектов в перечень выявленных объектов культурного наследия в орган кадастрового учета (п. 11 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); исполняются ли требования закона об исключении выявленного объекта культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия (п. 15 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); исполняются ли требования закона о включении выявленных объектов археологического наследия в перечень выявленных объектов культурного наследия и об уведомлении правообладателя земельного участка, в границах которого находится археологический объект, органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится археологический объект, и органов кадастрового учета (п. 16 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); обеспечивается ли проведение историко-культурной экспертизы в отношении выявленных объектов культурного наследия (п. 1 ст. 18 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); исполняются ли требования закона о порядке включения объектов культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 3–4, подп. 2 п. 7, п. 8–10 ст. 18 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); 187 •• исполняются ли требования закона о направлении уведомлений правообладателям выявленных объектов культурного наследия, правообладателям земельных участков в границах территории объекта культурного наследия, правообладателям земельных участков, в границах которых находятся объекты археологического наследия, о включении указанных объектов в единый государственный реестр объектов культурного наследия (п. 14 ст. 18 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• проводится ли мониторинг данных об объектах культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 20 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об изменении категории объекта культурного наследия регионального значения (п. 3 ст. 22 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюдаются ли права граждан на получение информации об объектах культурного наследия (ст. 26 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, в том числе — границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон в отношении объекта культурного наследия регионального значения, в отношении объекта культурного наследия местного значения (абз. 2 п. 3 ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об установлении защитных зон объектов культурного наследия в случаях, предусмотренных статьей 34.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об организации проведения работ по определению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, выявленного в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ (п. 4 ст. 36 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о направлении заказчику изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ, техническому заказчику (застройщику) объекта капитального строительства в случае отнесения объекта, обнаруженного при проведении работ указанными лицами, к выявленным объектам культурного наследия, а также в случае обнаружения при проведении работ указанными лицами объекта археологического наследия, уведомления о необходимости соблюдать требования законодательства об охране объектов культурного наследия (п. 5–6 ст. 36 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); 188 •• исполняются ли требования закона об определении мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в список вновь выявленных объектов культурного наследия, объектов археологического наследия, обнаруженных при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ (п. 7 ст. 36 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о порядке выдачи задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия и приемке указанных работ (п. 2–4, п. 7 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона об утверждении охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия федерального значения, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень), объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения (п. 1–6, подп. 2 п. 7, п. 10, п. 12 ст. 47.6 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). При проведении проверки исполнения законов органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, прокурорам следует выяснить: •• установлены ли требования к градостроительным регламентам достопримечательных мест местного значения, и предоставлены ли эти сведения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ведении государственного кадастра недвижимости (подп. 3 п. 3, п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о порядке выдачи задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия местного значения и приемке указанных работ (п. 2–4, п. 7 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). •• При проведении проверки исполнения законов федеральными органами государственной власти и их территориальными управлениями, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение кадастрового учета объектов недвижимости, государственный земельный надзор прокурорам следует выяснить: •• исполняются ли требования законов о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о территориях объектов культурного наследия (п. 4 ст. 5, подп. 3 п. 2 ст. 7, подп. 5 п. 5 ст. 8, подп. 6 п. 1 ст. 10, п. 3 ст. 24.1, п. 3–4 189 ст. 32, подп. 2 п. 4 ст. 34 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»); •• исполняются ли установленные законом сроки предоставления информации региональным органам охраны объектов культурного наследия о правообладателях объекта недвижимости, обладающего признаками объекта культурного наследия, иной информации, информации о земельном участке, в границах которого находится археологический объект (п. 7 ст. 16.1); •• исполняются ли требования закона о предоставлении в органы охраны объектов культурного наследия сведений об объектах культурного наследия, включенных в реестр, границах территорий объектов культурного наследия, земельных участках, в границах которых расположены объекты археологического наследия, в объеме, установленном законодательством (п. 3 ст. 20.2 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• выявлялись ли факты самовольного занятия земельных участков в границах территорий, охранных зон объектов культурного наследия, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, и принимались ли к нарушителям предусмотренные законодательством меры административной ответственности. При проведении проверки исполнения законов органами государственной власти и местного самоуправления, осуществляющими разрешительную деятельность в сфере строительства, прокурорам следует выяснить: •• соблюдаются ли требования об ограничении градостроительной деятельности в границах территорий объектов культурного наследия, установленные действующим законодательством (п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о проведении государственной экспертизы проектной документации при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, в случае, если при проведении указанных работ затрагиваются конструктивные и другие характеристики безопасности и надежности указанных объектов (абз. 2 п. 1, абз. 2 п. 4 ст. 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», п. 4 ст. 49 Градостроительного кодекса). При проведении проверки исполнения законов органами государственной власти и местного самоуправления, осуществляющими распоряжение государственной и муниципальной собственностью, прокурорам следует выяснить: •• соблюдается ли порядок предоставления льгот по арендной плате либо компенсаций физическим и юридическим лицам, владеющим на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, и вложившим свои средства в работы по сохранению объекта культурного наследия (ст. 14, 14.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о включении в договоры об отчуждении из государственной или муниципальной собственности объектов культурного наследия, включенных в реестр, условий по выполнению требований ох- 190 ранных обязательств (п. 7–9 ст. 48, п. 1 ст. 50.1 Федерального закона «Об охране объектов культурного наследия», п. 1 ст. 20, ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»); •• исполняются ли требования закона о недопустимости передачи объектов культурного наследия, являющихся имуществом религиозного назначения, в собственность нерелигиозных организаций (п. 2 ст. 50 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»); •• оформляются ли соответствующими публичными образованиями права собственности на объект культурного наследия; •• предпринимаются ли органами местного самоуправления меры к постановке на учет бесхозяйных объектов культурного наследия (п. 3 ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации); •• исполняются ли требования законов в части ограничения оборото способности земельных участков при распоряжении расположенными в границах территорий объектов культурного наследия земельными участками, оборот которых ограничен (п. 2–3, подп. 4 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации); •• принимались ли предусмотренные законодательством меры в отношении лиц, осуществивших самовольное занятие объектов культурного наследия, земельных участков в границах территорий, охранных зон объектов культурного наследия, земельных участков, водных объектов, в границах которых располагаются объекты археологического наследия. При проведении проверки исполнения законов органами государственной власти и местного самоуправления, участниками бюджетного процесса прокурорам следует выяснить: •• исполняются ли требования законов в части выделения бюджетных средств в виде субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2–5 ст. 9.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»; •• исполняются ли требования бюджетного законодательства при формировании, финансировании и реализации федеральных и региональных целевых программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (ст. 12–13 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). При проведении проверки исполнения законов юридическими лицами — правообладателями объектов культурного наследия, земельных участков, водных объектов, занятых объектами археологического наследия, прокурорам следует выяснить: •• имеют ли место факты самовольного занятия объектов культурного наследия, земельных участков в границах территорий, охранных зон объектов культур- 191 ного наследия, земельных участков, водных объектов, в границах которых располагаются объекты археологического наследия; •• соблюдаются ли собственниками выявленных объектов культурного наследия требования об ограничении использования указанных объектов (п. 9 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• соблюдаются ли правообладателями земельного участка, водного объекта, в границах которых располагается выявленный объект археологического наследия, требования к содержанию и использованию объекта археологического наследия (п. 16 ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняется ли требование закона об установлении информационных надписей на объектах культурного наследия, включенных в реестр (п. 2 ст. 27); •• исполняются ли требования закона о необходимости проведения государственной экспертизы проектной документации при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в случае, если при проведении указанных работ затрагиваются конструктивные и другие характеристики безопасности и надежности указанных объектов (абз. 2 п. 1 ст. 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняется ли требование закона о согласовании проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (а. 1 п. 1 ст. 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли требования закона о допуске к работам по сохранению объектов культурного наследия лиц, обладающих лицензией на данные виды деятельности (п. 6 ст. 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли установленные законом требования к содержанию и использованию объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия (ст. 47.3 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли установленные законом требования к обеспечению доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства к объекту культурного наследия, включенному в реестр (ст. 47.4 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»); •• исполняются ли установленные законом обязанности правообладателя объекта культурного наследия, включенного в реестр, о соблюдении требований охранного обязательства (п. 1–3, 6, 11 ст. 47 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). При проведении проверки исполнения законов юридическими лицами деятельность которых связана с возможным негативным воздействием на объекты культурного наследия, прокурорам следует выяснить: •• исполняются ли требования закона организациями при проектировании и проведении земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ, работ по использованию лесов требования законов об охране объектов культурного наследия (ст. 36 Федерального закона «Об объектах культурного наследия»). 192 Типичные нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации Анализ состояния законности свидетельствует о значительной распространенности нарушений в сфере охраны объектов культурного наследия. Это подтверждается данными органов государственной охраны памятников истории и культуры, прокурорской статистикой и материалами проверок исполнения законов, проведенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами ее субъектов за последние годы. Низкий уровень состояния законности в сфере охраны объектов культурного наследия приводит к гибели памятников истории и культуры и влечет за собой нарушения конституционных прав и законных интересов граждан. Значительное количество памятников разрушается как вследствие естественных факторов, так и в результате антропогенного воздействия. Если естественные факторы разрушения памятников во многих случаях обусловлены бездействием со стороны органов государственной власти, местного самоуправления или иных лиц, то антропогенные факторы, как правило, являются результатами нарушений требований действующего законодательства об охране объектов культурного наследия. Среди антропогенных факторов, оказывающих разрушительное воздействие на объекты культурного наследия, выявляются следующие: гидротехническое строительство, распашка земель, промышленное и дорожное строительство (предприятия, средства коммуникаций, в том числе системы транспортировки углеводородного сырья, горюче-смазочных веществ, линии электропередач, карьеры и другие объекты), гражданское строительство. Особую проблему вызывают грабительские раскопки памятников археологии, в результате которых уничтожается уникальная научная информация, наносится огромный ущерб государству. Незаконно добытые археологические предметы утрачиваются для науки, становясь объектами незаконной торговли. География незаконных археологических раскопок, по данным археологов-исследователей и общественности, год от года увеличивается. Анализ нормативной правовой базы в сфере охраны объектов культурного наследия и информации о нарушениях действующего законодательства позволяет выявить следующие проблемы, связанные с неисполнением и нарушением действующего законодательства: •• необходимость совершенствования и устранения дефектов правового регулирования отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, прежде всего, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; •• у значительного количества объектов культурного наследия всех категорий историко-культурного значения, а также выявленных объектов культурного наследия отсутствуют утвержденные в соответствии с действующим законодательством границы территорий и режим использования земель в этих границах; •• большинство объектов культурного наследия не имеет утвержденных предметов охраны и зон охраны; •• отсутствие зарегистрированного собственника у значительного количества объектов культурного наследия; •• данные о большинстве объектов культурного наследия не зарегистрированы в государственном кадастре объектов недвижимости; 193 •• значительное количество объектов культурного наследия находится в неудовлетворительном состоянии; •• на объектах археологического наследия отмечается значительный объем ­несанкционированных раскопок. Выявляемые органами прокуратуры нарушения законов об охране объектов культурного наследия возможно классифицировать следующим образом: 1) нарушение Конституции Российской Федерации в части несоблюдения прав граждан на доступ к объекту культурного наследия; 2) нарушения законов, регулирующих правоотношения, связанные с охраной объектов культурного наследия; 2.1) нарушения законов, регулирующих правоотношения, связанные с выявлением, учетом, сохранением и использованием объектов культурного наследия. 2.1.1.) нарушения законов, связанные с постановкой на учет объектов культурного наследия, вновь выявленных объектов культурного наследия; 2.1.2.) неисполнение требований законов об установлении границ территории объекта культурного наследия, зон охраны объектов культурного наследия; 2.1.3.) неисполнение требований законов о установлении и исполнении охранных обязательств; 2.1.4.) неисполнение требований законов об обеспечении сохранности объектов культурного наследия; 2.1.5.) неисполнение требований законов о предоставлении информации об объектах культурного наследия; 2.1.6.) исключение объекта культурного наследия из реестра, из списка выявленных объектов культурного наследия; 2.2.) нарушения законов при финансировании мероприятий по охране объектов культурного наследия; 2.3.) нарушение требований законов, регулирующих отношения, связанные с оборотом объектов культурного наследия; 2.4.) нарушение требований законов об охране объектов культурного наследия при осуществлении градостроительной деятельности и землепользовании; 3) принятие поднадзорными органам прокуратуры субъектами не соответствующих законам нормативных правовых актов в сфере охраны объектов культурного наследия; В силу сложного типологического состава объектов культурного наследия нарушения законов об их охране могут выявляться как при осуществлении целенаправленных прокурорских проверок за соблюдением прав человека в сфере культуры и исполнением законов об охране объектов культурного наследия, так и при осуществлении надзора за исполнением градостроительного законодательства, земельного законодательства, законов о государственной и муниципальной собственности, бюджетного законодательства. Выбор средств прокурорского реагирования на выявляемые нарушения Органы прокуратуры по фактам нарушений законов об охране объектов культурного наследия правомочны применить следующие средства прокурорского реагирования. Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на противоречащий закону правовой акт прокурор приносит протест в орган или 194 должностному лицу, которые издали указанный акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. В случае выявления нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор в порядке ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вносит требование об изменении правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. При нарушении закона органами или должностными лицами в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель вносят представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранять допущенные нарушения. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор или его заместитель в порядке ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» направляет должностным лицам предостережение о недопустимости нарушений закона. При наличии в выявленных противоправных действиях признаков административного правонарушения прокурор, в соответствии со статьей 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Согласно ч. 1 ст. 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов вправе возбудить дело о любом административном правонарушении. При выявлении нарушений уголовного законодательства прокурор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц. Выбор средств прокурорского реагирования определяется характером, степенью распространенности, тяжести нарушений, их структурой, видом, размером причиненного вреда и иными обстоятельствами. Увеличение в последние годы составов уголовных преступлений и административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в сфере охраны объектов культурного наследия, дает возможность достаточно широко применять прокурорам по результатам их выявления свои правомочия по возбуждению дел об административных правонарушениях или направления материалов о нарушениях уголовного законодательства в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, что, в свою очередь, может положительно сказаться на состоянии законности в сфере охраны объектов культурного наследия. Глава 14. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства на территории государства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8). Вместе с тем практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. Нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности допускаются практически во всех областях экономики, что не может оставаться без внимания прокуроров. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: 1) определение правовой базы, регулирующей сферу защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), федеральные законы: от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»; от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федерального закона № 294-ФЗ); от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст. 30); от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»; 2) изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации (от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых 196 актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»; от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”», от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), указаний, инструкций, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений; 3) установление органов государственной власти, местного самоуправления и контролирующих органов, являющихся объектами надзора; 4) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке; 5) определение целей проверки; 6) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей; 7) уточнение перечня документов, подлежащих изучению; 8) решение вопроса о привлечении к проверке специалистов, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. Кроме того, на этом этапе необходимо проанализировать информацию о состоянии законности в указанной сфере правоотношений, изучив поступившие в органы прокуратуры, органы государственной власти и местного самоуправления, а также контролирующие органы обращения, материалы проверок, гражданских, арбитражных, уголовных и иных дел, сообщения СМИ, в том числе, размещенные в сети Интернет. При организации проверок следует иметь в виду, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» определяет следующие приоритеты в указанной сфере: •• надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов; •• надзор за исполнением законов государственными контролирующими и иными органами, уполномоченными на осуществление разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур; •• пресечение действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности; •• соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного и муниципального контроля; •• обеспечение прав предпринимателей при предоставлении им государственных и муниципальных услуг; •• своевременное реагирование на нарушения законов об инвестиционной деятельности и прав инвесторов, в том числе на территориях опережающего социально-экономического развития, особых экономических зон и свободных портов; 197 •• соблюдение заказчиками обязательств по исполненным предпринимателями государственным и муниципальным контрактам; •• выявление и устранение фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства; •• противодействие рейдерским захватам; •• рассмотрение обращений хозяйствующих субъектов. В зависимости от состояния законности проверки могут проводиться как в целях проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в целом, так и по отдельным приоритетным участкам, а также по конкретному вопросу (например, проверки исполнения законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, об отчуждении недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, исполнения законодательства органами контроля). Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки 1. Приняты ли необходимые нормативные правовые акты по вопросам осуществления предпринимательской деятельности (региональные и муниципальные программы развития малого и среднего предпринимательства; административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг и др.). При этом необходимо устанавливать соответствие принятого нормативного правового акта актам более высокой юридической силы, уполномоченным ли органом публичной власти, должностным лицом принят акт, соблюдена ли его форма, не содержатся ли коррупциогенные факторы в нормах принятого акта. 2. Издавались ли органами власти и местного самоуправления незаконные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления предпринимательской деятельности и государственного контроля (надзора): устанавливались ли необоснованные процедуры и запреты, ограничение конкуренции и предоставление отдельным лицам преференций и привилегий, истребование излишних документов, не предусмотренные законом сборы и платежи. Например, необходимо устанавливать, соответствуют ли программы по развитию малого и среднего предпринимательства требованиям ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»: содержат ли условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, критерии, которым они должны соответствовать, перечень документов, предоставляемых в целях подтверждения соблюдения условий поддержки, отражены ли в них сроки рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства о предоставлении поддержки. Также следует проверять, не включают ли нормативные правовые акты, принятые в целях исполнения указанных программ дополнительных условий для оказания поддержки, не предусмотренных региональной или муниципальной программой развития малого и среднего предпринимательства. 3. Соблюдаются ли права субъектов предпринимательской деятельности при реализации Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления го- 198 сударственных и муниципальных услуг»: обеспечивается ли доступность получения субъектами предпринимательской деятельности государственных и муниципальных услуг, в том числе возможность получения услуг в электронной форме; соответствуют ли требованиям законодательства административные регламенты предоставления услуг; соблюдаются ли порядок и сроки предоставления услуг; соответствует ли законодательству размер платы за их оказание; соблюдаются ли порядок и сроки рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности в случаях нарушения срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги, нарушения срока предоставления государственной или муниципальной услуги, требования у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, отказа в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя, отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, затребования с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, отказа органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений. 4. Ограничиваются ли права предпринимателей, их свобода экономической деятельности в процессе реализации регистрационных, лицензионных и иных разрешительных функций: не допускаются ли нарушения порядка организации и проведения проверок, рассмотрения документов и принятия решения об отказе в предоставлении лицензии (разрешения); не нарушаются ли права предпринимателей при выдаче разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, при определении и предоставлении технических условий подключения, а также при подключении к сетям инженерно-технического обеспечения, установлении платы за него. 5. Соблюдаются ли права субъектов предпринимательской деятельности в сфере земельных отношений: не принимались ли незаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, препятствующие оформлению прав на земельные участки; не допускались ли незаконные отказы в предоставлении участков, факты волокиты при рассмотрении обращений по земельноправовым вопросам, не истребовались ли от предпринимателей докумен- 199 ты и информация, не предусмотренные законом, не включались ли органами власти в договоры аренды земельных участков незаконные условия по их расторжению в одностороннем порядке, произвольному сокращению сроков их действия, установлению повышенного размера арендной платы, не допускались ли нарушения законодательства, органами земельного контроля (надзора)1. 6. Должным ли образом исполняются требования Федерального закона № 209ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», касающиеся поддержки предпринимательства2: содержатся ли в нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления конкретные сроки рассмотрения заявлений о предоставлении мер поддержки, условия или основания принятия решений, соблюдается ли принцип обеспечения равного доступа субъектов предпринимательства к получению имущественной и финансовой поддержки; гарантируется ли субъектам малого предпринимательства государственными и муниципальными заказчиками участие в закупках; не допускается ли нецелевого использования мер финансовой поддержки; осуществляется ли контроль за целевым использованием мер финансовой поддержки. При этом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации проверке подлежат следующие вопросы: обеспечивается ли участие в осуществлении государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; разрабатываются и реализуются ли государственные программы (подпрограммы) субъектов Российской Федерации с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; осуществляется ли содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций; финансируются ли научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по проблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; оказывается ли содействие развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднего предпринимательства; осуществляется ли пропаганда и популяризация предпринимательской деятельности за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; оказывается ли поддержка муниципальных программ (подпрограмм); организовано ли сотрудничество с международными организациями и административно-территориальными образованиями иностранных государств по вопросам развития малого и среднего предпринимательства; анализируются ли финансовые, экономические, социальные и иные показатели развития малого и среднего предпринимательства и эффективность применения мер по его развитию, прогнозируется ли развитие малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации; формируются ли инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации и обеспечение ее деятельности; оказывается ли Исламова Э.Р. Соблюдение прав предпринимателей при осуществлении земельного надзора (контроля): актуальные вопросы // Вопросы российского и международного права. 2016. № 2. С. 54–73. 2 Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 31.07.2015 г. № 76/1-410-2015 «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о поддержке предпринимательства». 1 200 методическое обеспечение органов местного самоуправления и содействие им в разработке и реализации мер по развитию малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований; образованы ли координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; организована и осуществляется ли в установленном Правительством Российской Федерации порядке оценка соответствия проектов планов закупки товаров, работ, услуг, проектов планов закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств, проектов изменений, вносимых в такие планы, конкретных заказчиков, определенных Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», требованиям законодательства Российской Федерации, предусматривающим участие субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке; организован и осуществляется ли в установленном Правительством Российской Федерации порядке мониторинг соответствия планов закупки товаров, работ, услуг, планов закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств, изменений, внесенных в такие планы, годовых отчетов о закупке у субъектов малого и среднего предпринимательства, годовых отчетов о закупке инновационной продукции, высокотехнологичной продукции (в части закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства) отдельных заказчиков, определенных Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», требованиям законодательства Российской Федерации, предусматривающим участие субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке. В органах местного самоуправления необходимо проверять, исполняются ли требования законодательства при реализации следующих полномочий по вопросам развития малого и среднего предпринимательства, созданы ли условия для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе: формируются и осуществляются ли муниципальные программы (подпрограммы) с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; анализируются ли финансовые, экономические, социальные и иные показатели развития малого и среднего предпринимательства и эффективность применения мер по его развитию, прогнозируется ли развитие малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований; формируется ли инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечивается ли ее деятельность; оказывается ли содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций; образованы ли координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления. Также необходимо выяснять, исполняются ли требования Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации 201 или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым субъекты малого и среднего предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества (ст. 3) и им обеспечивается льготный порядок расчетов за приватизированное субъектами малого и среднего предпринимательства государственное и муниципальное имущество (ст. 5). Кроме того, проверяется исполнение требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст. 30), согласно которым заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее чем 15% совокупного годового объема закупок 7. Соблюдаются ли права предпринимателей на своевременную оплату заказчиками обязательств по государственным и муниципальным контрактам: не имеется ли фактов неоплаты контрактов по вине недобросовестных должностных лиц, не допускалось ли ими попыток сокрытия долгов, случаев заключения контрактов в отсутствие достаточного бюджетного финансирования, включения в них незаконных условий. 8. Соблюдаются ли права субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Прокурорами должны оцениваться проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля (ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ). В целях оценки законности внеплановых проверок органов контроля (надзора) необходимо устанавливать исполнение ими требований, предусмотренных ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Следует проверять, имеются ли основания для проведения внеплановой проверки: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, докумен- 202 там Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. При этом необходимо учитывать, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в ч. 2 ст. 10, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Указанная оценка осуществляется уполномоченным прокурором или его заместителем по результатам рассмотрения представленного органом контроля (надзора) заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, после чего принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения (ч. 10 ст. 10). Также необходимо устанавливать: •• уведомлялись ли о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в п. 2 ч. 2 ст. 10, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом; •• допускались ли факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры, нарушается ли установленный порядок осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов и ознакомления с ними; •• проводились ли внеплановые выездные проверки органами контроля в отношении субъектов предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований; 203 •• проводились ли незаконные мероприятия по государственному контролю (надзору) и муниципальному контролю под видом мониторинга ситуации, а также рейдовых выездов, проведения административного расследования; •• взималась ли органами контроля (надзора) плата с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю (за исключением случаев возмещения расходов органов контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований)1. Необходимо проверять исполнение органами контроля (надзора) требований ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ, определяющей порядок проведения документарных проверок. Следует устанавливать: •• соблюдены ли сроки проведения проверок; •• не допущено ли грубых нарушений, являющихся основанием для признания недействительными результатов проверок, к которым относится нарушение требований, предусмотренных: 1) ч. 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), ч. 12 ст. 9 и ч. 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ; 2) п. 7 и 9 ст. 2 Федерального закона № 294-ФЗ (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных в установленном порядке граждан); 3) п. 2 ч. 2, ч. 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), ч. 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ; 4) ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 294-ФЗ (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства); 5) ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля); 6) п. 1, 1.1 и 1.2, п. 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), п. 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ; 7) ч. 4 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ (в части непредставления акта проверки); 8) ч. 3 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок); 1 Пухов А.В. Методика проверок исполнения законодательства в сфере защиты прав предпринимателей / Всероссийское совещание по проблемам совершенствования прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства: Сборник материалов семинара по обмену опытом. М., 2015. С. 91. 204 9) ч. 6 ст. 12 Федерального закона № 294-ФЗ (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки). В связи с созданием единого реестра учета плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемых органами государственного контроля ( надзора) и органами муниципального контроля, необходимо проверять исполнение требований ст. 13.3 Федерального закона № 294ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 г. № 415 «О Правилах формирования и ведения Единого реестра проверок» в части принятия органами контроля организационно-распорядительных мер, предусматривающих определение должностных лиц органов контроля, уполномоченных на внесение информации в единый реестр проверок, а также осуществление внесения информации в единый реестр проверок. 9. Соблюдаются ли требования законодательства при привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности. При таких проверках следует учитывать, что Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 316-ФЗ в КоАП РФ в ст. 3.4 внесены изменения и введена ст. 4.1.1 «Замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением». В настоящее время при назначении административного наказания субъектам малого и среднего предпринимательства орган административной юрисдикции может заменить административный штраф на предупреждение при наличии следующих условий: 1) административное нарушение совершено впервые; 2) отсутствуют причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 3) отсутствует имущественный ущерб; 4) правонарушение не относится к перечисленным ст. 14.31–14.33, 19.3, 19.5, 19.5.1, 19.6, 19.8–19.8.2, 19.23, ч. 2 и 3 ст. 19.27, ст. 19.28, 19.29, 19.30, 19.33 КоАП РФ. Основными источниками информации о нарушениях законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности являются нормативные правовые акты (программы поддержки субъектов предпринимательской деятельности, административные регламенты и др.), материалы проверок контролирующих органов, материалы дел об административных правонарушениях, заявления субъектов предпринимательской деятельности о предоставлении государственных и муниципальных услуг (например, об оказании мер финансовой поддержки, о предоставлении земельных участков, о выдаче лицензий (разрешений)) и материалы органов государственной власти, местного самоуправления и контролирующих органов о результатах их рассмотрения, договоры, а также государственные и муниципальные контракты, заключенные указанными органами с субъектами предпринимательской деятельности. 205 Типичные нарушения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности Многочисленные нарушения связаны с изданием органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо касающихся незаконного вмешательства в их деятельность. Например, не во всех регионах в нарушение п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» разработаны и реализуются региональные и муниципальные программы развития малого и среднего предпринимательства. Многие программы по развитию малого и среднего предпринимательства не отвечают требованиям законодательства: в нарушение ч. 2 ст. 16 Закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» не содержат условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, критерии, которым они должны соответствовать, перечень документов, предоставляемых в целях подтверждения соблюдения условий поддержки. В ряде программ в нарушение ч. 6 ст. 14 Федерального закона № 209ФЗ не отражаются сроки рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства о предоставлении поддержки. Допускаются нарушения закона государственными органами, обладающими контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления ими государственного контроля, отсутствует прозрачность проводимых ими мероприятий: проводятся внеплановые выездные проверки органами контроля в отношении субъектов предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований; незаконные мероприятия по государственному контролю (надзору) и муниципальному контролю проводятся под видом мониторинга ситуации, а также рейдовых выездов, проведения административного расследования. Имеют место случаи создания различных административных барьеров при реализации организациями своих прав (в том числе введения не предусмотренных законодательством процедур и запретов, сборов и платежей), ограничения конкуренции и предоставления отдельным лицам преференций и привилегий, истребования излишних документов, волокиты при рассмотрении заявлений. Прокурорами выявляются незаконные отказы в предоставлении земельных участков, в том числе по надуманным основаниям, истребования от предпринимателей документов и информации, не предусмотренных законом, факты волокиты при рассмотрении обращений по земельно-правовым вопросам1. Особенности и отдельные тактические приемы проведения проверок В целях выявления незаконно проведенных внеплановых проверок в органах контроля прокуратурами проводятся сверки плановых и внеплановых проверок. Для учета внеплановых выездных проверок анализируется информация органов государственного контроля (надзора) о внеплановых выездных проверках и их основаниях 1 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». 206 по результатам изучения регистрационных данных, материалов проверок, дел об административных правонарушениях, а также жалоб и обращений граждан на действия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Для этого необходимо ознакомиться с системой регистрации и учета приказов о проведении проверок, актов по их результатам, предписаний и административных протоколов в конкретном органе государственного контроля (надзора), проверить фактическое соответствие статистических данных, указанных в предоставляемой в органы прокуратуры полугодовой информации о результатах проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и принятых мерах, изучить информацию о работе органа контроля, отраженную в формах федерального статистического наблюдения № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», утвержденных приказом Росстата от 21 декабря 2011 г. № 503 и «Сведения об осуществлении лицензирования», утвержденные приказом Росстата от 30 марта 2012 г. № 103. Информативным также является изучение рассмотренных органом контроля жалоб, обращений граждан, при рассмотрении которых возможны факты проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо без установленных законом оснований либо без согласования с органами прокуратуры. Отмечается, что при проведении сверки внеплановых выездных проверок по месту нахождения органов государственного контроля (надзора) вероятность выявления нарушений прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля значительно возрастает1. Одним из правовых инструментов в предотвращении незаконных внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяемых органами прокуратуры, является принятие решений об отказе в их согласовании. Каждое поступившее в органы прокуратуры заявление о согласовании выездной внеплановой проверки должно подвергаться тщательному изучению, вплоть до получения объяснений от лица, направившего обращение в органы контроля, что в свою очередь позволяет исключить факты согласования внеплановых проверок по анонимным обращениям. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Органы прокуратуры при выявлении фактов нарушений законодательства о защите прав субъектов предпринимательской правомочны применить следующие средства прокурорского реагирования: протест, представление об устранении нарушений законности, предостережение о недопустимости нарушения закона. Прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом Российской Федерации. Так, при 1 См.: Потапов М.А. Реализация полномочий органов прокуратуры по учету внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также сверки их количества с органами государственного контроля (надзора) / Всероссийское совещание по проблемам совершенствования прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства: Сборник материалов семинара по обмену опытом. М., 2015. С. 366–368. 207 выявлении фактов нарушения законодательства при предоставлении государственных услуг предпринимателям следует решать вопрос о возбуждении в отношении должностных лиц органов публичной власти дел об административных правонарушениях по ст. 5.63 КоАП РФ. Установив факты несоблюдения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, либо государственных или муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившегося в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок прокурор должен решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц органов надзора (контроля) к административной ответственности по ст. 19.6.1 КоАП РФ. Следует иметь в виду, что Федеральным законом от 26 июля 2017 г. № 206-ФЗ введена ч. 3 ст. 19.6.1, устанавливающая ответственность за несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, либо государственных или муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в невнесении информации о проверке в единый реестр проверок, либо в нарушении два и более раза в течение одного года сроков внесения информации о проверке в единый реестр проверок, либо во внесении два и более раза в течение одного года неполной или недостоверной информации о проверке в единый реестр проверок. Также следует учитывать, что согласно Федеральному закону от 26 июля 2017 г. № 189-ФЗ КоАП РФ дополнен ст. 7.32.5, устанавливающей ответственность за нарушение должностным лицом заказчика срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. Кроме того, такие действия как неправомерный отказ в государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица либо уклонение от их регистрации, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в зависимости от организационно-правовой формы, а равно незаконное ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица, если эти 208 деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения должны оцениваться на предмет наличия признаков состава преступления, предусмотренного ст. 169 УК РФ. Также следует учитывать, что ч. 3 ст. 299 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за незаконное возбуждение уголовного дела, если это деяние совершено в целях воспрепятствования предпринимательской деятельности либо из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло прекращение предпринимательской деятельности либо причинение крупного ущерба. В таких случаях прокурор, руководствуясь п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Глава 15. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения экологического законодательства Методика проверки исполнения экологического законодательства — это совокупность рекомендаций, методов и приемов, которые применяются прокурорами в целях выявления, пресечения, устранения и предупреждения нарушений экологического законодательства. Подготовка к проведению проверки Подготовка к проведению проверки исполнения экологического законодательства предусматривает: •• изучение нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере1; •• установление государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по регулированию правоотношений в сфере экологии, контролирующих органов в этой сфере, изучение принятых ими правовых актов; •• изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” от 10 февраля 2011 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий»; от 1 апреля 2014 г. № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» и указаний от 11 мая 2011 г. № 127/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров», от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»; •• изучение обращений по вопросам нарушений экологического законодательства или прав граждан объектом проверки, материалов проверок законности деятельности объекта, проведенных ранее, их результатов; 1 Необходимо учитывать широкий круг правоотношений, регулируемых природоохранным (экологическим) законодательством: охрана земель; охрана атмосферного воздуха; обращения с отходами; охрана водных объектов; недропользование; использование лесов; использования охотничьих ресурсов; организация и проведение экологической экспертизы. 210 •• выбор специалистов, которые могут быть привлечены к участию в проверке, определение документов и материалов, которые необходимо исследовать в ходе проверки, выбор тактических приемов выявления нарушений законов. Для организации и проведения плановых проверок важна информация, полученная в результате систематизации, анализа статистических данных и информационных отчетов уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения1. В природоохранные прокуратуры систематически поступает информация из Единой дежурно-диспетчерской службы муниципального образования: ежедневно — о произошедших на поднадзорной территории чрезвычайных происшествиях природного характера, техногенных авариях на производственных объектах, причинивших значительный экологический ущерб; ежемесячно — акты проверок территориальных органов федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, компетентных в сфере охраны окружающей среды. Эффективность внеплановой проверки обеспечивается правильным определением ее целей и задач, исходя из содержания имеющихся сведений о правонарушении. Кроме того, проверки могут проводиться по конкретному вопросу. В частности, проверка исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха может быть проведена в подразделениях Минприроды России или Роспотребнадзора2. Также может проводиться проверка законности деятельности природопользователей, например предприятий. Проверки могут быть целевыми и охватывать в целом всю систему государственных органов, осуществляющих управление и контроль в области охраны окружающей среды. Результативность проверки определяется подготовленностью прокурорского работника, знанием им соответствующих нормативных правовых актов, а также качеством организации проверки, правильностью определения ее задач, содержания, источников и средств получения информации, возможных форм реализации материалов проверки. Так, к проведению прокурорской проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха рекомендуют привлекать специалистов в различных отраслях знаний — охраны атмосферного воздуха, специалистов-технологов по газоочистному оборудованию и др. При получении сведений о загрязнении, которое могло повлечь ухудшение состояния природной среды или нанесение вреда здоровью человека, к проведению прокурорской проверки привлекают должностных лиц территориальных органов Минприроды России, Роспотребнадзора России3. Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от того, какие органы власти, контроля и предприятия осуществляют деятельность на поднадзорной территории. К числу органов контроля в регионах следует отнести территориальные органы федеральных органов власти (Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Управление Федеральной служПрокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: пособие / С.И. Баскакова, Е.Ю. Лихачева, Г.Н. Шарова; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010. С. 33–36. 2 Там же. С. 40–43. 3 Там же. 1 211 бы по ветеринарному и фитосанитарному надзору), а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации (комитет государственного контроля природопользования и экологической безопасности; комитет по природным ресурсам; комитет по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира) и др. Каждый из этих органов наделен компетенцией и полномочиями, которые необходимо учитывать при проведении проверок1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. «Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее — отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на установление тарифов на захоронение радиоактивных отходов. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. 1 Например, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вправе по результатам проверок давать гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам предписания о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда окружающей среде; участвует в проведении мониторинга опасных для человека природных биологических агентов и химических веществ, а также вызываемых ими заболеваний с целью прогнозирования биологических и химических опасностей на территории России и принятия плановых и экстренных санитарно-противоэпидемических мер по обеспечению биологической и химической безопасности населения и окружающей среды (п. 8.11, 8.34.1 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 июля 2012 г. № 683). 212 Согласно Положению о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденному постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372, Росгидромет осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в силу утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 Положения является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный экологический надзор. Росприроднадзор является уполномоченным государственным органом Российской Федерации по федеральному государственному надзору в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 282, осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) на основании утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736 Положения осуществляет функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) на основании утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 Положения является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора), которая согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 Положению осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения) и Федерального агентства по рыболовству. 213 Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444 Положению осуществляет функции: •• по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; •• по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства), производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. Федеральное агентство по рыболовству осуществляет свои полномочия в установленных законодательством Российской Федерации случаях на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана. В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) на основании утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 Положения осуществляет функции по нормативно-правовому 214 регулированию в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления). Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322, Роспотребнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка и находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки Перечень вопросов, подлежащих проверке, сформирован с учетом типичных правонарушений, выявляемых органами прокуратуры в сфере исполнения экологического законодательства. При проведении проверки в региональных органах власти необходимо выяснить: •• какие нормативные правовые акты приняты в изучаемой сфере правоотношений; •• какие федеральные программы и программы субъекта Российской Федерации в области экологии приняты, в каком объеме они фактически реализуются в регионе, каковы объемы финансирования этих программ из федерального бюджета и из бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляется ли контроль за расходованием бюджетных средств; •• участвуют ли органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в приемке производственных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ; •• обладают ли органы власти субъекта Российской Федерации информацией о размещении жилых строений в санитарно-защитной зоне предприятий; •• утверждаются ли субъектом Российской Федерации ставки платы за загрязнение природы, согласованы ли они с уполномоченным федеральным органом. В ходе проверок в органах местного самоуправления прокурор выясняет полноту реализации полномочий этих органов, определенных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и специальными федеральными законами, в том числе какие правовые акты приняты, какими актами регламентируется выделение бюджетных средств, законность этих актов, исполнение санитарного законодательства о работе с отходами производства и потребления, законности осуществления лесоустройства на территории земель населенных пунктов. 215 Проверке подлежит также законность действий и актов государственных (муниципальных) учреждений и предприятий, исполнение требований законодательства, в том числе об исполнении обязательств и оказании услуг населению в сфере природопользования (например, в Республике Коми прокурорской проверкой был установлен факт неоднократного незаконного отказа должностных лиц лесничества в приеме заявлений об отведении делянок и отпуске населению древесины для отопления). В ходе проверок в контролирующих органах надлежит выяснить: •• изданы ли приказы, положения, инструкции, регламенты осуществления деятельности органа; •• обладает ли этот орган полной информацией о состоянии экологии, об источниках выбросов вредных веществ, имеются ли в органе сведения об объектах, причиняющих вред окружающей среде, всегда ли устанавливается и привлекается к ответственности виновное лицо, имели ли место факты освобождения от ответственности виновных лиц в связи с малозначительностью или незаконного прекращения административных производств; устанавливается ли размер материального ущерба и каковы результаты мер по его возмещению, законны ли постановления о привлечении к ответственности, осуществляется ли контроль исполнения актов уполномоченных органов о привлечении к ответственности, передаются ли в правоохранительные органы материалы о преступлениях; •• как часто проводятся внеплановые проверки предприятий, что является для этого основанием, законность приказов о проведении внеплановых проверок и актов о результатах проверок, эффективность контрольных проверок исполнения законодательства; •• все ли предприятия со стационарными источниками выбросов вредных веществ зарегистрированы, имеются ли у них разрешения на выбросы вредных веществ, имеются ли предприятия, которые не оформили соответствующих разрешений; •• взимаются ли сборы за выдачу разрешений (лицензий) на выбросы загрязняющих веществ, не противоречат ли основания и размеры сборов законодательству; •• организован ли контроль за внедрением новых технических средств и оборудования на предприятиях, согласовывается ли размещение экологически опасных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ; •• как обеспечивается контроль за соблюдением заключений государственной экологической экспертизы по проектам строительства объектов, имеющих источники выбросов; •• всегда ли выявляются лица, виновные в экологических правонарушениях, всегда ли они привлекаются к установленной законом ответственности, соблюдаются ли требования процессуальных норм законодательства; •• всегда ли устанавливаются размеры причиненного окружающей среде вреда и принимаются меры к его компенсации, во всех ли случаях устанавливаются обстоятельства, способствовавшие правонарушениям; 216 •• направляются ли материалы о нарушениях законов, содержащих признаки преступлений, в правоохранительные органы. На региональном и муниципальном уровнях также созданы специально уполномоченные органы, статус которых регламентирован в положениях о них, утвержденных соответствующими органами публичной власти с учетом требований. При проведении проверки в территориальном органе Роспотребнадзора устанавливается: •• осуществляется ли социально-гигиенический мониторинг окружающей среды, соответствует ли его проведение нормативным актам, какие меры принимаются в тех случаях, когда по результатам мониторинга выявлено несоответствие нормативам, утвержденным санитарными правилами и нормами; •• какие предприятия, имеющие источники выбросов химических и биологических веществ в окружающую среду, подлежат санитарному надзору, ведется ли реестр этих предприятий, установлены ли санитарные защитные зоны этих предприятий; •• регистрируются ли центром вредные вещества, которые используются в производстве и хранятся на территории субъекта Российской Федерации, и ведется ли учет их источников; •• поступает ли в орган Роспотребнадзора информация об аварийных выбросах на предприятиях, проводится ли контроль состояния атмосферного воздуха при аварийных ситуациях и неблагоприятных метеорологических условиях; •• какие меры реагирования применяются при установлении нарушений законодательства в области охраны природы, санитарных норм и правил; •• соблюдаются ли требования законодательства об административных правонарушениях при привлечении виновных лиц к ответственности за нарушения санитарного законодательства. При проведении проверок в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения необходимо выяснить, осуществляют ли сотрудники ГИБДД замеры токсичных веществ в отработанных газах автотранспортных средств, что является для этого основанием; какие меры применяются к нарушителям законодательства об охране атмосферного воздуха. Особенности проведения проверки После сбора и оценки полученной информации о нарушении экологического законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах, принимается решение о проведении прокурорской проверки. По общему правилу проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.д.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых и государственных интересов, прав и гарантий групп населения и граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. Особенности проверки определяются объектом проверки и полнотой информации о нарушении действующего законодательства. В ходе проверки важно проверить 217 исполнение требований Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ в части размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, обращения с отходами производства и потребления и др. При проведении проверок исполнения законов в сфере лесопользования подлежит исследованию соблюдение лесопользователями условий договоров аренды лесных участков, выполнение мероприятий по противопожарной безопасности в лесах, соблюдение прав граждан на беспрепятственный доступ в леса, соблюдение санитарного законодательства. При проведении проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на предприятии подлежит выяснению соответствие законодательству приказов и иных актов руководства предприятия; насколько обеспечено предприятие очистным оборудованием, имеются ли на него сертификаты соответствия, все ли источники выбросов загрязняющих веществ оборудованы средствами измерительного контроля; какие мероприятия проводятся по предупреждению и устранению аварийных выбросов и ликвидации последствий загрязнения атмосферного воздуха, воды и др.; полнота организации производственного экологического контроля на предприятии, наличие регламентирующего контроль документа; создана ли служба контроля за выбросами; имеются ли соответствующие разрешения на выбросы, выданные в установленном порядке территориальным органом Минприроды России; каковы фактические выбросы вредных веществ предприятием, в каких документах они фиксируются, соблюдаются ли нормативы, установленные государственными органами в области природоохраны; имеет ли предприятие санитарный паспорт, регулярно ли он заполняется; утверждена ли в установленном порядке санитарно-защитная зона предприятия, обеспечивается ли соблюдение установленного режима ее использования; проводятся ли медицинские обследования персонала, были ли отмечены профессиональные заболевания, связанные с загрязнением атмосферного воздуха; своевременность и полнота возмещения предприятием ущерба, причиненного окружающей среде вследствие загрязнения природы; представляет ли предприятие в государственные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления сведения об организации производственного экологического контроля1. Перечень документов и материалов, которые необходимо изучить в ходе проверки, определяется вопросами, подлежащими выяснению, рассмотренными ранее: 1) при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны природы органами власти и местного самоуправления изучаются правовые акты, изданные этими органами; принятые целевые программы; перечень подведомственных предприятий; регламенты, которыми регулируется работа в сфере природоохраны; сведения о получении обращений и жалоб, их рассмотрении и результатах проверок по ним; отчеты о результатах работы; 1 Прокурорский надзор… С. 47–60. 218 2) при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны природы органами государственного контроля изучаются приказы, инструкции и иные правовые акты, изданные руководителями этих органов; планы работы; журналы и книги учета, в том числе данные автоматизированного учета и экологического аналитического контроля; протоколы, предписания, постановления о привлечении к ответственности и иные акты указанных органов; ответы руководителей предприятий на эти акты; письма, жалобы и заявления, поступившие в органы государственного контроля, сведения об оформлении разрешений на выброс загрязняющих веществ; 3) при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны природы природопользователями исследуются приказы, инструкции и иные правовые акты; журналы и книги учета; предписания, постановления о привлечении к ответственности должностных лиц и юридических лиц; сведения об устранении выявленных нарушений; сведения об оформлении разрешений на выброс загрязняющих веществ. Знание основных источников информации о нарушениях законности в деятельности природоохранных органов и природопользователей позволит выявить не только сами правонарушения, но и причины и условия, им способствующие. Важным источником информации о нарушениях являются сведения о нарушениях законодательства, поступающие в прокуратуру из государственных органов власти, органов местного самоуправления, уполномоченных государственных органов контроля и надзора, общественных организаций, юридических лиц. Нередко прокуроры получают сведения о нарушениях законодательства из средств массовой информации. Информация о состоянии окружающей среды и законности в области ее охраны имеется в ежегодных государственных докладах «О состоянии окружающей среды в Российской Федерации» и в аналогичных докладах субъектов Российской Федерации, а также в ежегодных государственных докладах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Источниками информации о нарушениях экологического законодательства могут стать сведения из разных организаций, в первую очередь из органов контроля (надзора) в рассматриваемой сфере, где можно получить сведения: а) о составе и степени опасности загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и их концентрациях (превышениях ПДК) в компонентах природной среды; б) о выявленных нарушениях экологического законодательства и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем; в) об оснащении предприятий газоочистными, водоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов, сбросов и об их работе; г) о строительстве новых и реконструкции действующих очистных сооружений; д) о числе должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за загрязнение окружающей среды; е) о количестве и суммах заявленных исков в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; ж) о количестве материалов, направленных в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; з) о приостановлении производственной деятельности предприятий, цехов, участков. Одним из важных аспектов работы прокуратуры в сфере экологии является планирование надзорной деятельности, обеспечивающее ее комплексную научную осно- 219 ву. Плановые мероприятия прокуратуры согласовываются с мероприятиями природоохранных и других органов. При этом применяются требования Закона № 294-ФЗ. В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 27 марта 2009 г. № 93 прокуроры обязаны при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Закона № 294-ФЗ и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. При осуществлении прокурорского надзора на этом направлении деятельности необходимо, особое внимание уделять: •• своевременности и полноте мер по привлечению виновных лиц к ответственности, направлению материалов, содержащих признаки преступлений, в правоохранительные органы; •• последовательности и целенаправленности осуществления надзора за законностью принимаемых органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, своевременности принесению протестов на правовые акты, не соответствующие федеральному законодательству; •• направлению в суды заявлений о признании незаконным бездействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в случае непринятия ими мер к устранению нарушений законодательства при постановке земель особо охраняемых природных территорий и их охранных зон на государственный кадастровый учёт, распоряжении землями ООПТ, организации патрулирования лесов, регионального государственного экологического надзора; •• в ходе проверок соблюдения законодательства обращать пристальное внимание на факты афиллированности должностных лиц с природопользователями, злоупотребления полномочиями в интересах коммерческих структур. При принятии мер реагирования в случае наличия оснований ставить вопрос об их освобождении от занимаемых должностей в связи с утратой доверия; •• в случае выявления незаконного распоряжения земельными участками, согласования строительства объектов капитального строительства, нелегальных рубок древесины на них инициировать вопрос о привлечении к ответственности как сотрудников администраций, превысивших свои полномочия, так и должностных лиц контролирующих органов, не принимавших мер по пресечению таких действий; •• при организации прокурорского надзора в экологической сфере максимально использовать информацию о нарушениях законов, имеющуюся у действующих в регионах активистов экологического движения Общероссийского народного фронта, общественных объединений и некоммерческих организаций; •• проверки в указанной сфере проводить с привлечением специалистов для отбора проб в местах загрязнения территорий сточными водами, отходами, выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; •• в ходе проверок исполнения законодательства в сфере охраны лесов особое внимание обращать на своевременность и полноту мер, принимаемых уполномоченными органами государственного и муниципального контроля, по 220 •• •• •• •• привлечению виновных лиц к ответственности, возмещению экологического ущерба, направлению материалов, содержащих признаки преступлений, в правоохранительные органы; регулярно проводить анализ и мониторинг размещённой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о продаже диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесённым в Красную книгу РФ или охраняемым международными договорами РФ. Помимо принятия мер по закрытию доступа к таким медиа-ресурсам в первоочередном порядке направлять информацию в органы внутренних дел для проведения оперативно-розыскных мероприятий по выявлению преступлений, связанных с незаконным оборотом объектов животного мира; на постоянной основе анализировать и давать правовую оценку размещаемым в средствах массовой информации сведениям о незаконном содержании диких животных в полувольных условиях, жестоком обращении с ними; при установлении фактов незаконного содержания диких животных с привлечением общественных объединений, органов местного самоуправления принимать меры по их изъятию и определению в действующие приюты, зоопарки и иные учреждения, условия содержания в которых отвечают установленным санитарным и ветеринарным требованиям; совершенствовать координацию деятельности правоохранительных и контролирующих органов, направленной на противодействие преступности на особо охраняемых природных территориях, а также противоправным посягательствам в отношении объектов животного мира и среды их обитания1. Меры прокурорского реагирования Среди наиболее типичных нарушений закона в сфере правоотношений в области охраны окружающей среды и природопользования, выявленных органами прокуратуры при осуществлении надзора, являются нарушения законов: в области охраны земли, почв; в области охраны вод и атмосферного воздуха; при обращении с отходами производства и потребления; в области охраны и использования животного мира; в области лесопользования. Обобщив все материалы проверки, прокурор принимает решение о применении к нарушителям мер реагирования. Закон о прокуратуре (ст. 23–25.1) содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по выявленным фактам нарушений законов. В зависимости от характера нарушений экологического законодательства, причин и условий, им способствующих, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, прокурор готовит: протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостереже1 Авторский материал начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Анатолия Паламарчука / Прокурорский надзор за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания / https://genproc. gov.ru/documents/nauka/execution/document-1328512/ 221 ние о недопустимости нарушения закона, постановление о направлении материалов в органа предварительного расследования, иск (заявление) в суд (арбитражный суд). При выборе форм реагирования следует также руководствоваться положениями Приказа № 195. Условия, обеспечивающие эффективность актов реагирования — своевременность вынесения, обоснованность, аргументированность содержащихся в них выводов и предложений, наличие определенной структуры и реквизитов каждого из документов, юридическая и стилистическая грамотность. Прокурор должен также включать в соответствующий акт реагирования указания о принятии необходимых мер по наказанию лиц, допустивших правонарушения. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении выносится с соблюдением требований главы 28 КоАП РФ по любому из выявленных прокурором фактов нарушения положений этого Кодекса либо закона субъекта РФ, устанавливающего административную ответственность за экологические правонарушения. Следует учитывать, что Кодекс не исключает возможности солидарной ответственности должностных и юридических лиц за одно и то же правонарушение (при наличии соответствующих положений в санкции статьи), в силу чего можно ставить вопрос о наказании и тех и других уполномоченным на то органом административной юрисдикции или судом. В случае установления факта совершения деяния, охватываемого диспозицией статьи из главы 26 УК РФ, прокурор, руководствуясь ст. 37 УПК РФ, выносит постановление о направлении материалов проверки в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Иски (заявления) в суды (арбитражные суды) направляются прокурором с соблюдением правил подведомственности и подсудности с учетом положений ст. 45 ГПК РФ и ст. 52 АПК РФ, устанавливающих основания обращения прокурора (либо вступления его в процесс). Типичными основаниями для обращения в суд являются: причинение вреда природным объектам; невыполнение органами публичной власти определенных мероприятий, предписанных законодательством (например, непринятие мер по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов, снабжению населения питьевой водой надлежащего качества, водоотведению нормативно очищенных сточных вод, бездействия в постановке на учет бесхозяйных гидротехнических сооружений и скотомогильников); незаконное использование организациями, предприятиями природных ресурсов (поверхностных и подземных вод, объектов животного мира и т.д.); нарушение требований при использовании природных ресурсов (сброс сточных вод в водные объекты с превышением установленных предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе). Глава 16. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о противодействии коррупции Одним из особо опасных социально негативных явлений, представляющих угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни, является коррупция. Борьбе с коррупцией придается важнейшее значение во всех странах. Российская Федерация также прилагает значительные усилия в выработке мер по противодействию коррупции. Так, приняты федеральные законы: от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»; от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»; указы Президента Российской Федерации: от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» и др. Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и каждые два года разрабатываются Национальные планы противодействия коррупции. В настоящее время действует Национальный план противодействия коррупции на 2018– 2020 годы, утвержденный 29 июня 2018 г. № 378. В свою очередь важнейшей задачей органов прокуратуры является своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий. О важности своевременного планирования и проведения проверок исполнения законов в данной сфере свидетельствует и то, что осуществление надзора за исполнением законов о противодействии коррупции традиционно возлагается непосредственно на прокурора субъекта Российской Федерации, города, района. В составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации создано самостоятельное структурное подразделение — Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, в прокуратурах субъектов — соответствующие отделы, назначены старшие помощники и помощники прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур. Назначение на должность, увольнение, а также привлечение к дисциплинарной ответственности работников подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществляется в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации, Положением об управлении по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации 3 сентября 2007 г., 223 а также Инструкцией о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 154. Повышенное внимание органами прокуратуры уделяется противодействию коррупции в сферах государственной и муниципальной службы, бюджетной, разрешительной и контрольной сферах, закупочной деятельности. Актуальными участками противодействия коррупции согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» являются: •• надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, включая акты, устанавливающие запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан; — надзор за исполнением законов в деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, а также работе подразделений кадровых служб территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений. В последние годы органами прокуратуры накоплена объемная прокурорская практика в этом направлении надзора, в различных регионах апробированы методы и приемы выявления коррупционных правонарушений в государственных органах. Проверки исполнения законов о противодействии коррупции проводятся только в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Для того чтобы получить данные о коррупционных проявлениях, прокурорам необходимо наладить и поддерживать деловое взаимодействие с общественными организациями, средствами массовой информации, субъектами предпринимательской деятельности. С этой целью прокурорам рекомендовано проведение «горячих телефонных линий», встреч с представителями бизнеса и т.д. Поводы к проведению проверок Проверки исполнения законов о противодействии коррупции условно можно разделить на проводимые на основании анализа состояния законности плановые (текущие); проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры). Любая проверка должна быть тщательно спланирована. Как уже говорилось, прокурорская проверка складывается из нескольких этапов: подготовка проверки, осуществление проверки, подготовка и внесение мер прокурорского реагирования (либо подготовка справки, докладной записки по ее результатам), контроль устранения нарушений. 224 Подготовка к проведению проверки На стадии подготовки к проверке прокурору необходимо тщательно изучить основные международно-правовые акты в сфере противодействия коррупции, а также российские законодательные акты. К данным актам на федеральном уровне прежде всего относятся: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г.; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Трудовой кодекс Российской Федерации; федеральные законы: от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»; от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Прокурор должен также знать положения подзаконных нормативных правовых актов, изучить правоприменительную практику по данному вопросу. К таким актам относятся: указы Президента Российской Федерации от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы»; от 2 апреля 2013 г. № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”«; от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”«; от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»; от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»; от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции»; от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; от 18 мая 2009 г. № 559 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должности федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикорруп- 225 ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Основные требования к организации прокурорского надзора и специальные задачи рассматриваемого надзорного направления установлены в приказах Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»; приказах Генпрокуратуры России от 14 апреля 2015 г. № 179 «О реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», и об организации прокурорского надзора за исполнением данного Федерального закона»; от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 обязывает прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и районов: •• с привлечением территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, других органов исполнительной власти систематически проверять соблюдение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и (или) муниципальных нужд, в том числе при проведении открытых аукционов в электронной форме, в рамках своей компетенции добиваться соблюдения прозрачности процедур закупок; •• средствами прокурорского надзора добиваться возмещения причиненного ущерба; активнее использовать в этих целях право прокурора на обращение в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок. В соответствии с п. 5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным прокурорам специализированных прокуратур в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности необходимо создавать постоянно действующие рабочие группы из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов, в рамках работы которых планируются и осуществляются совместные целевые профилактические мероприятия, рассматривается ход реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции и действующими на поднадзорной территории долгосрочными планами противодействия коррупции. Прокурор должен утвердить состав данной рабочей группы, в которую, как правило, входят должностные лица УФСБ, УМВД, УФСИН, УФСКН, СУ СК России, территориальных управлений Росфиннадзора, ФАС и Счетной палаты области. Весьма актуальным является проведение прокурорской проверки исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе. Основой результативности такой проверки являлся комплекс мероприятий, направленных на ее подготовку, в который должно входить обобщение состояния законности в сфере 226 исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, анализ материалов по указанной теме, имеющихся в правоохранительных и контролирующих органах, сообщений средств массовой информации. Основные нарушения выявляются при приеме на государственную и муниципальную службу и ее прохождении, при представлении служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе в отношении супругов и несовершеннолетних детей, осуществлении деятельности конкурсных и аттестационных комиссий органов государственной власти и местного самоуправления, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки При проведении прокурорских проверок исполнения законов о противодействии коррупции выяснению подлежат следующие вопросы: •• имеются ли случаи принятия на государственную и муниципальную службу лиц, чей уровень профессионального образования и стаж не соответствуют требованиям; •• отвечают ли предъявляемым требованиям полнота и достоверность сведений, предоставляемых при поступлении на государственную и муниципальную службу, имеются ли факты представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную или муниципальную службу (к таким документам относятся: поддельные дипломы о наличии высшего образования, документы о стаже работы, квалификации, присвоении классных чинов и др.); •• соблюдается ли принцип равного доступа граждан к гражданской и муниципальной службе, установленный ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (имеются ли нарушения при проведении конкурса на вакантные должности); •• соблюдаются ли государственными гражданскими и муниципальными служащими установленные действующим законодательством запреты и ограничения (являются ли гражданские и муниципальные служащие учредителями коммерческих организаций, занимаются ли они предпринимательской деятельностью и т.д.); •• имеют ли место случаи представления служащими в кадровые подразделения неполных и недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и расходов на себя и супругов (указаны ли доходы от продажи транспортных средств и квартир, информация об имеющихся банковских вкладах, наличие в собственности или пользовании объектов недвижимости и земельных участков под ними); •• соблюдается ли государственными и муниципальными служащими обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта 227 •• •• •• •• (к таким случаям, прежде всего, относятся наличие родственных связей между должностными лицами и руководителями коммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в подконтрольной государственному органу сфере); принимаются ли представителем нанимателя меры (и какие именно) по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов; имеются ли в государственном органе факты замещения должностей гражданской службы близкими родственниками в случае, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; имеют ли место случаи владения государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно принимались ли меры к передаче принадлежащих ему активов в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях предотвращения конфликта интересов; соблюдаются ли требования закона, согласно которым гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Типичные нарушения исполнения законов о противодействии коррупции К типичным нарушениям в рассматриваемой сфере относятся: •• прием на службу сотрудников, не имеющих необходимого образования, по поддельным документам; •• несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу или при замещении другой должности государственной службы; •• непринятие мер в целях урегулирования конфликта интересов на государственной службе; •• непредоставление либо предоставление недостоверных, неполных сведений о доходах, расходах и имуществе (больше всего таких нарушений выявляется прокурорами при проверке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должностных лиц и членов семьи); •• приобретение и нахождение в собственности служащих ценных бумаг, получение от них дохода и непередача их в доверительное управление на время прохождения службы; 228 •• нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при заключении государственных и муниципальных контрактов с аффилированными лицами; •• осуществление государственными и муниципальными служащими оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой; •• использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, финансовых средств, другого государственного имущества, а также служебной информации; •• нарушение правила, в соответствии с которым должностные лица в течение двух лет после увольнения с государственной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов; •• нарушение законодательства об использовании государственного и муниципального имущества (передача в аренду сторонним организациям имущества без согласия собственника; передача объектов недвижимости без заключения или до заключения договоров аренды; предоставление земельных участков на льготных условиях (совершение притворных сделок от имени инвалидов, многодетных семей и др. в целях получения прав на земельные участки третьими лицами без соблюдения процедуры торгов и по льготной цене), в том числе аффилированным лицам; предоставление гражданам земельных участков в упрощенном порядке (путем выдачи должностными лицами органов местного самоуправления подложных выписок из похозяйственных книг, которые являются основаниями для регистрации прав собственности граждан на безвозмездной основе); передача земельных участков в собственность лицам, имеющим на этих участках объекты недвижимости (в отсутствие объектов недвижимости, в том числе в случае регистрации прав собственности по подложным свидетельствам о регистрации прав на данные объекты); передача земельных участков в собственность инвесторам (при неисполнении ими условий инвестиционных соглашений); фактическое безвозмездное пользование земельными участками (в связи с непринятием уполномоченными органами мер по взысканию невыплаченных сумм арендных платежей, а также самовольным захватом земельных участков)); •• передача вознаграждения от имени или в интересах юридического лица должностному лицу. Особенности проведения проверки Прокурор может выявить нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, прежде всего, ознакомившись с материалами отдела кадров, личными делами, справками о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и членов их семей, справками о расходах лиц, замещающих государственные 229 должности Российской Федерации, иных лиц по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств, за счет которых совершена указанная сделка. В ходе проверки следует направлять запросы в налоговые органы, Пенсионный фонд, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Государственную инспекцию безопасности дорожного движения МВД России (ГИБДД), Главную государственную инспекцию по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Главгостехнадзор России), Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС России (ГИМС) с целью выявления фактов осуществления незаконной предпринимательской деятельности, незаконного трудоустройства после увольнения, получения незаконного дохода, участия на платной основе в деятельности коммерческих организаций, о вхождении в число учредителей коммерческих организаций государственных и муниципальных служащих, а также в целях проверки достоверности указания в справке о доходах сведений об объектах недвижимого имущества, автомототранспортных средствах, тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин, включая автомототранспортные средства, а также маломерных судов, находящихся в собственности или пользовании государственного и муниципального служащего. Как показывает практика, наибольшая эффективность проверочных мероприятий достигается при их проведении во взаимодействии с правоохранительными органами и органами, наделенными полномочиями по контролю. При проведении данных проверок прокуроры должны принимать достаточные меры к выявлению случаев несоблюдения государственными и муниципальными служащими, наделенными полномочиями по принятию решений в различных сферах, установленного порядка урегулирования и предотвращения конфликта интересов; оценивать наличие коррупционной составляющей, в том числе возможной аффилированности должностных лиц) с организациями и иными лицами. В процессе проверок исполнения законов о противодействии коррупции прокуроры обязаны выявлять нарушения закона при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Результаты прокурорских проверок в указанной сфере свидетельствуют о многочисленных фактах нарушения названного законодательства, незаконного и нерационального расходования бюджетных средств, а в некоторых случаях их хищения и злоупотребления должностными лицами своими полномочиями. Государственными и муниципальными заказчиками не всегда обеспечивается соблюдение требований федерального законодательства об обязательном проведении торгов либо запроса котировок; сроках опубликования извещений о проведении конкурсов и подписания контрактов; включении в контракты условий об ответственности подрядчиков; несоблюдение процедуры проведения торгов; необеспечение контроля за надлежащим выполнением организациями — поставщиками товаров (работ, услуг) обязательств, предусмотренных контрактами. Особое внимание должно быть обращено на выявление случаев заинтересованности должностных лиц государственных заказчиков при размещении заказов, заключении и исполнении государственных 230 контрактов; на устранение факторов, создающих условия для хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями. Для этого во взаимодействии с антимонопольными органами следует регулярно проводить проверки исполнения государственными заказчиками указанного законодательства и при выявлении нарушений незамедлительно принимать меры к их устранению. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Органы прокуратуры при выявлении фактов нарушений законодательства о противодействии коррупции применяют весь комплекс средств прокурорского реагирования: протест, представление об устранении нарушений законности, предостережение о недопустимости нарушения закона. Особенности применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения заключаются в возможности при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов внести в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Кроме того, по результатам проверок исполнения законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы прокуроры согласно ст. 17 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ Генеральный при получении материалов, предусмотренных ч. 3 ст. 16 указанного Федерального закона, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 настоящего Федерального закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы. Также прокурорами принимаются меры по обеспечению неотвратимости ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений, предусмотренных статьями 19.28 и 19.29 КоАП РФ. Глава 17. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов об административных правонарушениях Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также ст. 24.6 КоАП РФ устанавливают полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и назначаемых им прокуроров по осуществлению в пределах своей компетенции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Прокурорский надзор за исполнением законов об административных правонарушениях представляет собой составную часть надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Поэтому при планировании и проведении прокурорских проверок в данном поднаправлении прокурорского надзора следует использовать рекомендации общего характера, призванные способствовать повышению эффективности любых общенадзорных проверок. Однако факторы, определяющие целесообразность и необходимость выделения надзора за исполнением законов об административных правонарушениях в самостоятельное и достаточно обособленное поднаправление прокурорской надзорной деятельности, обусловливают наличие особенностей методики и тактики проверки исполнения законов об административных правонарушениях. Типичным поводом проведения проверки исполнения законов об административных правонарушениях являются поступившие и рассмотренные ранее в прокуратуре жалобы и обращения граждан, а также иные источники информации, содержащие данные о допускаемых либо допущенных нарушениях процессуальных норм КоАП РФ, материальных норм законов и подзаконных актов (сообщения должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, представителей юридических лиц, СМИ, материалы уголовных и гражданских дел и т.д.). Основанием для планирования и проведения проверок могут выступать результаты тщательного анализа складывающейся обстановки на поднадзорной территории либо на поднадзорных прокурору объектах. Подготовка к проведению проверки Успешность и эффективность проверки во многом определяются тем, насколько целенаправленно и грамотно она проведена1. Целям обеспечения надлежащего уровня успешности проведения проверки способствует правильно организованный подготовительный этап. Прежде всего, для того чтобы правильно определить предмет будущей проверки, следует изучить те законы, которые регламентируют административные правоотно1 См.: Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях: методические рекомендации / Управление методического обеспечения НИИ проблем укрепления законности и правопорядка // Письмо Генеральной прокуратуры Рос. Федерации от 27 февраля 2004 г. № 36-12-2004. 232 шения и с точки зрения исполнения которых будут оцениваться деятельность и решения соответствующих органов административной юрисдикции, а также их должностных лиц: Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях, как единственный на федеральном уровне законодательный акт, устанавливающий административную ответственность, иные федеральные законы, нормы которых имеют отношение к вопросу привлечения к административной ответственности. Кроме того, при подготовке к проведению проверки необходимо изучить указы Президента Российской Федерации, устанавливающие механизм наступления дисциплинарной ответственности за совершение административных проступков для отдельных категорий лиц (работники таможенных органов и т.д.), а также постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие вопросы применения мер административного принуждения либо исполнение отдельных видов административных наказаний, что прямо вытекает из норм КоАП РФ. Самостоятельный интерес представляют приказы, постановления и иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие в развитие ст. 27.3, 28.3 КоАП РФ перечни должностных лиц, наделенных полномочиями осуществлять административное задержание и составлять протоколы об административных правонарушениях, поскольку без их изучения будет весьма проблематично определить не только объекты проверки, но и оценить законность деятельности соответствующих субъектов (включая принимаемые или издаваемые ими нормативные правовые акты). Поскольку административная ответственность за отдельные виды правонарушений, не предусмотренных в КоАП РФ, может быть установлена законодательными актами субъектов Российской Федерации, их изучение также необходимо на этапе подготовки к проведению прокурорской проверки исполнения законов об административных правонарушениях. Определенный интерес представляют публикуемые в специальных юридических изданиях примеры из прокурорской или иной правоприменительной практики, а также другие материалы, которые могут оказать непосредственную помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок в рассматриваемой сфере, определении наиболее типичных нарушений закона, допускаемых в сфере административной юрисдикции. Учитывая, что, как было указано выше, прокурорский надзор за исполнением законов об административных правонарушениях является составной частью надзора за исполнением законов, а также какое значение на современном этапе деятельности прокуратуры уделяется соблюдению прав и свобод человека и гражданина, при подготовке к проверке в данном поднаправлении прокурорского надзора следует руководствоваться приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Кроме того, 19 февраля 2015 г. Генеральным прокурором Рос сийской Федерации издан приказ № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», который предписывает прокурорам в полном объеме использовать полномочия, предостав- 233 ленные законодательством, путем: возбуждения дела об административном правонарушении, проведения административного расследования; участия в рассмотрении дела об административном правонарушении; принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление независимо от участия в деле, в том числе по результатам рассмотрения поступивших обращений; совершения иных предусмотренных федеральным законодательством действий. Кроме того, неукоснительного исполнения требуют положения приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом». Осуществляя надзор за исполнением законов об административных правонарушениях, прокурорам также следует учитывать постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Предмет надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Следовательно, предмет проверки может включать оценку: •• соблюдения прав, свобод, законных интересов граждан, должностных и юридических лиц, вовлеченных в сферу производства по делу об административном правонарушении; •• соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения действующих на территории страны законов при производстве по делам об административных правонарушениях; •• законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; •• законности вынесения решений органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, а также решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений; •• соблюдения порядка обращения к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях. Перечисленные составляющие могут выступать в качестве предмета проверки как по отдельности, так и в различных сочетаниях в зависимости от состояния законности на соответствующей территории и имеющейся информации о допущенных нарушениях закона. На выбор предмета проверки могут оказать влияние также те задачи, которые стоят перед прокуратурой в целом и соответствующей прокуратурой в частности. Задачи любого направления деятельности органов прокуратуры, в том числе надзорной, подчинены целям, для достижения которых созданы эти органы. Так, п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относит к целям деятельности органов прокуратуры обеспечение верховенства закона, единства 234 и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Помимо этого, задачи органов прокуратуры при проведении проверок должны быть конкретизированы с учетом особенностей предмета надзора. Следовательно, задачами при проведении проверок исполнения законов об административных правонарушениях также являются: а) проверка в органах административной юрисдикции законности и обоснованности привлечения к административной ответственности физических, должностных и юридических лиц: •• законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; •• своевременности и полноты принятия мер по привлечению к административной ответственности виновных физических, должностных, юридических лиц; •• законности вынесения решений при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений; •• своевременности обращения к исполнению вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе принудительного исполнения службами судебных приставов вынесенных постановлений; •• исполнения норм административного законодательства о внесении в соответствующие организации или должностным лицам представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, и надлежащем контроле за безусловным и точным исполнением таких представлений; б) принятие в случае выявления фактов нарушений законов органами административной юрисдикции адекватных и исчерпывающих мер прокурорского реагирования, направленных на: •• пересмотр незаконных решений; •• недопущение в дальнейшем подобных нарушений законов; •• привлечение к дисциплинарной и иной (например, уголовной) ответственности виновных должностных лиц; •• возможное возмещение причиненного физическому, должностному или юридическому лицу вреда, в том числе морального. Особое внимание должно быть уделено планированию и подготовке к проведению проверок исполнения законов об административных правонарушениях контролирующими органами. В п. 10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указано, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, в связи с чем прокурорам вменяется в обязанность «проверять полноту и законность принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности». Должное внимание следует уделять оценке с точки зрения исполнения законов и бездействию органов контроля, 235 чтобы в случае выявления таких фактов своевременно и обоснованно решать вопрос об ответственности их руководителей. Не менее значимой составной частью подготовки к проведению проверки является определение объектов проверки. Круг органов административной юрисдикции и, как следствие, круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административных правонарушениях, а соответственно, и прокурорской проверки определен в главе 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, к числу названных органов относятся: органы внутренних дел (ГИБДД); органы исполнительной власти (комиссия по делам несовершеннолетних, Административная комиссия); органы, уполномоченные осуществлять контрольные и надзорные функции в той или иной области, и т.д.; органы, чьи должностные лица вправе на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы по факту совершения правонарушений, предусмотренных в КоАП РФ, осуществлять согласно ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование, а также применять предусмотренные главой 27 КоАП РФ меры административного принуждения; органы, участвующие в реализации отдельных видов административного принуждения (например, медицинском освидетельствовании, хранении задержанных транспортных средств и т.д.), и т.д. В качестве еще одного элемента подготовки к проведению проверки исполнения законов об административных правонарушениях следует рассматривать должное планирование деятельности прокуроров на рассматриваемом поднаправлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Планирование отдельной проверки является составной частью планирования деятельности в данном поднаправлении в целом. При этом планы могут и должны быть как долгосрочными (перспективными), так и краткосрочными (текущими). Важным элементом подготовки к проведению проверки является определение конкретных исполнителей, т.е. прокуроров, которые будут принимать участие в проверке. Проверки могут проводиться прокурором единолично или группой прокуроров. Решение этого вопроса зависит от поставленных задач, количества объектов проверки, количества нарушений, информация о которых имеется на момент принятия решения о проведении проверки, и т.д. Значение имеет также опыт и навыки, которыми обладает соответствующий работник (или работники). Если проверка будет проводиться группой прокуроров, важно, чтобы в подготовке к ней принимал максимально активное участие каждый. От того, насколько хорошо информирован и подготовлен каждый из участвующих в проверке, будет зависеть эффективность и успешность проверки в целом. В том случае, если специфика деятельности намеченного к проверке органа административной юрисдикции обусловливает необходимость использования специальных знаний в той или иной области науки, техники или ремесла, необходимо своевременно решить вопрос о привлечении к проверке специалиста в соответствующей области знания. Результаты изучения прокурорской практики свидетельствуют о том, что не всегда, к сожалению, имеется возможность предвидеть такую необходимость на стадии подготовки к проверке или на стадии планирования проверочных мероприятий. На такой случай имеет смысл составить и постоянно актуализировать список специалистов, которые могут быть привлечены к проведению проверки, чтобы обеспечить надлежащий уровень ее эффективности. 236 Если участие специалиста планируется заранее, то при подготовке к проверке целесообразно наметить те задачи, которые будут поставлены перед ним, определить вопросы, которые могут быть ему заданы. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки Основной круг вопросов, подлежащих изучению и проверке, определяется прокурором с учетом следующих обстоятельств: •• характера предстоящей плановой проверки на выбранном объекте либо внеплановой проверки по конкретному сигналу; •• степени распространенности и повторяемости нарушений административного законодательства в целом на поднадзорной территории; •• числа лиц, привлекаемых к намеченной проверке (работники прокуратуры, специалисты, общественные помощники); •• контрольных сроков (в случаях проведения проверки по поручению вышестоящего прокурора либо в связи с обращением соответствующего органа государственной власти). •• Вопросы, подлежащие изучению при проведении практически каждой проверки, формулируются с учетом требований КоАП РФ и иных нормативных правовых актов об административных правонарушениях: •• не принимались ли в субъекте Российской Федерации законы об административных правонарушениях с нарушением регламента и порядка, определенных конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и федеральным законодательством; •• нет ли в регионе противозаконной практики введения административной ответственности нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. При проведении проверки в государственных органах выясняются следующие вопросы, регламентирующие порядок возбуждения дела об административном правонарушении: •• надлежащим ли образом составлен протокол об административном правонарушении и содержатся ли в нем все предусмотренные законом сведения, необходимые для разрешения дела; разъяснены ли при составлении протокола законные права и обязанности физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (ст. 28.2 КоАП РФ); •• надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в КоАП РФ конкретными нормами (например, ст. 28.3 КоАП РФ); •• предоставляется ли физическому лицу или законному представителю юридического лица возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении и предоставлялись ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ); 237 •• не нарушаются ли предусмотренные законом сроки составления протокола об административном правонарушении и сроки его направления для рассмотрения в соответствующий орган (ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ); •• соблюдаются ли установленные законом ограничения при назначении административного наказания без составления протокола (ст. 28.6 КоАП РФ); •• в полной ли мере выдерживаются предусмотренная законом процедура принятия решения о возбуждении административного расследования и порядок его проведения по установленным законом видам административных правонарушений; соблюдаются ли при этом сроки административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ); •• во всех ли случаях соответствующими должностными лицами принимались меры к полному и всестороннему выяснению всех требуемых обстоятельств по делу, предусмотренных законом (ст. 26.1 КоАП РФ); •• в полной ли мере должностными лицами по делам об административных правонарушениях собирались и процессуально фиксировались предусмотренные законом доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения (ст. 26.2–26.11 КоАП РФ); •• по всем ли делам в полной мере соблюдаются права и обязанности участников административного производства (привлекаемое к ответственности лицо, потерпевший, законные представители физического и юридического лица, защитник и представитель, свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик) (ст. 24.1–24.3, 25.1–25.10 КоАП РФ); •• всегда ли на практике обеспечивается требование закона о том, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию по делу с момента административного задержания (ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ); •• выполняются ли должностными лицами требования закона об обязательствах, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ). В процессе проверки исполнения требований закона, регламентирующего процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения принятых по ним постановлений, выясняется: •• проводится ли проверяемым органом (должностным лицом) предусмотренная законом подготовка к рассмотрению каждого конкретного дела и выносится ли об этом определение (ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ); •• учитываются ли при подготовке к рассмотрению дела обстоятельства, исключающие возможность его рассмотрения конкретным судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом (ст. 29.2 КоАП РФ); •• не нарушаются ли установленные законом условия, определяющие место рассмотрения конкретного дела об административном правонарушении (ст. 29.5 КоАП РФ); •• соблюдаются ли судьей, органом, должностным лицом сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 29.6 КоАП РФ. 238 При ознакомлении с постановлениями о привлечении к административной ответственности граждан и юридических лиц по каждому делу устанавливается: подтверждается ли вина рассмотренными доказательствами, правильно и мотивированно ли дана квалификация правонарушения либо изложены основания прекращения производства по делу, обоснованно ли применено административное наказание и не выходит ли оно по своему виду, размерам и срокам за предусмотренные законом рамки (ст. 29.10, 3.2–3.11 КоАП РФ). Особое внимание уделяется проверке выполнения государственным органом либо должностным лицом требований ст. 29.13 КоАП РФ об устранении причин и условий административного правонарушения, способствовавших его совершению. Располагая поступившими сведениями о нарушениях государственным органом либо должностным лицом установленных законом сроков и порядка исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, прокурор в ходе проверки выясняет: •• причины неисполнения постановлений по конкретным делам, виновность в этом руководителей, должностных лиц (ст. 31.2, 31.3 КоАП РФ); •• обоснованно ли должностным лицом применялись отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.5 КоАП РФ); •• соответствуют ли требованиям закона принятые должностными лицами решения о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ). Особенности проведения проверки Выше жалобы и обращения граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, а также представителей юридических лиц были рассмотрены в качестве поводов для проведения проверки. В то же время их содержание может представлять интерес с точки зрения наличия информации об имевших место нарушениях, лицах, допустивших такие нарушения, иных обстоятельствах, имеющих значение при оценке законности деятельности проверяемых объектов и их должностных лиц, а также принимаемых ими решений и издаваемых нормативных правовых актов. Изучению и анализу подлежат любые доступные прокурору источники информации, носящие достоверный характер: •• жалобы и обращения граждан, должностных лиц, представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия (бездействие) и решения работников органов административной юрисдикции; •• истребуемые в органах административной юрисдикции для ознакомления дела об административных правонарушениях, законченные производством; в ряде случаев возможно проведение выборочных проверок непосредственно в соответствующем органе; •• статистическая отчетность, аналитические справки и отчеты, иные учетные формы, которые определяются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти; •• сообщения из средств массовой информации о фактах бездействия или злоупотреблений со стороны работников органов административной юрисдикции; 239 •• сообщения судей и иных должностных лиц, собственная оценка исходя из ранее проведенных прокуратурой проверок, свидетельствующие о некачественной работе в органах административной юрисдикции при подготовке и рассмотрении материалов по делам об административных правонарушениях; •• информация правоохранительных органов, иных лиц о сокрытии фактов совершения преступных деяний путем применения органами административной юрисдикции механизма административного преследования, а равно о непринятии должных мер при получении материалов о совершенных правонарушениях из правоохранительных органов в случае вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении уголовного дела; — иная доступная прокурору информация. В целях получения ответов на поставленные вопросы прокурор в ходе проверки изучает и анализирует следующие документы и материалы: •• нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления; •• статистические отчетные данные государственного органа по административной деятельности; •• материалы дел об административных правонарушениях, рассмотренных соответствующим государственным органом (протоколы, постановления, другие находящиеся в деле материалы); •• книги, журналы и другие формы учета зарегистрированных административных правонарушений, лиц, подвергнутых административному задержанию и приводу; •• книги учета (журналы) о суммах наложенных и взысканных с виновных лиц штрафов; •• учетные документы об исполнении других административных наказаний, примененных к виновным лицам; •• жалобы, заявления граждан и их объединений, обращения и письма юридических лиц, поступившие в государственный орган по поводу нарушения их прав, решения, принятые по результатам проверок (а также материалы ранее проводимых проверок по поступившим жалобам и обращениям: объяснения и рапорты, докладные записки, справки, акты, заключения, предписания, распоряжения, приказы, протоколы оперативных совещаний и т.д.); •• представления об устранении причин правонарушений и полученные на них ответы. При изучении соответствующих документов целесообразно использовать тактические рекомендации, разработанные для осмотра и исследования документов. Поскольку интересующей прокурора информацией могут располагать физические лица, должностные лица и представители различных юридических лиц, работники органов административной юрисдикции, большое значение при проведении проверок имеет получение объяснений, а значит, и выбор правильной тактики получения соответствующей информации, поступающей в вербальной форме. 240 Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Основными средствами прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов об административных правонарушениях являются представление и протест как на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения (ст. 30.10 КоАП РФ), так и на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ). При принесении протестов следует учитывать нормы КоАП РФ, устанавливающие порядок обжалования постановлений по делу об административном правонарушении и последующих решений, а также разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, согласно положениям ст. 30.3 и 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу по истечении десяти суток, а по делам, перечисленным в ч. 3 ст. 30.3 КоАП РФ, — пяти дней со дня вручения или получения копии постановления, если оно не было обжаловано либо опротестовано. В случае, если копия постановления по делу об административном правонарушении, направленная по месту жительства или месту нахождения лица, привлекаемого к административной ответственности, была возвращена судье с отметкой на почтовом извещении (отправлении) об отсутствии этого лица по указанному адресу либо о его уклонении от получения почтового отправления, а также по истечении срока хранения, то постановление вступает в законную силу по истечении десяти суток, а постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ, — по истечении пяти дней после даты поступления (возвращения) в суд копии данного постановления (ст. 30.3, 31.1 КоАП РФ). В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в районный суд по месту рассмотрения дела, а военнослужащими (гражданами, проходящими военные сборы) — в гарнизонный военный суд (ст. 29.5 КоАП РФ). При определении территориальной подсудности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами, необходимо исходить из территории, на которую распространяется юрисдикция должностных лиц, а не из места расположения органа, от имени которого должностным лицом составлен протокол или вынесено постановление по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 и ст. 29.10 КоАП РФ. То есть в таких ситуациях территориальная подсудность рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях должна определяться местом совершения правонарушения, а не местом нахождения соответствующего органа. Аналогичный порядок применяется при определении территориальной подсудности рассмотрения жалоб на решения вышестоящих должностных лиц, принятые 241 по результатам рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 и ст. 29.10 КоАП РФ. В случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении он может быть восстановлен по ходатайству прокурора, принесшего протест (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ), в порядке, предусмотренном ст. 30.2–30.8 КоАП РФ, с обязательным извещением указанных лиц. Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение (ч. 3 ст. 30.3 КоАП РФ). Несмотря на то что КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования определения об отклонении ходатайства о восстановлении названного срока, это определение исходя из общих принципов осуществления правосудия может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту. Ходатайство о восстановлении срока обжалования постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении рассматривает судья районного суда, к полномочиям которого относится рассмотрение дела по жалобе на постановление мирового судьи, а ходатайство о восстановлении срока обжалования решения судьи районного суда или гарнизонного военного суда, вынесенное по жалобе на постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ рассматривается судьей вышестоящего суда (верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружного (флотского) военного суда). Порядок обжалования и вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, каким органом рассматривалось дело. Если дело рассматривалось органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, то его постановление может быть обжаловано в районный суд, а военнослужащими — в гарнизонный военный суд (п. 2 и 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Решение судьи районного суда или гарнизонного военного суда, принятое по жалобе на такое постановление, может быть обжаловано в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 30.9 КоАП РФ в вышестоящий суд. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, или арбитражным судом, согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и ст. 10, 26, 36 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесенное судьей суда общей юрисдикции, может быть обжаловано в соответ- 242 ствии с п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ в вышестоящий суд общей юрисдикции. При этом необходимо учитывать, что жалобы указанных лиц на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ и п. 3 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда. Подача жалоб и их рассмотрение осуществляются согласно ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ в порядке, установленном ст. 30.2–30.8 этого Кодекса. Если дело рассматривалось мировым судьей, судьей районного суда или гарнизонного военного суда, то их постановление может быть обжаловано в порядке, установленном ст. 30.2–30.8 КоАП РФ, только в вышестоящий суд: соответственно в районный суд либо в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной (флотский) военный суд (п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Возможность обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда ст. 30.9 КоАП РФ не предусматривает, в связи с чем оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ). В дальнейшем возможен только пересмотр вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном ст. 30.12–30.19 КоАП РФ. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении и решение по результатам рассмотрения жалобы или протеста на такое постановление принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям, указанные лица вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу. При несоблюдении прокурором требований, предъявляемых ст. 30.14 КоАП РФ к содержанию жалобы, протеста, а также при отсутствии копий всех перечисленных в этой норме документов, подлежащих приобщению к жалобе, протесту, либо в случае, когда повторные жалоба, протест поданы, принесены по тем же основаниям, что и первичные, судья возвращает жалобу, протест с указанием в сопроводительном письме на допущенные нарушения. При этом не подлежат возвращению первичный протест, принесенный по тем же основаниям, что и жалоба, а также первичная жалоба, поданная по тем же основаниям, что и протест. 243 Жалоба или протест подлежат возвращению и в случае их подачи, принесения лицами, не указанными в ст. 30.12 КоАП РФ, а также когда обжалуются, опротестовываются вступившие в законную силу акты несудебных органов и должностных лиц, которые не являлись предметом судебного рассмотрения (ст. 30.1 КоАП РФ). Если судья придет к выводу о соответствии жалобы, протеста требованиям закона, он согласно ч. 1 и 2 ст. 30.15 КоАП РФ обязан вынести определение об их принятии к рассмотрению в порядке надзора и известить об этом лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего и предоставить указанным лицам возможность ознакомиться с жалобой, протестом и подать возражения на них. Рассмотрение надзорных жалоб и протестов на вступившие в законную силу постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ. Если у председателя или заместителя председателя соответствующего суда возникнут сомнения в законности обжалованного, опротестованного постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении, он вправе истребовать дело для проверки. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 30.16 КоАП РФ указанные лица в интересах законности могут проверить дело в полном объеме. По результатам рассмотрения жалобы председатель или заместитель председателя соответствующего суда выносит одно из постановлений, перечисленных в ст. 30.17 КоАП РФ. Копия постановления направляется прокурору и (или) лицу, подавшему жалобу. Глава 18. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи Международно-правовое и российское законодательство закрепляет приоритет прав и законных интересов детей во всех сферах жизни. Дети имеют право на особую заботу и помощь со стороны государства. Подписав Конвенцию о правах ребенка и иные международные акты в сфере защиты прав детей, Российская Федерация выразила приверженность участию в усилиях мирового сообщества по формированию среды, комфортной и доброжелательной для жизни детей. Обеспечение благополучного и защищенного детства стало одним из основных приоритетов России, что нашло свое отражение в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы. Данная стратегия определяет основные направления и задачи государственной политики Российской Федерации в интересах детей и ключевые механизмы ее исполнения. Реализация стратегии намечается по следующим основным направлениям: •• семейная политика детствосбережения; •• доступность качественного обучения и воспитания; •• культурное развитие и информационная безопасность несовершеннолетних; •• здравоохранение, дружественное к детям, и здоровый образ жизни; •• равные возможности для детей, нуждающихся в особой заботе государства; •• создание системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия и пр. Проблемы детства и пути их решения нашли свое отражение также в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепции де мо графической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года. Принят ряд федеральных целевых программ, важнейших законодательных актов, направленных на предупреждение наиболее серьезных угроз осуществлению прав детей. Учреждены Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также уполномоченного по правам ребенка в ряде субъектов Российской Федерации и т.д.1 На практике широко используются разные формы эффективного взаимодействия различных субъектов занимающихся проблемами семьи и подростков, среди которых можно выделить: •• создание единой базы данных с целью должного взаимообмена информацией между субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних; •• создание межведомственных рабочих групп, разработка подробного плана межведомственных мероприятий, направленных на профилактику преступности несовершеннолетних и совершения ими иных правонарушений; 245 •• участие в подготовке или совместная разработка предложений по формированию различных комплексных планов, региональных программ, направленных на защиту интересов детей; •• рассмотрение вопросов о необходимости принятия соответствующих нормативных правовых актов; •• проведение общих выездов на территории для приема граждан, участие в совместных проверках с представителями органов системы профилактики, сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам ребенка в регионе. Вместе с тем проблемы нарушения прав несовершеннолетних и молодежи сохраняют свою актуальность. Число выявляемых прокурорами нарушений ежегодно растет, коренного улучшения ситуации в данной сфере не происходит. 1 Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы: утв. Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761. Работа прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, носит межотраслевой характер, характеризуется большим количеством различных объектов проверки, тематическим разнообразием прокурорских проверок во всех сферах жизнедеятельности подростков, требует специальных знаний. Подготовка к проведению проверки Правовую основу прокурорско-надзорной деятельности на данном направлении составляет большое количество правовых актов, регулирующих права и интересы несовершеннолетних в различных сферах. К ним можно отнести: •• международные акты (Конвенция о правах ребенка 1989 г., Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних 1985 г. и др.); •• Конституцию Российской Федерации, кодексы Российской Федерации: Уголовный и Уголовно-процессуальный, Гражданский, Семейный, Трудовой, Жилищный, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства РФ, федеральные законы, в том числе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ», от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», от 4 июня 2011 г. № 128-ФЗ «О пособии детям военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти и федеральных го- 246 сударственных органов, погибших при исполнении обязанностей», иные акты, регламентирующие вопросы защиты прав несовершеннолетних и молодежи в различных сферах жизнедеятельности. Наблюдается тенденция к увеличению законодательства регулирующего общественные отношения, связанные с защитой прав несовершеннолетних, профилактикой их правонарушений на региональном уровне. Так, например, в ряде регионов в целях профилактики правонарушений среди несовершеннолетних, защиты их жизни и здоровья, реализуются законы «Об общественных воспитателях несовершеннолетних», «О квотировании рабочих мест для отдельных категорий несовершеннолетних граждан», «О защите нравственности и здоровья детей», Законом «Об административных правонарушениях» установлена ответственность за пребывание несовершеннолетних в учреждениях, предназначенных для развлечений и досуга, нахождение в ночное время на улицах без сопровождения родителей, иных законных представителей. Утверждается перечень мест, нахождение в которых может причинить вред физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, а также в которых не допускается нахождение несовершеннолетних в ночное время без сопровождения законных представителей или лиц, осуществляющих мероприятия с детьми. Помимо этого имеется достаточно много нормативных актов ведомственных, контролирующих и надзорных органов, в которых отражены вопросы, касающиеся прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи. Основным документом, регламентирующим работу органов прокуратуры на данном направлении, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». В Приказе указано, что при организации надзора прежде всего необходимо исходить из того, что в Конвенции о правах ребенка 1989 г., других общепризнанных нормах международного права и российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства. В связи с этим следует пресекать принятие региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей. Необходимо иметь в виду, что государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда. Из положений указанного Приказа можно выделить следующие основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи: •• осуществлять постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, обращая особое внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (пособия, компенсационные выплаты, организация питания в образовательных учреждениях и т.д.); •• используя предоставленные полномочия, решительно пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях; 247 •• систематически проверять соблюдение законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры; •• пресекать в пределах предоставленных законом полномочий использование средств массовой информации и информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», для сексуальной эксплуатации и совершения иных преступлений против несовершеннолетних; •• своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних; •• систематически проверять исполнение законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, обращая внимание на законность, качество и полноту оказываемых медицинских услуг, на соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; •• осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, трудовой занятости и жилищного обеспечения детей с ограниченными возможностями здоровья; •• особое внимание уделять законности разрешения дел и материалов по фактам смертности детей первого года жизни и детоубийства, а также самоубийства несовершеннолетних; •• добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики, их должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении обязанности информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей; •• обеспечить систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения; •• регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения; •• активизировать надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений; •• обеспечить надзор за соблюдением прав несовершеннолетних и молодежи на свободу совести и вероисповеданий; 248 •• усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских общественных объединений, а также за соблюдением законности в их деятельности; •• осуществлять надзор за соблюдением в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса, где обстановка наиболее неблагополучна; •• периодически проверять исполнение требований закона о воинском учете граждан, подлежащих призыву, обязательной подготовке к военной службе в учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, военнопатриотических молодежных и детских объединениях, о предоставлении отсрочки от призыва на военную службу; •• осуществлять надзор за соблюдением законности в деятельности военнопатриотических молодежных и детских объединений, суворовских военных и нахимовских военно-морских училищ, кадетских корпусов, а также воинских частей, в списки личного состава которых зачислены в качестве воспитанников несовершеннолетние; •• регулярно проверять исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделениями по делам несовершеннолетних, службой криминальной милиции и милицией общественной безопасности органов внутренних дел, органами управления социальной защиты и учреждениями социального обслуживания, специализированными учреждениями для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; •• обеспечить действенный прокурорский надзор за деятельностью подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по выявлению и учету несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, проведению с ними индивидуальной профилактической работы; •• обеспечить участие прокурора в рассмотрении судом каждого дела о направлении несовершеннолетнего в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел и в учебно-воспитательное учреждение закрытого типа; •• усилить прокурорский надзор за исполнением требований, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством в отношении несовершеннолетних, органами предварительного расследования в ходе досудебного производства, а также проводить анализ практики расследования преступлений против семьи и несовершеннолетних; •• осуществлять эффективный надзор за исполнением требований закона при приеме, регистрации, разрешении сообщений о фактах безвестного исчезновения детей; •• организовать эффективный надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних исходя из принципов гуман- 249 ного обращения с ними, индивидуального подхода к их исправлению, дифференциации уголовной ответственности; •• организовать поддержание государственного обвинения по делам о преступлениях несовершеннолетних, а также работу по анализу практики участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел в отношении несовершеннолетних, внесения представлений на незаконные и необоснованные приговоры, определения и постановления судов; работу по рассмотрению и разрешению жалоб на вступившие в законную силу постановления судов; •• установить постоянный надзор за соблюдением прав осужденных несовершеннолетних как отбывающих наказание в воспитательных колониях, так и осужденных к лишению свободы условно, к другим мерам наказания, не связанным с лишением свободы. Еще одним важным документом, составляющим ведомственную нормативную основу рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В нем предписывается проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты групп граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите, к которым, безусловно, следует относить несовершеннолетних и молодежь. Требование об активизации усилий по предупреждению и пресечению преступлений, потерпевшими по которым являются дети и подростки, по искоренению условий, способствующих их вовлечению в преступную деятельность, зафиксировано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности». Особое внимание следует обращать на исполнение законов, направленных на борьбу с различными формами преступной деятельности, в том числе преступностью несовершеннолетних, неформальными молодежными объединениями экстремистской направленности, незаконным оборотом наркотических средств и оружия, рецидивной преступностью. В указанном Приказе отмечено, что важнейшим направлением противодействия преступности является осуществление надлежащего надзора за исполнением законов, имеющих целью предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними. Прокурорам надлежит обеспечивать своевременное прокурорское реагирование на нарушения законности в ходе расследования преступлений о вовлечении несовершеннолетних в совершение уголовно наказуемых деяний и антиобщественных действий. В Приказе зафиксировано требование проводить анализ состояния преступности среди несовершеннолетних, ее причин и условий не реже одного раза в полугодие. По результатам данного анализа прокурорам необходимо принимать меры к усилению борьбы с такими преступлениями. При осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 250 необходимо уделять повышенное внимание вопросам реализации предоставленных им полномочий по защите прав несовершеннолетних, предупреждению семейного неблагополучия, жестокого обращения с ними, своевременного обмена информацией о подростках, проживающих в социально неблагополучных семьях, находящихся в трудной жизненной ситуации или опасном состоянии, нуждающихся в государственной помощи, и других существенных обстоятельствах, способствующих вовлечению несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Особое внимание, в соответствии с положениями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» , следует обращать на законность и обоснованность избрания меры пресечения несовершеннолетним обвиняемым (подозреваемым), исходя из требований ч. 2 ст. 108 УПК РФ. Работа органов прокуратуры по правовому просвещению в отношении несовершеннолетних и молодежи имеет определенную специфику. Вопросы, тематика, формы и средства правового просвещения должны подбираться с учетом возрастных особенностей, интересов и уровня развития данной «целевой аудитории». Во исполнение приказов Генерального прокурора РФ от 13 декабря 2006 г. «О предании гласности результатов надзорной деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод граждан «, а также от 10 сентября 2008 г. № 182 и от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации», в целях укрепления состояния законности, повышения позитивного отношения граждан к органам прокуратуры информация о результатах проверок соблюдения законов о несовершеннолетних, принятых мер к восстановлению их нарушенных прав размещается на официальном сайте прокуратуры, публикуется в СМИ. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» обязывает прокуроров при проверках исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи отслеживать наличие правовой тематики в учебных планах, ориентировать руководство образовательных учреждений на осуществление мероприятий, направленных на охрану прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактику правонарушений, разъяснение ответственности за противоправное поведение этой категории граждан. Обязанность по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе и преступностью среди несовершеннолетних, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, возложена на прокуроров. Положительно зарекомендовала себя на практике такая форма взаимодействия органов прокуратуры с иными государственными органами субъекта РФ в сфере борьбы с преступностью несовершеннолетних, как постоянно действующие межведомственные рабочие группы. Их целью является изучение криминогенной ситуации, прогнозирование тенденций в сфере преступности несовершеннолетних, разработка 251 программ и выработка предложений по реализации всего комплекса профилактических мер, включая социальные, правовые, воспитательные. Таким образом планомерное воздействие на причины правонарушений и весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению1, постоянно находится в поле зрения прокуратуры. Привлекаются к работе по осуществлению надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи наиболее квалифицированные и опытные работники. Целесообразно работу по данному надзорному направлению поручить конкретному сотруднику либо нескольким сотрудникам с четким распределением зон ответственности и обеспечением тесного взаимодействия между ними. Важно планомерно собирать актуальную информацию и анализировать ее. С этой целью рекомендуется вести следующие накопительные дела, сгруппированные в наряды: •• паспорт района (города), содержащий сведения о количестве детского населения, учреждениях детской инфраструктуры; •• папки-накопители по надзорным объектам, содержащие статистические отчеты, сведения о состоянии законности, справки о проверках, копии актов прокурорского реагирования, сведения о результатах рассмотрения поступивших жалоб, обращений и т.д.; •• журнал учета преступности несовершеннолетних, отражающий характеристики совершенных преступлений, лиц, их совершивших, а также причины совершения преступлений и принятые в связи с этим меры прокурорского реагирования2. К источникам информационно-аналитической работы прокурора можно отнести: •• статистические и отчетные данные, аналитические справки и докладные записки, оперативные сводки, обобщения материалов прокурорской и судебной практики, информационные письма, материалы ранее проведенных прокурорских проверок и т.п.; •• сведения о результатах работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других органов системы профилактики; •• материалы ведомственных проверок, проведенных органами исполнительной власти Министерства здравоохранения России, Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, органами опеки и попечительства субъектов РФ, другими надзорными и контролирующими органами; Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи: учебно-методическое пособие для старших помощников, помощников прокуроров районного звена, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи / под ред. А.Е. Михальчук. Саратов, 2011. С. 6. 2 Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / рук. авт. кол. Н.П. Дудин. СПб., 2009. С. 14. 1 252 •• обращения (жалобы, заявления), поступившие в прокуратуру, в другие надзорные и контролирующие органы государственной власти Российской Федерации от физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов и их должностных лиц; доклады, иные официальные документы названных выше органов по вопросам охраны прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи; •• результаты мониторинга прессы и иных средств массовой информации, официальных сайтов государственных и муниципальных органов, учреждений, организаций и др.; •• сведения, содержащиеся в материалах гражданских и уголовных дел; материалы прекращенных уголовных дел и тех, по которым в возбуждении уголовного дела отказано; •• сведения, содержащиеся в государственной и ведомственной статистической отчетности; различные региональные и муниципальные формы отчетности; •• иные источники информации. Предшествует проведению проверки всесторонний и глубокий анализ соответствующей информации, позволяющий прокурору получить наиболее полную и объективную картину состояния законности в различных сферах правоотношений, затрагивающих права и законные интересы несовершеннолетних и молодежи. Это дает возможность своевременно делать выводы о характере и распространенности конкретных нарушений, их динамике, тенденциях роста или снижения, рационально и предметно планировать надзорные мероприятия1. Таким образом, при анализе и оценке фактического положения дел необходимо стремиться к «стратегическому и комплексному (системному) взгляду на проблему»2. Проверки исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи условно можно подразделить на плановые (текущие); проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона соответствующими органами и учреждениями, их должностными лицами; проводимые по инициативе прокурора по мере необходимости; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры). Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Проверкой может предусматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовые сферы (об образовании, социальном обеспечении, законности содержания, профилактики правонарушений и безнадзорности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов в целом или даже на несколько групп3. См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры : методическое пособие / под ред. С.И. Герасимова. М., 2001. С. 26. 2 Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи: учебно-методическое пособие для старших помощников... С. 7. 3 Там же. С. 8. 1 253 В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации целесообразно планировать проверки следующих видов: целевая (предметная) проверка исполнения определенных норм законодательства (исполнение законодательства, регламентирующего охрану здоровья несовершеннолетних); комплексная проверка исполнения основных норм действующего законодательства, направленная на выяснение широкого круга проверяемых вопросов; сквозная проверка, охватывающая полностью структуру городского (районного) органа, которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер; контрольная проверка, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений действующего законодательства. Например, прокурор может проверить соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение или во все учебные заведения района, города. Может проверяться одна стадия деятельности либо вся деятельность учебного заведения. При комплексной проверке проверяется выполнение основных функций учреждения либо главной функции (например, работа с родителями) во всех имеющих отношение к делу организациях района (образование, дошкольное воспитание, внешкольные учреждения и пр.). Проверка состояния здоровья подростков проводится в органах здравоохранения, физического воспитания. Вопросы беспризорности и безнадзорности подростков входят в компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по работе с несовершеннолетними ОВД и учреждений социальной защиты населения. Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера1. Проверки могут проводиться как самостоятельно силами прокуратуры, так и с привлечением специалистов соответствующих ведомств. Необходимость привлечения специалистов обусловлена характером планируемых мероприятий. В ряде случаев целесообразно проинформировать через средства массовой информации население о предстоящей проверке, организовать работу так называемой горячей линии для приема соответствующих сообщений от граждан по телефону. Круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе запланированной проверки, зависит от ее цели, задач, характера и направленности, а также от объектов проверки. Межотраслевой характер указанного направления надзора, его многообъектность и тематическое разнообразие проверок вызывают необходимость ознакомления с рекомендациями и предложениями, содержащимися в информационно-методических материалах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, рекомендациях координационных совещаний, решениях соответствующих коллегий при осуществлении подготовки к соответствующей проверке. До проведения проверочных действий целесообразно проведение беседы с руководством проверяемого органа или учреждения для выяснения общей обстановки и получения информации о фактическом положении дел, а также о проведенной работе по исправлению ранее выявленных недостатков. В случае необходимости 1 Там же. С. 9. 254 прокурор может поручить подготовить нужные ему для проверки сведения. В большинстве случаев проверку рекомендуется проводить непосредственно с выходом на объект, для того чтобы самому оценить положение дел, начинать рекомендуется с территориального обхода. В обходе должны участвовать должностные лица органа или учреждения, для дачи объяснений по возникающим вопросам. Важным источником сведений для ориентировки прокурора в большом массиве информации может служить имеющиеся в каждом органе и учреждении служебная документация: различного рода наряды, папки, журналы, книги, документы, различного рода формы отчетности. В ходе проверки следует обязательно ознакомиться с этими документами, так как в них отражается проводимая органами и учреждениями работа. По мере необходимости прокурор может проверить достоверность сведений, например, сравнив их с другой информацией. Имеет смысл получить доступ к актам инспектирования проверяемого учреждения, если оно ранее проводилось. В ходе проверки возможен опрос лиц, например опрос воспитанников на предмет того, имели ли место факты применения к несовершеннолетним мер физического сдерживания (физической силы), обоснованность их применения, своевременность уведомления об этом прокурора и т.д.1 Типичные нарушения законов о несовершеннолетних и молодежи Наиболее распространенными нарушениями прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи продолжают оставаться: •• нарушения прав и законных интересов в информационной сфере; •• нарушения прав и законных интересов в сфере воспитания, образования, жизни и здоровья; •• нарушения законодательства о соблюдении жилищных, имущественных и социальных прав; •• нарушения прав и законных интересов в трудовой сфере; •• нарушения в области профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; •• нарушения прав и законных интересов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности; •• нарушения прав и законных интересов в уголовном судопроизводстве. Как правило, значительное число нарушений в рассматриваемой сфере правоотношений допускается государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами внутренних дел, органами и учреждениями здравоохранения и образования, социальной защиты населения, их должностными лицами, организациями-работодателями, а также органами, работающими с несовершеннолетними правонарушителями и осуществляющими расследование преступлений, совершенных несовершеннолетними. 1 Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / рук. авт. кол. Н.П. Дудин. С. 212. 255 Особенности проведения проверки На этапе проведения проверки прокурору следует стремиться к получению информации, обеспечивающей максимальную полноту выявления нарушений законов о несовершеннолетних и молодежи в той либо иной сфере. Во всех случаях тактически правильно истребование и изучение документов начинать с тех, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам1. Так, при проверке исполнения требований законодательства об образовании в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях выяснению подлежат следующие вопросы: •• соответствуют ли требованиям законодательства об образовании устав и локальные акты образовательного учреждения; •• соответствуют ли требованиям федерального законодательства договоры между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями); есть ли ущемляющие права родителей пункты об обязательной «спонсорской» или «благотворительной» помощи с их стороны; •• как оформляется прием добровольных пожертвований родителей, как используются эти средства, соблюдается ли обязательность отчета перед благотворителями; •• имеются ли факты введения денежных сборов на образовательные услуги, оказываемые в рамках государственных образовательных стандартов; •• законно ли предоставление платных образовательных услуг, учитывая недопустимость безальтернативного объединения платных услуг в комплекс, соблюдается ли принцип добровольности; •• имеется ли лицензия на оказание конкретного вида платных услуг, получено ли согласие учредителя на оказание платных услуг, не включенных в уставную деятельность; •• заключены ли договоры между образовательным учреждением и юридическими лицами, оказывающими платные услуги, заключены ли трехсторонние договоры о совместной деятельности между ДОУ, родителями и этими организациями, соответствуют ли договоры требованиям закона, заключены ли трудовые соглашения или договоры подряда с работниками, оказывающими платные услуги; •• соблюдается ли установленный законодательством норматив наполняемости групп воспитанников; •• соблюдаются ли образовательным учреждением требования закона о создании условий, гарантирующих охрану и укрепление здоровья воспитанников; •• законно и обоснованно ли установлена ежемесячная плата, взимаемая с родителей (законных представителей) за содержание детей в ДОУ; •• соблюдаются ли требования законодательства при распоряжении имуществом, закрепленным за образовательным учреждением на праве оперативного управления, в том числе при сдаче в аренду основных фондов и имущества2; и т.д. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2013. С. 184. 2 Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / рук. авт. кол. Н.П. Дудин. С. 27–28. 1 256 Особенности методики и тактики прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи обусловлены его межотраслевым характером, а следовательно, наличием различных органов и учреждений (организаций), чьи функции, задачи и полномочия имеют определенные отличия, что влияет на осуществление прокурорского надзора в отношении каждого из них. Специфика применения методики прокурорского надзора за исполнением законов в отношении таких органов и учреждений определяется рядом факторов, в том числе: •• наличием нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность соответствующих органов и учреждений в вопросах соблюдения и защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи; •• наличием нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов в той либо иной сфере; •• специфическими задачами, которые стоят только перед определенными органами и учреждениями либо являются для них основными, доминирующими; •• различной компетенцией органов и учреждений, осуществляющих охрану прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, предупреждающих их противоправное поведение и пресекающих их преступные действия; •• структурой указанных органов и учреждений. Так, основными задачами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством являются: •• предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; •• обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; •• социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; •• выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении повторной преступности несовершеннолетних свидетельствует о том, что основной причиной совершения подростками повторных преступлений являются недостатки в работе органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Особенность методики состоит в том, чтобы проверить, в соответствии ли с законом осуществляются возложенные на ОВД функции по организации профилактической работы с подростками, состоящими на учете. Специфика методики прокурорского надзора за расследованием дел о преступлениях несовершеннолетних обусловлена требованиями уголовно-процессуального законодательства, устанавливающего как задачи органов расследования, так и особенности производства по делам в отношении несовершеннолетних. По результатам проведенной проверки прокурором составляется соответствующая справка (докладная записка), в которой указываются выявленные нарушения закона, принятые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми ак- 257 тами меры, а также предложения по устранению этих нарушений, причин и условий, им способствующих. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Формы реагирования прокурора перечислены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Избирая форму реагирования, прокурор руководствуется указанным законом, вышеперечисленными приказами Генерального прокурора РФ, принимая во внимание характер выявленных нарушений, степень их распространенности инаиболее эффективных способов их устранения. Общее требование таково, что нужно исходить из характера выявленных нарушений законов, степени их распространенности и путей реального устранения. В приказе Генерального прокурора РФ № 188, в частности, изложено требование: «Не оставлять безнаказанными лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, рассматривая их привлечение к ответственности как эффективный метод индивидуальной и общей профилактики преступности, бродяжничества, попрошайничества, проституции, пьянства, наркомании несовершеннолетних. Решительно пресекать факты жестокого обращения с детьми» (п. 11.2). Различные формы реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре, дает возможность прокурору в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств выбрать ту форму, которая наиболее целесообразна, действенна и будет способствовать установлению законности в той либо иной сфере, касающейся несовершеннолетних и молодежи. Виды актов прокурорского реагирования зависят от своевременности выявления нарушений закона, от характера причин и способствующих им условий, от наступивших последствий. При этом особое внимание должно уделяться анализу причин и условий выявленных нарушений закона, способам их устранения и профилактики. Залогом эффективности мер прокурорского реагирования в данной сфере является усиление их профилактической направленности. Глава 19. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о противодействии экстремистской деятельности и терроризму Противодействие экстремизму и терроризму во всем мире относится к числу приоритетных задач, стоящих перед международными органами и организациями, различными государствами, их правительствами, государственными органами и должностными лицами. Поэтому вопросы эффективности осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности и терроризму в последние годы не теряют своей актуальности и находятся на постоянном контроле Генеральной прокуратуры Российской Федерации1. Не смотря на определенные успехи в данном направлении деятельности, которые способствовали устранению многих потенциальных угроз2, практические работники органов прокуратуры испытывают определенные сложности при подготовке и проведении проверок исполнения законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере. Нарушения законодательства о противодействии экстремизму и терроризму носят сложный типологический характер, их выявление требует комплексного применения знаний в различных областях права. Прокурорам приходится сталкиваться со случаями незаконного нормотворчества, фактами непринятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, призванных обеспечивать реализацию полномочий этих органов в противодействии экстремистской деятельности и терроризму, осуществления деятельности общественными и религиозными организациями, которая способствует распространению идей фашизма, вражды и ненависти, в том числе, с использованием СМИ и различных интернетресурсов. С сожалением приходится констатировать, что на современном этапе нарушения законодательства о противодействии экстремизму и терроризму представляют опасность не только для прав и свобод отдельных граждан, но и для интересов общества и государства. При подготовке и проведении проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму и терроризму следует исходить из того, что прокуратура Российской Федерации является полноценным и универсальным субъектом 1 Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки информационному агентству «ТАСС» от 31.01.2017 // Офиц. сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации / https://genproc.gov.ru/special/smi/interview/1158961;Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки газете «Известия» 25.04.2017 Офиц. сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации /https://genproc.gov.ru/genprokuror/interview/document-1187388/. 2 Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я.Чайки на заседании коллегии Генераной прокуратуры РФ 15.03.2018 г. // Офиц. Сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации / https://genproc.gov.ru/smi/news/news_events/news-1333942/?print=1&SECTION_ CODE=news_events&ELEMENT_ID=1333942. 259 обеспечения национальной безопасности, осуществляя надзор за исполнением законов всеми другими субъектами, а также реализуя иные, возложенные на нее полномочия. При этом национальная безопасность понимается, как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан РФ, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации (п. 6 Стратегии национальной безопасности). В свою очередь обеспечение национальной безопасности — это реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов. Для предотвращения угроз национальной безопасности Российская Федерация сосредоточивает усилия на укреплении внутреннего единства российского общества, обеспечении социальной стабильности, межнационального согласия и религиозной терпимости. (п. 26 Стратегии национальной безопасности). Следует также учитывать, что государственная и общественная безопасность отнесены к стратегическим национальным приоритетам, реализация которых обеспечивает национальные интересы страны (п.31 Стратегии национальной безопасности) и от степени реализации которых напрямую зависит состояние национальной безопасности (п. 32 Стратегии национальной безопасности). При определении приоритетности планирования и проведения проверок исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму, выборе объектов проверок и т.д. следует учитывать, что к числу основных угроз государственной и общественной безопасности Стратегии национальной безопасности относит, в том числе, деятельность: •• террористических и экстремистских организаций, •• радикальных общественных объединений и группировок, использующих националистическую и религиозно-экстремистскую идеологию; •• связанную с использованием информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и социальной стабильности в обществе (п. 43 Стратегии национальной безопасности). К числу наиболее опасных видов экстремизма Стратегия противодействия экстремизму в РФ до 2025 года относит националистический, религиозный и политический, которые проявляются в возбуждении ненависти либо вражды по признакам пола, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности или принадлежности к какой-либо социальной группе, в том числе путем распространения призывов к насильственным действиям. При проведении проверки следует исходить из того, что понятия экстремистской деятельности (экстремизма) и экстремистских материалов в настоящее время 260 являются правовыми, поскольку их содержание определено в ст.1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Экстремистская деятельность (экстремизм) представляет собой деятельность, направленную на: •• насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; •• публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; •• возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; •• пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; •• нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; •• воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; •• воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; •• совершение преступлений по мотивам, указанным в пункте «е» части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации; •• пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций; •• публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; •• публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением; •• организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению; •• финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг1. В свою очередь экстремистские материалы — экстремистские материалы — предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, при1 Ст.1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». 261 зывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы. При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 3.1. Федерального закона РФ «О противодействии экстремистской деятельности» установлены определенные особенности применения законодательства Российской Федерации о противодействии экстремистской деятельности в отношении религиозных текстов. Библия, Коран, Танах и Ганджур, их содержание и цитаты из них не могут быть признаны экстремистскими материалами. Подготовка к проведению проверки Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму. 1) определение правовой базы, которая регулирует правоотношения в данной сфере и включает: •• Конституцию Российской Федерации; •• общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (включая Всеобщую декларацию прав человека от 10.12.1948 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г.;, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г., Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21.12.1965 г., Декларацию Генеральной Ассамблеи ООН от 25.11.1981 г. о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений; Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15.06.2001 г. и др.); •• Стратегию национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683); •• Стратегический курс России с государствами — участниками содружества независимых государств (утв. Указом Президента РФ от 14.09.1995 г. № 940); •• Концепцию противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009 г.); •• Стратегию противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» (утв. Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753); •• Федеральные законы от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и от 28.07.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изм. и доп.); •• Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ РФ «О противодействии экстремистской деятельности» (с изм. и доп.); •• Федеральный закон от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (с изм. и доп.); 262 •• Уголовный кодекс РФ; •• Кодекс об административных правонарушениях РФ; •• Гражданско-процессуальный кодекс РФ; •• Кодекс административного судопроизводства РФ. 2) изучение приказов Генерального прокурора Российской Федерации: •• от 21 марта 2018 г. № 156 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности»; •• от 17.05.2018 № 295 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризму»; •• от 8 сентября 2016 г. № 562 «Об организации работы по рассмотрению уведомлений о распространении в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе, в сети интернет, информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, и направлению требований о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такую информацию» (с Инструкцией о порядке рассмотрения указанных уведомлений); •• от 16 марта 2016 г. № 159 «О порядке реализации прокурорами полномочий по направлению в суд заявлений о признании информационных материалов экстремистскими»; •• от 26 января 2017 г. № 35 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета «Надзор за исполнением законов о федеральной безопасности» по форме ФБ и Инструкции по его формированию»; •• от 8 февраля 2017 г. № 87 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию экстремистской деятельности и терроризма»; •• от 17 марта 2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»; 3) определение предмета проверки. Подход к определению предмета проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму и терроризму должен быть традиционным. Для любой проверки предмет должен составлять часть предмета надзора в соответствующем направлении деятельности. С учетом того, что предмет надзора в данном направлении носит комплексный характер, и предмет конкретной проверки также может носить комплексный характер. В любом случае, прокурорам следует исходить из того, что предмет надзора включает соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органа- 263 ми контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. 4) определение объектов проверки. Чаще всего проверки исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму проводятся в образовательных учреждениях. Кроме того, объекты проверки могут быть определены, исходя из содержания материалов экстремистской направленности, размещенных на различных Интернет-ресурсах. Вместе с тем, не следует забывать, что в соответствие с п.2.1. Приказа Генерального прокурора РФ № 156 прокуроры на основе результатов анализа состояния законности должны систематически проводить проверки соблюдения указанного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Соответственно указанные органы также могут выступать объектами проверок. Особое внимание должно уделяться проверке исполнения требований закона в деятельности МВД РФ, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов (п. 2.2. Приказа Генерального прокурора РФ № 156). 5) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке. 6) определение времени и места проведения проверки. Прежде всего, следует определить, возможно ли проведение проверки без выезда на объект (объекты) проверки. Достаточно часто встречаются случаи, когда вся необходимая прокурору информация может быть получена без такого выезда; когда необходимая информация размещена на официальных сайтах соответствующих органов и организаций, на различных интернет-ресурсах и т.д. В таком случае время начала и продолжительность проверки будут обусловлены объемом документов (иной информации), подлежащих изучению. При необходимости проведения проверки непосредственно с выездом на соответствующие объекты, место и время проведения проверки определяются в зависимости от ряда обстоятельств: места нахождения и режима работы соответствующего органа или организации, загруженности самого прокурорского работника и т.д. В любом случае время начала проверки следует определять, исходя из того, имеются ли обстоятельства, не терпящие отлагательства, а также с учетом требований закона (п.п. 4-5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). 7) определение целей проверки; 8) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей; 9) уточнение перечня документов и информации, подлежащих изучению. К источникам информации о состоянии законности в сфере противодействия экстремистской деятельности и терроризму относятся следующие документы и материалы: 264 •• нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие вопросы, отнесенные к их компетенции в сфере межнациональных отношений, противодействия экстремизму и терроризму; •• материалы проверок, проведенных контролирующими органами; •• информация, размещаемая на официальных сайтах контролирующих органов в сети интернет; •• информация ежедневных оперативных сводок ОВД; •• результаты анализа жалоб, поступивших в прокуратуру, а также в органы государственной власти; •• сообщения СМИ (периодическая печать, радио, телевидение, интернет-ресурсы); •• материалы прокурорских проверок, дел об административных правонарушениях, уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. 10) решение вопроса о привлечении к проверке специалистов, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить. Достаточно часто при проведении проверки возникают вопросы, связанные с необходимостью оценки выявленных материалов с признаками экстремистских. Кроме того, следует помнить, что целям противодействия экстремистской деятельности и терроризму способствуют проверки исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование преступлений экстремистской и террористической направленности. Не реже 1 раза в полугодие должны проводиться проверки в соответствие с: •• п. 2.8. приказа Генерального прокурора РФ от 21.03.2018 г. № 156 -органов, осуществляющих ОРД, направленной на противодействие экстремистской деятельности; •• п. 2.8. приказа Генерального прокурора РФ от 17.05.2018 г. № 295 — уполномоченных органов (МВД, ФСБ, ФСИН, ФТС) органов, осуществляющих ОРД, направленную на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений террористической направленности; … предупреждение и пресечение готовящихся и совершаемых террористических актов; •• п. 1.10 приказа Генерального прокурора РФ от 08.02.2017 г. № 87 — органов, осуществляющих ОРД направленную на выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) преступных доходов, финансированием экстремистской деятельности и терроризма. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки Успешность и эффективность прокурорской проверки исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере противодействия экстремистской деятельности и терроризму во многом обуславливаются тем, насколько правильно и полно определен перечень вопросов, подлежащих выяснению. С учетом особенностей нарушений законодательства о противодействии экстремизму и терроризму в число вопросов, подлежащих изучению следует включать вопросы: 265 •• связанные с оценкой полноты и правильности осуществления деятельности соответствующим органом, организацией в пределах, предоставленных законом полномочий с учетом целей и задач (уставных, в том числе); •• связанные с определением круга лиц, правам и законным интересам которых уже причинен или может быть причинен вред; •• связанные с определением круга органов, организаций и должностных лиц, допустивших нарушения либо причастных к таким нарушениям и т.д. Поскольку часто нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму связаны с обнаружением материалов с признаками экстремистских (в том числе, и на различных интернет-ресурсах), то самостоятельный блок вопросов должен быть связан с изучением и оценкой указанных материалов. Так, прежде всего следует проверить, включены ли они уже в Федеральный список экстремистских материалов, который размещен на официальном сайте Министерства юстиции РФ. Если нет, то имеются ли основания для обращения в суд для решения вопроса о признании их экстремистскими, и какие мероприятия необходимо провести для обоснования того или иного решения. Типичные нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму Результаты обобщения материалов прокурорской практики свидетельствуют о том, что к числу наиболее типичных нарушений, выявляемых в ходе проверок исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму, необходимо относить следующие. В работе органов местного самоуправления прокурорами выявляются нарушения, связанные с несвоевременным принятием мер по приведению в соответствие с законодательством о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и терроризму своих уставов, что негативно отражается на профилактической работе, препятствует формированию местных бюджетов и прогнозированию объемов финансирования, а также факты бездействия при реализации полномочий по противодействию экстремизму. В деятельности органов местного самоуправления прокурорами кроме того выявляются недостатки и упущения, связанные с неисполнением либо формальным исполнением муниципальных целевых программ по профилактике и противодействию проявлениям экстремизма: •• отсутствие программ (подпрограмм) противодействия экстремизму и терроризму; •• программы (подпрограммы) противодействия экстремизму и терроризму на учитывают положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683), Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009 г.); •• мероприятия по противодействию экстремизму, включенные в региональные программы (подпрограммы), связанные с профилактикой терроризма и экстремизма носят размытый и неконкретный характер; 266 •• не устанавливаются сроки исполнения конкретных мероприятий, включенных в программу; •• нарушаются сроки исполнения мероприятий, включенных в программы (подпрограммы); •• объем финансирования программы (подпрограммы) обеспечения безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов от террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей не соответствует содержанию программы (подпрограммы); •• органами местного самоуправления не проводится надлежащий анализ эффективности проводимых мероприятий и их влияния на оперативную обстановку. В нормативных правовых актах регионального и муниципального уровня выявляются положения, создающие угрозу возникновения очагов межнациональной напряженности, территориальной целостности и суверенитету Российской Федерации. Выявляются факты нарушения требований законодательства об организации местного самоуправления и о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Не всегда административные регламенты предоставления муниципальных услуг о переводе жилого помещения в нежилое или нежилого помещения в жилое помещение соответствуют нормам жилищного законодательства, в части установления запрета о переводе жилых помещений в нежилые для осуществления религиозной деятельности. Значительное число нарушений связано с изготовлением и распространением экстремистских материалов и материалов с признаками экстремистских, в том числе, путем размещения в СМИ и на различных интернет-ресурсах. Ряд нарушений выявляется в деятельности Роскомнадзора и его территориальных органов: •• нарушения законодательства, связанные с ненадлежащей организацией и проведением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации; •• отсутствие реагирования либо ненадлежащее реагирование на обращения граждан о возможном распространении в сети Интернет материалов экстремистского содержания; •• неисполнением требований закона о досудебной блокировке сайтов, на которых размещена информация экстремистской или террористической направленности, т.е. информации, запрещенной к распространению на территории Российской Федерации. Выявляются нарушения в деятельности Министерства юстиции РФ и его территориальных органов: •• отсутствие должного контроля за деятельностью некоммерческих и религиозных организаций; •• отсутствие реагирования на факты нарушений, выявляемых в деятельности некоммерческих, религиозных организаций. •• принятие решений о государственной регистрации религиозных организаций по результатам ненадлежащей правовой экспертизы учредительных документов; 267 •• неиспользования в полном объеме предоставленных полномочий по контролю своевременности и полноты предоставления отчетности религиозными организациями; •• непринятие мер по привлечению виновных в допущенных нарушениях к административной ответственности. К числу типичных нарушений в деятельности правоохранительных органов относятся: •• отсутствие надлежащего контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства; •• отсутствие планирования либо нарушения при планировании и проведении оперативно-профилактических мероприятий, направленных на стабилизацию миграционной ситуации в регионе, на недопущение межнациональной напряженности и экстремистских проявлений, связанных с миграционными процессами; •• отсутствие необходимых сведений о количестве совершенных на административных участках преступлений в отношении иностранных граждан; о лицах, состоящих на учете, привлеченных к административной и уголовной ответственности за правонарушения и преступления экстремистской направленности, за несанкционированное участие в публичных мероприятиях; о лицах, состоящих на учете, причисляющих себя к неформальным молодежным объединениям; местах концентрации НМО; бездействие либо недостаточная активность в выявлении представителей различных неформальных молодежных объединений, в том числе агрессивного толка, •• недостаточная активность в осуществлении оперативно-профилактических мероприятий в среде молодежных групп, религиозных объединений и политических движений; •• не выявляются связи молодежных групп экстремистской направленности с зарубежными организациями, а также каналы их финансирования из-за рубежа, поставки печатных и методических материалов; •• не планируются либо не проводятся на системной основе мероприятия по выявлению антиобщественных групп несовершеннолетних, в том числе экстремистской направленности, предупреждения и пресечения с их стороны противоправных действий; •• не планируются либо не проводятся на системной основе мероприятия в целях профилактики преступлений экстремистской направленности с лицами, состоящими на профилактическом учете; В деятельности участковых уполномоченных органов внутренних дел в нарушение требований Федерального закона «О полиции», ведомственных приказов МВД России: •• не обеспечивается должный контроль за соблюдением иностранными гражданами установленного режима пребывания в Российской Федерации, •• не исполняются требования о ежемесячных проверках постоянно проживающих на административных участках иностранных граждан; •• допускаются факты ненадлежащего ведения паспортов на жилые дома, в том числе, где проживают иностранные граждане. 268 К числу типичных относятся нарушения, выявляемые в деятельности некоммерческих, религиозных организаций: •• несвоевременное представление в органы юстиции отчетов о деятельности некоммерческих организаций, а также измененных сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц; •• неисполнение либо несвоевременное исполнение требований закона о включении некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента; •• несоблюдение положений уставов, касающихся периодичности созыва и избрания руководящих органов некоммерческих организаций; •• отсутствие организаций по месту регистрации; •• нарушения статистического учета и законодательства в области персональных данных, налогового и миграционного законодательства; •• осуществление неуставной деятельности, в том числе без получения специального разрешения (лицензии) и в нарушение законодательства о благотворительной деятельности и благотворительных организациях; •• факты проявления политического и религиозного экстремизма в деятельности зарегистрированных некоммерческих организаций, а также осуществления указанными организациями противоправной деятельности, в том числе, факты включения в качестве основных целей и задач деятельности распространение идей национал-социализма, схожих с идеологией нацистской Германии; хранения и распространения материалов, признанных в установленном порядке экстремистскими, камуфлирование расовых и ксенофобных лозунгов риторикой о нелегальной миграции и спекуляцией на тему большого числа преступлений, совершенных мигрантами и др.; •• нарушения порядка осуществления миссионерской деятельности на территории Российской Федерации, которая в соответствие с законом может осуществляться лишь религиозными объединениями и их законными представителями. В деятельности государственных и муниципальных учреждений образования и культуры (библиотек) к числу типичных нарушений относятся: •• Положения о библиотеке допускают свободное формирование библиотечных фондов, и не содержат запрета на распространение и хранение литературы экстремистской направленности, а также другой информации, негативно влияющей на граждан; •• формализм проводимых мероприятий по профилактике экстремизма; •• отсутствие официального списка экстремистских материалов, непринятии мер к его получению, не проведении сверок имеющегося библиотечного фонда и поступающей литературы с регулярно пополняющимся федеральным списком экстремистских материалов; •• отсутствие систем фильтрации информации, включенной в федеральный список экстремистских материалов, что приводит к отсутствию ограничения доступа учащихся к материалам экстремистского характера; •• необеспечение надлежащей работы систем фильтрации Интернет-траффика. 269 Учреждениями образования и культуры, подростково-молодёжными клубами и иными организациями, занимающимися досугом молодежи, не соблюдается законодательство о противодействии экстремистской деятельности в части должной организации воспитательной и пропагандисткой работы; не обеспечивается соблюдение требований о запрете сайтов с программами анонимайзеров, посредством использования которых все желающие могут получать свободный доступ к запрещенным сайтам и экстремистским материалам, путем анонимного доступа и подмены IP-адресов. Типичные нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности при проведении публичных массовых мероприятий допускаются: •• органами местного самоуправления (ненадлежащая проверка сведений, предоставление которых организаторами массовых публичных мероприятий обязательно; согласование проведения массового мероприятия без предоставления таких сведений и др.); •• правоохранительными органами (непроведение профилактических бесед с организаторами и участниками протестных мероприятий, лидерами и активистами общественных движений и политических партий; отсутствие должного контроля законности проведения публичных мероприятий). К числу типичных нарушений, выявляемых в исправительных учреждениях, относятся: •• пропаганда и публичное демонстрирование нацисткой символики в виде татуировок на теле лиц, содержащихся в указанных учреждениях; •• ненадлежащая организация профилактической работы, направленной на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе и на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности. Все перечисленные выше нарушения требований закона, а также прав и законных интересов человека и гражданина следует рассматривать в едином комплексе с учетом результатов оценки деятельности уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, контролирующих органов. а также иных органов и организаций, их должностных лиц. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения В целях устранения нарушений закона следует применять весь комплекс мер прокурорского реагирования, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»: 1) принесение протеста на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 2) внесение представления об устранении нарушений закона (ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 3) объявление (направление) предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 4) вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 5) вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам вы- 270 явленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 6) обращение в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК РФ, ст. 44 УПК РФ; 7) обращение в арбитражный суд в случаях, предусмотренных ст.ст. 52, 198 АПК РФ: 8) обращение в суд в порядке, установленном 27 главой КАС РФ («Производство по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации, либо об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису»). В контексте рассматриваемых вопросов в качестве наиболее актуальных следует рассматривать случаи вынесения постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: Статья 13.11.1. Распространение информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей ограничения дискриминационного характера Статья 13.15. Злоупотребление свободой массовой информации Статья 20.3. Пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами Статья 20.28. Организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности. Статья 20.29. Производство и распространение экстремистских материалов Статья 20.30. Нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса Статья 20.31. Нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований Статья 20.32. Нарушение правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований Статья 20.33. Осуществление деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности При решении вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях следует иметь в виду, что в соответствие с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 20.28 и 20.29 КоАП РФ, возбуждаются только прокурором. Использование прокурорами полномочий, предоставленных п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по осуществлению уголовного преследования лиц, допустивших нарушения уголовного законодательства, является одним из важных рычагов в борьбе с преступлениями экстремистской и террористической направленности. В ходе надзорных проверок могут быть выявлены признаки различных преступлений, отнесенных законодателем к числу преступлений экстремистской или террористической направленности. Глава 20. Методика и тактика проведения проверок исполнения законов, регулирующих вопросы, связанные с охраной Государственной границы Российской Федерации Подготовка к проведению прокурорских проверок В порядке подготовки к проверке следует проанализировать сведения о состоянии законности в данной сфере. Информацию о нарушениях законодательства о госгранице можно получить при проведении в пограничных отделах, службах и управлениях проверок соответствия действующему законодательству издаваемых приказов и иных актов органов военного управления, а также рассмотрения и разрешения обращений, обоснованности принятых командованием решений по материалам административных расследований. Подготовительная часть включает в себя прежде всего тщательное изучение действующих законов, положений, инструкций, руководств, наставлений, Временного устава Пограничных войск РФ, указаний и писем ГВП и ВПО о положительном опыте проведения подобных проверок. К числу наиболее значимых нормативных правовых актов в данной сфере относятся: 1.1. Конституция Российской Федерации; 1.2. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации; 1.3. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (с изм. и доп.); 1.4. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе РФ» (с изм. и доп.); 1.5. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» (с изм. и доп.); 1.6. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. и доп.); 1.7. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (с изм. и доп.). Кроме того, при подготовке к проведению проверки в зависимости от ее целей и предмета может возникнуть необходимость изучения иных документов, таких, как: 1.1. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. № 872 «Об утверждении Правил осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации» (с изм. и доп.); 1.2. Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. № 80 «Об утверждении Правил применения оружия и боевой техники при охране Государственной 272 границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации» (с изм. и доп.); 1.3. Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50 (ред. от 04.09.2012) «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации» (с изм. и доп.); 1.4. Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 482 «Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации» (с изм. и доп.); 1.5. Временный устав Пограничных войск Российской Федерации; 1.6. Решения исполнительных органов власти об установлении на обслуживаемых территориях пограничного режима и пограничной зоны. При планировании и подготовке к проведению проверки следует руководствоваться следующими организационно-распорядительными документами: 1.1. Приказ Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (ред. от 07.06.2016) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». 1.2. Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2002 г. № 255 «О повышении эффективности работы органов военной прокуратуры по профилактике преступлений и других правонарушений». 1.3. Приказ Генерального прокурора РФ от 8 августа 2011 г. № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)»; 1.4. Приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; 1.5. Приказ заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора от 24 февраля 2014 г. № 31 «О порядке исполнения в органах военной прокуратуры приказа Генерального прокурора РФ от 16.01.2014 № 6 “Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”»; 1.6. Указание заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора от 11 июня 2010 г. № 116 «Об организации в органах военной прокуратуры надзора за исполнением законов должностными лицами органов ФСБ при выполнении задач по охране Государственной границы РФ». «Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры» (утв. приказом заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора от 18.03.2013 № 70). В качестве важных составных частей подготовки к проведению прокурорской проверки следует также рассматривать: 273 •• анализ материалов прокурорских проверок, проводимых ранее в данном подразделении, данных контролирующих органов и вышестоящего командования, отчетов о состоянии воинской дисциплины, данных оперативных органов и территориальных правоохранительных органов; •• согласование периода проведения проверки с соответствующим командованием; •• составление подробного плана проведения проверки; •• подбор привлекаемых к проверке специалистов и постановка им задач. Результативность и качество проведения прокурорской проверки зависит от тщательности подготовки к ее проведению, привлечения к проверкам специалистов. Им необходимо поручать проверку следующих вопросов: •• знание командованием требований по организации и выполнению задач по охране государственной границы; •• правильность и полноту отработки командованием документов, необходимых для охраны государственной границы и пр.; •• знание дежурной службой своих функциональных обязанностей, сигналов боевого управления и порядка действия по ним; •• соответствие находящейся на охране ГГ РФ техники предъявляемым требованиям; •• соблюдение порядка допуска военнослужащих и служащих к несению пограничной службы по охране государственной границы; •• соблюдение правил пожаробезопасности и санитарных норм; •• другие вопросы, связанные с применением специальных знаний. Результаты своей работы специалисты должны отразить в письменной форме в акте проверки или справке. При подготовке к проведению проверки следует учитывать, что объектами проверки исполнения законов, регулирующих вопросы, связанные с охраной Государственной границы Российской Федерации, могут быть: •• пограничные управления, службы, отделения, заставы (далее — ПОГЗ); •• отдельные контрольно-пропускные пункты (далее — ОКПП); •• изоляторы временного содержания (далее — ИВС) и специально оборудованные помещения (далее — СОП). С учетом того, что достаточно велика специфика осуществления деятельности различными объектами, исполнение законов которыми должно проверяться и оцениваться прокурором при проверке исполнения законов, регулирующих вопросы, связанные с охраной Государственной границы Российской Федерации, рассмотрение особенностей проведения проверок будет произведено в зависимости от объекта надзора. Проверка исполнения законодательства должностными лицами ПОГЗ Проверку в управлениях, службах и пограничных заставах целесообразно начинать с беседы с руководством ПОГЗ, в ходе которой выяснять: •• основные задачи, стоящие перед подразделением; •• протяженность и особенности участка охраняемой границы; 274 •• направления сосредоточения основных усилий по охране границы; •• размеры и особенности пограничной зоны (наличие участков, исключенных из нее, мест массового отдыха, и др.); •• сведения о наиболее неблагополучных участках застав; Помимо этого, следует изучить: •• карту участка границы, обратив особое внимание на пределы пограничной зоны, обозначение участков возможных нарушений границы; •• приказы командира на периоды охраны государственной границы; •• книги служебно-боевой деятельности (СБД), для выявления сообщений о задержаниях нарушителей границы, пограничного режима и других происшествиях на ПОГЗ; •• донесения и шифротелеграммы начальников подразделений начальнику службы о состоянии охраны участка, происшествиях, фактах нарушения границы и состоянии воинской дисциплины; •• журналы учета лиц, задержанных в административном порядке; •• сведения об укомплектованности отряда и пограничных застав личным составом по категориям с указанием времени пребывания на должностях офицеров и прапорщиков пограничных застав. Вопросы, подлежащие при проверке режима государственной границы и пограничного режима: а) не указаны ли размеры пограничной зоны в пределах 5 км от линии границы (зачастую они установлены в значительно больших размерах); б) направлено ли представление старших должностных лиц пограничных органов об установлении пределов пограничной зоны и предупреждающих знаков; в) определены ли районы, входящие в приграничную территорию, в соответствии с требованиями закона; не распространяются ли на нее правила пограничного режима, что влечет незаконное ущемление прав граждан; г) ведется ли журнал учета контрольных осмотров пограничных знаков, если да, то когда именно они проверялись, поддерживаются ли они в исправном состоянии; д) регламентированы ли конкретно правила временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; е) выдаются ли пропуска на въезд в пограничную зону и сдаются ли они после выезда из пограничной зоны. Проверить журнал учета лиц, которым выданы пропуска, и сверить со сданными пропусками; ж) какие ограничения введены правилами пограничного режима в ведении хозяйственной или иной деятельности; з) организована ли выдача разрешений на содержание и выпас скота в пограничной зоне, оформляются ли паспорта на отары крупного и мелкого рогатого скота; и) выдавались ли разрешения на проведения работ в пограничной зоне и какие именно. Определялось ли при этом место, время, количество участников, указывались ли данные лица, ответственного за их проведение; к) исполнена ли местными органами власти обязанность по выставлению предупреждающих знаков на въездах в пограничную зону, обозначены ли ее пределы; л) правомерно ли установлена карантинная полоса вдоль государственной границы. 275 Непосредственно в пограничных заставах и отделениях следует проверить: укомплектованность подразделений личным составом, их обеспеченность продовольствием, лекарственными препаратами, вещевым имуществом, средствами связи и техническими средствами связи и охраны границы (ТСОГ), запасными частями, сменными элементами питания и резервными источниками энергоснабжения; б) книгу пограничной службы, обратив внимание на следующее: •• заполнена ли она лично начальником отделения или его заместителем, нет ли в ней пропущенных дней; •• изменяются ли решения начальника заставы на охрану границы и планирование ее охраны, исходя из обстановки; •• соответствуют ли принятые решения на охрану границы приказу и распоряжениям начальника службы об охране границы, периоды перехода на усиленные варианты ее охраны, выставляются ли пограннаряды (разведывательно-поисковые группы, дозоры, засады) в соответствии с решением начальника заставы; •• периодичность проверок несения службы; •• учет и распределение служебной нагрузки на военнослужащих; •• какие основные задачи ставит начальник отделения и соответствуют ли им выставленные пограничные наряды; •• соответствуют ли данные о задержанных нарушителях пограничного режима сведениям, полученным из вышестоящего органа; в) журнал сработок системы и выяснить, какие меры принимались по каждому сигналу; г) журналы: контроля передвижения автомашин на участке службы; поста наблюдения, учета лиц, пропускаемых в пограничную зону и за заграждения (сверить с данными, полученными в службе), выпускаемых в море плавсредств и контроля за их возвращением на причал, радиационного наблюдения, учета работы сигнализационных средств, учета плавсредств, исходящих и входящих телефонограмм; д) расположение, систему охраны и обороны, обратив особое внимание на: •• исправность технических средств охраны, сигнализации и связи; •• состояние окопов и блиндажей по ее периметру; •• исправность наблюдательной вышки и оптических приборов на ней; •• сохранность печатей и замков на складе с боеприпасами; е) состояние питомника для служебных собак и мест приготовления им пищи; ж) материально-бытовые условия жизни пограничников, в том числе, соблюдение правил гигиены и качество приготовления пищи для личного состава, исправность банно-прачечного комплекса, соответствие иных бытовых и вспомогательных помещений и сооружений установленным нормативам; з) наличие и состояние пограничных знаков. К числу типичных нарушений, допускаемых в ПОГЗ, относятся: а) ненадлежащее техническое состояние вооружения и техники, инженерных сооружений и заграждений; б) отсутствие предупреждающих знаков о въезде в пограничную зону;в) незаконное пребывание физических лиц в пограничной зоне или за пределами инженерных сооружений; а) 276 г) уклонение начальника отделения и его заместителя от личного участия в охране границы (ст. 89 Временного устава ПВ ч. 2 требует лично участвовать в охране границы, проверять состояние вооружения и техники, инженерных сооружений и заграждений); д) непринятие надлежащих решений по фактам применения оружия пограничными нарядами; е) отсутствие документов, подтверждающих проведение служебных разбирательств по фактам нарушений закона и воинской дисциплины сотрудниками пограничной службы; ж) проведение служебных разбирательств по фактам нарушений закона и воинской дисциплины сотрудниками пограничной службы не в полном объеме либо с нарушением установленных сроков; з) незнание личным составом инструкции о порядке применения оружия и порядка производства предупредительных выстрелов; и) ненадлежащие материально-бытовые условия личного состава; к) нарушения требований пожарной безопасности. Особенности проверки исполнения законодательства в ОКПП ОКПП предназначен для охраны Государственной границы РФ и осуществления пограничного контроля и пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов и иного имущества в одном или более пунктах пропуска. При проведении проверки ОКПП следует исходить из того, что ОКПП состоит из отделений пограничного контроля, которые создаются в зависимости от наличия пунктов пропуска через госграницу. Например, ОКПП могут иметь отделения пограничного контроля на железнодорожных, автомобильных, морских и авиационных пунктах пропуска. Отделение пограничного контроля (ОПК) — структурное подразделение органов пограничного контроля — объединяет несколько отдельных контролерских постов и постов контроля (ОКП и ПК). Соответственно прокурорские проверки могут включать проверку исполнения законов на одном или нескольких ОПК и ПК. Целесообразность проведения проверки в каждом случае определяется, исходя из целей и задач проверочных мероприятий, с учетом содержания задания вышестоящей прокуратуры. Вопросы, подлежащие проверке на ОКПП: а) каким образом в приказе на охрану государственной границы осуществляется регламентация указанной деятельности на весенне-летний или осенне-зимний периоды охраны Государственной границы РФ; б) имеются ли в ОКПП планы задержания вооруженных лиц, пытающихся проникнуть на территорию РФ или совершить незаконное пересечение госграницы. Каким образом в приказе на охрану госграницы отражены действия пограничных нарядов в случае вооруженных или иных провокаций (в случае усиленного режима несения службы); в) каким образом налажено оповещение начальника смены, начальника ОКПП об инцидентах в пункте пропуска. Исправны ли средства связи и сколько времени 277 реально уходит у членов пограничного наряда (часовой у шлагбаума (ЧШ), часовой у транспортного средства (ЧТ), наблюдения за транспортным средством (НТС) и др.) на доклад по команде о возникающих инцидентах; г) налажена ли радиосвязь и взаимодействие ОКПП с МО, МВД, ОВД, ФСБ и другими службами при выходе из строя телефонной связи. В этих целях в ОКПП проверяется следующее: 1) законность функционирования пункта пропуска (установлен ли он в соответствии с межгосударственным соглашением или соответствующим Постановлением Правительства РФ; имеется ли акт межведомственной комиссии о приеме его в эксплуатацию; наличие в нем предусмотренных помещений и условий для размещения служб; соответствие режима законодательству); 2) расстановка пограничных нарядов; размещение транспорта и судов, пересекающих границу, обратив внимание на возможность каких-либо уступок лицами пограннаряда членам судовых команд с целью получения подарков и т.п.; 3) размещение на участке отделения контейнеров с грузами и складских помещений, обратив внимание на факты вскрытия контейнеров без надобности или под надуманными предлогами, и изъятие из них материальных ценностей; 4) приказ на право проверки документов и удостовериться, что проверку осуществляют отданные приказом лица; 5) полнота оснащения пограничного наряда средствами специальной техники, для чего изучить книги учета технических средств и закрепление их за военнослужащими; 6) время, затраченное на проверку (досмотр) автомобилей, поездов (воздушных и морских судов) и сверить его с технологической схемой пограничного контроля; 7) соответствие приказов, издаваемых начальником ОКПП требованиям приказов ФСБ России, приказов, директив и распоряжений начальника Пограничной службы ФСБ России, Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и других нормативных правовых актов; 8) материалы административных расследований по фактам ненадлежащего исполнения сотрудниками своих обязанностей (по всем ли грубым нарушениям проводились расследования; их полнота, объективность; устанавливались ли виновные лица и материальный ущерб; выяснялись ли причины и условия, способствовавшие этим нарушениям; принимались ли по ним решения в соответствии с законом; принимались ли меры по предупреждению и устранению причин, способствовавших нарушениям); 9) деятельность командования по рассмотрению и разрешению обращений, жалоб и заявлений военнослужащих и членов их семей. Типичные нарушения, допускаемые должностными лицами ОКПП: •• несоответствие приказов по охране государственной границы на очередной период требованиям действующего законодательства; •• неправильный расчет сил и средств личного состава контрольно-пропускных пунктов, в том числе: не учитываются требования установочных приказов; низкие моральные и профессиональные качества отдельных военнослужащих; некомплект или наличие неисправного вооружения и технических средств, используемых в охране границы; 278 •• ведение с нарушением действующего законодательства производств по делам об административных правонарушениях; •• допуск к несению пограничной службы военнослужащих, не имеющих достаточных теоретических и практических знаний; •• нарушение сроков нахождения пограничников на службе по охране границы; •• отвлечение личного состава пограничного наряда на выполнение работ, не связанных с несением пограничной службы; •• контрольные посты не соответствуют необходимым условиям (наблюдательные вышки, перекидные мостики, связь, ограждение и т.д.); •• незаконное сокращение (в сравнении с утвержденными технологическими схемами и картами) пределов досмотра; •• ненадлежащее отношение к выявлению мест, используемых для укрытия нарушителей границы и тайников; •• неприменение при досмотре сложных грузов служебных собак и приборов специальной техники; •• пропуск лиц, у которых документы не соответствуют предъявляемым требованиям; •• проставление в документах штампов прибытия-убытия с более поздней или более ранней датой, нежели пересечение границы имело место в действительности; •• получение денежного вознаграждения или ценностей от лиц, пересекающих госграницу, в качестве оплаты за какие-либо уступки при оформлении или проверке документов («мздоимство»); •• вскрытие контейнеров без надобности и изъятие из них материальных ценностей; •• нарушение порядка приема и правил содержания в ИВС и СОП (при их наличии) лиц, задержанных и заключенных под стражу; недостаточное их оборудование; •• самовольный уход с мест несения пограничной службы; •• сон в местах несения пограничной службы; •• употребление спиртных напитков, наркотических и токсических веществ; •• вывод из строя техники вследствие нарушения правил их эксплуатации; •• невыполнение получаемых команд; •• допуск на рабочие места посторонних лиц; •• сокрытие преступлений и др. Типичные нарушения, допускаемые при проведении пограничного контроля железнодорожных поездов: •• не перекрываются входы и выходы на перрон; •• у состава пограничного наряда отсутствуют вагонные ключи и средства специальной техники; •• не используется ночное освещение вагонов, к проверке документов не привлекаются проводники. Типичные нарушения, допускаемые при проведении пограничного контроля автомобильного транспорта: •• пропуск транспорта вне очереди, если он не имеет на то права; 279 •• превышение времени на проведение пограничного контроля; •• транспортное средство не подвергалось пограничному досмотру при пересечении госграницы; •• вскрытие и полный досмотр автотранспорта без решения начальника ОКПП и согласования с таможенными органами. Типичные нарушения при проведении пограничного контроля морских и речных судов: •• допуск на судно без соответствующих документов; •• проверочные мероприятия осуществляются на судне в присутствии посторонних лиц; •• в период работы не организовано наблюдение (войсковое прикрытие); •• проставление в справке недостоверного периода работы комиссии (для выявления сверить с документами таможенных органов); •• пропуск на борт судна представителей предприятий, организаций и портовых рабочих без соответствующих документов; •• допуск на судно членов экипажей других судов без соответствующего разрешения начальника ОКПП. При проверке исполнения законодательства должностными лицами ИВС и СОП следует придерживаться общих рекомендаций, установленных для проведения проверок исполнения законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Обязательной проверке подлежат вопросы оборудования ИВС и СОП, соблюдения в них правил внутреннего распорядка, противопожарных норм и правил, а также условий содержания, норм питания и порядка медицинского обслуживания содержащихся в них лиц, на соответствие Федеральному закону «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Положению об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627, Правилам внутреннего распорядка в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов, утвержденному приказом ФСБ России от 24 марта 2010 г. № 140, Правилам оборудования специально отведенных помещений пограничных органов для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, утвержденным приказом ФСБ России от 19 января 2009 г. № 8. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Выявив нарушения и обстоятельства, способствовавшие им, военный прокурор должен оценить полученную в ходе проверки информацию и выбрать соответствующие средства реагирования. При выявлении допущенных нарушений в зависимости от их характера: внести представление, направить материалы в следственные органы в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании, вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. При выявлении готовящихся нарушений законодательства — объявить предостережение о недопустимости нарушения закона. 280 В случае выявления противоречащих закону нормативных правовых актов — принести протест. В любом случае о результатах проверки составляется докладная записка, итоги которой заносятся в книгу учета надзорной работы военной прокуратуры. В деятельности военных прокуратур по осуществлению надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере важным элементом является контроль за фактическим устранением выявленных нарушений закона, что осуществляется путем контрольных проверок. Глава 21. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности Основные требования к организации прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД изложены в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Положения указанного Приказа должны применяться с учетом изменений и дополнений, внесенных Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 9 июля 2015 г. № 364 «О внесении изменений в приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 г. № 33…» и Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 20 января 2017 г. № 13 «О внесении изменений в приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 г. № 33…». Особенности организации надзора в зависимости от специфики деятельности того или иного органа отражены также в специальных ведомственных актах.1 Законодательными актами Российской Федерации, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации периодичность проведения прокурорских проверок в сфере ОРД, как правило, не установлена. Вместе с тем в сфере противодействия коррупции Приказом Генерального прокурора РФ предписывается ежеквартально проводить в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проверки соблюдения законности при получении и документировании информации о коррупционной деятельности, при принятии решений по ее проверке и последующей реализации в делах оперативного учета. Надзирая за законностью оперативно-розыскной деятельности, предписывается особое внимание уделять полноте принимаемых правоохранительными органами мер по выявлению и пресечению преступлений, представляющих большую общественную опасность, совершенных высокопоставленными должностными лицами2. Например, нормативную основу прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД органами ФСБ составляют требования, изложенные в Указании Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” органами федеральной службы безопасности». Основы организации надзора за законностью деятельности оперативных подразделений УВД на транспорте и ФТС РФ определяются Приказом Генерального прокурора РФ от 15 июля 2011 г. № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» (в ред. от 20 июня 2016 г.). Некоторые требования, изложенные в Приказе Генерального прокурора РФ от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», могут быть использованы и при организации надзора за законностью деятельности оперативных подразделений ФСИН России. 2 Пункт 8 Приказа Генерального прокурора РФ от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» (в ред. от 9 марта 2017 г.). 1 282 Поводы проведения проверки Проверки условно можно подразделить на плановые; проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона органом, осуществляющим ОРД; проводимые по инициативе уполномоченного прокурора по мере необходимости; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры). При этом в соответствии с требованиями Генерального прокурора1 проверки исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности необходимо проводить: •• по обращениям граждан, юридических и должностных лиц; •• по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора; •• в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора; •• в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. Таким образом, периодичность прокурорских проверок зависит: от конкретного предмета проверки; состояния законности; характеристики проверяемого оперативно-розыскного органа; общего объема и эффективности проводимой оперативнорозыскной деятельности; количества, характера и направленности дел оперативного учета; специфики деятельности поднадзорного органа; иных конкретных обстоятельств. С целью обеспечения законности и эффективности деятельности органов, осуществляющих ОРД, плановые прокурорские проверки исполнения законодательства в сфере ОРД в оперативно-розыскных органах рекомендуется проводить: •• не реже одного раза в полугодие по общему правилу; •• ежеквартально — при незначительном объеме оперативно-розыскной работы в поднадзорных органах; •• ежемесячно — по приоритетным направлениям ОРД (например, розыск без вести пропавших лиц); •• при поступлении соответствующей информации о нарушении закона и по мере необходимости — остальные проверки. 1 Пункт 5 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативнорозыскной деятельности». 283 Общие рекомендации по подготовке к проведению проверки Проведению проверки предшествует тщательное изучение уполномоченным прокурором действующих законов со всеми внесенными изменениями и дополнениями и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, в том числе ведомственных актов органов, осуществляющих ОРД, составляющих правовую основу оперативно-розыскной деятельности и имеющих отношение к предмету проверки. При подготовке к проведению проверки каждому уполномоченному прокурору необходимо уяснить имеющиеся исходные данные, в том числе статистические и иные данные, относящиеся к предмету предстоящей проверки. Источниками получения подобной информации служат: •• имеющиеся в распоряжении уполномоченного прокурора (органов прокуратуры) оперативные сводки, статистические и отчетные данные, аналитические справки и докладные записки, жалобы и другие обращения граждан и организаций, уголовные дела и материалы об отказе в их возбуждении, материалы предшествующих прокурорских проверок и соответствующие акты прокурорского реагирования (представления, протесты, постановления, предостережения), а также требования об устранении нарушений закона; •• статистические и иные данные ИЦ ОРО; •• данные органов дознания, следственных, судебных и иных органов правопорядка; •• документы, материалы, статистические и иные необходимые сведения, представляемые проверяемым органом. Проверку рекомендуется проводить на основании тщательно продуманного плана, подготовленного исполнителем и утвержденного соответствующим руководителем органов прокуратуры. Учитывая требования закона о возложении на прокурора обязанности по обеспечению защиты сведений, содержащихся в ДОУ, других оперативно-служебных документах и материалах ОРД, их изучение целесообразно проводить по месту нахождения (хранения), в специально отведенном для этого служебном помещении органа, осуществляющего ОРД, с соблюдением правил работы с секретными документами и материалами. Для получения необходимых прокурору в процессе проверки статистических и иных сведений, учетно-регистрационных документов ДОУ, других оперативно-служебных документов и материалов направляется письменное требование уполномоченного прокурора. Данный документ должен быть надлежащим образом оформлен, адресован руководителю органа, осуществляющего ОРД, и содержать требование не только о предоставлении документов, материалов и сведений, но и об оказании необходимой помощи и содействия в проведении проверки. Требование в обязательном порядке должно содержать ссылки на конкретные нормы федеральных законов, при необходимости — на другие нормативные правовые акты, обосновывающие законность требований прокурора. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности может осуществляться только посредством проверки оперативно-служебной докумен- 284 тации, без непосредственного вмешательства в проведение ОРМ, поэтому проверить законность ОРД уполномоченный прокурор может только путем ознакомления с материалами ДОУ и иных материалов. При проведении проверок следует иметь в виду, что оперативно-служебные документы, отражающие факт и результаты проведения оперативно-розыскных мероприятий, содержатся не только в делах оперативного учета, но и во многих других информационных системах и на материальных носителях информации, причем такие документы и такая информация, как правило, достаточно объемные. Первичным источником информации для ориентировки прокурора в массиве таких документов и материальных носителей могут служить имеющиеся в каждом органе, осуществляющем ОРД, утверждаемые руководителем номенклатуры (полные перечни дел и нарядов) обычного и секретного делопроизводства. Проверку оперативно-розыскных подразделений оперативно-розыскных органов рекомендуется начинать с изучения учетно-регистрационных Журналов и Книг. При этом уполномоченный прокурор делает пометку об ознакомлении с последней порядковой записью в них, с проставлением даты и заверяет их своей подписью. После чего проверяется наличие дел оперативного учета, других оперативно-служебных документов и производятся соответствующие сверки записей и пометок. Определение реального состояния проверяемого объекта осуществляется установлением фактического состояния оперативно-служебной документации путем ее осмотра и сверки с учетно-регистрационной документацией. Проверка уполномоченным прокурором фактического наличия отдельных оперативно-служебных документов позволяет не только убедиться в наличии, но и определить состояние учета в местах хранения, порядок составления документов учета оперативно-розыскных материалов. Прокурору необходимо истребовать и изучить за определенный период не только находящиеся в производстве, но и прекращенные и списанные в архив дела оперативного учета и дела накопительно-наблюдательного производства. В обязательном порядке подлежат изучению журналы и книги учета анонимных сообщений, сообщений доверенных лиц и рапортов об оперативном контакте, агентурных сообщений (записок), регистрации дел предварительной оперативной проверки и дел оперативной разработки, дел оперативно-профилактического наблюдения и литерных дел, оперативно-поисковых дел на нераскрытые преступления, розыскных дел и дел иных категорий. Целесообразным также является ознакомление с книгами учета оперативно-технических мероприятий, другими учетно-регистрационными и иными оперативно-служебными документами, перечень которых с приложением конкретных образцов содержится в ведомственных нормативных актах, регламентирующих ОРД, в том числе организацию и тактику проведения оперативно-розыскной деятельности. Изучение этих документов позволит установить законность, своевременность, полноту и обоснованность заведения, регистрации, ведения, прекращения и продления сроков ведения дел оперативного учета и дел накопительно-наблюдательного производства, проведения конкретных оперативно-розыскных мероприятий, в том числе ограничивающих конституционные права и свободы человека и гражданина, принятия на их основе соответствующих решений органом, осуществляющим ОРД. 285 При проведении проверок с использованием материалов ДОУ и иных дел, учетно-регистрационных, иных оперативно-служебных документов и материалов, в первую очередь необходимо выяснять наиболее значимые вопросы, вытекающие из целей и задач прокурорской проверки в сфере ОРД. Общие вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверок Особое внимание уделяется выяснению: •• общего состояния законности при осуществлении ОРД1; •• законности при проведении конкретных оперативно-розыскных мероприятий и принятии решений руководителями ОРО; •• соблюдению конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД; •• решению задач ОРД и выполнению установленных Законом обязанностей органами, уполномоченными на осуществление ОРД; •• эффективности осуществления ОРД с точки зрения исполнения всех требований и предписаний закона по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и всех лиц, причастных к их подготовке и совершению; •• выявлению причин и условий нарушений оперативно-розыскного законодательства; •• состоянию ведомственного контроля за законностью ОРД; •• достоверности статистических и иных отчетных данных и сведений, характеризующих результаты и эффективность деятельности проверяемого оперативно-розыскного органа. По результатам проведенной проверки уполномоченным прокурором с соблюдением правил секретного делопроизводства составляется соответствующая справка, в которой указываются выявленные нарушения закона, принятые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами меры, а также предложения по устранению этих нарушений, причин и условий, им способствующих. Типичные нарушения Достижение целей и решение задач оперативно-розыскной деятельности, к сожалению, не всегда основано на требованиях законодательства. В соответствии с открытой статистической информацией общее количество нарушений, выявляемых прокурорами в сфере ОРД в ОВД в 2017 г. составило 508.395 (2016 г. — 481.101, в 2015 г. — 507.330); общее количество нарушений в сфере ОРД в ФСИН в 2017 — 9.197 (в 2016 г. — 9.422, в 2015 г. — 9.723); общее количество нарушений в сфере ОРД в ФСКН в 2016 г. — 21.756 (до ликвидации), в 2015 г. — 60.365. Как отмечается в Решении Коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2018 г. «Об итогах работы органов прокуратуры за 2017 год и о задачах по укреплению законности и правопорядка на 2018 год» нередко прокуроры при реализации надзорных полномочий акцентировали внимание на несущественных упущениях и недостатках в оператив1 См. : «Обзор о состоянии законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и практике прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере» от 27 марта 2017 г. № 36-11-2017 г. (подписан заместителем Генерального прокурора РФ В.Я. Гринем). 286 но-розыскной работе, при этом очевидные нарушения закона оставались без надлежащей оценки и принятия мер реагирования. При этом, вмешательство уполномоченных прокуроров должно способствовать принятию уполномоченными органами целенаправленных и действенных мер по выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, установлению имущества, подлежащего конфискации. Примеры распространенных нарушений законности при проведении ОРМ, достижении и реализации результатов ОРД приводятся в информационных письмах Генеральной прокуратуры Российской Федерации1. В основном к таким нарушениям относятся: •• нарушения порядка заведения, ведения и прекращения дел оперативного учета; •• формальное и бессистемное планирование ОРМ, которые фактически не проводятся либо проводятся не в полном объеме, что влечет недостижение задач ОРД; •• ненадлежащее либо несвоевременное исполнение поручений следователей о проведении ОРМ по находящимся в их производстве уголовным делам; •• не направление информации о результатах проведения ОРМ в органы расследования; •• совершение оперативно-розыскными органами действий, не относимых к установленному перечню ОРМ, а также нарушение вида ОРМ, предусмотренных ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; •• несоответствие проводимых ОРМ целям и задачам ОРД; •• проведение ОРМ при отсутствии надлежащих оснований; •• нарушения порядка санкционирования ОРМ; •• нарушение порядка документирования ОРМ; •• нарушения конституционных прав граждан при проведении ОРМ; •• нарушения процедуры представления результатов ОРД в следственные органы; •• провокационные действия оперативных сотрудников при проведении ОРМ; •• отсутствие ведомственного контроля за законностью проведения ОРМ либо ненадлежащий ведомственный контроль в этой сфере. жалоб о нарушении прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий «проверочная закупка» и «оперативный эксперимент»: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 691 О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии незаконному обороту наркотиков: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 19 апреля 2006 г. № 29-52006; О практике прокурорского надзора за исполнением законов при раскрытии и расследовании «серийных» убийств и преступлений, связанных с безвестным исчезновением граждан: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 36-12-07; О состоянии законности прокурорского надзора в сфере осуществления розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, предварительного следствия и суда: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 8 апреля 2008 г. № 69-12-2008; О применении отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в связи с постановлением Европейского суда по правам человека по жалобе № 4378/02 по делу «Быков против Российской Федерации»: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 4 февраля 2010 г. № 69-11-2010; О практике рассмотрения Европейским судом по правам человека 287 12-2011; Об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности в качестве доказательств: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 декабря 2012 г. № 12-12677-12; О практике использования рекомендаций Европейского суда по правам человека при производстве проверочной закупки: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 18 февраля 2013 г. № 36-11-2013; О некоторых положениях межведомственной Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 24 марта 2014 г. № 69-12-2014; О нарушении п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 апреля 2015 г. № 69-12-2015; О состоянии надзора за соблюдением законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10 апреля 2015 г. № 27-20-2015; О практике прокурорского надзора за соблюдением законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11 апреля 2017 г. № 36-11-2017; О недостатках при проведении прокурорами достоверности отражения в документах первичного учета сведений о раскрытии преступлений по оперативным данным: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июня 2017 г. № 69-09-2017/Ип6005-17; О порядке проведения оперативно-розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств»: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 18 сентября 2017 г. № 36-11-2017и др. Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверок по отдельным направлениям При осуществлении надзора за законностью производства по делам оперативного учета уполномоченный прокурор обязан изучить соответствующие нормативные акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и проверить: •• какие виды ДОУ имеет право заводить проверяемый ОРО; •• с какой целью заводится тот или иной вид ДОУ; •• какие документы составляются для заведения ДОУ; •• в каких случаях запрещается заведение определенных видов ДОУ; •• в каких учетных системах и при помощи каких книг и журналов регистрируются заведенные ДОУ; •• каков срок ведения того или иного вида ДОУ, что является основанием для продления срока ведения ДОУ; •• по каким основаниям и в каком порядке осуществляется пересылка ДОУ из одного ОРО в другой; •• по каким основаниям и в каком порядке прекращаются ДОУ. Ведомственные инструкции, содержащие информацию о перечне дел оперативного учета и порядке их ведения, хранятся в специальных подразделениях ОРО и могут быть представлены уполномоченному прокурору для изучения. Кроме того, 288 указанные инструкции должны иметься в отделах особого делопроизводства прокуратур субъектов Российской Федерации. Применение специальной методики прокурорского надзора предполагает потребность определить последовательность действий уполномоченного прокурора и круг выясняемых им вопросов для установления законности либо незаконности проведения и документирования ОРМ. Уполномоченный прокурор, во-первых, должен установить, законно ли проведены и документированы оперативно-розыскные мероприятия, во-вторых, следует определить, законно ли представлены результаты оперативно-розыскной деятельности в органы расследования. Законность получения и документирования результатов ОРД оценивается уполномоченным прокурором исходя из следующих обстоятельств производства ОРМ: •• оперативно-розыскным органом проведено ОРМ, предусмотренное ст. 6 Федерального закона об ОРД; •• результаты ОРМ документированы надлежащим образом (ст. 10, 12 Федерального закона об ОРД, положения Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд1 (далее — Инструкция от 27 сентября 2013 г.), положения ведомственных актов); •• проведенное ОРМ соответствует общим целям и задачам ОРД (ст. 1 и 2 Федерального закона об ОРД); •• при проведении ОРМ соблюдены принципы ОРД (ст. 4 Федерального закона об ОРД); •• ОРМ проведено уполномоченным органом (уполномоченным подразделением и должностным лицом этого органа), нарушения компетенции не установлено (ст. 13 Федерального закона об ОРД, положения иных федеральных законов и подзаконных актов); •• для производства данного ОРМ имелись основания, предусмотренные ст. 7 Федерального закона об ОРД; •• оперативно-розыскным органом полностью соблюдены условия производства конкретного ОРМ (ст. 8 Федерального закона об ОРД); •• порядок проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, полностью соблюден (ст. 23, 25 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, ст. 8 и 9 Федерального закона об ОРД); •• оперативно-розыскным органом обеспечены гарантии неприкосновенности отдельных категорий лиц (положения федеральных законов, регламентирующих действие специальных иммунитетов и особой процедуры); •• оперативными сотрудниками не допущены провокационные действия (ст. 304 УК РФ, ст. 5 Федерального закона об ОРД). Существуют также некоторые особенности проверки законности проведения так называемых оперативно-технических мероприятий и иных ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан. При проведении такой проверки уполномоченный прокурор должен обращать внимание на следующие обстоятельства: 1 Утверждена Приказом МВД России № 776, Минобороны России № 703, ФСБ России № 509, ФСО России № 507, ФТС России № 1820, СВР России № 42, ФСИН России № 535, ФСКН России № 398, СК России № 68 от 27 сентября 2013 г. 289 •• наличие постановления о возбуждении ходатайства перед судом о даче разрешения на проведение ОРМ, которое вынесено надлежащим должностным лицом оперативно-розыскного органа (ч. 2 ст. 9 Федерального закона об ОРД); •• наличие законных оснований для вынесения такого постановления у оперативно-розыскного органа (ст. 7 и 8 Федерального закона об ОРД); •• наличие постановления, разрешающего проведение ОРМ, вынесенного судьей (ч. 4 ст. 9 Федерального закона об ОРД); •• наличие в постановлении судьи установленного срока проведения такого ОРМ (ч. 5 ст. 9 Федерального закона об ОРД); •• соблюдение оперативно-розыскным органом указанного в постановлении судьи срока проведения ОРМ (ч. 5 ст. 9 Федерального закона об ОРД); •• при проведении ОРМ свыше 6 месяцев — наличие решения судьи о продлении срока осуществления этого ОРМ (ч. 5 ст. 9 Федерального закона об ОРД); •• соблюдение порядка проведения ОРМ в случаях, не терпящих отлагательства, и процедуры уведомления суда об этом (ч. 3 и 6 ст. 8 Федерального закона об ОРД); •• соблюдение срока уведомления суда о проведении ОРМ в случае, не терпящем отлагательства (ч. 3 и 6 ст. 8 Федерального закона об ОРД). При проверке законности проведения ОРМ по поручениям следователя, руководителя следственного органа прокурору в соответствии со ст. 2, 10, 14 Федерального закона об ОРД необходимо обращать внимание: •• на полноту выполнения поручения; •• законность использования всех предусмотренных законом средств ОРД; •• правильность документального оформления хода и результатов осуществленных ОРМ; •• своевременность выполнения поручения и направления информации следователю. Оценка уполномоченным прокурором законности представления результатов ОРД в органы расследования предполагает установление наличия в уголовном деле, а при необходимости — в делах оперативного учета (номенклатурных делах) оперативно-розыскных органов, составленных оперативно-служебных документах, свидетельствующих о законности документирования ОРМ: •• рапорта об обнаружении признаков преступления (п. 6 и 7 Инструкции от 27 сентября 2013 г.) либо сообщения о результатах ОРД, подписанного руководителем оперативно-розыскного органа, которым представлены материалы ОРД (п. 6 Инструкции от 27 сентября 2013 г., приложение № 1 к Инструкции от 27 сентября 2013 г.); •• постановления о представлении результатов ОРД, а в соответствующем деле оперативного учета (номенклатурном деле) — его копии (ч. 3 ст. 11 Федерального закона об ОРД, п. 9 Инструкции от 27 сентября 2013 г., приложение № 2 к Инструкции от 27 сентября 2013 г.); •• постановления о проведении конкретного ОРМ (например, оперативного внедрения, оперативного эксперимента), а в соответствующем деле оперативного учета (номенклатурном деле) — его копии (ч. 7 ст. 8 Федерального закона об ОРД, п. 10 Инструкции от 27 сентября 2013 г.); 290 •• копии судебного постановления о проведении конкретного ОРМ, ограничивающего конституционные права граждан, а в соответствующем деле оперативного учета (номенклатурном деле) — его подлинника (ч. 2 ст. 8 Федерального закона об ОРД, п. 12 Инструкции от 27 сентября 2013 г.); •• постановления о рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей (при необходимости рассекречивания сведений, содержащихся в материалах, отражающих результаты ОРД), а в соответствующем деле оперативного учета (номенклатурном деле) — его второго экземпляра (п. 14 Инструкции от 27 сентября 2013 г., приложение № 3 к Инструкции от 27 сентября 2013 г.); •• документов и предметов, полученных при проведении ОРМ (аудиокассеты, видеокассеты, фотопленки и т.п.), оперативно-служебных документов, отражающих получение документов и предметов (акты, рапорты, справки и др.) (п. 16, 17 Инструкции от 27 сентября 2013 г.). Особенности подготовки и проведения проверок в различных ОРО Особенности методики прокурорского надзора в этой сфере обусловлены наличием не одного, а целого ряда оперативно-розыскных органов (далее — ОРО), чьи функции, задачи и полномочия имеют определенные различия, что влияет на осуществление прокурорского надзора в отношении каждого из них. Специфика применения методики прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в отношении различных органов определяется рядом факторов, в том числе: •• нормативными правовыми актами, регламентирующими оперативно-розыскную деятельность отдельных ОРО; •• нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в целом и за деятельностью отдельных ОРО в частности; •• специфическими задачами, т.е. задачами, которые стоят только перед определенным ОРО либо являются для него основными, доминирующими; •• различной компетенцией ОРО; •• структурой ОРО. Так, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» регламентирует цели и задачи оперативно-розыскных органов, их перечень и общие полномочия, в то время как образование, структура и компетенция каждого ОРО устанавливается соответствующими федеральными законами1 или подзаконными актами, которые также обусловливают специфику прокурорского надзора. Кроме того, требования Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» находят свое развитие во внутриведомственных нормативных актах отдельных ОРО, которые регламентируют организацию, тактику, методы и средства осуществления ОРД в зависимости от функционального предназначения того или иного ОРО либо входящих в них специализированных подразделений. Такие внутриведомственные акты, как 1 Например, Федеральные законы «О полиции», «О федеральной службе безопасности» и др. 291 правило, содержат сведения, относящиеся к государственной тайне, и носят закрытый характер, что обусловливает необходимость оформления для уполномоченных прокуроров допуска к работе с секретными и совершенно секретными документами.1 Участие ОРО в решении указанных в ст. 2 Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» задач является различным, в зависимости от вида оперативно-розыскного органа. Эти различия, в свою очередь, обусловливают специфику организации прокурорского надзора, выбор средств и методов надзорных проверок. Так, основными задачами оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел как полифункционального правоохранительного органа являются борьба с преступностью и розыск лиц различных категорий. В связи с чем способы организации и методы прокурорского надзора за оперативными подразделениями ОВД имеют общий, базовый характер и могут быть применимы к организации и осуществлению надзора за исполнением закона иными ОРО. Отраслевые ОРО также участвуют в противодействии преступности, но уже в более узких направлениях. Оперативно-розыскные подразделения ФСИН России специализируются на выявлении и раскрытии преступлений, как правило, связанных с нарушением правопорядка в учреждениях пенитенциарной системы, либо с разработкой содержащихся под стражей лиц на причастность к иным преступлениям, оперативные подразделения ФТС России — на выявлении и раскрытии таможенных преступлений. Наконец, органы ФСБ России в равной мере сочетают деятельность, направленную на борьбу с преступностью (по выявлению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации и др.) с деятельностью по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. В свою очередь, ФСО России и СВР России преимущественно концентрируют свои усилия на решении задач по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации, а оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации (ГРУ ГШ МО России)2 проводит оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных оперативно-розыскных органов.3 Подготовка к проведению проверки в каждом из этих органов является необходимым условием достижения ее целей и состоит из нескольких этапов. Вначале руководитель соответствующего подразделения органов прокуратуры принимает решение о проведении проверки, для чего необходимо установить наличие оснований и определить объект, цели и задачи проверки, точно обозначить предмет проверки, указать ее объем и глубину, выделить из числа подчиненных сотрудников персональный состав исполнителей, наметить реальные сроки проведения. Объектом проверки 1 Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне». 2 Главное разведывательное управление Генерального штаба Министерства обороны России. 3 См. ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». 292 являются конкретные оперативные подразделения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, указанных в ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». На следующем подготовительном этапе уполномоченные прокуроры, назначенные исполнителями проверки, изучают действующее законодательство, регламентирующее деятельность оперативно-розыскного органа, а также соответствующие приказы и указания Генерального прокурора РФ, совместные нормативные правовые и организационно-методические акты органов прокуратуры и оперативно-розыскных органов. Далее осуществляется анализ исходных данных, относящихся к предмету и объекту предстоящей проверки: •• о состоянии, характере и динамике преступности на территории, обслуживаемой проверяемым органом; •• о результатах изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях; •• о качестве исполнения поручений органов предварительного расследования по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении; •• о качестве исполнения решений суда по уголовным делам, находящимся в их производстве; •• о качестве исполнения требований уполномоченного прокурора; •• о состоянии законности в конкретном проверяемом направлении ОРД в период, предшествующий проверке; — о результатах предыдущей подобной проверки; •• другие необходимые сведения. На завершающем этапе подготовки к проверке необходимо направить запросы о предоставлении требуемых материалов, документов, статистической информации, повестки должностным лицам и гражданам, у которых предполагается получить объяснения. Уполномоченный прокурор сам определяет, какие правовые средства прокурорского надзора должны быть использованы в каждом конкретном случае. Порядок и очередность их применения вырабатывается практикой. При подготовке к проведению проверки оперативных подразделений в органах внутренних дел следует изучить положения Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, нормативных правовых актов, составляющих правовую основу оперативно-розыскной деятельности ОВД, и касающихся прокурорского надзора в указанной сфере1, а также иные ведомственные нормативные правовые акты, ре1 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; Положение о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248; Типовое положение о территориальном органе Министерства Российской Федерации по субъекту РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249; Приказ МВД России «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» от 19 июня 2012 г. № 608 (зарегистрировано в Минюсте России 25.07.2012. № 25005); Указание Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29 сентября 2008 г. № 215/69, от 29 сентября 2008 г. № 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”«; Указание Генеральной прокуратуры РФ от 31 января 2013 г. № 49/69 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований законодательства об опе- 293 гламентирующие организацию и тактику осуществления оперативно-розыскной деятельности, в том числе содержащие сведения, относящиеся к государственной тайне, либо предназначенные для служебного пользования. При подготовке к проведению проверки в органах ФСБ РФ следует изучить положения Федерального закона «О федеральной службе безопасности», нормативных правовых актов, составляющих правовую основу оперативно-розыскной деятельности ФСБ, и касающихся прокурорского надзора в указанной сфере1, а также иные ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и тактику осуществления оперативно-розыскной деятельности, в том числе содержащие сведения, относящиеся к государственной тайне, либо предназначенные для служебного пользования. При подготовке к проведению проверки в оперативных подразделениях органов ФТС РФ следует ознакомиться с положениями Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕЭС), принятого согласно Договору о таможенном кодексе Евразийского экономического союза (Москва, 11 апреля 2017 г.) и нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу оперативно-розыскной деятельности ФТС2. При подготовке к проведению проверки в оперативно-розыскных подразделениях ФСИН РФ следует изучить положения Уголовно-исполнительного кодекса РФ, Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и нормативные правовые акты, составляющие правовую основу оперативно-розыскной деятельности ФСИН и прокурорского надзора в этой сфере3, закрытые нормативные правовые акты, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. ративно-розыскной деятельности при проведении органами внутренних дел гласного оперативнорозыскного мероприятия «обследование зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств»; Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2013 г. № 36-11-2013 «О применении части первой статьи 61 и части первой статьи 62 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и обстоятельствах, исключающих участие в процессуальной деятельности должностных лиц органов, осуществляющих дознание и оперативно-розыскную деятельность» и др. 1 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; Указ Президента РФ от 1 сентября 1995 г. № 891 «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств»; Указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности”« и др. 2 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; Положение о ФТС, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459; Типовое положение об оперативно-розыскном подразделении таможни, утверждено Приказом ФТС РФ от 27 ноября 2006 г. № 1227; Типовое положение о подразделении по борьбе с особо опасными видами контрабанды таможни, утверждено Приказом ФТС РФ от 27 ноября 2006 г. № 1227; Типовое положение о подразделении по борьбе с контрабандой наркотиков таможни, утверждено Приказом ФТС РФ от 27 ноября 2006 г. № 1227; Положение об управлении по противодействию коррупции, утверждено Приказом ФТС РФ от 22 августа 2011 г. № 1708; Приказ ФТС РФ от 23 апреля 2013 г. № 797 «Об утверждении положения о Главном управлении по борьбе с контрабандой». 3 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»; Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждены приказом Ми- 294 Существуют также методические особенности проведения прокурорских проверок в различных органах, осуществляющих ОРД. В оперативных подразделениях ОВД в целях систематизации, накопления и проверки оперативных сведений при выявлении, пресечении, раскрытии и предупреждении преступлений, расследование которых отнесено к компетенции органов МВД и Следственного комитета РФ, при осуществлении розыскной, профилактической и административно-проверочной работы осуществляется производство по делам оперативного учета и делам накопительно-наблюдательного производства, другим оперативным материалам. Компетенция оперативных подразделений ОВД в сфере противодействия преступности ограничена подследственностью, установленной УПК РФ. В ОВД выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений могут осуществлять как оперативные подразделения, так и подразделения, таковыми не являющиеся. Ведущая роль в оперативно-розыскной работе ОВД возлагается на подразделения уголовного розыска, подразделения по экономической безопасности и противодействия коррупции. Осуществляя оперативно-розыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, уполномоченные на то оперативные подразделения ОВД могут принимать следующие решения: •• о проведении предварительной оперативной проверки по материалам (МПОП); •• о заведении ДОУ (по документированию предварительных оперативных проверок и оперативных разработок); •• о производстве оперативно-розыскных мероприятий; •• о прекращении (приостановлении, возобновлении) производства по ДОУ; •• о реализации оперативных материалов. При этом принятие каждого из перечисленных видов решений на практике может сопровождаться нарушением норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и ведомственных инструкций, регламентирующих основания и порядок их принятия. При проверке законности и обоснованности таких решений необходимо обращать внимание: •• на оперативно-служебную документацию о заведении МПОП или ДОУ, утверждено ли данное решение руководством ОРО; •• наличие регистрации конкретного ДОУ в специальном журнале регистраций с присвоением номера; •• наличие регистрации оперативно-служебных документов строгой отчетности (номерных) в специальном журнале; •• соответствие дат и порядковых номеров при осуществлении перечисленных регистраций; нюста России от 16 декабря 2016 г. № 295; Приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». 295 •• оперативно-служебные документы, свидетельствующие о законности документирования ОРМ (в том числе, постановления руководителя ОРО о проведении оперативно-розыскных мероприятий, судебные решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан); •• наличие в материалах ДОУ оперативно-служебных документов о его прекращении; •• обоснованность прекращения (приостановления, возобновления) ДОУ, т.е. наличие доводов, излагаемых в оперативно-служебном документе о прекращении (приостановлении, возобновлении) ДОУ; •• направление в ведомственные информационно-аналитические подразделения оперативно-служебных документов с целью снятия ДОУ и разработанных по ним лиц с оперативного учета (прекращенные ДОУ сдаются в архив информационно-аналитических подразделений, где хранятся в течение срока, установленного нормативными правовыми актами, носящими закрытый характер); •• оперативно-служебные документы, свидетельствующие о законности представления результатов ОРД в органы расследования (рапорта об обнаружении признаков преступления, сообщения о результатах ОРД, постановления о представлении результатов ОРД, постановления о рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей и т.д.). Помимо выявления и раскрытия преступлений оперативно-розыскные подразделения ОВД осуществляют оперативно-розыскную профилактику. Документирование этого вида деятельности осуществляется как в рамках ДОУ, так и в делах, используемых как дополнительные накопители информации, которые могут быть изучены уполномоченным прокурором. При проведении проверок законности осуществления ОРД по розыску различных категорий лиц необходимо учитывать, что розыскные дела заводятся с целью установления местонахождения лиц, скрывшихся от уголовного преследования, а также с целью установления местонахождения лиц, пропавших без вести, или лиц, утративших родственные связи. При осуществлении надзора в этой сфере уполномоченный прокурор должен истребовать сведения обо всех приостановленных за проверяемый период в связи с розыском подозреваемых, обвиняемых и подсудимых уголовных делах ОД, СУ УМВД, СО района СУ СК субъекта РФ и районного суда. Указанные сведения должны содержать номер и дату возбуждения уголовного дела, дату и основание его приостановления, дату направления постановления об объявлении в розыск лица. При получении этих сведений необходимо организовывать проведение сверки заведенных розыскных дел с приостановленными уголовными делами и направленными органами дознания, следствия и судом постановлениями о розыске. В ходе сверки в обязательном порядке следует изучать материалы розыскных дел данной категории. Помимо розыска преступников ОВД осуществляют розыск без вести пропавших граждан. Розыск могут осуществлять сотрудники не только оперативных подразделений органов внутренних дел, но и других служб. В территориальных органах внутренних дел розыскную работу выполняют подразделения полиции. Ведущая роль 296 в розыскной работе ОВД возлагается на аппараты уголовного розыска. В соответствии с внутриведомственными требованиями1 все мероприятия местного розыска осуществляются ОВД по розыскным делам, которые ведут подразделения полиции, при этом заводятся розыскные дела о без вести пропавших гражданах. Прокурорский надзор за соблюдением порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий по розыску пропавших без вести лиц осуществляется посредством изучения уполномоченным прокурором оперативно-розыскных материалов и розыскных дел. Определенные сведения по розыску содержатся также в суточной информации о происшествиях, в справке о проделанной работе нарядом дежурной части по факту заявления о пропавшем без вести. Аналогичным образом розыск лиц, утративших родственные связи, осуществляется подразделениями ОРО в системе органов внутренних дел. Порядок ведения розыскных дел об утрате родственных связей в целом совпадает с порядком ведения розыскных дел о без вести пропавших лицах, но имеет при этом некоторые особенности. Согласно Указанию Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности» проверки исполнения законов при осуществлении ОРД в органах ФСБ РФ могут проводиться только: •• по обращениям граждан и должностных лиц; •• по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях, в связи с отсутствием положительных результатов при раскрытии преступлений, розыске подозреваемых или обвиняемых по уголовным делам; •• при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, органа дознания, определения суда по находящимся в их производстве уголовным делам, а также указания прокурора; •• в соответствии с планом работы или по указанию прокурора, имеющего право давать такие указания. Проверки могут проводиться только теми прокурорами, на которых возложено непосредственное осуществление надзорных функций. Копии (выписки) приказов с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, должны быть направлены для сведения соответствующим начальникам органов федеральной службы безопасности. Оперативно-служебные материалы и иные документы должны изучаться в установленном нормативными актами порядке ведения секретного делопроизводства, как правило, в помещениях органов федеральной службы безопасности, отвечающих требованиям режима секретности. Истребование таких материалов в прокуратуру может производиться только в исключительных случаях. При проведении проверки в органах ФСБ РФ прокурор изучает дела оперативного учета и иные оперативно-служебные документы. Все дела оперативного учета (ДОУ), заводимые ФСБ РФ, условно подразделяются на две основные категории. 1 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, Следственного комитета РФ от 16 января 2015 г. № 38/14/5 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц». 297 Дела оперативного учета (ДОУ № 1) — дела, в рамках которых осуществляется оперативная проверка конкретных лиц (или группы лиц), в отношении которых имеются достоверные данные, свидетельствующие об их участии в подготовке и (или) осуществлении преступной деятельности. Дела оперативного учета (ДОУ № 2) — дела, в рамках которых осуществляется оперативный розыск. Данные дела могут заводиться в отношении конкретного лица (группы лиц), совершившего преступление и скрывшегося от уголовного преследования (в том числе и на стадии расследования) в том случае, когда органам безопасности доподлинно известны установочные данные указанного лица (лиц). Розыскные дела также могут заводиться по факту совершения преступления, когда лицо (лица), совершившее это преступление, неизвестно. Например, это может быть факт обнаружения или подрыва самодельного взрывного устройства неустановленным лицом. Дела обеих групп могут заводиться вне зависимости от возбуждения уголовного дела. Однако если ДОУ ведется параллельно с уголовным делом, оперативно-розыскные мероприятия по нему могут осуществляться только на основании следственных поручений за исключением случаев не установления лиц, совершивших преступление. Из оперативно-розыскной практики ФСБ следует, что отдельные ОРМ, требующие значительных организационных усилий (например, оперативный эксперимент и др.), проводятся, как правило, в рамках дел оперативного учета, а такие, как прослушивания телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, — только в рамках дела оперативного учета. Другие ОРМ (опрос, наблюдение, отождествление личности) могут служить средством получения информации, содержащей основания для заведения дела оперативного учета. В необходимых случаях органы ФСБ РФ проводят предварительную оперативную проверку, которая направлена на установление достоверности первичной оперативной информации о признаках подготовки и совершения преступления, в случае подтверждения которой и при необходимости более детального выяснения всех имеющих значение для дальнейшего уголовно-процессуального доказывания обстоятельств заводится ДОУ. При этом ДОУ может быть заведено без предварительной оперативной проверки только в случае, если достоверность первичной информации не вызывает никаких сомнений. Прокурор изучает заведенные ДОУ, содержащие как различные сообщения лиц, сотрудничающих с органами, так и справки, рапорты сотрудников о проведенных ОРМ и получении оперативно значимой информации о ранее не известных преступлениях. В Федеральной службе безопасности в рамках ДОУ-2 осуществляется два вида розыска. Первый — это розыск неизвестных лиц, совершивших или совершающих латентные преступления, способные нанести ущерб безопасности и обороноспособности РФ. Например, розыск (поиск) источника информации иностранной спецслужбы на оборонном объекте, с которого, по имеющимся достоверным данным, за рубеж «утекает» важная охраняемая информация, содержащая сведения, составляющие государственную тайну. В оперативном плане организация работы по делам такой категории сводится к выдвижению на основе имеющейся информации оперативных версий, выделению круга лиц для их последующей проверки на предмет возможной причастности к совершаемому преступлению. 298 Второй вид розыска — это розыск конкретных установленных лиц, совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия, суда и исполнения приговора. Как правило, здесь в компетенцию органов ФСБ РФ входит розыск лиц, проверявшихся органами государственной безопасности в рамках ДОУ-1 и скрывшихся в процессе проверки. Розыск этой категории лиц, на практике часто скрывающихся за границей, ведется с использованием возможностей загранаппаратов ФСБ и СВР России, а также официальных рабочих контактов Федеральной службы безопасности РФ с зарубежными спецслужбами по линии борьбы с терроризмом, наркотрафиком, контрабандой, международной организованной преступностью, распространением ядерных материалов и т.д. При необходимости органами ФСБ задействуется общая система розыска, осуществляемая органами внутренних дел. С учетом изложенного методика и тактика проведения прокурорских проверок по таким делам совпадает с описанной выше. Прокурорская проверка исполнения оперативно-розыскного законодательства органами ФТС РФ проводится в оперативно-розыскном подразделении соответствующего таможенного органа и других подразделениях, наделенных правом осуществления ОРД. К самым распространенным нарушениям в сфере деятельности таможенных органов относятся формализм при планировании ОРД, отсутствие ведомственного системного контроля, как со стороны непосредственных руководителей, так и вышестоящих структур и т.п.1 Нередко борьба с таможенными преступлениями средствами ОРД не нацелена на наиболее общественно опасные из них, совершенные с участием руководителей таможенных органов, на выявление организаторов контрабанды, получателей и отправителей контрабандных товаров. В основном борьба ведется с преступлениями одиночек2. Предварительная проверка, разработка, анализ и накопление оперативной информации оперативными подразделениями органов ФТС России производится в рамках подборок оперативных материалов и дел оперативного учета. При проведении проверки в органах ФТС РФ прокурор изучает дела оперативного учета и иные оперативно-служебные документы. При наличии оснований, предусмотренных ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов ОРД, а также принятия на их основе соответствующих решений, в органах ФТС заводятся дела оперативного учета с целью выявления, предупреждения и пресечения преступлений (ДОУ-1), с целью раскрытия зарегистрированных в установленном порядке преступлений, по возбужденным уголовным делам (ДОУ-2). Помимо изучения ДОУ оперативных подразделений ФТС РФ в определенных случаях рекомендуется ознакомление с различными Книгами, Журналами и документами ведомственной отчетности. Например, при проверке законности реализации оперативных материалов целесообразно изучение КУСП таможенного органа, формы 2-ГУТРД (содержит сведения о количестве решений о возбуждении уголовных дел, принятых по рапортам об обнаружении признаков преступления оперативных подразделений; об отказе в возбуждении уголовных дел), формы 5 ГУТРД «Отчет Прокурорский надзор за исполнением законодательства на транспорте и в таможенной сфере: сб. методич. материалов / под общ. ред. Первого заместителя Генерального прокурора РФ А.Э. Буксмана. ГП РФ, АГП РФ, 2011. С. 310–312. 2 Там же. 1 299 о применении криминалистических средств и методов в правоохранительной деятельности таможенных органов» (о применении таких средств при проведении ОРМ (строка 4 раздела 1)) и другие формы. Исходя из специфики ОРД, осуществляемой органами ФТС, особое внимание при осуществлении проверок уполномоченные прокуроры должны уделять законности проведения таких ОРМ, как контролируемая поставка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативный эксперимент1. Указанные ОРМ проводятся на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативнорозыскную деятельность. В остальном методика проведения проверок сходна с методикой надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности ОВД. Специфика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов оперативными подразделениями ФСИН РФ обусловливается особенностями оперативно-розыскной деятельности подразделений системы исполнения наказаний. К основным направлениям деятельности оперативно-розыскных подразделений ФСИН относятся: пресечение и предотвращение противодействия администрациям ИУ; оперативное обслуживание отделов охраны ИУ; обеспечение безопасности спецконтингента; борьба с незаконным оборотом наркотиков в учреждениях ФСИН; предупреждение и пресечение преступлений коррупционной направленности; предотвращение побегов из мест изоляции; борьба с организованной преступностью в ИУ; взаимодействие с ОВД по предупреждению и раскрытию преступлений. В органах ФСИН заводятся дела оперативного учета с целью выявления, предупреждения и пресечения преступлений (ДОУ-1), с целью раскрытия зарегистрированных в установленном порядке преступлений, по возбужденным уголовным делам (ДОУ-2), с целью осуществления оперативно-розыскной профилактики (ДОУ-3). К типичным нарушениям, выявляемым при осуществлении надзорных проверок в органах ФСИН РФ, относятся незаконное заведение и прекращение дел оперативного учета, заводимых с целью выявления преступлений. Так, в ДОУ могут отсутствовать оперативно-служебные документы, обосновывающие необходимость осуществления оперативной проверки или разработки, что свидетельствует об их заведении по надуманным основаниям, с целью увеличения отчетных показателей. Также выявляются факты необоснованного прекращения ДОУ, несмотря на то, что весь комплекс ОРМ, направленный на установление причастности разрабатываемых лиц (т. е. лиц, содержащихся под стражей, либо сотрудников ФСИН) к противоправной деятельности, не проводился. Помимо ДОУ уполномоченным прокурорам рекомендуется изучить различные Книги и Журналы учета: сообщений о преступлениях (КУСП); обращений родственников лиц, содержащихся в учреждениях, несчастных случаев на производстве и т.д. Также имеет смысл ознакомиться с актами инспектирования проверяемого учреждения, если оно ранее проводилось в соответствии с Приказом ФСИН РФ от 6 февраля 2006 г. № 38. 1 См.: Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2011 г. № 69-12-2011 «О практике рассмотрения Европейским судом по правам человека жалоб о нарушении прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий “проверочная закупка” и “оперативный эксперимент”«. 300 Кроме того, для выявления возможных нарушений прокурор должен проводить сверку информации, содержащейся в ДОУ с информацией, содержащейся в следующих документах: книга учета сообщений о преступлениях (КУСП); личное дело лица, содержащегося под стражей, в котором содержатся анкетные данные лица, все его заявления и обращения, а также решения следственных органов и суда; учетная карточка, содержащая краткую информацию из личного дела; камерная карточка, заводимая на одно лицо, с указанием его данных, периода нахождения в камерах с указанием их номера и даты, а также чем данное лицо было обеспечено из личных вещей; переводной талон (выписывается оперативным уполномоченным с целью перевода содержащегося под стражей лица из одной камеры в другую и подписывается начальником пенитенциарного учреждения); журнал приема и передачи дежурств (содержит информацию о количестве содержащихся в камерах, о выводе их на прогулку, о принятии от них обращений); временные покамерные списки лиц, составляемые дежурными, различные формы отчетности (например, формы Н-1; формы № 1-ОР и др.). Акты прокурорского реагирования К актам прокурорского реагирования, применяемым при осуществлении надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами, относятся: требование, протест, представление, постановление, кассационное (надзорное) представление, предостережение. При наличии некоторой правовой неопределенности в части отнесения к актам прокурорского реагирования таких документов как — требование и кассационное (надзорное) представление, данный перечень приводится в соответствии с позицией Генеральной прокуратуры РФ1. Акты прокурорского реагирования вносятся руководителям оперативно-розыскных органов соответствующего уровня, а кассационное (надзорное) представление — в судебные органы. При этом следует учитывать, что перечень руководителей оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД, в законе не установлен и определяется в ведомственных нормативных правовых актах оперативно-розыскных органов. На практике существует определенная сложность, связанная с тем, что ведомственные приказы, изданные по линии ОРД как МВД РФ, так и других правоохранительных органов, не определяют механизм и порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования и устранения допущенных нарушений законов. Пределы прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД не позволяют прокурору непосредственно воздействовать на проведение оперативно-розыскных мероприятий и решения, принимаемые оперативно-розыскным органом, в связи с чем уполномоченным прокурором в этих случаях не используется такой акт реагирования, как постановление. Отменить своим постановлением какоелибо решение руководителя оперативно-розыскного органа либо признать незакон1 Методические рекомендации «О подготовке актов реагирования в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 22 декабря 2017 г. № 36-11-2017 (разработаны Управлением методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью, подписаны и направлены заместителем Генерального прокурора РФ В.Я. Гринем). 301 ным проведение оперативно-розыскного мероприятия прокурор не вправе. В таких случаях прокурор обычно действует опосредованно, направляя руководителю оперативно-розыскного органа протест или представление. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и согласно п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» прокурор вправе направить письменное требование об устранении нарушений законов. Требование вносится по отдельному делу оперативного учета или оперативно-служебному материалу, а также в связи ненадлежащим исполнением поручений следователя (дознавателя) по конкретному уголовному делу и других случаях. Например, прокурор, осуществляя проверку оперативного подразделения, выявив отсутствие надлежащей работы по конкретному делу оперативного учета, направленной на выполнение задач, установленных ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», обязан потребовать ее исполнения, направив требование об устранении нарушения закона в форме бездействия. В соответствии со ст. 23, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и согласно п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» уполномоченный прокурор правомочен принести протест на противоречащий закону правовой акт, изданный оперативно-розыскным органом или должностным лицом оперативно-розыскного органа. Правовые акты, принимаемые оперативно-розыскными органами и их должностными лицами, подразделяются на нормативные и правоприменительные. Протест должен содержать мотивированное требование об отмене незаконного правового акта или приведении его в соответствие с законом. Порядок рассмотрения протеста уполномоченного прокурора по надзору за исполнением законов в ОРД соответствует общему порядку, установленному ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии со ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и согласно п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» уполномоченный прокурор в зависимости от характера нарушений закона должен решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление прокурора вносится по фактам противоправных деяний лиц, не исполнивших (ненадлежащим образом исполнивших) требования закона. Представление вносится на противоправное деяние, не содержащее признаков административного правонарушения либо преступления, а также в целях принятия соответствующими органами (лицами) конкретных мер по недопущению впредь подобных нарушений законности, по устранению причин и условий, им способствующих. 302 Если нарушение носит единичный характер, то прокурор может направить руководителю оперативно-розыскных органов не представление, а письменное требование об устранении нарушений закона в соответствии с п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». В случае же неоднократности допущенных оперативно-розыскным органом нарушений, прокурор в соответствии со ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вносит представление об их устранении руководителю оперативно-розыскного органа, которым были допущены нарушения, или в вышестоящий орган. Представление может использоваться также при выявлении и необходимости устранения единичных, но существенных нарушений оперативнорозыскного законодательства. Как правило, представление прокурора должно применяться в виде завершающего (итогового) акта, когда иные возможности реагирования уже исчерпаны. Специфика подготовки представлений прокурора в данной отрасли и обоснование его требований в значительной мере обусловлена спецификой нормативного регулирования ОРД. Правовое регулирование ОРД предполагает, что именно в положениях подзаконных актов, в том числе секретного и совершенно секретного характера, конкретизируются установки Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», определяются механизмы исполнения его отдельных норм. Так, например, ст. 6, 8, 9, 10 и 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предполагают конкретизацию их положений в ведомственных нормативных актах, либо содержат бланкетные (отсылочные) нормы. В обоснование позиции прокурора это требует наличия ссылок на положения не только Федерального закона, но и ведомственных актов. Наличие прямых ссылок на нормы ведомственных актов повышает эффективность внесенного представления, свидетельствует о компетентности уполномоченного прокурора. В соответствии со ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 37 УПК РФ и согласно п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» при выявлении в ходе прокурорской проверки нарушений уголовного законодательства уполномоченный прокурор в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями должен вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Таким образом, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Под нарушением уголовного законодательства понимаются деяния, содержащие признаки состава преступления. Прокурору необходимо выяснять, предусмотрена ли за конкретное правонарушение уголовная ответственность. Постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по 303 фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства является актом прокурорского реагирования, направленным на привлечение виновного лица к установленной законом уголовной ответственности. Поэтому этот акт реагирования может применяться наряду с иными актами, обеспечивающими предупреждение и устранение нарушений закона. Например, указанное постановление прокурора, инициирующее возбуждение уголовного дела, может применяться одновременно с представлением прокурора. Постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства как акт прокурорского реагирования применяется во всех отраслях прокурорского надзора (согласно ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), с учетом особенностей и специфики соответствующего предмета надзора. Например, прокурор может выявить факты нарушений уголовного законодательства при рассмотрении материалов проверок соблюдения требований закона при осуществлении розыска без вести пропавших лиц и т.д.1 Указанным постановлением прокурор не предопределяет выводы органов предварительного расследования, а лишь обязывает их провести проверку и принять одно из предусмотренных законом решений: о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении уголовного дела; о передаче сообщения по подследственности (ст. 145 УПК РФ). Форма мотивированного постановления прокурора определяется письмом Заместителя Генерального прокурора РФ В.Я. Гриня от 11.09.2007 г. № 49-64532-07. В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ч. 5 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», п. 11 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по форме и содержанию согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ должно отвечать требованиям ст. 28.2 КоАП РФ. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Несмотря на то, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», равно как и нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не предусматривают возможности прокурорского опротестования либо внесения представлений на судебные решения о даче разрешения на проведение ОРМ по представляемым в суд оперативным материалам, с 2012 года в отдельных регионах страны уже сложилась положительная правоприменительная практика внесения и рассмотрения судебными органами надзорных (кассационных) представлений 1 Письмо Заместителя Генерального прокурора РФ В.Я. Гриня от 11.09.2007 г. № 49-64532-07. 304 прокуроров на незаконные и необоснованные судебные решения1. В настоящее время Генеральная прокуратура РФ ориентирует уполномоченных прокуроров на необходимость внесения кассационных (надзорных) представлений при выявлении судебных решений, разрешающих проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, если они не отвечают требованиям законности, обоснованности и мотивированности2. Обжалование указанных судебных решений при отсутствии иной законодательной регламентации должно осуществляться в порядке глав 47-1 и 48-1 УПК РФ. Форма кассационного (надзорного) представления ведомственными актами не установлена и определяется общими требованиями, предъявляемыми к актам прокурорского реагирования. В соответствии со ст. 25-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет должностным лицам оперативно-розыскных органов предостережение о недопустимости нарушения закона. Предостережение применяется только для предупреждения готовящегося противоправного деяния и не может вноситься по факту уже совершенных правонарушений. Предостережение направляется конкретному должностному лицу. Согласно п. 1.2, п. 1.3 Указания Генеральной прокуратуры РФ № 39/7 от 6 июля 1999 г. основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда, государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 опре­­деле­на форма предостережения. 1 О положительном опыте организации прокурорского надзора за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 24 мая 2013 года № 69-12-2013. 2 О состоянии надзора за соблюдением законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10 апреля 2015 г. № 27-20-2015; О практике прокурорского надзора за соблюдением законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11 апреля 2017 г. № 36-11-2017. Глава 22. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях В соответствии с Конституцией Российской Федерации борьба с преступностью является обязанностью государства. Правительство Российской Федерации должно осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. При этом права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52, п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции России). Указанные положения Конституции Российской Федерации нашли свое развитие в федеральном законодательстве. Очевидно, что эффективная борьба с преступностью невозможна без строгого учета и регистрации всех преступлений, а также сообщений о них. Согласно закону правоохранительные органы должны своевременно выявлять, предупреждать, пресекать и раскрывать преступления, выявлять и устанавливать причастных к ним лиц. При этом отсутствие должной реакции правоохранительных органов на поступившую информацию о признаках подготовки и совершения преступления является нарушением прав как потерпевшего, так и общества в целом на их защиту со стороны государства и требует незамедлительного прокурорского реагирования. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор обязан принимать меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В силу изложенных обстоятельств большое значение имеет надлежащее проведение прокурорских проверок исполнения законов при приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Поводами и основаниями для проведения таких проверок могут служить прежде всего заявления и сообщения граждан о фактах отказа в приеме и регистрации заявлений или сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, о нарушениях, допущенных при рассмотрении и разрешении принятых заявлений и сообщений. Определенная информация аналогичного содержания может быть получена прокурором из публикаций или сообщений средств массовой информации. Проверки могут проводиться по заданию вышестоящего прокурора или в соответствии с планом работы прокуратуры на соответствующий период. При подготовке к проведению проверки следует иметь в виду, что соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях в соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» является предметом прокурорского надзора за испол- 306 нением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При определении целей и задач проверки следует исходить из того, как определяется предмет надзора в данном направлении прокурорской деятельности. В число объектов прокурорской проверки соблюдения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях входят: 1. Органы, уполномоченные на прием и рассмотрение сообщений о преступлениях. В соответствии со ст. 40, 144, 145, 151 УПК РФ к таким органам относятся: СК России, МВД России, ФСБ России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России, МЧС России, а также органы военной полиции, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов. При этом органы ФСО, СВР, ФСИН несмотря на их отнесение ст. 40 УПК РФ к органам дознания, не уполномочены осуществлять проверки и принимать решение о возбуждении уголовного дела по сообщениям о преступлении, поскольку лишены подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 40 УПК РФ возбуждение уголовного дела в порядке, установленном ст. 146 УПК РФ, и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также: •• на капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах; •• руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ настоящей статьи, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз; •• глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений. 2. Иные организации, в чью обязанность входит информирование правоохранительных органов о происшествиях, содержащих признаки преступления. Например, различные медицинские учреждения, бюро регистрации несчастных случаев, контрольно-ревизионные органы и др. При наличии множества объектов прокурорского надзора рассматриваемого направления возникает проблема надлежащего взаимодействия между: •• органами, осуществляющими прием, регистрацию и разрешение сообщений о преступлениях; •• органами, осуществляющими ведомственный контроль за законностью процессуальных действий и принимаемых решений при разрешении сообщений о преступлениях; •• иными организациями, обязанными информировать правоохранительные органы о происшествиях, содержащих признаки преступления; — органами прокуратуры. При этом органы прокуратуры, осуществляя функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, несут ответственность за обеспечение надлежащего уровня такого взаимодействия. 307 Подготовка к проведению проверки В целях обеспечения слаженности работы всех заинтересованных ведомств в рассматриваемой сфере правоохранительной деятельности Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также МВД России, ФСБ России, СК России, ФТС России, ФСИН России, МО России, ФССП России, МЧС России издан совместный приказ «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» от 26 марта 2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154. Данный Приказ направлен на обеспечение неукоснительного исполнения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, межведомственных и ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях путем принятия неотложных мер к повышению персональной ответственности руководителей соответствующих органов предварительного расследования. Наряду с требованиями, предъявляемыми к начальникам органов дознания и руководителям следственных органов, организовать систематический упреждающий процессуальный контроль в целях обеспечения всесторонности, полноты и объективности проверок сообщений о преступлениях и своевременного принятия соответствующих закону решений, Приказ содержит организационно-методические указания соответствующим должностным лицам органов прокуратуры по указанному направлению деятельности: •• организовать регистрацию и постоянно проводить единый учет поступивших в органы прокуратуры копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и материалов проверок сообщений о преступлениях отдельно по органу предварительного расследования согласно порядковому номеру, присвоенному каждому зарегистрированному сообщению о преступлении; •• во исполнение требований приказов Генерального прокурора Российской Федерации в соответствующих книгах учета раздельно по ведомствам отражать решения, принятые в ходе реализации надзорных полномочий; •• обеспечить всестороннюю, полную и объективную проверку законности и обоснованности всех постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в срок не позднее пяти суток с момента поступления материалов проверок сообщений о преступлениях; •• в этих целях незамедлительно направлять (при необходимости с помощью факсимильной или иных видов связи) начальникам органов дознания и руководителям следственных органов мотивированные письменные запросы о представлении проверочных материалов для изучения в связи с поступлением соответствующих копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела; •• руководствоваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации об организации прокурорского надзора за 308 процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, реализуя в полном объеме все предоставленные полномочия; •• при возникновении сомнений в объективности обстоятельств, изложенных в материалах проверки, принимать необходимые меры к устранению имеющихся существенных противоречий, препятствующих вынесению законного, обоснованного и мотивированного постановления; •• признав решение об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, не позднее пяти суток с момента получения соответствующим прокурором материалов проверки сообщения о преступлении выносить мотивированное постановление о его отмене, в котором указывать конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, нарушения законодательства об уголовном судопроизводстве; •• материалы проверки сообщения о преступлении, по которым постановление об отказе в возбуждении уголовного дела признано законным и обоснованным, возвращать по принадлежности в срок до пяти суток с момента принятия этого решения с сопроводительным письмом, содержащим информацию о согласии с выводами об отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Наибольшее количество заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях поступает в органы внутренних дел, в связи с чем основные положения методики и тактики прокурорского надзора за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях будут рассмотрены на примере надзора за исполнением законов органами внутренних дел. Общественная опасность нарушений учетно-регистрационной дисциплины и сокрытия преступлений от учета состоит в том, что нарушаются конституционные права граждан на государственную защиту от преступных посягательств, преступники освобождаются от ответственности, дискредитируются правоохранительные органы. Поэтому надзор за регистрацией и разрешением заявлений и сообщений о преступлениях продолжает оставаться одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор проверяет исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Порядок приема, регистрации и разрешения сообщения о преступлениях регламентирован УПК РФ, совместным приказом Генерального прокурора Российской Федерации, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и ФСКН РФ № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений» от 29.12.2005 (с изменениями и дополнениями) (ред. от 20.02.2014), а также ведомственными нормативными актами органов дознания (например, Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной Приказом МВД России от 29 августа 2014 г. № 736). Указанным Приказом о едином учете преступлений в целях обеспечения функционирования государственной системы учета преступлений, единообразия и полноты отражения в формах государственного статистического наблюдения сведений 309 о состоянии преступности, а также реализации единых принципов государственной регистрации и учета преступлений утверждены и введены в действие: Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях (приложение № 1); Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений (приложение № 2); Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов (приложение № 3); а также различные формы соответствующих карточек по статистическому учету. Перечисленные нормативные правовые акты должны быть изучены прокурорами при подготовке к проверке и использоваться при проведении проверок. Уголовно-процессуальное законодательство, наделив прокурора полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, не предусмотрело совершенного правового механизма реализации этих полномочий. В связи с этим важная роль в правовом регулировании прокурорского надзора в указанной сфере отведена подзаконным актам. Основным руководящим правовым актом для прокуроров в рассматриваемой сфере деятельности является приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» от 5 сентября 2011 г. № 277 (в ред. Приказов Генпрокуратуры России от 08.06.2015 N 283, от 05.12.2016 N 780), в соответствии с которым руководители органов прокуратуры всех уровней, исходя из своей компетенции, обязаны организовывать, обеспечивать и осуществлять постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом необходимо, применяя меры прокурорского надзора, осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресекать незаконные действия (бездействие) и решения должностных лиц названных органов, препятствующие доступу пострадавших от преступлений к уголовному судопроизводству. Согласно п. 1.1 Приказа от 5 сентября 2011 г. № 277 проверки исполнения требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (с обязательным документальным оформлением результатов каждой проверки) необходимо проводить: в органах внутренних дел, следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах Федеральной службы судебных приставов, таможенных органах, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы — систематически, не реже одного раза в месяц; в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах — в порядке, определяемом заместителем Генерального прокурора Российской Федерации — Главным военным прокурором; при наличии сведений о нарушениях законов — безотлагательно. 310 Кроме того, при организации и проведении прокурорских проверок исполнения законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях необходимо руководствоваться следующими приказами Генерального прокурора Российской Федерации: •• «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» от 26 января 2017 г. № 33; •• «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» от 28 декабря 2016 г. № 826; •• На местах, в развитие Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 277, как правило, издаются соответствующие приказы и распоряжения прокуроров субъектов Российской Федерации, содержащие методические указании по организации и осуществлению данного вида прокурорского надзора. Поскольку осуществление надзора за исполнением закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях должно быть возложено на заместителя или помощника прокурора, осуществляющего надзор за соответствующим правоохранительным органом в целом (например, за ОВД), то и проверки планируются и проводятся именно указанными сотрудниками. В крупных прокуратурах, где территориальный орган внутренних дел имеет статус управления, с большим количеством отделений целесообразно также возложить осуществление рассматриваемого надзора на нескольких работников. При этом разделение участков надзора может быть как территориальным, так и отраслевым. В таком случае проведение проверок планируется и осуществляется в соответствии с распределением участков надзора. Для обеспечения возможности сопоставления данных, поступивших в орган внутренних дел, с сообщениями СМИ, жалобами граждан, сведениями страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников, целесообразно вести список предприятий, организаций и учреждений, находящихся на подведомственной территории. Данные списка должны быть использованы при проведении ежемесячных сверок. Сложилась практика, в соответствии с которой прокурорами проверяется каждый отказной материал ОВД сразу же после вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В день вынесения постановления должностное лицо обязано получить соответствующий номер данного материала в учетной группе штаба ОВД, после чего материал должен быть представлен в прокуратуру района для проверки законности и обоснованности решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Для учета материалов доследственной проверки в прокуратуре района должен вестись соответствующий журнал. Кроме того, должно быть заведено отдельное номенклатурное дело (наряд), содержащее сведения по осуществлению надзора за состоянием законности при регистрации, учете, разрешении сообщений о преступлениях. Типичные нарушения, допускаемые при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях Типичные нарушения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях можно условно разделить на две основные группы: 311 1. Нарушения, связанные с неполнотой и несвоевременностью регистрации сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях. Данные нарушения, как правило, допускаются дежурными соответствующих правоохранительных органов. Например, дежурный по органу внутренних дел не вправе отказать в приеме заявления (сообщения) о преступлении по мотивам его совершения на территории, обслуживаемой другим органом внутренних дел. Органы внутренних дел обязаны безотлагательно реагировать на любую информацию, содержащую данные о подготовке или совершении преступления. Наглядным примером существующих в этой области нарушений могут являться примеры с принятием сообщений о безвестном исчезновении граждан. Нередко при обращении родственников, знакомых или других лиц с сообщением о безвестном исчезновении граждан в органы полиции письменные заявления от них не принимаются, им предлагается выждать время либо самим вести поиск. Анализ результатов проверок (как ведомственных, так и проведенных прокурорами) законности деятельности работников органов внутренних дел показывает, что при обращениях граждан в связи с безвестным исчезновением лиц часто допускаются следующие нарушения: •• дежурные по органу внутренних дел предлагают заявителям обратиться в другие ОВД (например, по месту последнего жительства исчезнувшего); •• работники дежурных частей, не принимая заявлений, уведомляют в устной форме обратившихся граждан о том, что такие заявления принимаются спустя трое суток после исчезновения. Это мотивируется ненужностью «лишних бумаг»; •• дежурные или участковые инспекторы предлагают заявителям список телефонов, больниц, моргов и бюро несчастных случаев для самостоятельной проверки (также без оформления письменного заявления); •• заявление принимается, однако не регистрируется в книге регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, данные о безвестном исчезновении не включаются в суточную информацию о происшествиях, на заявлении не ставятся соответствующие штампы; •• заявителям предлагается переписать (а иногда и по нескольку раз) ранее принятое заявление с указанием более поздней даты обращения; •• не осуществляются проверки по соответствующим учетам (об ушедших при неизвестных обстоятельствах из медицинских и детских учреждений и т.д.) для выявления случаев безвестного исчезновения; •• материалы о без вести пропавших списываются в дело канцелярии без принятия соответствующих решений; •• не выполняется требование о незамедлительном направлении сообщений прокурору о безвестном исчезновении граждан. К рассматриваемому виду нарушений также относятся нарушения, связанные с ведением книги учета сообщений о преступлениях (КУСП) и полнотой приема сообщений о происшествиях (могут не регистрироваться сообщения, сделанные по телефону). Кроме того, нарушения порядка учета и регистрации сообщений о преступлениях могут выражаться в необоснованном списании материалов в специальное номен- 312 клатурное дело, без направления их в орган дознания или предварительного следствия для производства доследственной проверки. 2. Нарушения, связанные с незаконностью и необоснованностью решений, принятых по зарегистрированным сообщениям о совершенных и готовящихся преступлениях. Данные нарушения допускаются следователями и дознавателями. К таким нарушениям, как правило, относятся не полное и не своевременное принятие процессуальных решений в порядке ст. 145, 146 УПК РФ: о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела и о направлении материалов для рассмотрения по подследственности. При этом неполнота указанных решений может выражаться: •• в непроведении всех возможных проверочных действий (особенно тех, которые должны быть выполнены оперативно-следственной группой в дежурные сутки), например таких, как опрос всех возможных очевидцев и свидетелей происшествия, проведение осмотра места происшествия. Эти нарушения могут выражаться в том, что не назначаются необходимые специальные исследования (например, судебно-медицинское исследование трупа на предмет установления причин смерти; криминалистическое исследование вещества, на предмет отнесения его к наркотическому средству; производство инвентаризации или ревизии на предмет установления недостачи материальных средств и т.п.); •• в отсутствии юридической оценки всех фактов, о которых указано в сообщении о преступлении, которая дается следователем или дознавателем при вынесении соответствующих постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела или о возбуждении уголовного дела. Причиной указанных нарушений установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях является неправильная организация работы по заявлениям и жалобам граждан, своевременности их учета, регистрации и качества проведенных по ним проверок. О результатах своей деятельности на этом участке надзора прокуроры районов должны информировать прокуратуру субъекта Российской Федерации, ежемесячно направляя копии указанных актов, а также сведения о количестве выявленных и дополнительно поставленных на учет преступлений. Проведение прокурорских проверок соблюдения установленного порядка разрешения сообщений о преступлениях можно разделить на два этапа: 1) проверка полноты и своевременности регистрации сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; 2) проверка законности и обоснованности решений, принятых по зарегистрированным сообщениям о совершенных и готовящихся преступлениях. При проверке полноты и своевременности регистрации сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях наиболее часто выявляются такие нарушения, как: •• отсутствие должного учета проверочных материалов; •• направление дежурными частями заявителей в оперативные и иные подразделения ОВД без регистрации их заявлений в КУСП; •• списание сообщений о преступлениях в различные номенклатурные дела (наряды) без их регистрации в КУСП; 313 •• передача исполнителям заявлений о преступлениях без их регистрации в дежурной части; •• передача сотрудникам оперативно-розыскных подразделений и участковым уполномоченным материалов, содержащих информацию, указывающую на явные признаки преступления и достаточную для принятия решения о возбуждении уголовного дела, когда такие материалы должны передаваться следователям и дознавателям, уполномоченным принимать решение о возбуждении уголовного дела; •• формализм в работе соответствующих комиссий ОВД при проведении ими сверок полноты регистрации сообщений о преступлениях и иной информации; •• отсутствие в дежурных частях и местах приема граждан стендов, разъясняющих порядок приема, регистрации и разрешения заявлений о преступлениях; •• невручение лицам, сделавшим заявления о преступлении, соответствующего талона-уведомления о принятии такого заявления; •• отсутствие такого вида работы по приему сообщений о преступлениях, как «телефон доверия». При проверке законности и обоснованности решений, принятых по зарегистрированным сообщениям о совершенных и готовящихся преступлениях, наиболее часто выявляются нарушения: •• фальсификация материалов доследственной проверки путем внесения в них ложных сведений, например об отсутствии имевших место преступных действиях либо об отсутствии или незначительности материального вреда, причиненного потерпевшему, и т.п.; •• нарушение порядка проведения осмотра места происшествия и правил составления соответствующего протокола (фактическое отсутствие понятых, неверное указание времени осмотра, нарушение правил изъятия вещественных доказательств и т.п.) и иных следственных действий, проведение которых в соответствии с УПК РФ допускается до возбуждения уголовного дела; •• отсутствие регистрационного штампа КУСП на сообщении о преступлении; •• отсутствие резолюции начальника ОВД, посредством которой проведение доследственной проверки сообщения о преступлении и принятие по ней решения в соответствии со ст. 144, 145 УПК РФ поручается уполномоченному на то конкретному должностному лицу органов предварительного следствия или дознания. Отсутствие резолюции приводит к тому, что решение по результатам доследственной проверки будет считаться принятым не уполномоченным на то лицом; •• нарушение правил подследственности, предусмотренной ст. 151 УПК РФ, при принятии решения по результатам доследственной проверки либо при принятии решения о передаче сообщения по подследственности; •• нарушение сроков принятия решения, предусмотренных в порядке ст. 144 УПК РФ; •• принятие по результатам доследственной проверки решения, не основанного на установленных фактических данных либо без принятия их во внимание, а также с нарушением формальных требований, предъявляемых к такого рода решениям УПК РФ; 314 •• ненаправление либо несвоевременное направление копий постановлений: о возбуждении уголовного дела прокурору, в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ, либо об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору и заявителю, в соответствии с ч. 4 ст. 148 УПК РФ. Особенности проведения проверки Для выявления допущенных нарушений часто достаточно получить объяснения заявителя и иных лиц, обладающих информацией о совершенном либо готовящемся преступлении, а также сопоставления информации о допущенных нарушениях закона, содержащейся в заявлении (сообщении) и объяснениях, с содержанием КУСП в соответствующем органе внутренних дел. Однако в случае выявления подобных нарушений прокурору не следует ограничиваться проверкой только информации, поступившей по конкретному факту. Анализ прокурорской практики свидетельствует о том, что такого рода нарушения, если допускаются, то носят систематический характер. Поэтому целесообразно продолжить проверку с целью выявления иных нарушений закона, допущенных при приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях в данном органе (органах). В ряде случаев допущенные нарушения могут быть выявлены в результате сопоставления информации, послужившей поводом к проведению проверки, с информацией, имеющейся в правоохранительных или иных органах и организациях. В любом случае по итогам разовых или ежемесячных проверок с учетом данных сверок с предприятиями, учреждениями и другими органами района надзирающим прокурором составляется соответствующий документ, который может, например, называться: «Акт проверки состояния законности при регистрации и разрешении сообщений и другой информации поступающей в ОВД». Данный акт носит произвольную форму, но в обязательном порядке в нем должно быть указано: •• количество сообщений, зарегистрированных в КУСП ОВД, и результат их рассмотрения («возбуждено», «отказано», «направлено в прокуратуру», «направлено в другие органы», «остаток неразрешенных сообщений»); •• сроки разрешения сообщений о преступлениях («до 3 суток», «до 10 суток», «свыше 10 суток»); •• сведения о принятии решений по сообщениям о преступлениях, по которым не были приняты решения во время предыдущей проверки; •• количество сообщений о безвестном исчезновении граждан (сроки и результаты рассмотрения, принятое решение); •• количество сообщений о преступлениях в сфере экономики, поступивших в проверяемый период (сроки и результаты рассмотрения, принятое решение); •• результаты сверок, проведенных прокуратурой с предприятиями, организациями, медицинскими учреждениями, страховыми компаниями, органами УФМС, военкоматами, БРНС (бюро несчастных случаев) и другими учреждениями; необходимо указывать, какие сведения и из каких источников были получены, зарегистрированы ли они в ОВД, своевременность регистрации. В качестве примера положительного опыта можно указать на существующую практику, когда в целях выявления фактов сбыта наркотических средств 315 и психотропных веществ лицам, поступившим в медицинские учреждения с признаками наркотического опьянения и отравления, проводятся сверки сведений лечебных учреждений (наркологического диспансера, больниц, в частности станций скорой помощи, поликлиник, иных медучреждений, в том числе негосударственных), судебно-медицинских учреждений с данными органов внутренних дел о выявлении ими фактов незаконного сбыта наркотических средств и психотропных веществ. Также необходимо проводить сверки со сведениями медицинских учреждений (бюро судебно-медицинской экспертизы (БСМЭ), стационарных учреждений, где наступила смерть граждан), а также БСМЭ о лицах, смерть которых наступила в результате отравления наркотическими средствами либо психотропными веществами, с материалами проверок по фактам смерти граждан. При проведении по данным фактам проверок в обязательном порядке должны быть приняты меры к установлению обстоятельств приобретения данными лицами наркотиков (психотропных веществ) с принятием соответствующего правового решения; •• выявленные при проверке нарушения учетно-регистрационной дисциплины, причины и условия, способствующие нарушению закона; •• направленные руководству ОВД указания по устранению выявленных нарушений закона, принятые меры прокурорского реагирования на нарушения закона. Акт проверки должен быть подписан прокурором и ответственным руководителем ОВД. При этом следует помнить, что статистические данные являются вторичными, основное — изложение работы, проделанной надзирающим прокурором в ходе проверки, выявленные нарушения, принятые меры прокурорского реагирования. Непосредственно в дежурной части ОВД необходимо проверять: •• книгу учета сообщений о преступлениях; •• книгу приема и сдачи дежурств; •• регистраторы речи; •• книгу учета лиц, доставленных в ОВД; •• корешки протоколов задержанных лиц, водворенных в ИВС по подозрению в совершении преступления; •• журнал учета найденных, изъятых, сданных предметов и вещей (транспортных средств, домашних животных), принадлежность которых не установлена; •• квитанционную книжку на прием изъятого, добровольно сданного, найденного оружия и боеприпасов; •• накопительное дело по суточным оперативным сводкам; •• журнал направления граждан на судебно-медицинское освидетельствование; •• корешки талонов-уведомлений. В канцелярии ОВД следует проверять: •• журнал учета входящей корреспонденции; •• журнал учета исходящей корреспонденции; •• алфавитный журнал учета регистрации жалоб и заявлений граждан; •• книгу рапортов дежурных; •• журнал учета выездов на место происшествия работников оперативно-технических служб; 316 •• журнал учета применения служебно-розыскных собак; •• наряды — переписки с учреждениями, предприятиями, организациями; •• наряды по жалобам граждан. В ходе проводимых ежедневных проверок необходимо изучать документацию отдельных подразделений органа внутренних дел: •• журнал учета выездов на места происшествий работников экспертно-криминалистических подразделений; •• материалы подразделений ГИБДД о дорожно-транспортных происшествиях; •• материалы отдела профилактики правонарушений несовершеннолетних; •• розыскные дела по фактам безвестного исчезновения граждан. Проверку любого подразделения следует начинать с истребования и изучения номенклатуры дел (нарядов), что позволяет облегчить поиск необходимой для проверки документации. В ряде прокуратур субъектов Российской Федерации (например, в прокуратуре Санкт-Петербурга) разработаны планы проверок учетно-регистрационной дисциплины, в соответствии с которыми планируются и проводятся: 1. Комплексная проверка исполнения законов при приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях: •• сверка полноты и своевременности принятия процессуальных решений в порядке УПК РФ и их проверки в порядке ведомственного контроля; •• проверка обоснованности списания материалов в специальное номенклатурное дело; •• проверка деятельностикомиссии ОВД по соблюдению требований учетно-регистрационной дисциплины; •• организация работы дежурных частей, в том числе в части картотечных и списочных учетов, соблюдения прав административно-задержанных, ведения книги КУСП и полноты приема сообщений о происшествиях; •• организация работы по заявлениям и жалобам граждан, своевременности их учета, регистрации и качества проведенных по ним проверок. 2. Проверка законности принятых УМВД района решений по материалам, по которым прокурором вынесено постановление в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. 3. Проверка состояния работы УМВД района в сфере профилактики преступности: •• профилактического учета ранее судимых лиц, лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, качество ведомственного контроля со стороны отделения участковых уполномоченных полиции и подразделения по делам несовершеннолетних (ОУУП и ПДН) УМВД (с проверкой УПП); •• работы по постановке на учет и осуществлению контроля за лицами, совершающими правонарушения в быту; •• административной и процессуальной практики УМВД района в части правонарушений линии НОН, в миграционной сфере, в сфере благоустройства; •• работы по выявлению и раскрытию преступлений превентивной направленности, а также преступлений линии НОН, правонарушений в миграционной сфере; •• составления и отработки инициативных рапортов участковыми уполномоченными, ведомственного контроля в указанной сфере; 317 •• работы по профилактике преступлений, совершенных в общественных местах и на улицах района. 4. Проверка работы по расследованию преступлений и соблюдению требований статистического учета в СУ и ОД УМВД района: •• соблюдение установленных сроков предварительного расследования уголовных дел и их учета в данных ежемесячной статистической отчетности; •• своевременность учета статистических форм № 3 в части принятия уголовных дел к производству (в том числе после отмены ранее принятых процессуальных решений) и продления сроков расследования; — качество выполнения указаний в порядке ст. 37, 39, 401 УПК РФ, состояние ведомственного контроля за законностью принятых процессуальных решений (в том числе о приостановлении расследования, прекращении уголовного дела); •• соответствие действительности показателей отчета по форме 1ЕМ в части уголовных дел, принятых к производству, остатка уголовных дел, находящихся в производстве, числа приостановленных производством уголовных дел; •• качество организации работы по раскрытию преступлений в «дежурные сутки», состояние взаимодействия с подразделениями, осуществляющими ОРД; •• оперативность и качество работы по уголовным делам, возвращенным прокурором (судом) для дополнительного расследования (устранения недостатков), а также по материалам, по которым отменено постановление о возбуждении уголовного дела. 5. Состояние оперативно-розыскной деятельности, включая организацию работы по раскрытию наиболее характерных для района преступлений, в том числе тяжких и особо тяжких, — хищений автотранспорта, преступлений линии НОН, квартирных и иных краж, разбоев (проверка дел оперативного учета, литерных дел). Оценка роли подразделений, осуществляющих ОРД, в раскрытии преступлений, совершенных в условиях неочевидности. В ходе ежедневных проверок необходимо изучать находящиеся в производстве сотрудников органов дознания и предварительного следствия материалы проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях. В каждом случае следует проверять книгу учета уголовных дел и книгу учета сообщений о преступлениях в части регистрации соответственно уголовных дел и сообщений о преступлениях, произошедших за проверяемый период на поднадзорных территории и объектах. При проверке книги учета сообщений о преступлениях необходимо устанавливать материалы, находящиеся в производстве, по которым процессуальные решения не приняты, изучать их на предмет соблюдения установленных УПК РФ сроков проверки, наличия постановлений о продлении срока проверки сообщения о преступлении, их обоснованности; выявлять волокиту, допущенную при проведении проверки сообщений о преступлениях. При анализе данных КУСП рекомендуется обращать особое внимание на надлежащее осуществление руководством следственных подразделений процессуального контроля, в том числе при продлении сроков принятия процессуального решения. При наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, прокурор должен добиваться незамедлительного возбуждения уголовного дела, применяя весь арсенал средств прокурорского реагирования. В случае необходимости 318 следует давать органу дознания письменные указания (прокурором, его заместителем) и рекомендации (помощником прокурора) о проведении конкретных проверочных действий. При наличии зарегистрированных сообщений о преступлениях по устным заявлениям граждан нужно проверять корешки талонов-уведомлений на соответствие содержащейся в них информации книге учета сообщений о преступлениях. По зарегистрированным в КУСП сообщениям о преступлениях, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела, требуется производить сверки занесенных в книгу сведений о принятых решениях с поступившими в прокуратуру копиями постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Аналогичные сверки должны производиться в случае принятия решения о возбуждении уголовного дела по результатам рассмотрения сообщения о преступлении: необходимо сопоставлять имеющиеся в книгах сведения о возбужденных уголовных делах с информацией, изложенной в представленном в прокуратуру постановлении о возбуждении уголовного дела. Целесообразно обращать внимание на надлежащее заполнение всех граф КУСП и книги учета уголовных дел — проверять наличие всей необходимой информации, подписей. В ходе проверки нужно установить, уведомлен ли заявитель о результатах рассмотрения его сообщения; разъяснены ли ему право обжаловать принятое решение и порядок обжалования, а также исполнены ли требования ч. 4 ст. 148 УПК РФ о необходимости направления заявителю и прокурору копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения. Следует проверять законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела с изучением всех материалов проверки. Нужно учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 148 УПК РФ отказ в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ, допускается лишь в отношении конкретного лица. Данные мероприятия необходимо проводить лично работниками прокуратуры, осуществляющими надзор за процессуальной деятельностью ОВД или соответствующего правоохранительного органа. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Необходимо оперативно реагировать на выявленные нарушения законности, в том числе на случаи непредставления необходимых для проверки регистрационноучетных и иных документов и материалов. Признав решение следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор должен вынести мотивированное постановление о его отмене, в котором следует изложить свое мнение о необходимости либо возбуждения уголовного дела (при достаточности к тому оснований), либо возобновления проверки. На основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. 6, 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реаги- 319 рования, и привлечения виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании лица, допустившего содержащее признаки преступления нарушение. При необходимости, руководствуясь ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», требуется вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, а также граждан для получения объяснений по поводу допущенных нарушений законов. По результатам проверок следует составлять справку или докладную записку об исполнении законов о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях соответствующими объектами надзора. Глава 23. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия представляет собой деятельность по предупреждению, выявлению, устранению нарушений закона при осуществлении предварительного расследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, а также по выявлению и устранению причин и условий этих нарушений. Данный надзор осуществляется прокурорами в пределах их компетенции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина1. К числу наиболее типичных поводов и оснований проведения прокурорских проверок исполнения законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, относятся заявления и обращения граждан, информация, содержащаяся в сообщениях средств массовой информации, а также информация (копия постановления) о возбуждении уголовного дела, о принятии иных процессуальных решений, требующих внимания прокурора. К числу таких решений относятся те, что обеспечивают движение уголовного дела от этапа к этапу, от стадии к стадии (о прекращении уголовного дела, о приостановлении производства по уголовному делу, об избрании меры пресечения, о производстве следственных действий, предполагающих получение соответствующего судебного решения, об окончании предварительного расследования с направлением уголовного дела в суд и другие). Подготовка к проведению проверки Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, осуществляется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. На подзаконном уровне организация и осуществление прокурорского надзора в данной сфере регулируется достаточно большим количеством соответствующих приказов и указаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров на местах, к числу основных из них следует отнести: приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»; от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 12 июля 2010 г. № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства»; от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об 1 Основные направления прокурорской деятельности: учебное пособие / науч. ред. Н.П. Дудина. СПб., 2011. С. 21. 321 организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; от 1 ноября 2011 г. № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»1; указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 ноября 2011 г. № 392/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства о задержании, заключении под стражу и продлении срока содержания под стражей» от 10 октября 2018 г. № 653/36 «Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания» и др. Сущность основных требований, содержащихся в указанных нормативно-правовых актах, заключается в обязательном осуществлении прокурорских проверок законности и обоснованности предварительного расследования. При этом речь идет о необходимости проверки и оценки законности всех следственных действий и процессуальных решений органов дознания и предварительного следствия с момента поступления сообщения о преступлении и возбуждения уголовного дела и до принятия окончательного процессуального решения о направлении уголовного дела в суд, а также о прекращении или приостановлении производства по уголовному делу. Объектами прокурорских проверок при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, являются подразделения органов дознания, перечисленных в ст. 40 УПК РФ, и подразделения органов предварительного следствия — Следственного комитета, Следственного департамента МВД России, Следственной службы ФСБ России. При этом требования уголовно-процессуального законодательства к законности осуществления предварительного расследования являются едиными вне зависимости от ведомственной принадлежности осуществляющих его органов. Прокурор в соответствии с УПК РФ имеет большие полномочия при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, чем в отношении органов предварительного следствия. При определении цели и задач проверки следует исходить из того, что в соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора за исполнением органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; соблюдение установленного порядка проведения расследования; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Перечисленные элементы предмета прокурорского надзора не только могут служить основанием для определения цели и задач проводимой проверки, но и обусловливают особенности методики и тактики прокурорских проверок исполнения 1 См. Решение Верховного Суда РФ от 26.05.2015 № АКПИ15-441 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений абзаца 2 пункта 2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора». 322 законов органами, осуществляющими предварительное следствие, и органами, осуществляющими дознание. Несмотря на то, что полномочия прокурора при осуществлении надзора существенно различаются в зависимости от объекта надзора, некоторые общие положения, значимые для подготовки и проведения проверок исполнения законов, имеются. И прежде всего это касается типичных нарушений, знание которых позволяет прокурору проводить проверку более целенаправленно и эффективно. Типичные нарушения, допускаемые органами дознания и предварительного следствия Нарушения, допускаемые при расследовании уголовных дел, можно условно разделить на следующие группы: 1. Нарушения, связанные с незаконным ограничением прав и свобод человека и гражданина: •• нарушение права подозреваемых и обвиняемых на защиту, которые могут выражаться в несвоевременном предоставлении защитника. Особенно часто органы предварительного расследования не предоставляют защитника с момента фактического задержания подозреваемого или обвиняемого, в связи с чем задержанное лицо на протяжении нескольких часов, до предоставления ему защитника, может подвергаться риску незаконного физического или психологического воздействия; •• необоснованное применение мер процессуального принуждения. Такие меры, как правило, выражаются в виде необоснованного задержания или необоснованного проведения следственных действий, ограничивающих конституционные права подозреваемых и обвиняемых на личную неприкосновенность, а также неприкосновенность частной жизни, жилища, тайну переписки и т.п. Например, необоснованные проведение обыска или дача поручения оперативно-розыскному органу о прослушивании телефонных переговоров лица; •• применение в отношении лиц административного ареста и содержание их в камерах для административно задержанных на основании сфальсифицированных протоколов о совершении ими административного правонарушения. Такие нарушения совершаются, как правило, с целью проведения незаконного оперативно-розыскного мероприятия в виде внутрикамерной разработки лиц, в отношении которых не имеется достаточных доказательств их вины, а также с целью незаконного психологического или физического на них воздействия для получения дополнительных доказательств по уголовному делу. 2. Нарушения, связанные с незаконным принятием процессуальных решений: необоснованные процессуальные решения о возбуждении уголовного дела, о приостановлении и о прекращении уголовного дела, когда не все версии проверяемого или расследуемого факта были выдвинуты и отработаны. Органы предварительного расследования часто принимают решения по надуманным основаниям, которые не находят своего подтверждения в материалах доследственных проверок и уголовных дел. Такое явление обусловлено желанием следователей, дознавателей и их руководства уменьшить объем работы, необоснованно «улучшив» показатели и создав видимость 323 ее эффективности. При этом следователями и дознавателями уголовные дела, приостановленные и прекращенные производством, могут представляться прокурору несвоевременно или не в полном объеме. 3. Нарушения, связанные с нарушением сроков расследования, принятия процессуальных решений, проведения следственных действий, представления прокурору материалов, уголовных дел и копий различных постановлений, а также сроков содержания задержанных и арестованных под стражей. 4. Нарушения, связанные с порядком проведения следственных действий: отсутствие понятых при том, что они будут указаны в соответствующих протоколах следственных действий; непривлечение педагога или законного представителя при проведении допроса несовершеннолетнего лица; неознакомление или несвоевременное ознакомление обвиняемого с постановлением о назначении экспертизы; неразъяснение прав и обязанностей всем участникам следственных действий; нарушение правил работы с вещественными доказательствами, выражающиеся, например, в неправильном их изъятии, упаковке и оформлении; в нарушениях правил проведения опознания, выражающихся, например, в отсутствии внешнего сходства статистов, предъявляемых для опознания, и т.п. 5. Нарушения, связанные с неправильным оформлением следственных действий и процессуальных решений: отсутствие подписи соответствующих лиц, указания времени или места проведения следственного действия или принятия процессуального решения, отсутствия ссылки на конкретную норму УПК РФ, устанавливающую определенное право или порядок производства, и т.п. Особенности проведения проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве Чаще других нарушения прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве связаны с задержанием лица по подозрению в совершении преступления. Особенности методики и тактики проверки исполнения законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу будут раскрыты в отдельной главе, поскольку деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов указанными органами следует рассматривать в качестве самостоятельного поднаправления надзора за исполнением законов администрациями органов, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Вместе с тем при проведении проверок исполнения законов органами, осуществляющими предварительное расследование, прокурор также должен обращать внимание на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в случае его задержания или избрания в качестве меры пресечения заключения под стражу. В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» при проверках законности задержания граждан по подозрению в совершении преступлений и их пребывания в изоляторах временного содержания в каждом случае следует выяснять основания и мотивы такого решения, проверять соблюдение прав подозреваемых. 324 Приказом предписано практиковать проведение проверок мест содержания задержанных в вечернее и ночное время. Однако определенные возможности для выявления допущенных нарушений имеются и при изучении материалов уголовного дела. Осуществляя прокурорский надзор за законностью задержания граждан в порядке ст. 91 УПК РФ, прокурор должен требовать, чтобы о каждом случае задержания орган дознания, дознаватель или следователь сообщали ему в письменном виде в течение 12 часов с момента задержания подозреваемого. Вместе с уведомлением необходимо требовать предоставления материалов дела, на основании которых было принято решение о задержании, с целью проверки наличия в собранных материалах дела оснований для задержания, предусмотренных ст. 91 УПК РФ. В прокуратурах необходимо вести журнал учета поступающих сообщений, для того чтобы у дежурного работника прокуратуры была возможность своевременно проверять законность задержания лиц в порядке ст. 91, 92 УПК РФ. При изучении материалов уголовного дела следует обращать внимание на те документы, в которых может содержаться информация о факте задержания лица. Как правило, момент фактического задержания, доставления в орган дознания, к дознавателю или следователю и момент процессуального оформления задержания не совпадают. Более того, между ними проходит значительное (до нескольких часов) время, так как фактическое задержание лиц производится сотрудниками криминальной милиции или милиции общественной безопасности и оформляется рапортами, в которых указываются время, дата, место задержания; время, дата доставления в территориальный орган милиции. Иногда лицо задерживают простые граждане — свидетели, потерпевшие, их родственники и т.п. Поэтому необходимо обращать внимание на промежуток времени между фактическим задержанием лица и составлением протокола задержания в порядке ст. 91 УПК РФ. Этот период в соответствии со ст. 92 УПК РФ не должен превышать трех часов. При проведении проверки следует учитывать, что в протоколе задержания должны быть указаны: дата и время составления протокола; дата, время, место, основания и мотивы задержания подозревае мого; результаты его личного обыска (с участием понятых) и другие обстоятельства задержания; подписи лица, составившего протокол, и задержанного; отметки о разъяснении подозреваемому прав, предусмотренных ст. 46 УПК РФ, и уведомлении родственников задержанного, а также прокурора о задержании. Кроме того, в протокол задержания должны быть занесены объяснения задержанного. Ему должно быть предложено дать объяснения по поводу его отношения к задержанию по подозрению в совершении преступления, а также пояснения о тех деяниях, в которых он подозревается. Орган дознания, дознаватель или следователь не должны ограничиваться отражением в протоколе задержания лишь отношения подозреваемого к своему задержанию, игнорируя его отношение к преступлению, по подозрению в совершении которого он был задержан. Прокурорами часто упускается из виду, что, перед тем как задержанному должна быть предоставлена возможность изложить свои объяснения, ему должны быть 325 разъяснены право в соответствии со ст. 51 Конституции Российской Федерации не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, а также право обжаловать задержание в соответствии со ст. 124, 125 УПК РФ, что должно быть отражено в протоколе. Особое внимание следует уделять исполнению закона в каждом случае задержания несовершеннолетнего. Необходимо учитывать, что к несовершеннолетнему подозреваемому или обвиняемому заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть применено только, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. В исключительных случаях эта мера пресечения может быть избрана в отношении несовершеннолетнего, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления средней тяжести. Прокурор должен проверить, обсуждалась ли при решении вопроса об избрании меры пресечения несовершеннолетнему подозреваемому, обвиняемому возможность отдачи его под присмотр в порядке ст. 105 УПК РФ. Присмотр за несовершеннолетним подозреваемым, обвиняемым состоит в обеспечении его надлежащего поведения родителями, опекунами, попечителями или другими заслуживающими доверия лицами, а также должностными лицами специализированного детского учреждения, в котором он находится, о чем эти лица дают письменное обязательство. Если в заявлении или сообщении, послужившем поводом для проведения проверки, содержится информация о причинении задержанному телесных повреждений, о незаконном задержании либо применении к лицу незаконных методов ведения следствия, каждый довод заявителя должен быть проверен. При наличии оснований прокурор выносит мотивированное постановление и направляет материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствующий следственный орган. В случае освобождения лиц, задержанных по подозрению в совершении преступлений, на основании постановления дознавателя или следователя, необходимо проверить законность и обоснованность решения как о задержании данных лиц, так и освобождении. При этом следует учитывать, что решение об освобождении задержанного может быть принято только при наличии оснований, предусмотренных ст. 94 УПК РФ, а именно в случае: 1) неподтверждения подозрения в совершении преступления; 2) отсутствия основания применения к лицу меры пресечения в виде заключения под стражу; 3) если задержание было произведено с нарушением требований ст. 91 УПК РФ. Кроме того, подозреваемый подлежит освобождению еще и в том случае, если по истечении 48 часов с момента задержания в отношении его не была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу либо суд не продлил срок задержания в порядке, установленном п. 3 ч. 7 ст. 108 УПК РФ. При изучении постановлений об освобождении подозреваемого необходимо обращать внимание на наличие отметки о дате и времени фактического освобождения с указанием оснований освобождения, а также сведений о возвращении изъятых вещей, ценностей и денег, участии понятых при их возвращении. Законность и обоснованность нахождения задержанных в изоляторах временного содержания, а также их перевода в следственные изоляторы устанавливается, как 326 правило, при проверке исполнения закона администрациями мест содержания задержанных. Однако если при изу чении материалов уголовного дела на том или ином этапе прокурор получает информацию, которая свидетельствует о возможно допущенных нарушениях, ему следует оценить достаточность имеющейся информации и наличие оснований для планирования и проведения проверки по этим вопросам. При проведении проверки следует помнить, что распространенным нарушением является незаконное помещение в камеру административного задержания лиц, проверяемых на причастность к совершению преступлений, на основании подложных материалов о совершении ими административного правонарушения. В связи с этим важно проверить, были ли приобщены к материалам уголовного дела соответствующие материалы об административном правонарушении (протоколы, постановления и т.д.). В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, если не было возможности составить его на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнении принятого по делу постановления сотрудники полиции в пределах своих полномочий вправе применять такую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как доставление. О доставлении лица в соответствии с требованиями ст. 27.2 КоАП РФ должен быть составлен протокол либо сделана соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. В таких случаях важно проверить, насколько законными и обоснованными были действия и решения сотрудников правоохранительных органов на каждом из этапов. Прежде всего следует обращать внимание на недопустимость наличия неотмененных решений о привлечении к административной ответственности в случае привлечения лица за те же действия к уголовной ответственности. При необходимости дачи дознавателю согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании подозреваемому или обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, следует тщательно изучать все материалы, являющиеся основанием для направления в суд такого ходатайства. При этом нужно учитывать данные о личности, возрасте, семейном положении лица, в отношении которого направляется ходатайство, а также другие существенные обстоятельства. Давать согласие допустимо только в тех случаях, когда имеются основания, предусмотренные ч. 1 ст. 108 УПК РФ, а применение иных мер пресечения невозможно. Также прокурор должен обеспечивать своевременное поступление ему для проверки возбуждаемых перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (продлении срока содержания под стражей) с подтверждающими их обоснованность материалами. Поступившее ходатайство безотлагательно проверяется надзирающим прокурором, после чего передается сотруднику, определенному районным (специализированным) прокурором для участия в судебном заседании, копия ходатайства приобщается к надзорному производству. Прокурор должен вести отдельные учеты материалов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и продлении срока содержания под стражей (раздельно по 327 органам предварительного расследования ОВД), к которым в последующем незамедлительно приобщаются соответствующие решения суда и рапорты сотрудников, непосредственно поддерживавших ходатайства, о результатах их судебного рассмотрения и наличии оснований для обжалования. При несогласии с поступившим ходатайством прокурор указывает об этом на его копии. По уголовным делам, находящимся в производстве органов следствия, наличие такой визы является безусловным основанием для отказа сотрудника прокуратуры, участвующего в судебном заседании, от его поддержания. В необходимых случаях прокурор решает вопрос о немедленном освобождении из-под стражи лиц, в нарушение закона подвергнутых задержанию. Прокурор должен обеспечить исключение фактов необоснованного изменения подозреваемому (обвиняемому) меры пресечения в виде заключения под стражу на иную на стадии предварительного расследования. Для этого прокурор должен истребовать и изучить проект соответствующего постановления следователя (дознавателя) и материалы уголовного дела. По результатам проверки решается вопрос о необходимости применения мер реагирования. По каждому факту изменения меры пресечения (с содержания под стражей на иную) прокурором в десятидневный срок составляется заключение о законности задержания, предъявления обвинения, ареста и освобождения лица, которое направляется в управление по надзору за уголовно-процессуальной деятельностью ОВД и юстиции. В случае обнаружения иных нарушений закона необходимо выявлять их причины и принимать меры к устранению. При подготовке и согласовании отчетов, содержащих данные о количестве заключенных под стражу, следует проводить сверку с отчетными данными подразделений Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации (ФСИН России) о количестве лиц, освобожденных органами следствия, дознания и судом. В случае расхождения данных о количестве освобожденных из-под стражи лиц необходимо устанавливать причины этого, добиваться внесения достоверных сведений и привлечения к ответственности лиц, допустивших сокрытие указанных фактов. При проверке законности ограничения права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также проникновения в жилище необходимо проверять наличие предусмотренных законом оснований таких ограничений путем изучения соответствующих материалов уголовного дела. При проведении прокурорских проверок на всех стадиях досудебного производства особое внимание следует обращать на соблюдение права подозреваемого и обвиняемого на защиту. При этом нужно иметь в виду, что заявленный этими лицами отказ от защитника не должен быть вынужденным и может быть принят лишь при наличии реальной возможности участия защитника в деле. При получении в ходе прокурорской проверки сведений об оставлении без присмотра и помощи несовершеннолетних детей подозреваемых или обвиняемых, других иждивенцев, а также престарелых родителей, нуждающихся в постороннем уходе, прокуроры должны обеспечить выполнение следователями и дознавателями требований ст. 160 УПК РФ. 328 Особенности проведения проверки соблюдения установленного порядка расследования и законности решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия На стадии возбуждения уголовного дела прокурором обеспечивается качественная, тщательная проверка всех постановлений о возбуждении уголовного дела с точки зрения наличия повода и основания их вынесения, их соответствия иным требованиям действующего законодательства. Непосредственная проверка законности соответствующих постановлений осуществляется лично заместителем районного (специализированного) прокурора, курирующим надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. При необходимости распоряжением районного (специализированного) прокурора проверка постановлений о возбуждении уголовных дел отдельных категорий может быть возложена на иного заместителя. Постановления о возбуждении уголовных дел проверяются только с одновременным изучением материалов проверок, послуживших основанием для принятия решения в порядке ст. 146 УПК РФ. Результаты проверок отражаются в журнале учета копий постановлений о возбуждении уголовных дел и материалов к ним, организация и порядок ведения которого определяются районным (специализированным) прокурором. При согласии с постановлением прокурор ставит соответствующую визу на его копии, которая приобщается к надзорному производству прокуратуры района. Прокурор ведет учеты постановлений о возбуждении уголовных дел (раздельно по органам предварительного расследования ОВД), к которым также приобщаются копии всех поступивших процессуальных решений данной категории. По решению районного (специализированного) прокурора в отдельном учете могут концентрироваться постановления о возбуждении уголовных дел о преступлениях, выявленных и поставленных на учет прокурором. При осуществлении надзора на данной стадии подлежат исключению случаи необоснованной и немотивированной отмены постановлений о возбуждении уголовного дела, а равно случаи согласования незаконных процессуальных решений. Руководство органа расследования прокурором ориентируется на обязательность предварительной проверки в порядке ведомственного контроля постановлений о возбуждении уголовного дела. Результаты проверки отражаются на их копиях. Прокурором ведутся учеты постановлений об отмене постановлений о возбуждении уголовного дела (по органам предварительного расследования ОВД), к которым приобщаются копии незаконных постановлений органа следствия (дознания), копии постановлений прокурора об их отмене, копии последующих процессуальных решений по материалу проверки. На первоначальном и последующих этапах расследования преступления организация надзора должна обеспечивать возможность оценки прокурором обоснованности всех процессуальных решений, принятых по делу, независимо от его категории, сложности и иных обстоятельств. Ежемесячно прокурором в подразделениях следствия и дознания соответствующих правоохранительных органов района организуется проведение выездной проверки, в ходе 329 которой изучаются все уголовные дела, возбужденные в отношении конкретных лиц в истекшем месяце. В рамках проверки дается оценка качеству и оперативности расследования с точки зрения требований УПК РФ, совместных нормативных актов органов прокуратуры, СК и МВД. По результатам проверки составляется докладная записка на имя прокурора района (специализированного прокурора) с приложением (при наличии оснований) проекта акта прокурорского реагирования. По всем проверенным уголовным делам ОД УМВД района даются указания в порядке ст. 37 УПК РФ, по уголовным делам СУ СК и СУ ОВД района при наличии оснований вносятся требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе расследования. Заместителем районного (специализированного) прокурора, курирующим процессуальную деятельность органов предварительного расследования ОВД (надзирающим прокурором), ведутся учеты указаний в порядке ст. 37 УПК РФ (по линии дознания) и требований в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (по линии следствия). Указания в порядке ст. 37 УПК РФ с конкретным сроком исполнения даются прокурором по всем истребованным им уголовным делам, находящимся в производстве подразделений дознания района, независимо от предмета проверки. По каждому аналогичному уголовному делу линии следствия в обязательном порядке рассматривается вопрос о внесении указанного требования. Качество и оперативность выполнения указаний и требований прокурора в порядке ст. 37 УПК РФ контролируется им в ходе осуществления текущего надзора, практикуется систематическое проведение проверок их исполнения по уголовным делам отдельных категорий. По всем уголовным делам, срок расследования по которым превысил три месяца по линии дознания и четыре месяца по линии следствия, рекомендуется проведение прокурором оперативных совещаний незамедлительно и далее раз в две недели до окончания расследования. Для участия в этих совещаниях следует приглашать руководителей следственных органов и органов дознания, на предмет выяснения и устранения причин, препятствующих принятию законного решения в разумный срок. По результатам совещания органу дознания даются указания в порядке ст. 37 УПК РФ (по линии следствия решается вопрос о внесении требования в порядке ст. 37 УПК РФ), исполнение которых берется на особый контроль. Прокурор ведет учеты работы по уголовным делам (раздельно по органам предварительного расследования ОВД), имеющим длительные сроки расследования, к которым ежемесячно приобщаются протоколы совещаний, подписанные всеми их участниками, копии указаний (требований) в порядке ст. 37 УПК РФ, сведения об их исполнении, данные учетно-регистрационных подразделений о движении указанных уголовных дел, копии информационных писем и актов прокурорского реагирования. Прокурор должен организовать и осуществлять свою работу таким образом, чтобы исключить факты наличия в учетно-регистрационном подразделении сведений о длительном расследовании уголовного дела, по которому в действительности принято итоговое процессуальное решение. При осуществлении прокурорского надзора за законностью расследования преступлений в органах прокуратуры ведутся надзорные производства. К надзорным производствам приобщаются копии постановлений о возбуждении перед прокурором ходатайства о продлении срока дознания. Прокурором также 330 контролируется своевременное получение уведомления о каждом случае производства без судебного решения осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, обыска и выемки в жилище, личного обыска, наложения ареста на имущество, а также материалов по результатам их производства для правовой оценки. После поступления в прокуратуру уголовного дела для утверждения обвинительного заключения (акта, постановления), оно в течение суток либо в срок, установленный районным (специализированным) прокурором, изучается государственным обвинителем, после чего в аналогичный срок изучается сотрудником прокуратуры, ответственным за надзор за процессуальной деятельностью органа предварительного расследования. По результатам проверки указанные сотрудники составляют рапорты на имя районного (специализированного) прокурора об обоснованности предъявления обвинения в предложенной следствием редакции. В рапорте должны быть перечислены все выявленные при изучении уголовного дела недостатки, высказана позиция о возможности либо невозможности вынесения судом реабилитирующего судебного решения, указано на необходимость производства дополнительных следственных действий до предъявления обвинения и (или) до направления уголовного дела в суд. Также в рапорте должно быть отражено наличие либо отсутствие в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого технических ошибок, соответствие квалификации содеянного нормам закона, наличие или отсутствие оснований для возвращения уголовного дела прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ. Рапорт согласуется с курирующим заместителем и передается районному (специализированному) прокурору. При наличии расхождений в позициях государственного обвинителя и сотрудника прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законов органом, проводящим расследование, должностное лицо, в чью компетенцию входит решение вопроса об утверждении обвинительного заключения (акта) по данному делу (при необходимости — вышестоящий прокурор), проводит оперативное совещание с привлечением всех лиц, изучавших дело, а также руководства соответствующего органа расследования. Результаты совещания оформляются протоколом. Надзирающий прокурор также ведет учет изученных проектов постановлений о привлечении в качестве обвиняемого, к которому приобщаются их копии и рапорты государственного обвинителя и надзирающего прокурора. К надзорным производствам приобщаются все поступившие в порядке ст. 172 УПК РФ постановления соответствующей категории. Сотрудники прокуратуры, изучившие уголовное дело, и их непосредственные руководители несут персональную ответственность за качество и своевременность проведенной проверки, а также обоснованность составленного рапорта. Изучив уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением (актом, постановлением), прокурор должен дать обоснованную оценку собранным доказательствам с точки зрения их достаточности, относимости и допустимости, проверить соответствие закону протоколов следственных действий и иных материалов дела, проанализировать соответствие квалификации содеянного требованиям УК РФ, после чего он принимает решение в порядке ст. 221, 226 УПК РФ. Наличие любых нарушений действующего законодательства в материалах уголовного дела является безусловным основанием для его возвращения в орган предварительного расследова- 331 ния в порядке, установленном УПК РФ. Прокурор ориентирует руководство подразделения органа следствия (дознания) на обязательность предварительного изучения в порядке ведомственного контроля уголовных дел, направляемых согласно ст. 220, 225 УПК РФ, с указанием результатов изучения в сопроводительном письме. При этом прокурор несет персональную ответственность за все принятые по результатам проводимых проверок решения. Акты и иные средства прокурорского реагирования Для устранения выявленных нарушений законности, причин и условий, которые им способствовали, обеспечения неизбежности привлечения лиц, допустивших указанные нарушения, к соответствующим видам ответственности могут применяться предусмотренные законом акты прокурорского реагирования и иные средства прокурорского реагирования. К актам прокурорского реагирования, применяемым как в отношении органов дознания, так и в отношении органов предварительного следствия, относятся представление и постановление. При осуществлении надзора за процессуальной деятельностью прокурором не используются полномочия, специально предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» для предупреждения нарушений закона, которые применяются при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, например предостережение, предусмотренное ст. 251 указанного Закона. При применении актов прокурорского реагирования следует учитывать, что руководитель следственного органа осуществляет процессуальный контроль и процессуальное руководство подчиненными следователями при расследовании преступлений, прокурор же надзирает за исполнением законов следователями и не должен ограничивать их процессуальную самостоятельность. Для устранения нарушений закона, допущенных органами дознания, прокурор обращается не к дознавателю, а к начальнику соответствующего органа дознания, соответственно, при нарушении закона следователями прокурор обращается к руководителю следственного органа. Представление применяется прокурором в соответствии со ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Представление является универсальным актом прокурорского реагирования и поэтому может быть применено в отношении любого вида нарушения уголовно-процессуального закона органами дознания и предварительного следствия самостоятельно либо одновременно с иными актами реагирования. Представление, как правило, применяется в виде итогового акта прокурорского реагирования, обобщая несколько однотипных нарушений закона. Однако иногда представление допустимо вносить и по единичным фактам нарушения закона, если они имеют существенный характер либо вызвали общественный резонанс. При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, представление должно быть направлено на устранение и предупреждение нарушений законов либо на побуждение органов предварительного расследования к осуществлению законной деятельности, причем указанные цели могут преследоваться как по отдельности, так и все одновременно. 332 Путем внесения представления прокурор самостоятельно не устраняет выявленные нарушения, а действует опосредованно, обращаясь к руководителям органов предварительного расследования с требованием использовать имеющиеся у них полномочия по осуществлению ведомственного контроля. Постановление является важным актом прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Согласно п. 25 ст. 5 УПК РФ постановление в досудебных стадиях — это решение прокурора, вынесенное при производстве предварительного расследования. Однако согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» постановления выносятся прокурором при осуществлении надзора, как в стадии предварительного расследования, так и в стадии возбуждения уголовного дела. Постановление как акт прокурорского реагирования, так же как и представление, может быть направлено на устранение и предупреждение нарушений законов, но прежде всего постановление направлено на побуждение органов предварительного расследования к осуществлению законной деятельности, связанной: •• с проведением проверки сообщения о преступлении, принятием решения о возбуждении уголовного дела; •• определением направления расследования, производством следственных и процессуальных действий; •• применением, изменением и отменой мер пресечения; •• рассмотрением жалоб участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, нижестоящего прокурора. •• При осуществлении надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства прокурор вправе выносить постановления различных видов, к основным из которых относятся: •• постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; •• постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела; •• постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела; •• постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления нижестоящего прокурора, а также незаконного или необоснованного постановления дознавателя; •• постановление о возвращении уголовного дела следователю или дознавателю для производства дополнительного расследования; •• постановление об освобождении незаконно задержанного, лишенного свободы, или незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар, или содержащегося под стражей свыше срока, установленного УПК РФ; •• постановление об отмене постановления о приостановлении либо о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. Любое постановление прокурора должно быть мотивированным и отвечать установленным требованиям по форме и содержанию. Форма и содержание постановлений определяется нормами УПК РФ. 333 Посредством вынесения постановлений прокурор имеет возможность оперативно воздействовать на деятельность органов предварительного расследования, поскольку постановления прокурора могут немедленно и непосредственно устранить нарушения закона либо предупредить возможные нарушения. В иных случаях, предусмотренных законом, постановления должны незамедлительно рассматриваться компетентным органом или должностным лицом. Таким образом, применяя постановления, прокурор действует как непосредственно, самостоятельно устраняя выявленные нарушения, так и опосредованно, обращаясь к компетенции ведомственного руководства поднадзорного органа. Для эффективного влияния на ход расследования преступления прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий. Письменные указания по своей правовой природе в большей степени характерны для средств осуществления ведомственного контроля, поскольку существенно ограничивают процессуальную самостоятельность лица, осуществляющего предварительное расследование. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» прокурор был лишен права самостоятельно осуществлять предварительное расследование, руководить им и давать указания органам предварительного следствия. Тем не менее законодателем было сохранено право прокурора давать письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий дознавателю. По целям применения письменное указание совпадает с таким средством реагирования, как постановление, и направлено на побуждение органов дознания к осуществлению законной деятельности. Письменные указания прокурора всегда обязательны для дознавателя. При этом дознаватель вправе обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору, но обжалование данных указаний не приостанавливает их исполнения (ст. 41 УПК РФ). Письменное указание прокурор дает дознавателю по конкретному уголовному делу либо материалам доследственной проверки. Оно должно содержать императивное предписание о совершении тех или иных проверочных действий по материалу доследственной проверки, следственных и процессуальных действий по уголовному делу. Письменные указания позволяют прокурору непосредственно и оперативно воздействовать на деятельность органов дознания. В основном письменные указания применяются для активизации дознания и не являются актом, непосредственно направленным на устранение нарушений, хотя и способствуют их предупреждению. Эффективность письменных указаний зависит от их обоснованности и конкретности. Прокурор должен контролировать исполнение указаний и требовать предоставления информации об их исполнении в определенные сроки. Письменное указание как средство прокурорского надзора оформляется отдельным документом. Однако в уголовном процессе на стадии принятия прокурором решения по уголовному делу, поступившему от следователя с обвинительным заключением, либо по уголовному делу, поступившему от дознавателя с обвинительным актом, существует возможность дать письменные указания, как дознавателю, так и следователю в форме постановления. Такие указания прокурор вправе изложить 334 в постановлении о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) или в постановлении о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта (п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК РФ). Следует помнить, что указания прокурора относятся к актам прокурорского реагирования только в том случае, если они предусмотрены федеральным законодательством и оформлены в виде отдельного документа. Указания прокурора, содержащиеся в иных актах реагирования (например, в постановлении) либо представляющие собой резолюцию на процессуальных документах, являются уже иными средствами прокурорского надзора. Перечисленные акты прокурорского реагирования должны отвечать общим требованиям: отражать актуальные события, содержание которых обусловливает необходимость вмешательства прокурора; выноситься своевременно; выводы, содержащиеся в них, должны быть конкретными, обоснованными и аргументированными. Акты прокурорского реагирования должны быть составлены юридически и стилистически грамотно. К иным средствам прокурорского реагирования за исполнением законов органами предварительного расследования относится требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Так, в соответствии с Письмом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. № 49-64532-07 прокуроры могут направлять в органы предварительного следствия отдельные документы, именуемые требованиями об устранении нарушений федерального законодательства. Вместе с тем требование как форму прокурорского реагирования на нарушения законодательства нельзя причислять к актам прокурорского реагирования, поскольку в числе актов прокурорского реагирования требование в федеральном законодательстве не упоминается. Кроме того, прокурор может возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков. Глава 24. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является одним из важных направлений деятельности органов прокуратуры по защите конституционных прав и законных интересов граждан. На протяжении последних двух лет в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы отмечается незначительная тенденция к увеличению численности лиц, содержащихся под стражей. По состоянию на 1 апреля 2018 г. в 217 следственных изоляторах и 98 помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях, содержалось — 106 195 чел. (+1 859 человек в сравнении с аналогичным периодом прошлого года)1. Не смотря на некоторые позитивные изменения в сфере исполнения уголовных наказаний результаты прокурорских проверок в местах содержания задержанных и заключенных под стражу свидетельствуют о наличии многочисленных нарушений закона. Так, в 2017 г. органами прокуратуры Российской Федерации проведено 3 946 проверок, внесено 1478 представлений об устранении нарушений закона, к дисциплинарной ответственности привлечено 2 732 должностных лица, принесено 394 протеста, возбуждено 117 дел об административных правонарушениях, осуждено 22 лица за преступления по службе. Объектами прокурорского надзора являются (ст. 7 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»): •• следственные изоляторы Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) Министерства юстиции Российской Федерации; •• изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов ФСБ России; •• изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; •• гауптвахты Министерства обороны Российской Федерации. Необходимо отметить, что 2006 г. в целях создания дополнительных гарантий обеспечения прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, учитывая рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы, Указом Президента Российской Федерации от 12 июля 2005 г. № 796 «О дополнительных гарантиях обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» следственные 1 Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы ФСИН России: [сайт]. URL: http://xn--h1akkl.xn--p1ai/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/ (дата обращения: 26.04.2018) 336 изоляторы органов федеральной службы безопасности в установленном порядке переданы в состав уголовно-исполнительной системы. Следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы прежде всего предназначены для содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу. Изоляторы временного содержания предназначены для содержания под стражей задержанных по подозрению в совершении преступлений, а гауптвахты — подозреваемых и обвиняемых военнослужащих. Осуществление надзора за исполнением законов в следственных изоляторах, дислоцированных в республиканских, краевых и областных центрах субъектов Российской Федерации, возлагается на прокурорских работников прокуратур субъектов Российской Федерации. Прокуроры городов и районов, в свою очередь, проводят проверки изоляторов временного содержания территориальных органов внутренних дел, транспортные прокуроры — изоляторов органов внутренних дел на транспорте, военные прокуроры — изоляторов временного содержания пограничных органов ФСБ России и гауптвахт. Прокурорские проверки в местах содержания задержанных, заключенных под стражу необходимо проводить регулярно, т.е. вне зависимости от наличия информации о фактах нарушения законности. Так, в соответствии с п. 1.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в следственных изоляторах, надлежит ежемесячно проверять законность содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. На основании п. 2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)» прокурорам районов, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур необходимо ежедневно проверять в специальных приемниках и изоляторах временного содержания органов внутренних дел условия содержания лиц, содержащихся под стражей, а при получении сведений (жалоб) о нарушении их прав проверку проводить безотлагательно. Только такой подход, позволяющий организовать систематический и полноценный надзор, может обеспечить соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, а также порядка и условий их содержания. Проверки условно можно подразделить на плановые (текущие); проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу; проводимые по инициативе прокурора по мере необходимости; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры). 337 Подготовка к проведению проверки На стадии подготовки к проверке прокурору необходимо тщательно изучить основные международно-правовые акты в области защиты прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, а также российские законодательные акты, регулирующие порядок и определяющие условия содержания задержанных и заключенных под стражу. Общепризнанные права этой категории лиц закреплены в следующих международных документах: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.); Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (приняты в г. Женеве 30 августа 1955 г.); Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН); Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (заключена в г. Нью-Йорке 10 декабря 1984 г.); Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (принят 9 декабря 1988 г. Резолюцией 43/173 на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Основу нормативных гарантий законности исполнения уголовных наказаний и мер уголовно-процессуального принуждения составляют нормы Конституции Российской Федерации (ст. 2, 18, 21, 23, 45, 46, 48, 55). Специально-отраслевые нормативные гарантии получили в нормах Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ); федеральных законов: от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Прокурор должен также знать положения подзаконных нормативных и ведомственных правовых актов, регламентирующих условия и порядок содержания подозреваемых и обвиняемых, изучить правоприменительную практику по данному вопросу. К таким актам относятся: указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 205 «О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов Федеральной службы безопасности, лиц, подвергнутых административному аресту, на мирное время»; приказ МВД России от 22 ноября 2005 г. № 950 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел»; приказ Минюста России от 14 октября 2005 г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы»; приказ ФСБ России от 24 марта 2010 г. № 140 «Об утверждении Правил внутреннего 338 распорядка в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов»; приказ Минюста России от 3 декабря 2013 г. № 216 «Об утверждении норм вещевого довольствия осужденных к лишению свободы и лиц, содержащихся в следственных изоляторах»; приказ МВД России № 1115, Минздрава России от 31 декабря 1999 г. № 475 «Об утверждении Инструкции о порядке медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания органов внутренних дел»; приказ Минюста России от 28.12.2017 № 285 «Об утверждении Порядка организации оказания медицинской помощи лицам, заключенным под стражу или отбывающим наказание в виде лишения свободы». Основные требования к организации прокурорского надзора и специальные задачи рассматриваемого надзорного направления установлены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». В то же время следует помнить, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 г. № 6 не регламентирует организацию прокурорского надзора за исполнением законов в изоляторах временного содержания, которые имеются в МВД России и пограничных войсках ФСБ России. Порядок осуществления проверок законности пребывания в изоляторах временного содержания граждан, задержанных по подозрению в совершении преступлений, регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)». Кроме того, при подготовке и проведении проверок прокурор должен руководствоваться приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», в соответствии с которым прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в следственных изоляторах (военным прокурорам — на гауптвахтах) регулярно, в том числе в вечернее и ночное время, проверять законность содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных. При выявлении лиц, содержащихся там без законных на то оснований, а также лиц, срок содержания под стражей которых истек, незамедлительно принимать меры к их освобождению. По каждому факту незаконного содержания граждан в следственном изоляторе проводить проверки, материалы которых при наличии оснований передавать в соответствующие следственные органы. В случае обнаружения иных нарушений закона тщательно выявлять их причины и принимать меры к их устранению. При подготовке и согласовании отчетов, содержащих данные о количестве заключенных под стражу, необходимо проводить сверки с отчетными данными подразделений Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации о количестве лиц, освобожденных органами следствия, дознания и судом. В случае несоответствия данных о количестве освобожденных из-под стражи лиц и данных 339 о количестве заключенных под стражу необходимо устанавливать причины расхождения данных, добиваться внесения достоверных сведений и привлечения к ответственности лиц, допустивших сокрытие указанных фактов. Серьезного отношения на этапе подготовки к проверке заслуживает такой элемент организации прокурорского надзора за исполнением законов, как информационное обеспечение надзорной деятельности прокурора. Исходными данными этой информационно-аналитической работы, в том числе источниками информации о нарушении законов в этой сфере, служат статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, предложения, заявления и жалобы подозреваемых и обвиняемых, сообщения средств массовой информации и иные сведения. На этапе подготовки к проверке на основе имеющихся сведений целесообразно предварительно проанализировать и обобщить информацию о состоянии законности в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания (СИЗО или ИВС). Это позволит определить задачи проверки, а также круг вопросов в деятельности администрации указанных учреждений, которым следует уделить особое внимание. На этапе подготовки к проверке необходимо рассмотреть вопрос о привлечении к проверке специалистов, обладающих специальными познаниями. Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверки В соответствии с п. 1.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 237 основное внимание прокуроры должны обращать на наличие оснований заключения под стражу, сроки содержания, изоляцию и раздельное содержание разных категорий подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, а также лиц, арестованных в административном порядке. В п. 1.3 этого Приказа предлагается практиковать проведение проверок мест содержания задержанных и заключенных под стражу в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни. Согласно п. 1.4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27 ноября 2007 г. № 189 в каждом случае задержания граждан по подозрению в совершении преступлений необходимо выяснять основания и мотивы такого решения, проверять соблюдение прав подозреваемых. В случае обнаружения у задержанного телесных повреждений, получения сведений о незаконном задержании либо применении к лицу незаконных методов ведения следствия прокурор обязан организовывать проверку, а при наличии к тому оснований следует выносить мотивированное постановление и направлять материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствующий следственный орган. Кроме того, согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 27 ноября 2007 г. № 189 необходимо регулярно, в том числе в вечернее и ночное время, проверять законность содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. При выявлении лиц, содержащихся там без законных на то оснований, а также лиц, срок содержания под стражей которых истек, необходимо незамедлительно принимать меры к их освобождению. По каждому факту незаконного содержания граждан в следственном изоляторе следует проводить проверки, материалы которых при наличии оснований должны передаваться в соответствую- 340 щие следственные органы. В случае обнаружения иных нарушений закона прокуроры обязаны тщательно выявлять их причины и принимать меры к их устранению. В ходе проверки мест содержания задержанных и заключенных под стражу необходимо установить: 1. Соответствует ли санитарная площадь в камере на одного человека установленным нормам. В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» норма санитарной площади в камере на одного человека устанавливается в размере четырех квадратных метров. В постановлениях Европейского Суда по правам человека указано, что ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. обязывает государство организовать свою пенитенциарную систему таким образом, чтобы обеспечить уважение достоинства заключенных, несмотря на проблемы материально-технического либо финансового характера. Европейский Суд отметил, что недостаток личного пространства, предоставляемого в российских следственных изоляторах заключенным, порой настолько критичен, что это само по себе является нарушением ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Суд отмечает, что в обязанность властей входит защита физического благополучия заключенных вследствие нахождения их в уязвимом состоянии. Во избежание в дальнейшем нарушений положений Конвенции, отмеченных Европейским Судом в своих постановлениях, прокурорам субъектов Российской Федерации следует постоянно требовать от руководителей пенитенциарных учреждений и территориальных органов ФСИН России приведения условий содержания в соответствие с нормами действующего законодательства и международными стандартами. При осуществлении надзорных функций с учетом характера и распространенности нарушений законов в конкретном субъекте Российской Федерации надлежит использовать наиболее эффективные формы и методы реализации полномочий прокурора для достижения положительных результатов. 2. Обеспечиваются ли подозреваемые и обвиняемые ежедневным бесплатным горячим трехразовым питанием по нормам, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 205. В соответствии с указанным Постановлением устанавливается следующее количество продуктов на одного человека в сутки: хлеб пшеничный из муки II сорта — 200 г, мясо — 100 г, рыба — 100 г, сахар — 30 г, картофель — 450 г для женщин и 500 г для мужчин, овощи — 250 г, молоко коровье — 200 мл для женщин и 100 мл для мужчин, крупа разная — 90 г, макаронные изделия — 30 г и т.д. 3. Выдаются ли подозреваемым и обвиняемым бесплатно постельные принадлежности (матрац, подушка, одеяло), постельное белье (две простыни, наволочка), полотенце, столовая посуда и столовые приборы на время приема пищи (миска, кружка, ложка), мыло хозяйственное, бумага для гигиенических целей, настольные игры (шашки, шахматы, домино, нарды), издания периодической печати, предметы для уборки камеры, швейные иглы, ножницы, ножи для резки продуктов питания. 4. Оборудованы ли камеры индивидуальными нарами или кроватями, столом и скамейками по лимиту мест в камере, шкафом для хранения индивидуальных при- 341 надлежностей и продуктов, краном с водопроводной водой, вешалкой для верхней одежды, радиодинамиком для вещания общегосударственной программы, полкой для туалетных принадлежностей, бачком для питьевой воды, кнопкой для вызова дежурного, урной для мусора, светильниками дневного и ночного освещения закрытого типа, тазами для гигиенических целей и стирки одежды и др. 5. Предоставляется ли подозреваемым и обвиняемым возможность еженедельной помывки в душе продолжительностью не менее 15 минут. 6. Выдаются ли подозреваемым и обвиняемым письменные принадлежности (бумага, шариковая ручка) для написания предложений, заявлений и жалоб по их просьбе. 7. Пользуются ли подозреваемые и обвиняемые ежедневной прогулкой продолжительностью не менее одного часа, несовершеннолетние — не менее двух часов. 8. Оказывают ли в местах содержания задержанных и заключенных под стражу медицинскую помощь, выполняются ли санитарно-гигиенические требования, обеспечивающие охрану здоровья подозреваемых и обвиняемых. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что не всегда проводятся первичные или текущие медицинские осмотры, флюорографическое обследование лиц, находящихся в следственных изоляторах. Одной из причин высокой смертности осужденных является неквалифицированное, несвоевременное оказание медицинской помощи и использование устаревшего оборудования. 9. Обеспечена ли медчасть лекарственными средствами, а также необходимыми для оказания медпомощи аппаратурой и оборудованием, нет ли лекарственных препаратов с истекшими сроками годности. 10. Имеется ли в изоляторе лицензия на осуществление медицинской деятельности. В случае отсутствия лицензии (лицензий) необходимо установить причины, а также выяснить, какие меры принимались администрацией к получению лицензий, оценить достаточность этих мер. 11. Соответствуют ли места содержания задержанных и заключенных под стражу требованиям пожарной безопасности. Укомплектован ли изолятор первичными средствами тушения пожара, допускается ли использование в отделке помещений горючих материалов без обработки противопожарным составом, надлежащим ли образом обеспечивается возможность эвакуации, оборудовано ли помещение автоматической пожарной сигнализацией и системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, проводилась ли проверка работоспособности сетей внутреннего противопожарного водопровода, имеются ли знаки пожарной безопасности на путях эвакуации из помещений изолятора. 12. Соблюдаются ли требования, предусмотренные законодательством, о раздельном содержании различных категорий подозреваемых и обвиняемых. Так, раздельно должны содержаться: мужчины и женщины; несовершеннолетние и взрослые; лица, впервые привлекаемые к уголовной ответственности, и лица, ранее содержавшиеся в местах лишения свободы; подозреваемые и обвиняемые и др. В том числе не допускается совместное содержание в изоляторах подозреваемых и обвиняемых, являющихся или являвшихся судьями, адвокатами, сотрудниками уголовно-исполнительной системы, службы судебных приставов, налоговой инспекции, сотрудниками 342 правоохранительных органов, с подозреваемыми и обвиняемыми, не относящимися к таковым. Оценивая законность применения физической силы или специальных средств, прокурор должен установить не только соответствие закону оснований их применения, но и соблюдение предусмотренных ст. 28 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», ст. 19 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» условий их применения. О каждом случае применения водометов и бронемашин администрация изолятора в течение 24 часов с момента их применения обязана уведомить прокурора. Начальники изоляторов обязаны сообщать прокурору обо всех фактах наступления в результате применения физической силы, специальных средств или оружия смерти заключенных или иных лиц либо причинения им ранений. В интересах максимальной объективности в подобных случаях целесообразно оперативно провести проверку обстоятельств, причин и условий применения с выездом на место. В ходе проверки прокурору необходимо обратить внимание на соблюдение должностными лицами изолятора порядка применения мер взыскания. Установленный Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» перечень поощрений и взысканий является исчерпывающим. В связи с этим прокурору необходимо проверять, не применяются ли к подозреваемым и обвиняемым меры воздействия, не предусмотренные законом. Прокурор должен пресекать случаи неоправданного предоставления обвиняемым и подозреваемым дополнительных льгот и одновременно осуществлять надзор за тем, чтобы налагаемые взыскания соответствовали тяжести и характеру совершенного проступка. Оценка законности применения взысканий к указанным лицам включает в себя следующие критерии: обоснованность наложения взыскания (подтверждены ли совершенное нарушение и виновность наказанного лица соответствующими документами); соразмерность взыскания содеянному проступку и личности нарушителя; своевременность наложения взыскания; соблюдение установленного законом порядка наложения взыскания. Основными документами, удостоверяющими нарушения режима, являются акты, рапорты, докладные записки сотрудников учреждения. К указанным документам должны приобщаться: письменное объяснение нарушителя, объяснения очевидцев, акт медицинского освидетельствования при алкогольном опьянении (нахождении в наркотическом опьянении) или освидетельствования на степень тяжести телесных повреждений, другие материалы, в частности акты порчи имущества, справка о поощрениях и взысканиях. Кроме того, необходимо проверить законность рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб обвиняемых и подозреваемых. Важной обязанностью прокурора является обеспечение прав обвиняемых и подозреваемых обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в государственные органы, общественные организации и к должностным лицам. Прокурор проверяет, как учитываются жалобы и заявления, своевременно ли они направляются адресатам, правильно ли разрешаются. Особого внимания требует проверка сообщений об унижении человеческого достоинства подозреваемых и обвиняемых, о произволе и беззаконии при наложении взысканий, применении физической силы, оружия и других мер воздей- 343 ствия, недозволенных связях работников изоляторов с обвиняемыми и подозреваемыми. Должностные лица мест содержания задержанных и заключенных под стражу во исполнение законодательных предписаний совершают определенные служебные действия, принимают юридически значимые решения, издают правовые акты, налагают на задержанных и заключенных под стражу дисциплинарные взыскания. Оценка соответствия правовых актов (нормативных правовых и индивидуально-правовых), издаваемых в процессе правоприменения, действующим федеральным законам Российской Федерации входит в предмет рассматриваемого направления прокурорского надзора. Типичные нарушения, допускаемые администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу В настоящее время наиболее распространенными нарушениями закона в анализируемой сфере являются: •• несоблюдение санитарных норм в камерах; •• ненадлежащее материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение лиц, находящихся в местах содержания под стражей; •• использование недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу физической силы, спецсредств и оружия; •• незаконное водворение в карцер или в одиночную камеру на гауптвахте; •• воспрепятствование подозреваемым и обвиняемым обжаловать в соответствии с законом действия и решения должностных лиц, нарушившие их права; •• неоказание медицинской помощи; •• использование осужденными средств мобильной связи и иных запрещенных предметов, употребление спиртных напитков и наркотических средств; •• отсутствие должного питания; •• непринятие необходимых мер по поддержанию режимных требований и изоляции различных категорий подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; •• нарушение сроков содержания под стражей. Особенности проведения проверки Проверку рекомендуется начинать с обхода камерных помещений. В первую очередь проверяется карцер, затем проводится сплошной или выборочный обход камер. Для оперативного выяснения появляющихся вопросов к обходу лучше привлечь начальника учреждения или его заместителя, других представителей администрации. В ходе обхода подозреваемым и обвиняемым задается вопрос о наличии у них предложений, заявлений и жалоб, связанных с содержанием под стражей. В ходе проверки в обязательном порядке необходимо организовывать проведение личного приема подозреваемых, обвиняемых. В целях проверки наличия правовых и фактических оснований для содержания заключенных под стражей и соблюдения процессуальных сроков прокурор изучает следующие документы: 344 •• протокол задержания подозреваемого; •• судебное решение (приговор, определение, постановление) об избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу, вынесенное в порядке, установленном УПК РФ, либо надлежаще оформленную выписку из него; •• постановление прокурора о заключении лица под стражу, вынесенное в порядке исполнения ч. 2 ст. 466 УПК РФ на основании прилагаемого решения судебного органа иностранного государства о заключении данного лица под стражу. Прокурор должен удостовериться в соответствии данных документов положениям закона, регламентирующим основания и порядок применения задержания и избрания меры пресечения. Необходимо проверить, не истекли ли предусмотренные законом сроки задержания или ареста. Особое внимание следует уделять случаям задержания и заключения под стражу лиц в целях выдачи в соответствии с положениями международных договоров Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и лиц, разыскиваемых компетентными органами иностранных государств или международным судом. В соответствии с ч. 2 ст. 466 УПК РФ если к запросу о выдаче лица прилагается решение судебного органа иностранного государства о заключении лица под стражу, то прокурор вправе подвергнуть это лицо домашнему аресту или заключить его под стражу без подтверждения указанного решения судом Российской Федерации. Надлежит также учитывать, что максимальный срок задержания составляет 48 часов (если суд не продлил срок задержания в порядке, установленном ст. 108 УПК РФ), а максимальный срок содержания под стражей на стадии досудебного производства в соответствии с требованиями ст. 109 УПК РФ не может превышать 18 месяцев. Кроме того, прокурор должен проверить и соблюдение установленного УПК РФ порядка продления этих сроков. В соответствии со ст. 49 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» истечение установленного законом срока содержания под стражей является основаниям для вынесения начальником места содержания под стражей или прокурором постановления об освобождении подозреваемого или обвиняемого из-под стражи. Важным направлением является надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых. Основные права и обязанности задержанных, заключенных под стражу, установлены ст. 6, 17 и 36 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Права лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания ОВД, порядок их реализации детально регламентированы нормами Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденных приказом МВД России от 22 ноября 2005 г. № 950, права лиц в следственных изоляторах ФСИН России регламентированы Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. № 189, а права лиц в изоляторах временного содержания пограничных органов ФСБ России регламентированы Правилами внутреннего распорядка в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов, утвержденными приказом ФСБ России от 24 марта 2010 г. № 140. 345 Прокурорам необходимо обеспечить исполнение требований Федерального закона в части создания подозреваемым, обвиняемым и иным лицам условий содержания под стражей, отвечающих российскому законодательству и международным стандартам, включая их личную безопасность. Также приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)» на прокуроров возложена обязанность не менее одного раза в полугодие осуществлять проверки помещений для подсудимых и конвоя совместно с представителями территориальных органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. При проведении данных проверок прокурор не вмешивается в деятельность органов судебной власти и органов Судебного департамента. Прокурорский надзор в данном случае направлен исключительно на обеспечение соблюдения закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав человека и гражданина. Основными нарушениями, выявляемыми при таких проверках, являются: отсутствие в судах камер для временного содержания подсудимых и помещений для конвоя, несоблюдение требований санитарных норм и правил, правил пожарной безопасности. По результатам проведенной проверки прокурором составляется соответствующая справка (докладная записка), в которой указываются выявленные нарушения закона, принятые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами меры, а также предложения по устранению этих нарушений, причин и условий, им способствующих. Материалы ранее проведенных проверок можно использовать в качестве ориентирующей информации при планировании и осуществлении текущей проверочной работы. Выбор средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения Статьей 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляются специальные полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, к которым относятся: •• право посещать в любое время места содержания задержанных и заключенных под стражу; •• право опрашивать задержанных, заключенных под стражу; •• право знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу; •• право знакомиться с оперативными материалами; •• право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу; •• право проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу; •• право требовать объяснения от должностных лиц. 346 По итогам проверки для устранения выявленных нарушений законности, причин и условий, которые способствовали их совершению, обеспечения привлечения виновных, допустивших нарушения, к ответственности, прокурор принимает исчерпывающие меры реагирования. Так, прокурор вправе приносить протесты и вносить представления, возбуждать производства об административных правонарушениях, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, освобождать их своим постановлением из карцера. Кроме того, прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в местах содержания задержанных и заключенных под стражу. Глава 25. Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов в исправительных учреждениях, уголовно-исполнительных инспекциях и исправительных центрах Основные требования к организации прокурорского надзора и специальные задачи рассматриваемого надзорного направления установлены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Наказание в виде лишения свободы исполняется колонией-поселением, воспитательной колонией для несовершеннолетних, лечебным исправительным учреждением, исправительной колонией общего, строгого или особого режима либо тюрьмой. Наказание в виде пожизненного лишения свободы исполняется исправительной колонией особого режима для осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы. В отношении военнослужащих наказания исполняются военной полицией Вооруженных Сил Российской Федерации: содержание в дисциплинарной воинской части — в специально предназначенных для этого дисциплинарных воинских частях. Наказания, не связанные с лишением свободы (исправительные работы, обязательные работы, ограничение свободы, штраф и т.д.), исполняются уголовно-исполнительной инспекцией, другими органами и учреждениями (должностными лицами). Кроме того, на уголовно-исполнительные инспекции возложена обязанность контролировать поведение подозреваемого или обвиняемого в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и соблюдении им наложенных судом запретов и ограничений. С 1 января 2017 г. в системе уголовных наказаний Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» применяется новое уголовное наказание — принудительные работы, исполнение которых возложено на исправительные центры Федеральной службы исполнения наказаний. По сведениям ФСИН России, создание подобных центров планируется в большинстве субъектов РФ в течение 20182019 годов. Надзор за исполнением законов в исправительных центрах возлагается на городские и районные прокуратуры.1 Объектами прокурорского надзора в этой сфере являются: органы и учреждения (должностные лица), исполняющие наказания в виде лишения свободы и не связанные с лишением свободы (в том числе исправительные учреждения, дисциплинарные воинские части, уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры и др.). 1 Обзор практики прокурорского надзора за состоянием законности при исполнении наказания в виде принудительных работ от 28.12.2017 г. № 17-14-17 (подписан заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Винниченко Н.А.) 348 Прокурорские проверки в местах содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных необходимо проводить регулярно, т.е. вне зависимости от наличия информации о фактах нарушения законности. Например, для обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей прокуроры должны проверять следственные изоляторы, а военные прокуроры — гауптвахты не реже одного раза в месяц (п. 1.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»), проверки исполнения законов в исправительных учреждениях следует проводить ежемесячно, а расположенных в труднодоступных местах — ежеквартально (п. 2.2 данного Приказа), наконец, проверки исполнения законов в уголовно-исполнительных инспекциях требуется проводить ежеквартально (п. 1.11 указанного Приказа). Только такой подход, позволяющий организовать систематический и полноценный надзор, может принести плоды и дать желаемые результаты по укреплению законности в учреждениях пенитенциарной системы. Поводы проведения проверки Проверки условно можно подразделить на плановые (текущие); проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона администрацией исправительного учреждения, уголовно-исполнительной инспекции либо исправительного центра, другими органами и учреждениями, их должностными лицами; проводимые по инициативе прокурора по мере необходимости; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры). Общие рекомендации по подготовке к проведению проверки Проведению проверки предшествует тщательное изучение прокурором действующих законодательных актов со всеми внесенными изменениями и дополнениями и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, в том числе ведомственных актов органов, осуществляющих исполнение наказаний, составляющих правовую основу и имеющих отношение к предмету проверки. При подготовке к проведению проверки каждому прокурору необходимо уяснить имеющиеся исходные данные, в том числе статистические и иные данные, относящиеся к предмету предстоящей проверки. Источниками получения подобной информации служат: имеющиеся в распоряжении органов прокуратуры, либо истребованные прокурором оперативные сводки, статистические и отчетные данные, аналитические справки и докладные записки, жалобы и другие обращения граждан и организаций, уголовные дела и материалы об отказе в их возбуждении, материалы предшествующих прокурорских проверок и соответствующие акты прокурорского реагирования (представления, протесты, постановления), материалы инспекторских (ведомственных) проверок и т.п. Согласно рекомендациям Генеральной прокуратуры РФ в настоящее время при проверках состояния законности в органах и учреждениях, осуществляющих исполнение наказаний, нельзя оставлять без внимания факты: 349 использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрациями исправительных учреждений, командованием и иными должностными лицами дисциплинарных воинских частей, других воинских частей и учреждений, сотрудниками отделов специального назначения физической силы, спецсредств и оружия; незаконного водворения в дисциплинарные и штрафные изоляторы, помещения камерного типа, гауптвахты дисциплинарных воинских частей; неоказания медицинской помощи; ненадлежащего медико-санитарного и материально-бытового обеспечения; несвоевременной постановки на учет и снятия с учета осужденных; несвоевременности и неполноты выполнения действий по контролю за соблюдением осужденными условий отбывания наказаний, их поведением, исполнением возложенных на них судом обязанностей, запретов и ограничений; воспрепятствования осужденным обжаловать в соответствии с законом действий и решений должностных лиц, нарушившие их права. Первичным источником информации для ориентировки прокурора в массиве служебных документов и иных материальных носителей информации могут служить имеющиеся в каждом органе и учреждении, осуществляющих исполнение наказаний, утверждаемые руководителем номенклатуры (полные перечни дел и нарядов) обычного и секретного делопроизводства. Проверку структурных подразделений органов и учреждений, осуществляющих исполнение наказаний, рекомендуется начинать с изучения учетно-регистрационных журналов и книг. Определение реального состояния проверяемого объекта осуществляется установлением фактического состояния служебной документации путем ее осмотра и сверки с учетно-регистрационной документацией. Проверка прокурором фактического наличия необходимых служебных документов позволяет не только убедиться в их наличии, но и определить состояние учета в местах хранения, порядок составления документов учета соответствующих материалов. По результатам проведенной проверки прокурором составляется соответствующая справка (докладная записка), в которой указываются выявленные нарушения закона, принятые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами меры, а также предложения по устранению этих нарушений, причин и условий, им способствующих. Материалы ранее проведенных проверок можно использовать в качестве ориентирующей информации при планировании и осуществлении текущей проверочной работы. Особенности подготовки и проведения проверок в различных органах и учреждениях Особенности методики прокурорского надзора в этой сфере обусловлены наличием различных органов и учреждений, исполняющих наказания, чьи функции, задачи и полномочия имеют определенные отличия, что влияет на осуществление прокурорского надзора в отношении каждого из них. Специфика применения методики прокурорского надзора за исполнением законов в отношении таких органов и учреждений определяется рядом факторов, в том числе: •• нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность по исполнению уголовных наказаний отдельными органами и учреждениями; •• нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний в целом и за законностью деятельности отдельных органов и учреждений в частности; 350 •• специфическими задачами, которые стоят только перед определенными органами и учреждениями либо являются для них основными, доминирующими; •• различной компетенцией органов и учреждений, исполняющих наказание; •• структурой органов и учреждений, исполняющих наказание. Так, цели и задачи органов и учреждений, исполняющих наказания, их перечень и общие полномочия регламентируются Уголовно-исполнительным кодексом РФ, в то время как образование, структура, компетенция и особенности деятельности при исполнении наказаний каждого из них устанавливаются соответствующими законодательными1 и подзаконными актами2, которые также обусловливают специфику прокурорского надзора. Кроме того, требования УИК РФ находят свое развитие во внутриведомственных нормативных актах3 органов и учреждений, исполняющих наказания, которые регламентируют организацию, методы и средства своей деятельности, взаимодействие с иными правоохранительными органами. Подготовка к проведению проверки в каждом из этих органов является необходимым условием достижения ее целей и состоит из нескольких этапов. Вначале руководитель органов прокуратуры принимает решение о проведении проверки, для чего необходимо установить наличие оснований и определить объект, цели и задачи 1 См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (с изм. и доп.); федеральные законы: от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»; от 3 декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» (с изм. и доп.) и др. 2 См.: Постановления Правительства РФ: от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» (с изм. и доп.); от 31 марта 2010 г. № 198 «Об утверждении перечня аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, используемых уголовно-исполнительными инспекциями для обеспечения надзора за осужденными к наказанию в виде ограничения свободы»; от 11 октября 2011 г. № 828 «Об утверждении Положения о порядке проведения обязательной государственной геномной регистрации лиц, осужденных и отбывающих наказание в виде лишения свободы»; Приказы Минюста РФ: от 20 мая 2009 г. № 142 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества» (с изм. и доп.); от 11 октября 2010 г. № 258 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы»; Приказ Минюста России/МВД России/СК России/ФСБ России/ФСКН России от 11 февраля 2016 г. № 26/67/13/105/56 «Об утверждении порядка осуществления контроля за нахождением подозреваемых или обвиняемых в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений»; Приказ Минюста РФ от 28 декабря 2016 № 321 «Об утверждении Порядка направления осужденных к месту отбывания принудительных работ»; Приказ Минюста РФ от 27 декабря 2016 № 311 «Об утверждении Порядка осуществления надзора за осужденными к принудительным работам» и др. 3 См.: Приказ Минюста РФ от 16 декабря 2016 г. № 295 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» (с изм. и доп.); Приказ Минюста РФ от 29 декабря 2016 № 329 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных центров уголовно-исполнительной системы»; Приказ ФСИН РФ от 11 января 2017 № 3 «Об утверждении типовых структуры и штатного расписания уголовно-исполнительной инспекции»; Приказ Минюста РФ и МВД РФ от 4 октября 2012 г. № 190/912 «Об утверждении регламента взаимодействия ФСИН России и МВД РФ по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений»; Соглашение ФСИН РФ и ФССП РФ от 13 июля 2010 г. № 10/12394/12/01-5 «О взаимодействии Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы судебных приставов» (с изм. и доп.) и др. 351 проверки, точно обозначить предмет проверки, указать ее объем и глубину, выделить из числа подчиненных сотрудников персональный состав исполнителей, наметить реальные сроки проведения. На завершающем этапе подготовки к проверке необходимо направить запросы о предоставлении требуемых материалов, документов, статистической информации, повестки должностным лицам и гражданам, у которых предполагается получить объяснения. Проверку рекомендуется проводить на основании тщательно продуманного плана, подготовленного исполнителем и утвержденного соответствующим руководителем органов прокуратуры. Далее осуществляется анализ исходных данных, относящихся к предмету и объекту предстоящей проверки: •• о состоянии, характере и динамике нарушений законности поднадзорным органом или учреждением, исполняющим наказание; •• о состоянии законности в конкретном проверяемом направлении в период, предшествующий проверке; •• о результатах предыдущей подобной проверки; •• о состоянии, характере и динамике преступности на территории, обслуживаемой поднадзорным органом или учреждением, исполняющим наказание; •• о результатах изучения материалов уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории, обслуживаемой поднадзорным органом или учреждением, исполняющим наказание; •• об исполнении законных требований прокурора, содержащихся в ранее внесенных актах прокурорского реагирования; •• другие необходимые сведения. По состоянию на 1 апреля 2018 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 597 619 человек, в том числе: в 713 исправительных колониях отбывало наказание 488 645 человек, в том числе: в 126 колониях-поселениях отбывало наказание 34 288 человек; в 7 исправительных колониях для осужденных к пожизненному лишению свободы и лиц, которым смертная казнь в порядке помилования заменена лишением свободы отбывало наказание 2 010 человек; в 217 следственных изоляторах и 98 помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях, содержалось — 106 195 человек; в 8 тюрьмах отбывало наказание 1 404 человек; в 23 воспитательных колониях для несовершеннолетних — 1 375 человек.1 (На начальном этапе реформы органов УИС на 1 января 2010 г. в 755 исправительных колониях содержалось 723,9 тыс. человек; в 7 тюрьмах — 2,8 тыс. человек; в 62 воспитательных колониях для несовершеннолетних — 5,9 тыс. человек.2 Это свидетельствует о постепенном сокращении количества лиц, отбывающих наказания, связанные с лишением свободы, и применением альтернативных видов наказания, не связанных с изоляцией от общества.) При подготовке к проведению проверки в исправительных учреждениях ФСИН РФ следует изучить положения Уголовно-исполнительного кодекса РФ и иные нормаhttp://fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/ (Дата обращения: 1.05.2018). 2 Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р (с изм. и доп.). 1 352 тивные правовые акты, составляющие правовую основу их деятельности и прокурорского надзора в этой сфере1, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность исправительных учреждений. Специфика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов исправительными учреждениями ФСИН РФ обусловливается особенностями деятельности системы исполнения наказаний, связанных с лишением свободы. К основным направлениям деятельности исправительных учреждений относятся: •• обеспечение отбывания наказания согласно приговору (определению, постановлению) суда; •• осуществление регистрации осужденных, а также их фотографирование (звукозапись, кино- и видеосъемку) и дактилоскопирование; •• создание условий для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях исправительных учреждений; •• осуществление контроля за соблюдением режимных требований на объектах учреждений, исполняющих наказания, и территориях, прилегающих к ним; •• обеспечение привлечения осужденных к труду, условий для получения осужденными общего образования, а также их профессиональное обучение и получение ими профессионального образования; •• проведение воспитательной работы; •• обеспечение охраны здоровья осужденных; •• осуществление деятельности по развитию материально-технической базы и социальной сферы; •• осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскной деятельности; •• в пределах своей компетенции содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; •• привлечение к ответственности осужденных, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей; •• обеспечение режима содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также соблюдение их прав и исполнение ими своих обязанностей в соответствии с Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». До проведения проверочных действий целесообразно проведение беседы с руководством учреждения для выяснения общей обстановки в исправительном учреждении, получения информации о фактическом выполнении ранее направленных прокурором требований и результатах рассмотрения актов прокурорского реагирования. В зависимости от характера проверки прокурор может поручить подготовить нужные 1 Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»; Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений. Утверждены приказом Минюста России от 16 декабря 2016 г. № 295; Приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2014 г. «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» № 6 и др. 353 ему сведения. Проверку учреждения рекомендуется начать с обхода прокурором жилых, коммунально-бытовых и производственных объектов. В колонии в обязательном порядке проверяется соблюдение законности в штрафном изоляторе и помещении камерного типа, а в тюрьме — в карцере и одиночных камерах. В обходе должны участвовать должностные лица учреждения, для дачи объяснений по возникающим вопросам. Прокурор должен обеспечить доступ к себе осужденных и быть готов рассмотреть любое обращение, связанное с нарушением их прав и законных интересов. По просьбе осужденных должен быть организован их прием. При желании осужденного побеседовать с прокурором наедине такая возможность также должна быть ему предоставлена. Для выявления возможных нарушений прокурорам рекомендуется изучить различные книги и журналы учета: сообщений о преступлениях (КУСП); приема администрацией осужденных по личным вопросам, обращений родственников лиц, содержащихся в учреждениях; несчастных случаев на производстве и т.п. Также целесообразно при необходимости знакомиться: с личными делами осужденных, в которых содержатся анкетные данные лиц, все их заявления и обращения, а также решения следственных органов и суда; учетными карточками, содержащими краткую информацию из личных дел; журналом приема и передачи дежурств; оперативно-служебными документами, различными формами отчетности и т.п. Имеет смысл получить доступ к актам инспектирования проверяемого учреждения, если оно ранее проводилось в соответствии с Приказом ФСИН РФ от 6 февраля 2006 г. № 38. Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки При проведении проверки прокурор должен оценить законность различных действий и решений должностных лиц исправительных учреждений, а также принятых ими правовых актов. В частности, проверке подлежит: 1. Законность нахождения осужденных в исправительных учреждениях. Проверка проводится путем ознакомления с личными делами осужденных. В этих целях прокурор удостоверяется в наличии на каждого осужденного вступившего в законную силу приговора (определения, постановления) суда, являющегося основанием для содержания в исправительном учреждении. Особенно тщательно должно проверяться соблюдение сроков содержания осужденных в исправительном учреждении. 2. Соответствие режима отбывания наказания требованиям закона. В содержание режима, наряду с требованиями об обеспечении охраны, изоляции, надзора исполнения осужденными возложенных на них обязанностей, включены положения об обеспечении реализации их прав и законных интересов, личной безопасности осужденных и персонала учреждений (ст. 82 УИК РФ). Чтобы сделать вывод о соответствии режима предписаниям закона, прокурору необходимо, прежде всего, проанализировать в сравнении с предшествующим аналогичным перио дом данные о правонарушениях (преступлениях) среди осужденных, выяснить, почему они стали возможными, оценить эффективность принимаемых администрацией исправительного учреждения мер по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Необходимая для анализа информация содержится в статистической отчетности колонии о преступности, дисциплинарной практи- 354 ке, в книге учета сообщений о преступлениях (КУСП), материалах оперативнорозыскной деятельности, служебных расследований по фактам правонарушений и иных чрезвычайных происшествий, журнале приема осужденных медицинской частью, журналах рапортов приема-сдачи дежурств, учета информации для оперативных дежурных и ряде других. 3. Соблюдение требований закона об исправлении осужденных на основе приобщения к труду. Законом устанавливается обязанность администрации исправительного учреждения привлекать осужденных к труду. Обязанность каждого осужденного трудиться согласно ст. 103 УИК РФ предусматривает возможность осуществления трудовой деятельности, как на предприятиях исправительных учреждений, так и на иных государственных предприятиях или предприятиях иных форм собственности. Посещая производственные объекты и беседуя с осужденными, прокурор выясняет соблюдение требований закона об условиях труда. В частности, он должен установить: какова продолжительность рабочего дня осужденных, предоставляются ли им положенные по закону дни отдыха, выдается ли в необходимых случаях спецодежда и дополнительное питание, отвечает ли организация труда требованиям правил техники безопасности. Прокурор обязательно знакомится с актами о несчастных случаях на производстве и материалами служебных расследований, проверяет законность принятых в этой связи решений. При осуществлении надзора за соблюдением законов о труде прокурор не вправе вмешиваться в деятельность администрации исправительного учреждения в части организации труда осужденных, если эта деятельность не урегулирована законодательно. Ознакомление с соответствующими документами производственно-плановой части и бухгалтерии, проверки жалоб осужденных дают возможность выявить факты незаконного использования их труда без оплаты. Прокурору также надлежит проверить, как выполняются требования закона в части предоставления осужденным ежегодно оплачиваемого отпуска и зачета им времени работы в период отбывания наказания в общий трудовой стаж. 4. Соблюдение закона о проведении с осужденными воспитательной работы. В ходе проверки прокурором выясняется, созданы ли в колонии условия для проведения воспитательной работы, используются ли ее основные формы, определенные ст. 110 УИК РФ, внедряются ли рекомендации психологов и педагогов, организована ли воспитательная работа с каждым осужденным индивидуально. Знакомясь с личными делами осужденных и документацией самодеятельных организаций, прокурор устанавливает, какие категории осужденных входят в состав этих организаций, какие они выполняют функции. В поле зрения прокурора должно находиться соблюдение администрацией исправительного учреждения законодательства об обязательном образовании осужденных (ст. 112 УИК). Получение общего образования закон относит к основным средствам исправления осужденных. 5. Соблюдение требований закона о материально-бытовом и медико-санитарном обеспечении осужденных. Вопреки требованиям ст. 99 УИК РФ во многих исправительных учреждениях не обеспечивается нормальное содержание осужденных. Кроме того, многие осужденные не получают должной медицинской помощи. Не всегда обеспечивается, как того предписывает закон, раздельное содержание осужденных больных туберкулезом и здоровых осужденных. Прокурор должен учитывать, что этапы развития материальнотехнической базы исправительных учреждений определены Концепцией развития уго- 355 ловно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р (с изм. и доп.)). 6. Законность применения к осужденным мер поощрения и взыскания. По результатам выполнения своих обязанностей к осужденным в соответствии со ст. 113, 115 УИК РФ могут применяться меры поощрения и взыскания. Прокурор должен пресекать случаи неоправданного предоставления осужденным дополнительных льгот и одновременно осуществлять надзор за тем, чтобы налагаемые взыскания соответствовали тяжести и характеру совершенного проступка. Оценка законности применения взысканий к осужденным включает в себя следующие вопросы: обоснованность наложения взыскания (подтверждены ли совершенное нарушение и виновность наказанного осужденного соответствующими документами); соразмерность взыскания содеянному проступку и личности нарушителя; своевременность наложения взыскания; соблюдение установленного законом порядка наложения взыскания. Основными документами, удостоверяющими нарушения режима, являются акты, рапорты, докладные записки сотрудников учреждения. К указанным документам должны приобщаться: письменное объяснение нарушителя, объяснения очевидцев, акт медицинского освидетельствования при алкогольном опьянении (нахождении в наркотическом опьянении) или освидетельствования на степень тяжести телесных повреждений, другие материалы, в частности акты обысков, порчи имущества, справка о поощрениях и взысканиях. Нарушения режима фиксируются в журнале учета рапортов о нарушениях режима отбывания наказания, постановления о наложении взыскания с соответствующими материалами приобщаются к личным делам осужденных. Путем изучения личных дел, других документов, характеризующих осужденного, и ознакомления с записями в карточках учета о предоставленных осужденным дополнительных свиданиях и посылках прокурор может также установить обоснованность применения наиболее распространенных мер поощрения. 7. Законность рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб осужденных. Важной обязанностью прокурора является обеспечение прав осужденных обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в государственные органы, общественные организации и к должностным лицам. По книге регистрации письменных жалоб и заявлений, журналу учета приема администрацией осужденных по личным вопросам, а также по личным делам осужденных прокурор проверяет, как учитываются жалобы и заявления, своевременно ли они направляются адресатам, правильно ли разрешаются. Особого внимания требует проверка сообщений об унижении человеческого достоинства осужденных, о произволе и беззаконии при наложении взысканий, применении физической силы, оружия и других мер воздействия, недозволенных связях работников исправительных учреждений с осужденными. По состоянию на 1 апреля 2018 г. в уголовно-исполнительной системе имелось 81 федеральное казенное учреждение «Уголовно-исполнительная инспекция» и 1 348 их филиалов, в которых состоят на учете 497 112 чел., осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, и 6 753 чел., подозреваемых и (или) обвиняемых в совершении преступлений, находящихся под домашним арестом1. 1 http://fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/ 1.05.2018). (Дата обращения: 356 (На начальном этапе реформы органов УИС на 1 января 2010 г. в 2467 уголовно-исполнительных инспекциях состояло на учете 534,4 тыс. человек, осужденных условно или к отбыванию наказаний, не связанных с изоляцией их от общества1.) Исполнение наказаний в виде обязательных работ, исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничения свободы, а также осуществления контроля за условно осужденными, осужденными, которым отбывание наказания отсрочено, в соответствии со ст. 16, 177, 178.1, 187 УИК РФ возложено на уголовно-исполнительные инспекции. Практика прокурорского надзора на данном направлении свидетельствует, что осуществляемый сотрудниками уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел контроль за поведением осужденных, состоящих на учете уголовно-исполнительных инспекций, не в полной мере отвечает требованиям уголовно-исполнительного законодательства2. При подготовке к проведению проверки в уголовно-исполнительных инспекциях ФСИН РФ следует изучить положения Уголовно-исполнительного кодекса РФ и иные нормативно-правовые акты, составляющие правовую основу их деятельности и прокурорского надзора в этой сфере3, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность уголовно-исполнительных инспекций. Специфика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов уголовно-исполнительными инспекциями ФСИН РФ обусловливается особенностями деятельности системы исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. К основным направлениям деятельности уголовно-исполнительных инспекций относятся: •• привлечение осужденных к отбыванию наказания согласно приговору (определению, постановлению) суда; •• ведение учета осужденных; •• разъяснение осужденным порядка и условий отбывания наказания, дактилоскопирование осужденных; •• осуществление контроля за соблюдением осужденными условий отбывания Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Фе дерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р (с изм. и доп.). 2 Прокурорский надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Пособие. Генеральная прокуратура РФ. Академия Генеральной прокуратуры РФ. М., 2015. С. 4. 3 Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»; Приказ Минюста РФ от 20 мая 2009 г. № 142 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества» (с изм. и доп.); Приказ Минюста РФ от 11 октября 2010 г. № 258 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы»; Приказ Минюста России/МВД России/СК России/ФСБ России/ФСКН России от 11 февраля 2016 г. № 26/67/13/105/56 «Об утверждении порядка осуществления контроля за нахождением подозреваемых или обвиняемых в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений»; Приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и др. 1 357 наказаний, их поведением, исполнением возложенных судом на них обязанностей, запретов и ограничений; •• осуществление контроля за исполнением требований приговора администрацией организаций, в которых работают осужденные, а также органами, правомочными аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, запрещенной осужденным; •• проведение воспитательной и профилактической работы; •• проведение первоначальных мероприятий по розыску осужденных, а также установлению места нахождения условно осужденного и причин уклонения от контроля; •• привлечение к ответственности осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания, контроля или исполнения обязанностей, возложенных судом. Наказание в виде обязательных работ исполняют по месту жительства осужденных (ст. 25 УИК РФ). Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовноисполнительными инспекциями. Уголовно-исполнительные инспекции ведут учет осужденных; разъясняют им порядок и условия отбывания наказания; согласовывают с органами местного самоуправления перечень объектов, на которых осужденные отбывают обязательные работы; контролируют поведение осужденных; ведут суммарный учет отработанного осужденными времени. Наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, назначенное в качестве как основного, так и дополнительного видов наказаний к штрафу, обязательным работам, исправительным работам или ограничению свободы, а также при условном осуждении исполняют по месту жительства (работы) осужденных (ст. 33 УИК РФ). Уголов
