Правовая статистика и координация прокуратуры

Введение
Глава 1 Теоретические основы правовой статистики в координационной
деятельности прокуратуры
1.1
Понятие
системы
ведомственной
правовой
статистики
органов
прокуратуры
1.2 Нормативно-правовое регулирование сбора и обработки правовой
статистики
1.3 Современные информационные системы, используемые в прокуратуре
для учета и анализа преступности
Глава 2 Анализ и оценка эффективности использования правовой статистики
в координационной деятельности прокуратуры
2.1 Основные показатели преступности и методы их анализа
2.2 Роль прокуратуры в координации правоохранительных органов на основе
статистических данных
2.3 Проблемы и недостатки информационного обеспечения правовой
статистики
Глава
3
Совершенствование
информационного
обеспечения
координационной деятельности прокуратуры
3.1 Перспективные направления развития правовой статистики в прокуратуре
3.2 Внедрение цифровых технологий для повышения эффективности анализа
преступности
3.3 Разработка предложений по улучшению координационной деятельности
прокуратуры с использованием правовой статистики
Заключение
Список использованной литературы
2
Глава 1. Теоретические основы правовой статистики в
координационной деятельности прокуратуры
Понятие системы ведомственной правовой статистики
органов прокуратуры
1.1.
Важную роль в юриспруденции выполняет статистика, осуществляя
сбор,
научную
обработку,
обобщение
и
анализ
информации,
характеризующей развитие экономики страны и уровень жизни населения.
Правовая статистика связана с административным, уголовным, гражданским
правом, с правоохранительными органами, судебной системой, нотариатом,
так как дает цифровое и содержательное освещение этих отраслей права,
служит способом оценки действительности. Зная количество совершенных
преступлений, учитывая самих преступников, располагая сведениями о
нарушении
семейных,
трудовых,
жилищных
и
других
законов,
о
распространении уголовных и административных нарушений на различных
участках экономики, о размерах ущерба от преступлений, принимая во
внимание
результаты
борьбы
с
ними,
органы
юстиции
получают
возможность наиболее эффективно осуществлять возложенные на них задачи
в деле укрепления законности и правопорядка.
Термин «статистика» происходит от латинского слова «статус» (status),
что
означает
«определенное
положение
вещей».
Первоначально
он
употреблялся в значении слова «государствоведение» и был введен в обиход
в 1749 году немецким ученым Г.Ахенвалем, выпустившим книгу о
государствоведении.
В настоящее время термин «статистика» имеет многогранное значение,
но в основном употребляется в трех значениях:
Во-первых, под статистикой понимается совокупность данных о
процессах, проходящих в природе и обществе: статистика конкретных видов
представителей животного мира (например, амурских тигров), статистика
торговли, статистика населения, статистика преступлений и т. п. Эти данные
3
представляются числовыми величинами (абсолютными и относительными),
они отражают уровень, динамику и структуру рассматриваемого процесса.
Во-вторых,
статистика
рассматривается
как
вид
деятельности,
имеющей целью сбор и обработку данных, с последующим анализом
полученной информации, характеризующей количественно то или иное
массовое явление.
В-третьих, статистика - это наука, которая занимается изучением
теоретических и прикладных вопросов сбора, сводки, группировки данных,
измерения и анализа информации о многообразных общественных явлениях
и процессов, и поиском в них закономерностей.
Как всякая наука, статистика имеет собственный предмет и метод.
Предметом
статистики
служат
количественные
характеристики
общественных явлений и процессов. Методами же являются массовое
наблюдение (иногда используют термин
«полный охват»), выборка
элементов из изучаемой совокупности по определенным типологическим
признакам и количественный анализ.
Говоря о статистике как науке, чаще всего, выделяют два ее основных
направления: математическая и прикладная статистика.
Математическая статистика представляет собой раздел математики,
занимающийся разработкой и изучением математических методов анализа
статистических данных, а также доказательством состоятельности этих
методов1.
Прикладная статистика тесно связана с общественными науками и,
основываясь на их базовых положениях, ориентирована на использование
математического инструментария и организацию исследований в предметной
области этих наук с целью выявления закономерностей и совершенствования
форм и методов сбора и подготовки данных, а также предоставления
результатов. В последние годы в сферу интересов прикладной статистики
Трофимова Е.А., Кисляк Н.В., Гилёв Д.В. Теория вероятностей и математическая
статистика: Учеб. пособие. Екатеринбург, 2018. С. 7.
1
4
входят и вопросы автоматизации сбора и обработки данных с использование
компьютерной техники и соответствующего программного обеспечения2.
В последние годы термин «правовая статистика» вышел за сугубо
научные рамки и стал использоваться как для обозначения статистических
совокупностей, так и деятельности по сбору, обработки данных и анализу
информации в конкретной предметной области.
Система официальной государственной статистики находится в
ведении Правительства Российской Федерации и подотчетна ему, что
обеспечивает неразрывную связь с органами государственной власти и
управления 3 . Эта система имеет иерархическую структуру, включающую
федеральный, республиканский, краевой, областной, окружной, городской и
районный уровни.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по формированию официальной статистической информации о
социальных, экономических, демографических, экологических и других
общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и
случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по
контролю
в
сфере
официального
статистического
учета,
является
Федеральная служба государственной статистики (далее - Росстат), которая в
настоящий момент находится в ведении Министерства экономического
развития Российской Федерации.
Территориальные органы Росстата расположены во всех субъектах
Российской
Федерации,
Управление
Федеральной
часть
из
службы
которых
объединены,
государственной
например,
статистики
по
Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре и
Ямало-Ненецкому автономному округу; Управление Федеральной службы
государственной статистики по Красноярскому краю, Республике Хакасия и
Республике Тыва и др.
2
3
Орлов А.И. Прикладная статистика: Учебник. М., 2004. С. 11.
Савюк Л.К. Правовая статистика: Учебник. М., 2015. С. 72.
5
Распоряжением Правительства Российской Федерации утверждается
перечень
субъектов
официального
статистического
учета,
которые
осуществляют формирование официальной государственной статистики в
установленной сфере деятельности. В этот перечень входят различные
федеральные государственные органы, Центральный банк Российской
Федерации (Банк России), Фонд пенсионного и социального страхования
Российской Федерации.
Согласно
действующему
законодательству
официальная
статистическая информация в обязательном порядке предоставляется
Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской
Федерации и Правительству Российской Федерации. Иным органам
государственной власти и местного самоуправления, судам, учреждениям и
организациям официальная статистическая информация предоставляется по
их письменному запросу или в соответствии с соглашениями об
информационном взаимодействии.
Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об
официальном статистическом учете и системе государственной статистики в
Российской Федерации» деятельность по федеральному статистическому
наблюдению и обработке полученных данных носит название «официальный
статистический учет». Основное предназначение государственной правовой
статистики состоит в осуществлении официального статистического учета
данных
о
состоянии
и
тенденциях
развития
преступности,
правонарушаемости, законности и правопорядка и предоставление такой
информации органам государственной власти и местного самоуправления,
юридическим и физическим лицам.
Обязанность
по
осуществлению
государственного
единого
статистического учета данных о состоянии преступности, о сообщениях о
преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре (далее
- статистический учет данных о состоянии преступности), а также
проведению соответствующего федерального статистического наблюдения
6
на
основе
первичных
статистических
данных,
предоставляемых
государственными органами, в соответствии со ст. 51 Федерального закона
от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее —
Закон о прокуратуре)4, возложена на Генеральную прокуратуру Российской
Федерации. Законом о прокуратуре Генеральной прокуратуре Российской
Федерации отводится главенствующая роль в организации деятельности по
статистическому учету данных о состоянии преступности.
Так, Генеральная прокуратура РФ по согласованию с федеральными
государственными органами и федеральными органами исполнительной
власти наделена правом утверждать формы федерального статистического
наблюдения, указания по их заполнению, официальную статистическую
методологию, порядок и сроки предоставления первичных статистических
данных.
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам
государственного
единого
статистического
учета,
согласованные
с
федеральными государственными органами и федеральными органами
исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными
статистическими данными, обязательны для исполнения указанными
государственными органами. Головным подразделением, отвечающим за
ведение статистического учета данных о состоянии преступности в
Генеральной
прокуратуре
Российской
Федерации,
является
Главное
управление правовой статистики и информационных технологий (далее ГУПСиИТ)5.
В перечень его задач в сфере государственной правовой статистики,
помимо статистического учета, входит:
4 Федеральный
закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.09.2024) "О прокуратуре
Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995. N 47. ст. 4472
5
Положение о Главном управлении правовой статистики и информационных технологий
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Утв. Генеральным прокурором
Российской Федерации 31.07.2017 // Документ опубликован не был. Текст документа
приведен в соответствии с публикацией на сайте http://genproc.gov.ru по состоянию на
23.07.2018 https://www.consultant.ru/online/ (дата обращения: 25.04.2025).
7
-
создание,
развитие,
ввод
в
эксплуатацию
и
обеспечение
функционирования государственной автоматизированной системы правовой
статистики и других информационных систем, предназначенных для
выполнения
задач
и
реализации
полномочий
органов
прокуратуры
Российской Федерации;
- организация работы по обеспечению в установленном порядке
руководителей
Генеральной
прокуратуры
Российской
Федерации
и
подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов
государственной
власти
и
правоохранительных
органов
Российской
Федерации полной и достоверной статистической информацией о состоянии
преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе и
дознании.
Помимо ГУПСиИТ, в соответствии с установленным порядком в
формировании государственной статистики в рамках компетенции участвуют
также главные управления и управления Генеральной прокуратуры РФ по
федеральным округам6.
Помимо
государственной
статистики,
субъекты
официального
статистического учета отвечают за формирование ведомственной статистики.
В отличие от государственной, ведомственная статистика субъекта
официального статистического учета ориентирована на работу не только со
значимыми
показателями
и
данными,
отражающими
динамику
общественных явлений или процессов, контроль за которыми возложен на
этот субъект, но и показателями, характеризующими результаты его работы и
внутреннее состояние (например, кадровыми показателями или показателями
дисциплины).
Разница состоит также и в том, что статистическая информация,
выраженная в формах ведомственной отчетности, как правило, не становится
Положение о главном управлении и управлениях Генеральной прокуратуры Российской
Федерации по федеральным округам (утв. Генпрокуратурой России 11.07.2022) (ред. от
15.08.2023)
//
В
данном
виде
документ
опубликован
не
был.
https://www.consultant.ru/online/ (дата обращения: 25.04.2025).
6
8
достоянием общественности и не выкладывается для широкого доступа. Она
главным образом используется для совершенствования внутриведомственной
деятельности.
В соответствии с выявленной двойственностью будем называть
функцию ведомственной статистики, связанной с работой с общественно
значимыми показателями, - внешней, а используемые при ее реализации
сведения - данными для широкого круга пользователей.
Вторую функцию отнесем к категории внутренних, а сведения,
сопровождающие ее осуществление, - данными для специалистов или
специализированными данными.
При этом соотношение названных функций в каждом конкретном
субъекте официального учета или ведомстве различно. В одних превалирует
внешняя
функция,
в
рамках
которой
формируется
государственная
статистической отчетность, в других — внутренняя, с преобладанием
ведомственной отчетности.
Например, Генеральная прокуратура Российской Федерации отвечает
за ведение 11 форм государственной и 21-й формы ведомственной
статистической отчетности. Подавляющее большинство ведомственных
форм связано с правовой статистикой, имеющей целью осуществление
ведомственного статистического учета данных о состоянии и тенденциях
развития надзорной и иной деятельности органов прокуратуры. В связи с
этим в дальнейшем термины «ведомственная статистика» и «ведомственная
правовая статистика» мы будем использовать как синонимы.
Организационно
прокуратуры
имеет
система
ведомственной
иерархическую
структуру,
статистики
на
органов
вершине которой
находится Главное организационно-аналитическое управление Генеральной
прокуратуры Российской Федерации (далее — ГОАУ) 7 , состоящее из
Положение о Главном организационно-аналитическом управлении Генеральной
прокуратуры Российской Федерации. Утв. Генеральным прокурором Российской
Федерации 25.10.2017 // https://www.consultant.ru/online/ (дата обращения: 25.04.2025).
7
9
Аппарата Генерального прокурора Российской Федерации, организационного
управления и информационно-аналитического управления (частью которого
является отдел ведомственной статистики).
На региональном уровне в ряде регионов функционируют управления
правовой статистики, информационных технологий и защиты информации, в
состав которых входят отделы ведомственной статистики. В остальных
случаях,
когда
таких
управлений
нет,
ведение
ведомственного
статистического учета и отчетности возложено на старших прокуроров
(прокуроров) отделов правовой статистики, информационных технологий и
защиты информации (причем эти прокуроры отвечают исключительно за
ведомственную статистику).
Кроме того, в пяти прокуратурах (Ненецкого автономного округа,
Амурской бассейновой природоохранной, Байкальской межрегиональной
природоохранной,
Волжской
межрегиональной
природоохранной
и
прокуратуре комплекса «Байконур») ведомственной статистикой (но наряду
с государственной) занимаются старшие помощники (помощники) прокурора
прокуратуры.
Отделы, старшие прокуроры, прокуроры, отвечающие за ведение
ведомственной статистики, обеспечивают сбор, накопление, обработку и
хранение первичных статистических данных, поступающих из аппарата
городских, районных и специализированных прокуратур.
В городах с районным делением полномочия по ведению первичного
учета
надзорной
и
иной
деятельности
прокуратуры,
формирование
ведомственных статистических отчетов возложены на прокуроров таких
городов8.
Согласно Положению о Главном организационно-аналитическом
управлении
Генеральной
прокуратуры
Российской
Федерации,
утвержденному Генеральным прокурором Российской Федерации 19.08.2022,
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2019 № 715 «Об
организации деятельности прокуратур городов с районным делением» // "Законность", N
11, 2019 http://www.consultant.ru/
8
10
ГОАУ
осуществляет
следующие
функции
в
сфере
ведомственной
статистики:
•
ведение
ведомственного
статистического
учета
в
органах
прокуратуры, проверку полноты и достоверности статистических данных,
оказание
методической
и
практической
помощи
в
этой
работе
подразделениям Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов
Российской Федерации и приравненным к ним специализированным
прокуратурам;
•
подготовку
сводных
ведомственных
статистических
отчетов
Генеральной прокуратуры РФ, их представление в установленном порядке на
подпись руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
• изучение предложений подразделений Генеральной прокуратуры РФ
о
внесении
изменений
в
порядок
формирования
и
представления
ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры.
Как
показал
распорядительных
проведенный
документов
нами
анализ
Генеральной
организационно-
прокуратуры
Российской
Федерации, из всех подразделений ГОАУ основную нагрузку по организации
и ведению ведомственной статистики в органах прокуратуры несет отдел
ведомственной
статистики,
входящий
в
состав
информационно-
аналитического управления.
В его задачи и функции, в частности, входят:
•
осуществление
статистической
сбора,
отчетности
обработки
подразделений
и
анализа
ведомственной
Генеральной
прокуратуры
Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и
приравненных к них специализированных прокуратур по направлениям
деятельности органов прокуратуры, подготовка аналитических таблиц и
выборочных статистических данных;
• организация ведомственного статистического учета в органах
прокуратуры,
проверка
соответствующих
полноты
статистических
и
достоверности
показателей,
оказание
формирования
практической
11
помощь в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным
к ним специализированным прокуратурам
•
разработка
форм
статистической
отчетности
об
основных
направлениях надзорной и иной деятельности органов прокуратуры,
подготовка предложений по совершенствованию этих форм;
• разработка и контроль за единым порядком формирования и
представления
ведомственной
статистической
отчетности
органов
прокуратуры;
• подготовка проектов организационно-распорядительных документов
Генеральной прокуратуры РФ по организации и ведению ведомственного
статистического учета в органах прокуратуры, разработка соответствующих
методических рекомендаций;
•
участие
по
поручению
Генерального
прокурора Российской
Федерации и его заместителей в проверках деятельности подразделений
Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации
и приравненных к ним специализированных прокуратур по вопросам ведения
учета
надзорной
и
иной
деятельности
прокуроров
и
состояния
ведомственной статистической отчетности;
• подготовка информационно-статистических, иллюстрационных и
иных материалов для руководства Генеральной прокуратуры РФ, органов
государственной
власти
и
правоохранительных
органов
Российской
Федерации для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры
Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет» и в средствах массовой информации и некоторые другие.
В своей деятельности подразделения органов прокуратуры, входящие в
систему
ведомственной
законодательством,
статистики,
подзаконными
руководствуются
актами
и
федеральным
организационно-
распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской
Федерации.
12
Правовые основы ведения ведомственного статистического
учета в органах прокуратуры
1.2.
Традиционно, иерархию нормативных правовых актов (далее - НПА),
регулирующих
общественные
отношения
в
сфере
прокурорской
деятельности, выстраивают в следующей последовательности9:
• Конституция Российской Федерации, федеральные законы;
• подзаконные акты (указы и распоряжения Президента Российской
Федерации,
постановления,
распоряжения
Правительства
Российской
документы
Генеральной
Федерации);
•
организационно-распорядительные
прокуратуры Российской Федерации (приказы, указания, распоряжения
Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального
прокурора Российской Федерации).
Безусловно, для НПА, связанных с организацией и ведением
ведомственной статистики, приведенная последовательность также является
актуальной.
Вместе с тем она требует своего обоснования, поскольку в
федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует понятие
«ведомственная
статистика»,
а
разработка
и
утверждение
форм
ведомственной статистической отчетности производится в соответствии с
положениями,
документах
закрепленными
государственных
в
организационно-распорядительных
органов
-
субъектов
официального
общественные
отношения,
статистического учета.
Базовым
законом,
регулирующим
складывающиеся в процессе осуществлении официального статистического
учета, является Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об
Классификация преступлений и обеспечение достоверности государственного единого
статистического учета: Монография / Под ред. И.В. Горошко. Проспект, 2022. С. 22.
9
13
официальном статистическом учете и системе государственной статистики в
Российской Федерации» (далее - ФЗ-282).
В свою очередь, ФЗ-282 основывается на Конституции Российской
Федерации, в п. (р) ст. 71 которой говорится о том, что официальный
статистический учет находится в исключительной компетенции федеральных
органов государственной власти.
Следует заметить, что главный акцент в ФЗ-282 сделан на правовом
регулировании
официального
статистического
учета,
система
государственной статистики упоминается в его тексте лишь семь раз.
Как сказано в ч. 1 ст. 1 ФЗ-282, целью данного закона является
«создание правовых основ для реализации единой государственной политики
в сфере официального статистического учета, направленной на обеспечение
информационных
потребностей
государства
и
общества
в
полной,
достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой
официальной статистической информации о социальных, об экономических,
о демографических, об экологических и о других общественных процессах в
Российской Федерации».
ФЗ-282 вводит в легальный оборот ряд терминов из сферы
статистического учета и государственной статистики, раскрывает принципы
официального статистического учета и его содержание, порядок и правила
предоставления
и
распространения
официальной
статистической
информации, проведения федерального статистического наблюдения и
формирования официальной статистической методологии.
ФЗ-282 не оперирует понятиями «ведомственная статистика» и
«ведомственный статистический учет», однако используемые в нем
определения
официального
статистического
наблюдения
статистического
позволяют
учета
сделать
и
федерального
предположение
о
возможности отнесения ведомственного статистического учета органов
прокуратуры к официальному.
14
Действительно, согласно пп. 1, 4 и 5 ст. 2 ФЗ-282 под официальным
статистическим учетом понимается деятельность, совершаемая субъектами
официального статистического учета в целях формирования официальной
статистической
информации
и
связанная
со
сбором
первичных
статистических и административных данных (проведением федеральных
статистических наблюдений) и их обработкой.
Выполняя работы по ведению ведомственной статистики, Генеральная
прокуратура Российской Федерации фактически осуществляет такую
деятельность. Кроме того, Генеральная прокуратура РФ дала согласие на
вхождение в состав субъектов официального статистического учета и была
включена
в
распоряжением
их
список.
Соответствующее
Правительства
Российской
решение
утверждено
Федерации
(далее
-
Правительство РФ) от 29.03.2011 № 533-р (далее - Распоряжение 533-р).
Вместе с тем высказанное нами предположение об отнесении
ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному
требует своего уточнения, поскольку согласно ч. 5 ст. 5 ФЗ-282 официальный
статистический учет должен производиться субъектами официального
статистического наблюдения в соответствии с федеральным планом
статистических работ. Названный план, утвержденный распоряжением
Правительства Российской Федерации 10.06.2023, ставит перед Генеральной
прокуратурой Российской Федерации задачу по формированию лишь
следующей официальной статистической информации:
• о преступлениях, совершенных на почве ненависти;
• следственной работе и дознании;
• рассмотрении сообщений о преступлении;
• преступлениях коррупционной направленности.
Иная информация, в том числе относящаяся к ведомственным
статистическим учетам, в этот перечень не входит.
Правовое регулирование отношений, которые связаны с поиском,
обработкой,
предоставлением
и
распространением
официальной
15
статистической информации, применением информационных технологий и
обеспечением защиты информации и которые не урегулированы ФЗ-282,
осуществляется Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее
-№ 149-ФЗ.)10
Среди других НПА, актуальных для сферы ведомственной статистики
органов прокуратуры, отметим:
• Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных
данных», которым регулируются общественные отношения, связанные с
обработкой различными государственными органами (в том числе и
органами
прокуратуры)
конституционном,
персональных
гражданском,
данных
лиц,
участвующих
административном,
в
уголовном
судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, а также в иных
случаях, например, при обращении гражданина в органы прокуратуры с
жалобой или заявлением;
• Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления», действие которого распространяется на общественные
отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации
о деятельности государственных органов. При осуществлении такого доступа
необходимо обеспечить достоверность, полноту и актуальность информации,
соблюсти сроки и порядок её представления, создать организационнотехнические и программные механизмы, облегчающие доступ и т. п.;
• Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной
подписи», который регулирует отношения в области использования
электронных подписей, в том числе при исполнении государственных
функций и совершении иных юридически значимых действий. Например, в
органах прокуратуры такие действия совершаются в автоматизированном
Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 23.11.2024) "Об информации,
информационных технологиях и о защите информации" (с изм. и доп., вступ. в силу с
01.01.2025) // "Российская газета", N 165, 29.07.2006. http://www.consultant.ru/
10
16
информационном комплексе «Надзор-WEB» (далее - АИК «Надзор-WEB»)
при работе с документами (их проектами) в системе электронного
документооборота.
Большое значение для сферы ведомственной статистики органов
прокуратуры имеет Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О
прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).
В ст. 51 Закона о прокуратуре данные о прокурорском надзоре наряду с
данными
о
следственной
состоянии
преступности,
работе
дознании,
и
сообщениях
включены
в
о
преступлениях,
перечень
объектов
государственного единого статистического учета, который осуществляет
Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Следует отметить, что настоящая формулировка ст. 51 Закона о
прокуратуре была предложена Федеральным законом от 27.12.2019 № 487ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросам государственного единого статистического учета
данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях,
следственной работе, дознании, прокурорском надзоре».
Соответствующие новации были внесены в ст. 51 в связи с созданием
государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее ГАС ПС).
В более ранних редакциях Закона о прокуратуре деятельность
Генеральной
прокуратуры
РФ
в
сфере
ведомственной
статистики
описывалась детальнее. Так, ст. 51 данного закона, в своих редакциях со
второй (от 17.11.1995) по шестидесятую включительно (от 16.12.2019),
содержала уточнение, что Генеральной прокуратуры РФ устанавливает
единый порядок формирования и представления отчетности в органах
прокуратуры,
т.
е.
указывала
на
конкретные
задачи
по
ведению
ведомственной статистики.
Особенностью современной трактовки ст. 51 Закона о прокуратуре
является также и то, что в ней используется понятие «государственный
17
единый
статистический
учет»,
которое
отсутствует
в
Конституции
Российской Федерации и базовом ФЗ-282. Это понятие, впервые введенное в
легальный оборот также ФЗ-3, лексически диссонирует с понятием
«официальный статистический учет».
Кроме
того,
статистический
учет
в
словосочетании
данных
о
«государственный
прокурорском
надзоре»
единый
содержится
противоречие, поскольку, как мы уже отмечали в предыдущем параграфе,
данные о прокурорском надзоре используются в сфере ведомственной
статистики.
Среди подзаконных нормативных правовых актов отметим уже
упоминавшиеся
нами
Распоряжение
533-р,
а
также
распоряжение
Правительства РФ от 17.12.2019 № 3074-р, которым утверждена «Концепция
создания
цифровой
аналитической
платформы
предоставления
статистических данных» (далее - Концепция ЦАП, Концепция).
В Концепции ЦАП на основе анализа недостатков информационного
обеспечения государственной и ведомственной статистики делается вывод о
необходимости разработки комплекса организационных, методологических,
правовых мероприятий и информационных решений, обеспечивающих
формирование и последующее использование единого информационного
пространства статистического учета (цифровой платформы) в рамках
национальной системы управления данными.
В
Концепции
сформулированы
принципы
построения
единой
цифровой платформы, раскрывается содержание мероприятий по ее
созданию, описываются основные этапы реализации.
При беглом знакомстве с Концепцией ЦАП может сложиться
впечатление, что она только косвенно затрагивает деятельность органов
прокуратуры по ведению ведомственной статистики.
Это впечатление тем более усиливается, когда знакомишься с
приведенным в Концепции определением ведомственной отчетности, как
«отчетности, собираемой федеральными органами исполнительной власти в
18
связи
с
осуществлением
ими
управленческих
функций
(кроме
административных данных и официальной статистической отчетности)».
Вместе с тем положения Концепции ЦАП самым непосредственным
образом обращены к субъектам официального статистического учета (к
которым относится и Генеральная прокуратура РФ) и поставленная в ней
задача
«обеспечения
интеграции
на
скорости
федеральном
административных
данных
и
обработки
уровне
и
представления
статистической
метаданных,
данных,
информации,
получаемых
различными
субъектами статистического учета, применение согласованной методологии
производства статистической информации на всех уровнях, а также
новейших информационных технологий, в том числе позволяющих
обеспечить и работу с «большими» данными», является актуальной и в
систем ведомственной статистики органов прокуратуры.
Помимо отмеченных выше нормативно-правовых актов, вопросы
ведомственной
статистики
регулируется
и
организационно-
распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской
Федерации.
Впервые
цель
формирования
ведомственной
статистической
отчетности (далее - ВСО) в органах прокуратуры нашла закрепление в 2009 г.
в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 18.08.2009 №
264 «Об утверждении Инструкции по формированию ведомственной
статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации»
(далее - Приказ № 264)11.
Пункт
1.3
данной
Инструкции,
раскрывая
содержание
цели
формирования ВСО, говорил о представлении «в установленном порядке
Генеральному
прокурору
Российской
Федерации,
руководителям
и
работникам органов прокуратуры Российской Федерации достоверных
статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры, а
Горошко И.В., Ямщикова С.С. О некоторых направлениях совершенствования
ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации
// Вестник Ун-та прокуратуры Российской Федерации. 2021. № 5 (85). С. 86–91.
11
19
также последующее использование этих данных для совершенствования
деятельности органов прокуратуры и повышения качества информационноаналитической работы.
Приведенная формулировка была повторена и в приказе Генерального
прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 8 «Об утверждении
Инструкции по ведению ведомственного статистического учета в органах
прокуратуры Российской Федерации» (далее - Приказ № 8), пришедшем на
смену Приказу № 264, однако она уже была использована для определения
целей ведения ведомственного статистического учета.
Такие
изменения
в
трактовке
представляются
справедливыми,
поскольку «учет» во многих сферах человеческой деятельности считается
более общим понятием по сравнению с понятием «отчетность». Так, ч. 2 ст. 1
Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»
устанавливает, что бухгалтерская (финансовая) отчетность формируется в
рамках бухгалтерского учета.
В
настоящее
время
базовым
организационно-распорядительным
документом в сфере ведомственной статистики (по аналогии с базовыми
отраслевыми законами) является приказ Генерального прокурора Российской
Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению
ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры
Российской Федерации» (далее - Приказ № 701).
В данном документе претерпело изменение не только название (по
сравнению с Приказом № 8).
Изменилась и цель ведения ведомственного статистического учета,
которая была расширена положением об использовании актуальных и
достоверных
решений,
статистических
планирования
и
данных
«для
принятия
совершенствования
управленческих
деятельности
органов
прокуратуры».
Инструкция, утвержденная Приказом № 701, раскрывает содержание
процесса
ведения
ведомственного
статистического
учета
в
органах
20
прокуратуры, которое в определенной степени отличается от понятия
«официальный статистический учет» (в трактовке ФЗ-282) и предполагает:
• разработку и утверждение форм отчетности, характеризующей
результаты надзорной и иной деятельности органов прокуратуры;
•
организационно-методическое
обеспечение
статистического
наблюдения;
• формирование и представление отчетов;
• обработку, хранение, выдачу и анализ статистических данных.
Ведомственная
статистическая
отчетность
строится
на
основе
документов первичного учета (учетных карточек, книг, журналов, надзорных
производств, актов прокурорского реагирования), общий порядок работы с
которыми регламентирован приказом Генерального прокурора Российской
Федерации от 29.12.2011 № 450 «О введении в действие Инструкции по
делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской
Федерации».
Каждый прокурорский работник лично ведет первичный учет своей
деятельности и несет персональную ответственность за достоверность
данных, представляемых им в учетные документы.
С внедрением современных информационных технологий в органы
прокуратуры происходит постепенный переход от бумажной к электронной
форме документов первичного учета (учетных карточек).
Этот процесс был начат в 2012 г., когда в ходе реализации новых
полномочий в сфере правовой статистики, предусмотренных ст. 51 Закона о
прокуратуре и связанных с принятием Федерального закона от 07.02.2011 №
3-ФЗ «О полиции», а также в целях установления единых правил учета
работы прокуроров и ведения ведомственной статистической отчетности в
органах прокуратуры по заказу Генеральной прокуратуры Российской
Федерации было разработано специальное программное обеспечение модуль «Учета работы прокурора» (далее - Модуль УРП, Модуль) -
21
позволяющее
вести
учет
работы
прокуроров
и
ведомственную
статистическую отчетность в автоматизированном режиме.
В целях регламентации работы Модуля УРП были разработаны и
утверждены необходимые организационно-распорядительные документы.
Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от
18.07.2013 № 295 (утратил силу) была утверждена и введена в действие
Временная инструкция по учету работы прокуроров, которая ориентировала
12
подразделений
Российской
центрального
Федерации
и
аппарата
четыре
Генеральной
прокуратуры
региональные
прокуратуры
(Ставропольского края, Воронежской, Псковской и Ростовской областей) на
использование Модуля УРП.
Временная инструкция устанавливала список электронных карточек
первичного учета - учетных форм (всего 29 карточек), их реквизитный состав
и единый порядок заполнения, список и содержание справочников,
применяемых при заполнении учетных форм (всего 50 справочников),
правила формирования ведомственных статистических отчетов, а также
хранения, выдачи и анализа учетных форм и отчетов.
В дальнейшем с освоением Модуля УРП и наработкой опыта его
использования, приказами Генерального прокурора Российской Федерации,
во
Временную
инструкцию
вносились
многочисленные
изменения,
касающиеся увеличения числа прокуратур, участвующих в эксплуатации
Модуля, более подробной детализации учетных форм и расширения списка
справочников.
Достаточно сказать, что в 2018 г. в соответствии с приказом
Генерального прокурора Российской Федерации от 02.04.2018 № 183 «О
проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров”
специального
программного
автоматизированной
системы
обеспечения
правовой
государственной
статистики»,
количество
подразделений Генеральной прокуратуры РФ и иных органов прокуратуры,
22
работающих с Модулем, увеличилось до 20, учетных карточек - до 47, а
справочников - до 78.
Сегодня эксплуатация Модуля УРП осуществляется согласно приказу
Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2022 № 15 «О
проведении опытной эксплуатации модуля «Учет работы прокуроров»
специального
программного
обеспечения
государственной
автоматизированной системы правовой статистики» (далее - Приказ № 15).
Как уже было отмечено, ведомственная статистическая отчетность
формируется на основе документов первичного учета, заполняемых
прокурорскими работниками в бумажном и (или) электронном виде.
В целях ускорения процесса создания ведомственных отчетов и
повышения его качества в органах прокуратуры начиная с 2007 г.
используется специальное программное обеспечение «Автоматизированное
рабочее
место
“Статистика
Генеральной
прокуратуры
Российской
Федерации”» (далее - СПО АРМ «Статистика») (утратил силу).
В настоящее время порядок автоматизированной подготовки форм
ведомственной
статистической
отчетности
в
органах
прокуратуры
регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации
от 10.10.2017 № 695 «О порядке подготовки форм статистической отчетности
в
электронном
виде
с
использованием
специального
программного
обеспечения "Автоматизированное рабочее место" Статистика Генеральной
прокуратуры Российской Федерации"».
Следует отметить, что СПО АРМ «Статистика» и Модуль УРП в
вопросах формирования ведомственной статистической отчетности органов
прокуратуры решают схожие задачи.
Важно
было
согласовать
различные
аспекты
их
совместного
использования в рассматриваемой сфере тем более, что внедрение СПО АРМ
«Статистика» в прокурорскую деятельность исторически предшествовало
внедрению Модуля УРП.
23
В связи с этим в приказах Генерального прокурора Российской
Федерации, посвященных эксплуатации модуля «Учет работы прокурора»,
подчеркивается
ведомственных
необходимость
статистических
осуществления
отчетов,
сверок
формируемых
в
данных
Модуле,
с
аналогичными показателями, используемыми в СПО АРМ «Статистика».
Так, в п. 4.2 Приказа № 15 содержится указание о необходимости
проведения ежемесячной проверки полноты информации, вводимой в модуль
«Учет работы прокуроров», путем проведения сверки отчетных данных,
формируемых в Модуле и в СПО АРМ «Статистика».
Данное указание не теряет своей актуальности на протяжении
достаточного количества времени. В ходе проводимых проверок прокуратур
субъектов
Российской
специализированных
Федерации
прокуратур
и
отмечаются
приравненных
факты
к
ним
некачественного
проведения сверок достоверности статистических данных, что не позволяет в
полной мере использовать возможности Модуля по организационноаналитическому обеспечению прокурорского надзора.
Регулированию совместного использования СПО АРМ «Статистика» и
Модуля УРП при работе с ведомственной статистикой посвящен и абз. 3 п.
3.2 рассматриваемого выше приказа Генерального прокурора Российской
Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению
ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры
Российской Федерации», в котором говорится, что проводимая в органах
прокуратуры опытная эксплуатация Модуля «не отменяет необходимости
соблюдения требований организационно-распорядительных документов,
касающихся
использования
АРМ
“Статистика”
для
обработки
статистических данных».
В
заключении
описания
организационно-правовых
аспектов
использования Модуля УРП в деятельности органов прокуратуры отметим,
что приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.01.2023
№ 3 временно приостановлена опытная эксплуатация ГАС ПС (в состав
24
которой входит и Модуль) на объектах пилотной зоны, определенных
приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 18.01.2016 №
18
«О
проведении
опытной
эксплуатации
государственной
автоматизированной системы правовой статистики», от 27.12.2019 № 913 «О
вводе
в
опытную
эксплуатацию
модернизированного
специального
программного обеспечения государственной автоматизированной системы
правовой статистики» и от 21.01.2022 № 15 «О проведении опытной
эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” модернизированного
специального
программного
обеспечения
правовой
государственной
автоматизированной
системы
статистики»
соответствующих
организационно-распорядительных
до
издания
документов
Генерального прокурора Российской Федерации.
Эксплуатация СПО АРМ «Статистика» продолжается в прежнем
объеме.
В числе информационных систем, участвующих в реализации задач
ведомственной
статистики
органов прокуратуры,
нельзя
не
назвать
автоматизированный информационный комплекс «Надзор-WEB» (далее АИК «Надзор-WEB»). Он используется при формировании статистического
отчета «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных
обращений» (по форме ОЖ).
Приказом
Генерального
прокурора
Российской
Федерации
от
30.06.2020 № 341 работникам подразделений Генеральной прокуратуры
Российской Федерации в федеральных округах, дислоцированных вне г.
Москвы, органов военной прокуратуры, прокуратур субъектов Российской
Федерации,
приравненных
к
ним
специализированных
прокуратур
предписывалось приступить к работе в АИК «Надзор-WEB» с 1 июля 2020
г.12 Перечень таких прокуратур содержал 55 пунктов.
12 Приказ
Генерального прокурора Российской Федерации от 30.06.2020 № 341 «О
внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
22.07.2019 № 508 «О проведении опытной эксплуатации автоматизированного
информационного комплекса «Надзор-WEB» // https://epp.genproc.gov.ru
25
В настоящее время в соответствии с приказом Генерального прокурора
Российской Федерации от 31.05.2021 № 286 опытная эксплуатация АИК
«Надзор-WEB» начата еще в 46 прокуратурах субъектов Российской
Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах 13.
Говоря о правовых основах ведения ведомственного статистического
учета в органах прокуратуры, нельзя не остановиться на Приказе
Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2010 № 13, которым
утверждена Инструкция по организации проверок оперативного учета и
статистики в органах прокуратуры Российской Федерации.
Данная Инструкция касается и вопросов формирования ведомственной
статистической
отчетности
в
прокуратурах
субъектов
Российской
Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратурах (далее прокуратуры субъектов Российской Федерации).
В круг этих вопросов входит:
• проверка исполнения федерального законодательства, приказов,
указаний, инструкций и поручений Генеральной прокуратуры Российской
Федерации по организации статистического учета;
• изучение состояния первичного учета в органах прокуратуры, а также
соответствия
данных,
отраженных
в
ведомственной
статистической
отчетности, фактическому положению дел;
•
выявление
недостатков
в
организации
первичного
учета
в
прокуратурах субъектов Российской Федерации, установление причин и
условий, способствующих их возникновению;
• оценка влияния прокуратуры субъектов Российской Федерации на
повышение эффективности деятельности подчиненных прокуратур в рамках
организации первичного учета и статистической отчетности;
13 Приказ
Генерального прокурора Российской Федерации от 31.05.2021 № 286 «О
проведении опытной эксплуатации автоматизированного информационного комплекса
«Надзор-WEB» // https://epp.genproc.gov.ru
26
• обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан в части
доступности к информации о деятельности органов прокуратуры с
использованием данных статистических отчетов;
• определение качества подбора и расстановки кадров, отвечающих за
работу по организации статистического учета в органах прокуратуры;
•
анализ
эффективности
взаимодействия
с
федеральными
правоохранительными органами в субъектах Российской Федерации по
проверке достоверности показателей статистической информации;
• выявление, изучение и распространение положительного опыта
работы.
По результатам проведенной проверки оформляется соответствующая
справка - докладная записка руководству Генеральной прокуратуры
Российской Федерации с предлагаемой оценкой деятельности проверяемой
прокуратуры и планом устранения выявленных недостатков.
В необходимых случаях могут готовиться и информационные письма,
издаваться приказы Генерального прокурора Российской Федерации, в
которых
определяются
деятельности
по
меры,
ведению
направленные
ведомственного
на
совершенствование
статистического
учета
и
формированию отчетности.
Важную
роль
в
правовом
регулировании
вопросов
ведения
ведомственного статистического учета в органах прокуратуры играют
организационно-распорядительные
документы,
утверждающие
формы
статистических отчетов и инструкции по их заполнению.
В 2022 г. произошла серьезная редакция существующих форм, был
принят
ряд
приказов,
уточняющих
содержание
утверждаемых
ими
инструкций и реквизитный состав бланков форм:
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.02.2022
№ 51 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
“Надзор за исполнением законодательства при реализации национальных
проектов” по форме НП и Инструкции по его формированию».
27
•
Приказ
Генерального
прокурора
Российской
Федерации
от
04.02.2022 № 64 «Об утверждении и о введении в действие статистического
отчета “Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об
административных правонарушениях” по форме АДМ и Инструкции по его
формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.02.2022
№ 72 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
“Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном
судопроизводстве” по форме ГАС и Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.02.2022
№ 86 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
“Сведения о работе прокурора за исполнением законодательства о
государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле” по форме
ГМК и Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.02.2022
№ 98 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
“Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина” по форме ОН и Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.03.2022
№ 117 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “О
работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного
самоуправления”
по
форме НПА и
Инструкции по
его
формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.07.2023
№ 496 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
“Защита интересов органов прокуратуры в судах” по форме ЗИП ГАС и
Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.03.2022
№ 127 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
28
“Надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной
деятельности” по форме ОРД и Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.03.2022
№ 134 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
«“Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного
судопроизводства” по форме НСиД и Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.03.2022
№ 180 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета
“Участие прокурора в судебных стадиях уголовного процесса” по форме
УСО и Инструкции по его формированию».
• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.09.2022
№ 511 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “О
реализации органами прокуратуры Российской Федерации отдельных
полномочий по надзору за исполнением законодательства о противодействии
коррупции”» по форме К и Инструкции по его формированию».
1.3 Современные информационные системы, используемые в
прокуратуре для учета и анализа преступности
Органы
прокуратуры
Российской
Федерации
ежедневно
при
реализации возложенных на них законом функций и задач сталкиваются с
огромными массивами информации, необходимой для реализации ими своей
контрольно-надзорной деятельности. От состояния защищенности такой
информации зависит как эффективность деятельности органов прокуратуры,
так и защита прав и свобод каждой отдельно взятой личности, а по итогу – и
защита
национальной
безопасности
всего
государства.
Вопросам
обеспечения информационной безопасности российское государство уделяет
широкое внимание, что обусловлено, в том числе, и складывающимися
обстоятельствами на международной арене, связанными, в том числе, с
повышенными рисками кибератак, иных способов незаконного завладения
информацией. Усилились угрозы информационной безопасности и в связи с
29
противоправными действиями со стороны недружественных государств, что
обуславливает повышенную необходимость обеспечения информационной
безопасности органов государственной власти14.
Информационную безопасность можно определить, как состояние
защищенности
случайного
информации
или
искусственного
и
соответствующей
преднамеренного
характера,
-
воздействия
воздействия,
инфраструктуры
от
естественного
или
способного
причинить
неприемлемый ущерб охраняемым законом отношениям, а также субъектам,
эту информацию использующим. Вопросы обеспечения информационной
безопасности не обошли стороной и органы прокуратуры Российской
Федерации. Как отмечено М.В. Колесовым, в органах прокуратуры
«причинами утечки информации, ее повреждения или уничтожения могут
быть
человеческий
фактор,
уязвимость
программного
обеспечения,
несоблюдение предписанных мероприятий»15.
В
органах
прокуратуры
аккумулируется
существенный
объем
информации, разглашение которой является если не опасным, то, по меньшей
мере, нежелательным. Органы прокуратуры в силу осуществляемой ими
надзорной
деятельности,
обладают
безусловно
широким
кругом
информации, затрагивающей вопросы предварительного расследования,
осуществления
надзорных
мероприятий
в
отношении
субъектов
предпринимательской деятельности (сведения, получаемые от которых могут
охраняться как коммерческая тайна) и т.д. Утечка, несанкционированный
доступ к информации подобного содержания могут с высокой долей
вероятности повлечь за собой ущерб интересам как отдельно взятой
личности, так и всего общества и даже государства16. Одновременно с этим,
Бессчасный С. А. Цифровая трансформация органов прокуратуры российской
федерации // Цифровизация деятельности органов прокуратуры: сборник материалов
семинара (круглого стола). М., 2021. С. 8–14.
15
Колесов М.В. Проблемы и перспективы обеспечения информационной безопасности в
органах прокуратуры Российской Федерации // Вестник Университета прокуратуры
Российской Федерации. 2020. № 5 (79). С. 92-95
16
Яцуценко В. В. Дистанционные форматы взаимодействия прокуратуры с населением:
проблемы применения // Актуальные проблемы российского права. 2022. N 4. С. 164–169.
14
30
как
было
указано
ранее,
значительная
часть
сотрудников
органов
прокуратуры, в настоящее время не обладает достаточными навыками и
познаниями
в
области
компьютерных
и
информационно-
телекоммуникационных технологий, что закономерно повышает степень
рисков для информационной безопасности в рассматриваемом надзорном
ведомстве.
В соответствии с Концепцией безопасности органов и организаций
прокуратуры Российской Федерации 17 , перед руководителями органами
прокуратуры были поставлены принципиально новые организационные
задачи, успешное разрешение которых должно в полной мере обеспечить
информационную безопасность прокурорской деятельности.
С 2017 года российская прокуратура организовала и осуществила в
действительности масштабную деятельность относительно создания на всех
уровнях прокурорской деятельности высокотехнологичной информационной
среды,
обеспечивающей
высокий
уровень
оперативности
при
взаимодействии прокуратуры с гражданами и организациями.
В соответствии с ведомственными актами, в органах прокуратуры уже
в настоящее время реализуется ряд механизмов, позволяющих обеспечивать
информационную безопасность в рассматриваемой структуре. Так, вопервых, стоит сказать об установлении порядка ведения документооборота в
прокуратуре и обращении со служебной информацией ограниченного
доступа.
Такие документы по общим правилам помечаются грифом «Для
служебного пользования («ДСП»)». Такие документы учитываются в
отдельных книгах учета документов, хранятся в опечатываемых хранилищах
(сейфах и проч.).
Приказ Генпрокуратуры России от 27 ноября 2019 г. № 830 «Об утверждении
Концепции безопасности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации»: //
"Законность", N 1, 2020
17
31
Помимо строгой регламентации обращения, хранения с такой
документацией,
в
органах
прокуратуры
также
устанавливаются
и
реализуются меры по защите такой информации.
Повышенная степень опасности обусловлена широкой цифровизацией
многих процессов в деятельности органов прокуратуры, что требует помимо
традиционных указанных выше механизмов обеспечения информационной
безопасности, также применения новых подходов, отвечающих современным
реалиям.
Так, например, в 2023 году в Генпрокуратуре создано подразделение по
защите от кибератак, решение о создании которого было принято в связи с
ростом таких атак и развитием цифровых технологий, в том числе, и
искусственного интеллекта. Для работы в спецподразделении будут
привлекаться высококвалифицированные кадры, которые разбираются в
юриспруденции и компьютерных технологиях18.
Кроме того, планируется подключение всех прокуратур страны к
единой защищенной сети передачи данных. Однако, несмотря на столь
широкий спектр мер, которые принимаются в органах прокуратуры для
обеспечения их собственной информационной безопасности, главная
проблема в рассматриваемой сфере, на наш взгляд, до настоящего времени не
разрешена, данная проблема имеет процедурный характер. Большинство
пользователей персональных компьютеров, в современное время, в том числе
и основная часть прокурорских работников, не осознают в полной мере всего
масштаба угроз информационной безопасности, более того, многие
сотрудники попросту не обладают необходимыми знаниями в области
информационной безопасности и информационно-телекоммуникационных
технологий.
Помимо совершенствования правовых и организационных механизмов
обеспечения
информационной
безопасности
в
органах
прокуратуры
Информационные технологии в Генпрокуратуре РФ. URL: https://www.tadviser.ru
Статья: Информационные технологии в Генпрокуратуре РФ (дата обращения: 28.02.2025)
18
32
считается
необходимым
систематическое
проведение
обучающих
мероприятий с прокурорскими работниками, соответствующих аттестаций в
области информационной безопасности и ИКТ. В том числе также возможно
и
установление
требования
о
прохождении
соответствующего
квалификационного экзамена как при приеме на должность, так и
периодически в ходе прохождения службы в органах прокуратуры
Российской Федерации.
В условиях развития информационно-коммуникационных технологий и
искусственного интеллекта возникает необходимость анализа большого
объема данных и информации, что приводит к модернизации множества
сфер.
Цифровизация затронула и деятельность органов прокуратуры, что
реализуется в рамках национальной программы «Цифровая экономика»,
утвержденной в 2019 г.
Деятельность государственных органов сегодня представляет собой
способ управления государственными делами и защиты прав, свобод и
интересов граждан. Роль органов прокуратуры в этом процессе крайне важна
для регулирования механизма государственного взаимодействия.
Ключевым элементом является информационное и техническое
обеспечение,
которое
способствует
оптимизации,
модернизации
и
упрощению многих процессов.
Как отмечает Ю. А. Тихомиров: «Информатизацией являются
специализированные технические решения в области получения, хранения,
использования
и
защиты
сведений,
внедряемых
компетентными
специалистами в деятельность конкретного органа. Они необходимы для
улучшения выполнения служащими своих профессиональных обязанностей и
экономии административных ресурсов» 19.
19
Тихомиров Ю.А., Теория компетенции - Москва, 2001. – С. 188.
33
Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О
прокуратуре Российской Федерации» 20, Приказу Генпрокуратуры России от
14 сентября 2017 № 627 «Об утверждении Концепции цифровой
трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года» 21 для
выполнения информационно-аналитической обработки «больших данных»
будут
использованы
технологии
искусственного
интеллекта.
Новые
технологии позволят обеспечить многофакторную защиту данных, внедрить
биометрическую систему идентификации, а также создать программы
дистанционного и электронного обучения.
Согласно Федеральному закону № 149-ФЗ под информационными
системами понимается совокупность содержащейся в базах данных
информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и
технических средств. В сентябре 2017 года Генеральным прокурором
Российской Федерации был издан Приказ № 627 «Об утверждении
Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до
2025 года», который определил цели, задачи, принципы и основные
направления цифровой трансформации. Так среди основных целей внедрения
цифровых технологий в деятельность прокуратуры можно выделить
следующие: Формирование, на основе оптимизации деятельности прокурора,
высокотехнологичного
надзора,
направленного
на
повышение
эффективности деятельности органов прокуратуры, развития свободного,
устойчивого и безопасного взаимодействия между органами прокуратуры,
обществом и государственной властью; создание условий для быстрой и
безошибочной реализации надзорных функций; создание условий для
перехода к цифровой экономике, оптимизации потоков документационной
информации в бумажном и электронном виде.
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. http://www.consultant.ru/
21
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 14.09.2017 N 627 «Об утверждении Концепции
цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года» //
Законность. 2017. N 12 (Приказ). http://www.consultant.ru/
20
34
17 декабря 2019 года Государственная Дума РФ одобрила законопроект
о создании единой базы данных по преступлениям. В неё включены
статистика о состоянии преступности, а также сообщения о преступлениях,
следственной работе, дознании, прокурорском надзоре. Оператором системы
назначена Генеральная прокуратура. При этом часть информации, если ее
обнародование не противоречит законодательству, размещается в Интернете.
Перечень
публично
размещаемой
официальной
статистической
информации утверждает Генеральный прокурор РФ по согласованию с
федеральными государственными органами.
В
настоящее
время
в
органах
прокуратуры
работают
такие
информационные системы, как:
1
Информационная
система
межведомственного
электронного
взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации (ИС МЭВ
ГП РФ).
2
ведения
АИК «НАДЗОР WEB». Данный комплекс предназначен для
ведомственного
делопроизводства
и
документооборота
в
электронном виде.
3
процессов
АИС «Архивное дело ОП». Предназначена для автоматизации
делопроизводства
по
ведению
номенклатуры
дел,
их
формированию, оформлению, систематизации и приему дел на архивное
хранение, контролю сроков хранения и выделения к уничтожению.
4
АИК «КАДРЫ-ОП» применяется для распределенного учета
кадров и их персональных данных, а также изменений в штатном расписании
органов прокуратуры.
5
АИС «Пенсия» предназначена для учета и сопровождения
пенсионного обеспечения бывших работников органов и учреждений
прокуратуры и членов их семей, в том числе постоянно проживающих за
пределами Российской Федерации.
35
6
Ведомственный
автоматизации
программно-технический
финансово-хозяйственной
комплекс
деятельности
органов
и
организаций прокуратуры РФ (ВПТК).
7
Информационная
система
по
организации
и
контролю
Единый
портал
коммуникационного взаимодействия с гражданами.
8
Специальное
программное
обеспечение
прокуратуры РФ (СПО ЕПП).
9
Федеральная государственная информационная система «Единый
реестр контрольных мероприятий» (ЕРКНМ).
10
Государственная
автоматизированная
система
правовой
статистики (ГАС ПС). Действует с конца августа 2020 года. Система
предназначена для обеспечения автоматизированной поддержки функций по
осуществлению государственного единого статистического учета заявлений
и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости
преступлений,
состояния
и
результатов
следственной
работы
и
прокурорского надзора, а также по формированию и представлению
отчетности органов прокуратуры.
Помимо этого, активно используется видео-конференц-связь. Одним из
преимуществ использования ВКС является повышение координирующей
роли органов прокуратуры, более рациональное использование бюджетных
средств и иных ресурсов на проведение семинаров. К преимуществам данных
систем
можно
отнести
значительное
сокращение
организационно-
технических затрат, ускорении прохождения документов до конечного
исполнителя за счет электронной технологии наложения резолюции
руководителями подразделений и одновременной отправки документа,
высвобождение рабочего времени исполнителей за счет уменьшения
непроизводительных трудозатрат по оформлению документа (согласованию,
передачам для утверждения и регистрации).
Но, несмотря на очевидные преимущества работы с информационными
системами, существует и ряд проблем.
36
Во-первых, низкая скорость работы в «час пик». Система имеет слабые
места, в результате чего происходят сбои при большой нагрузке на сервер.
Во-вторых, человеческий фактор также является одним из элементов,
задерживающих
процесс
информатизации.
Отсутствие
специальных,
информационных познаний приводит к эффекту, тормозящему процессы
прохождения документов, служащие делают ошибки при регистрации,
передаче и отправке документов, что может привести к неполучению
информации конечным адресатом.
В-третьих, хакерские атаки со стороны недружественных государств,
способных
оказать
угрозы
для
критически-важных
объектов
информационных сетей.
В-четвертых,
действующих
введение
методов
новых
осуществления
технологий
без
отмены
ранее
деятельности.
Большая
часть
служащих, пользуясь системами электронного документооборота, дублирует
часть документации на бумажных носителях для «надежности»22.
Помимо названных проблем, актуализации требует и нормативные
акты. Основной документ, регламентирующий делопроизводство в органах
прокуратуры - Инструкция по делопроизводству в органах и организациях
прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального
прокурора от 29.12.2011 № 450 нуждается в обновлении некоторых пунктов в
соответствии с действующим законодательством23.
Выводы по главе 1
Таким образом, цифровизация деятельности органов и органов
прокуратуры РФ имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
Многие вопросы внедрения электронного документооборота отражены в
нормативных
актах
-
законах,
инструкциях.
Но
для
того,
чтобы
Тарасова Т. С. Информационные системы в органах и организациях прокуратуры:
понятие, преимущества и недостатки непосредственный // Молодой ученый. - 2023. - № 23
(470). - С. 387-389.
23
Приказ Генпрокуратуры России от 29.12.2011 N 450 (ред. от 05.06.2024) "О введении в
действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры
Российской Федерации" // https://epp.genproc.gov.ru
22
37
информационные системы выполняли свои функции - совершенствование
делопроизводства, ускорение работы с документами на всех этапах,
необходимо решить ряд проблем, которые возникают именно в практическом
применении данных систем.
38
Глава 2 Анализ и оценка эффективности использования правовой
статистики в координационной деятельности прокуратуры
2.1 Основные показатели преступности и методы их анализа
Преступность
как
статистическая
совокупность
совершенных
преступлений обычно измеряется такими показателями, как состояние,
уровень, структура и динамика. Дополнительно к ним используются и
другие, например, вооруженность, организованность, цена преступности,
ущерб от преступлений, уровень виктимизации.
Состояние
преступности
является
собирательной,
обобщенной
характеристикой преступности, отражающей в совокупности характер,
уровень, структуру и динамику преступности.
Показателем количественной стороны преступности считается уровень
преступности, который исчисляется в абсолютных и относительных
величинах. Примером уровня преступности в абсолютных величинах будет
общее
число
или
зарегистрированных
преступлений,
или
лиц,
их
совершивших. При этом общим числом могут быть все преступления или вид
преступления, все преступники или преступники отдельной социальнодемографической группы.
Относительный уровень преступности называют коэффициентом
(или индексом) преступности. Он рассчитывается путем деления числа
преступлений, совершенных за определенный период, на число населения,
проживающего на определенной территории (страна, республика, город,
поселок), из расчета на 100 тыс., 10 тыс. или 1 тыс. человек. Формула расчета
следующая:
К = п х 105 / N,
где п — общее количество выявленных преступлений; N — общее
количество населения, проживающего на данной территории; 105 — доля в
населении, равная 100 тыс.
39
Используется также коэффициент преступной активности. Его
значение состоит в том, чтобы показать, какое число выявленных
преступников приходится на долю населения, проживающего на территории
места совершения преступления. Этот коэффициент рассчитывается по
следующей формуле:
Ка =Л х 105/ N,
где Л — общее количество выявленных преступников; N — общее
количество населения, проживающего на данной территории; 105 — доля
населения, равная 100 тыс.
Оценка преступности с помощью названных коэффициентов позволяет
сравнивать между собой преступность по территориям, которые различаются
числом населения, с целью узнать, где преступность или криминальная
активность населения выше или ниже.
Наряду с вышеназванными коэффициентами иногда используют индекс
судимости, характеризующийся
числом осужденных по
приговорам,
вступившим в законную силу, за определенный период на определенной
территории в расчете на 100 тыс. населения, проживающего на данной
территории, в возрасте старше 14 лет. Однако индекс в большей мере
характеризует активность судебной практики, чем уровень преступности.
Показатели, позволяющие отразить внутреннее состояние преступности,
получили название качественных показателей. К ним относят структуру,
динамику и характер преступности.
Характер преступности определяется по тому виду преступной
деятельности, который имеет наибольшую общественную опасность или
распространенность. Например, характер преступности в период революции
в России определялся хулиганскими проявлениями общего уголовного и
политического
порядка.
Сегодня
характер
преступности
в
России
определяется количеством преступлений, совершенных организованными
преступными группами, и количеством экономических преступлений.
40
Структура преступности показывает долевое соотношение видов или
групп преступлений к общему числу преступлений. Доля тех или иных видов
и групп преступлений (или лиц) измеряется в процентах и именуется
удельным весом в общем количестве преступлений, взятым на 100 %.
Например, структура преступности по категориям преступлений: 22 %
тяжких и особо тяжких преступлений и 78 % преступлений небольшой и
средней тяжести. Либо структура преступности по гендерному признаку: 86
% преступников-мужчин и 14 % преступников-женщин. Таким образом,
структурировать преступность с целью изучения ее внутреннего состава
можно по разным признакам, исходя из задач, поставленных перед
исследователем. Формула расчета удельного веса следующая:
Ув = п х100 % / П,
где п — количество преступлений определенного вида или группы; П
— общее количество преступлений.
Динамика преступности отражает изменение абсолютного или
относительного уровня преступности и ее отдельных видов на протяжении
длительного
времени.
Она
показывает,
как
изменялись
показатели
преступности по годам или месяцам. По динамике преступности можно
судить о тенденциях в преступности. Обычно для ее исчисления пользуются
расчетом таких показателей динамики, как абсолютный прирост, темп роста
и темп прироста преступности. Рассчитанные за определенные годы такие
показатели выстраиваются в цепочку, которая называется динамическим
рядом. Сравнение динамических рядов абсолютного прироста, темпа роста и
темпа прироста преступности позволяет исследователю определить, на какие
годы приходится максимальный или минимальный пик преступности и
какова ее основная тенденция (тренд). В зависимости от задач используется
цепной метод построения динамического ряда (когда соотносятся показатели
текущего и предшествующего периода, например, 2006 и 2005 гг.) или
базисный (когда соотносятся показатели текущего периода и исходной точки
расчета, то есть года, с которого начинается изучаемый отрезок времени,
41
например, 2006 и 1996 гг.). Формулы расчета показателей динамики
преступности, следующие:
А = Пт – Пп,
где А — абсолютный прирост; Пт — количество преступлений в
текущем периоде; Пп — количество преступлений в прошлом периоде.
Тр = Пт х 100 % / Пп,
где Тр — темп роста; Пт — количество преступлений в текущем
периоде; Пп — количество преступлений в прошлом периоде.
Тпр =Тр – 100 %,
где Тпр — темп прироста.
Цена преступности является самым трудноопределимым показателем
преступности. В общем плане она включает отрицательные экономические и
социальные последствия преступности. Во время обсуждения вопроса,
посвященного
предупреждению
преступности
и
обращению
с
преступниками, на V Конгрессе ООН были зафиксированы три основных
аспекта цены преступности: виды и размеры негативных последствий
преступности,
методы
их
правильной
оценки,
меры
ослабления
экономических и социальных последствий преступности. Было отмечено, что
исчисление цены преступности крайне сложно, что оно может быть сделано
лишь на междисциплинарном уровне и в отношении только той части
преступности, которая выявлена.
Социально-экономические последствия преступности складываются не
только
из ущерба, прямо
или
косвенно
причиненного
преступной
деятельностью, и особенно имущественными преступлениями, но и из
упущенной
материальной
выгоды,
расходов
деятельность,
содержание
правоохранительных
на
законодательную
органов,
производство
процессуальных действий (оплата свидетелей, экспертов, переводчиков),
содержание исправительных и специальных лечебных учреждений.
В
социально-психологическом
плане
последствия
преступности
выражаются в нарушении общественного спокойствия, вызывают у граждан
42
чувство
неуверенности,
опасения
и
страха.
Самим
фактом
своего
существования преступность выступает как пример нравственной деградации
общества, разлагает и вовлекает в преступления неустойчивых граждан.
Итак, конкретная цена преступности хотя и трудно исчисляема, но
может быть зафиксирована в материальном выражении. Например, по
мнению В. В. Лунеева, цена преступности в РФ сопоставима с годовым
бюджетом страны24.
2.2 Роль прокуратуры в координации правоохранительных
органов на основе статистических данных
Помимо функции надзора за исполнением закона на Генерального
прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложена
задача по координации деятельности правоохранительных органов. В связи с
этим
все
правоохранительные
органы
представляют
в
прокуратуру
ежемесячные, квартальные и годовые отчеты.
Прокуроры используют эту статистику для описания совершенных
преступлений, их характера, обстоятельств, в которых они происходят,
причин преступлений, кем они были совершены, почему они были
совершены, места, где они были совершены, времени, способа совершения
преступлений.
Координация
«соответствие»,
(от
латинского
«согласие»,
sogbtayo
(согласование)
-
от
слова)
означает
означает
установление
отношений между участниками. Правоохранительные органы координируют
действия для обеспечения эффективной реализации мер по борьбе с
преступностью. Основная цель координации заключается в обеспечении
взаимосвязанности и сотрудничества структур по борьбе с преступностью,
быстрого
и
всестороннего
выявления
преступлений,
расследования,
Лунеев В. В. Социальные последствия, жертвы и цена преступности // Государство и
право, 2009. — № 1. — С. 38.
24
43
раскрытия информации, а также причин и условий, при которых
компетентные органы могут принимать меры.
Предмет
заключается
правоохранительных
органов,
в
их
облегчении
общих
задач,
взаимодействия
анализа
правовых,
организационных, информационных и других средств, форм и методов,
характерных для каждого из них.
Результат согласованности - достижение высших вершин в борьбе с
преступностью. Закон делегирует эти полномочия Генеральному прокурору
и подчиненным ему прокурорам. В связи с этим прокурор созывает
координационный совет, запрашивает статистические данные и другую
информацию, а также рассматривает вопрос об их объединении при изучении
деятельности правоохранительных органов в сфере задержания.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона "О прокуратуре
Российской
Федерации"
был
установлен
порядок
«координации
деятельности по борьбе с преступностью», в которой говорится, что
Генеральный прокурор Российской Федерации координирует деятельность
правоохранительных органов25.
«Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью осуществляется на основе: соблюдения законности; равенства
всех участников координационной деятельности при постановке вопросов,
внесении
предложений,
разработке
самостоятельности
каждого
предоставленных
ему
рекомендаций
правоохранительного
законодательством
и
органа
Российской
мероприятий;
в
пределах
Федерации
полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и
проведении мероприятий; гласности в той мере, в какой она не противоречит
требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и
свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.09.2024) "О прокуратуре
Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995. N 47. ст. 4472
25
44
законом тайне; ответственности руководителя каждого правоохранительного
органа за выполнение согласованных решений»26
Роль статистики в деле защиты органами прокуратуры интересов прав
и свобод граждан в целом и борьбы с преступностью в частности нельзя не
преуменьшить,
поскольку
именно
информированность
в
каком-либо
предмете позволяет управлять и руководить многими общественными
процессами («осведомлен — значит, вооружен»).
Посредством
статистики
у
конкретных
людей
формируется
определенное мнение, которым можно управлять и использовать в своих
интересах, в противном случае не были бы столь популярными и
востребованными различные социологические опросы.
Количественные показатели преступных деяний далеко не всегда
отражают объективное состояние криминальных процессов. Например, на
территории г. Москвы за период январь-октябрь 2022 года отмечен рост
количества преступлений, связанных со взяточничеством, по сравнению с
аналогичным периодом прошлого года — 806 (АППГ — 777; +3,7 %). Более
того, выявлены категории лиц, совершивших указанные преступления
Рис. 1. Категории лиц, совершивших преступления, связанные со взяточничеством,
за январь-октябрь 2022 года (в сравнении с аналогичным периодом прошлого года) в г.
Москве
Указ Президента РФ от 18.04.1996 N 567 ред. от 14.06.2024) "О координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" (вместе с
"Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью") // Собрание законодательства РФ", 22.04.1996, N 17, ст. 1958
26
45
Опираясь на эти факты, невозможно сделать стопроцентные выводы о
возможных
причинах
роста
подобных
преступлений,
а
также
не
представляется возможным узнать причины роста взяточничеств со стороны
мужской части населения и иностранных граждан. Все это может либо
свидетельствовать о наметившихся тенденциях в данной сфере преступности,
либо быть следствием активизации работы соответствующих подразделений
правоохранительных
органов,
либо
означать
последствия
изменения
правовых норм.
На
сегодняшний
правоохранительными
день
органами
статистическая
на
основе
база
системы
формируется
единого
учёта
преступлений, которая регламентируется приказом Генпрокуратуры России
№ 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253,
ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399
от 29.12.2005 «О едином учете преступлений». Именно эта система является
основным, объёмным, динамичным, систематизированным источником
сведений о правоохранительной деятельности государства.
Тихонов А. Н. отмечает по этому вопросу следующее: «Основной
проблемой, которая влияет на полноту и достоверность информации — это
нахождение,
по
объективным
и
субъективным
причинам,
части
преступлений, не учтенной в статистической отчетности (латентная часть
преступлений). Процент латентной части преступлений изменяется в
зависимости от их видов, общественной опасности и ряда других
обстоятельств, в связи с чем необходимо комплексно осуществлять
мероприятия,
направленные
на
устранение
негативных
факторов,
обуславливающих недостоверное отражение и искажение информации о
преступности»27.
Тихонов, А. Н. Прокуратура и правоохранительные органы в сфере уголовной
статистики / А. Н. Тихонов. — Текст: непосредственный // Гуманитарные, социальноэкономические и общественные науки. — 2021. — № 10. — С. 224–227.
27
46
На основании государственной статистической отчетности, а также
результатов надзорной деятельности прокурора в сфере правовой статистики
формируется
объективная
статистическая
база
данных
о
состоянии
преступности в стране. Достаточно активной работе органов прокуратуры в
указанной сфере способствует принятая в 2011 году новая редакция ст. 51
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 28 , в
соответствии с которой за прокуратурой закреплена функция ведения
единого государственного статистического учета заявлений и сообщений о
преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений,
состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а
также учет результатов следственной работы. В рамках действия указанной
статьи органами прокуратуры проводятся проверки полноты и достоверности
отражения сведений в государственной статистической отчетности 29.
Однако не зря говорят, что цифры управляют миром, и не зря на эту
тему написано множество книг, среди которых есть даже бестселлеры, к
примеру, Дарелла Хаффа «Как лгать при помощи статистики».
Ведь, умело используя статистические данные, можно добиться
многого, даже сформировать у конкретных людей определенное мнение и
использовать его в целях обмана. И порой правоохранительные органы
довольно смело пытаются манипулировать цифрами. И не секрет, что для
создания более благоприятной картины преступности, искусственного
улучшения показателей своей работы отдельные должностные лица
правоохранительных
органов
различными
способами
искажают
статистическую информацию.
Для
исключения
подобной
практики
работники
прокуратуры
ежедневно изучают большой массив статистических карточек, проверяют
соответствие их данных материалам уголовных дел, надзорных производств,
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.09.2024) "О прокуратуре
Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995. N 47. ст. 4472
29
Сапронова, Т. П. Правовая статистика как самостоятельное направление прокурорского
надзора / Т. П. Сапронова. — Текст: непосредственный // Евразийская адвокатура. —
2020. — № 3. — С. 95–99.
28
47
регулярно проводят сверку различных форм отчетности. Ведь только
объективная
статистика
отражает
истинную
картину
преступности,
способствует эффективной координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с противоправными деяниями.
С момента создания в структуре органов прокуратуры подразделений
правовой статистики количество и виды выявляемых искажений показателей
всех
форм
государственной
статистической
отчетности
неуклонно
возрастает. Так, только на протяжении 2019 и 2020 годов органами
прокуратуры Российской Федерации поставлено на учет почти 300 тысяч
укрытых преступлений.
В рамках исполнения поручений Президента Российской Федерации, в
целях организации информационного пространства в сфере уголовной
статистики Генеральной прокуратурой Российской Федерации создается с
помощью современных информационных
технологий государственная
автоматизированная система «Правовая статистика»30.
К главным целям создания ГАС ПС относятся совершенствование
системы национальной безопасности РФ; обеспечение объективности,
оперативности,
полноты
и
достоверности
информации
о
состоянии
преступности в стране, раскрываемости преступлений и о судебных актах,
связанных с уголовными делами 31.
Создание
государственной
автоматизированной
системы
учета
преступлений — ГАС ПС позволит исключить ручной ввод информации в
базу данных и внесение изменений в карточки статистической отчетности,
потерю
уголовных
дел,
так
как
подписываться
такие
документы
следователями и дознавателями будут с помощью электронной подписи.
Тихонов, А. Н. Прокуратура и правоохранительные органы в сфере уголовной
статистики / А. Н. Тихонов. — Текст: непосредственный // Гуманитарные, социальноэкономические и общественные науки. — 2021. — № 10. — С. 224–227.
31
Сапронова, Т. П. Правовая статистика как самостоятельное направление прокурорского
надзора / Т. П. Сапронова. — Текст: непосредственный // Евразийская адвокатура. —
2020. — № 3. — С. 95–99.
30
48
2.3 Проблемы и недостатки информационного обеспечения
правовой статистики
Цель введения государственной автоматизированной системы правовой
статистики (далее - ГАС ПС) преследует возможность совершенствования
организации статистического учета преступлений для обеспечения его
максимальной достоверности и полноты. На качество таких данных влияет
латентность
некоторых
совершившие
их
видов
лица,
а
преступлений,
также
сами
преступления
эффективность
и
деятельности
правоохранительных органов по их выявлению и раскрытию. Именно для
решения имеющейся проблемы достоверности и полноты статистических
показателей о преступности было необходимо внедрение ГАС ПС.
Для функционирования системы были определены криминологические
показатели, которые, согласно Федеральному закону от 29.11.2007 N 282-ФЗ
"Об официальном статистическом учете и системе государственной
статистики в Российской Федерации", подлежат статистическому учету данные правовой статистики: качественные и количественные показатели;
масса совершаемых преступлений и их множество; учет показателей
социальной, демографической и экономической статистики 32.
Исследование таких показателей разделяется на этапы: подготовка
наблюдения, проведение сбора данных, подготовка данных к их обработке,
подготовка предложений о совершенствовании наблюдения с учетом анализа
уже имеющихся результатов.
Исходя из поставленных целей и задач ГАС ПС, можно говорить о том,
что в правовой статистике будут обеспечены полнота и достоверность
Федеральный закон от 29.11.2007 N 282-ФЗ (ред. от 22.07.2024) «Об официальном
статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" //
Собрание законодательства РФ", 03.12.2007, N 49, ст. 6043.
32
49
указанных показателей и установлен круг преступлений и совершивших их
лиц, которые подлежат учету33.
Вместе с тем при работе с данной системой были выявлены некоторые
проблемы, которые затрудняют процесс становления ГАС ПС и его
функционирование в том виде, в котором изначально предполагалось.
Так, в ходе разработки ГАС ПС не была внедрена уже действующая с
1994 года, апробированная, привычная для всех субъектов учета система
учета сведений о преступлениях, результатах их расследования и лицах, их
совершивших, ИЦ МВД, которая в целом учитывает такие же показатели.
В
результате
этого
работники
прокуратуры
и
сотрудники
правоохранительных органов на данный период времени выполняют
двойную работу, поскольку одновременно с ГАС ПС заполняют документы
первичного учета в соответствии с требованиями межведомственного
приказа Генпрокуратуры России N 39, МВД России N 1070, МЧС России N
1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития
России N 353, ФСКН России N 399 от 29.12.2005 "О едином учете
преступлений" 34 , а значит выполняют двойную нагрузку, тратя на это
больше времени, которое могло быть использовано более полезно. Формы
учетных документов в ГАС ПС и ИЦ, а также справочники по их заполнению
при этом существенно отличаются. В этой связи при заполнении сведений в
учетных документах приходится как бы «переключаться» с одного
действующего приказ на другой, за исполнение требований которых строго
спрашивается.
Трудность в работе с ГАС ПС также заключается в отсутствии
возможности на настоящий момент интеграции системы прокурорской с
Бударин И.С. Государственная автоматизированная система правовой статистики в
информационном пространстве // Вестник науки и образования. - 2019. - №19-1 (73). -С.
78-82.
34
Приказ Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021,
Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН
России № 399 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений» (Зарегистрировано в
Минюсте России 30.12.2005 № 7339).
33
50
иными ведомственными системами, такими как МВД России, следственного
комитета России, федеральной службы судебных приставов России,
министерства чрезвычайных ситуаций и МЧС и федеральной службы
исполнения наказаний России.
В
настоящее
время
территориальными
подразделениями
правоохранительных органов, участвующих в опытной эксплуатации, ГАС
ПС, обеспечено предоставление на внешних носителях надзирающим
прокурорам данных КУСП в электронном виде, а также статистических
карточек, подготовленных с использованием АРМ «Правовая статистика».
Прокурорами осуществляется загрузка в ГАС ПС статистических
карточек и электронных КУСП, поступающих из указанных ведомств,
данных
о
сообщениях
о
преступлениях,
зарегистрированных
в
территориальных прокуратурах 35.
В рамках интеграции ГАС ПС и Государственной автоматизированной
системы Российской Федерации «Правосудие» заключаются соглашения об
информационном обмене между прокуратурами субъектов и управлениями
Судебного департамента.
ГАС ПС правоохранительные органы столкнулись с проблемой
выгрузки статистических карточек по уголовным делам на флэш-носители,
что явно затрудняет быструю и эффективную работу с данными.
Необходимость,
сроки
и
алгоритм
решения
данной
задачи
неоднократно был предметом обсуждения на межведомственных совещаниях
руководителей указанных ведомств как на уровне Генеральной прокуратуры
России, так и субъектовых прокуратур, входящих в пилотную зону по
эксплуатации СПО ГАС ПС.
Поставлена
задача
о
передаче
документов
первичного
учета
посредством единой системы межведомственного взаимодействия до конца
текущего года.
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.09.2024) "О прокуратуре
Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995. N 47. ст. 4472
35 35
51
С этой целью реализовывается возможность загрузки сформированных
посредство программ РАМ «Книга учета сообщений о преступлениях» и
АРМ «Правовая статистик» пакетов данных КУСП и статистических
карточек в программные комплексы ведомств для последующей передачи в
ГАС ПС через СМЭВ.
И вот здесь возникает еще одна проблема, тормозящая внедрение ГАС
ПС,
недостаточное
финансирование,
в
результате
чего
в
ряде
правоохранительных органов-участников опытной эксплуатации отсутствует
необходимое техническое оборудование, защищенные каналы связи и
достаточное количестве специалистов для обеспечения их работы.
На наш взгляд, возложение обязанностей по внесению необходимой
информации в ГАС ПС на оперативных работников нецелесообразно,
поскольку эта работа, по сути, техническая и с нею вполне могут справиться,
допустим, специалисты, которые относятся к категории государственных
служащих. Подобная схема, используемая при загрузке учетных документов
в информационные центры МВД, позволила бы прокурорским работникам
больше времени и внимания уделять непосредственно надзорным функциям.
Ожидаемый эффект от ГАС ПС - снижение трудоемкости сбора
статистической
информации
и
повышение
эффективности
межведомственного взаимодействия, качества управленческих процессов,
основанных на достоверных сведениях о состоянии преступности и
следственной работе, а также открытость криминальной статистики для
широкого круга лиц, на настоящем этапе не достигнут.
52
Глава 3 Совершенствование информационного обеспечения
координационной деятельности прокуратуры
3.1 Перспективные направления развития правовой статистики в
прокуратуре
Содержание направлений деятельности прокуратуры как в сфере
надзорных, так и ненадзорных полномочий всегда имело тенденцию к
расширению.
Одним из таких ненадзорных направлений, активно развивающихся в
последние годы, является государственный единый статистический учет
данных, входящих в сферу уголовно-правовой статистики.
Результативного выполнения прокурором полномочий, возложенных
на него законодателем, невозможно достигнуть без проведения качественной
аналитической работы, которая в свою очередь в значительной степени
основывается на показателях статистической отчетности, позволяющей
учитывать,
как
положительный
опыт,
так
и
выявленные
ошибки
прокурорской практики, а также их причины и предпосылки.
Представить деятельность органов прокуратуры без учета таких
данных сегодня крайне затруднительно. В этой связи заслуживает внимания
обращение к истории уголовно-правовой статистики и процессу передачи
полномочий по ведению государственного единого статистического учета
заявлений
и
сообщений
о
преступлениях,
состояния
преступности,
раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной
работы органам прокуратуры.
Возникновение статистики как социального явления относится к
периоду Средневековья, когда при помощи чисел делались первые шаги к
статистическим наблюдениям, заключавшимся в попытках учета имущества,
переписи населения в целях систематизации значимых окружающих
событий. В обществе появилось новое знание, которое быстрыми темпами
доказало не только свой теоретический интерес, но и практическую
53
значимость. Постепенно статистика распространилась практически на все
сферы жизни общества, дифференцируясь в зависимости от этого на
соответствующие отрасли.
Отдельную категорию в массиве статистической информации занимали
данные,
касающиеся
сферы
права,
дающие
возможность
описать,
систематизировать, прогнозировать вопросы преступности и различных
негативных явлений в обществе.
Представляется весьма важным рассмотреть процесс становления
уголовно-правовой статистики в деятельности российской прокуратуры в
исторической ретроспекции, поскольку это поможет отследить процесс
внедрения новых инновационных возможностей в работу прокурора, оценить
результаты
их
применения,
сформировать
представление
об
их
целесообразности и полезности, выделив не только успешные достижения,
но и ошибки, допущенные в процессе имплантации новых возможностей.
В качестве критериев выделения таких этапов предлагаем использовать
степень внедрения в прокурорскую сферу статистического знания и
использование его возможностей в практической деятельности прокурора.
Глобально рассматриваемый процесс становления ведомственной
статистики можно разделить на два основных этапа: дореволюционный и
постреволюционный.
На первоначальном этапе статистика внедрялась в государственную
сферу как новая учебная дисциплина, зародившаяся в Германии в XVII веке
и преподаваемая в университетах для юристов. Ее основоположником
принято считать Г. Конринга, начавшего изучение и внедрение в учебный
процесс
описаний
географической,
государственных
этнографической,
«достопримечательностей»
экономической
и
других
в
сферах
общественной жизни.
Постепенно влияние новой учебной дисциплины распространилось и за
пределы Германии, сформировав круг последователей в России, среди
которых одним из первых следует назвать А.Л. Шлецера. Именно ему
54
принадлежит актуальное и сегодня утверждение о том, что необходимы
теоретические начала и методы статистического наблюдения и сбора
сведений, разрабатываемые учеными, а непосредственная работа в этом
направлении деятельности должна принадлежать специализированным
государственным органам36.
А.Н. Радищев в своем труде «О законоположении» указывает на
исключительную важность правовой статистики и предлагает новаторские
идеи по использованию возможностей правовой статистики, в том числе
статистических
законодателю
закономерностей,
необходим
правдивый
в
нормотворчестве,
и
полноценный
поскольку
статистический
материал, на основании которого можно почерпнуть мысли для будущего
законоположения. Он писал, что «имея перед собой судопроисшествия
разных годов и разных областей обширной России, ясно видно будет: какие
побуждения к содеянному преступлению или начатой тяжбе... Видя
источники тяжбы и преступления... тому и другому найти иногда возможно
будет преграду»37.
Государственные реформы Александра I послужили предпосылкой
зарождения в России правовой статистики. Это связано с учреждением в
1802 году Министерства юстиции и Министерства внутренних дел, ставших
первыми
государственными
органами,
наряду
с
Министерством
государственных имуществ, которые в соответствии с требованиями
действующего законодательства занимались статистическим наблюдением на
государственном уровне и вели письменную статистическую отчетность.
С этого времени институт прокуратуры вошел в состав Министерства
юстиции, должности министра юстиции и Генерал-прокурора замещал один
человек, что позволяет, по нашему мнению, вести отсчет Основные этапы
формирования уголовно-правовой статистики как направления деятельности
Святловский В.В. К истории политической экономии и статистики в России. СанктПетербург: Начало, 1906. 200 с.
37
Радищев А.Н. Избранные философские и общественно-политические произведения.
Москва: Госполитиздат, 1952. 674 с
36
55
прокуратуры правовой статистики в сфере прокурорской деятельности
именно с этого времени.
Существенный вклад в развитие статистических исследований в России
внес К.Ф. Герман. Выступив 17 декабря 1823 года на заседании Российской
академии наук с «Изысканием о числе самоубийств и убийств в России за
1819 и 1820 гг.», он фактически стал первым, кто провел статистическое
изучение в сфере моральной статистики 38.
Герман также считал, что для практической ценности возможностей
статистики необходима научная теоретическая основа такой деятельности 39.
Однако на первоначальном этапе статистика, в том числе и уголовноправовая, имела описательную направленность, игнорируя возможности
выявления закономерностей наблюдаемых явлений и проведения анализа
полученных результатов. Статистическое наблюдение в начальный период
сводилось к ежемесячным отчетам губернаторов, оформленных в ведомости
«Особых происшествий», на основании которых каждый год подводились
итоги всей империи. Проблема разобщенности и отсутствия координации в
деле статистического изучения России в начале 1840-х гг. становилась все
более очевидной 40.
Первые шаги к анализу статистических данных были предприняты К.И.
Арсеньевым (1789– 1865), преподававшим статистику сыну Николая I и
руководившим Статистическим отделением МВД. Именно он предлагал
основополагающий
механизм
статистических
исследований,
который
заключался не только в описании, но в последующем выявлении
закономерностей
явлений
и
выдвижении
предполагаемых
прогнозов
развития тех или иных явлений. Такой подход не мог остаться
Оноколов Ю.П. Выявление феномена латентности (скрытости) части преступлений.
XVIII–XIX вв // Закон и право. 2010. № 6. С. 75–79.
39
Герман К.Ф. Всеобщая теория статистики для обучающихся сей науке. СанктПетербург: ИАН, 1809. 107 с.
40
Скрыдлов А.Ю. Практики цензурных ограничений статистических исследований в
России первой четверти XIX в. // Труды XXVIII Годичной научной конференции
Института истории естествознания и техники им. С.И. Вавилова РАН. Москва: Ин-т
истории естествознания и техники им. С.И. Вавилова РАН, 2022. С. 320–324.
38
56
невостребованным. Губернаторы направляли ведомости, имевшие несколько
приложений и пояснений к ним в Министерство внутренних дел, имевшее в
своей структуре статистическое управление, впоследствии, в 1852 году,
реорганизованное в статистический комитет, а в 1857 году – в Центральный
статистический
комитет.
Среди
показателей,
имевших
существенное
значение, учитывались количество преступлений («случаев») и лиц,
совершивших преступление, их сословие, пол.
Однако основную массу показателей составляли все же данные
неправового характера. Министерство юстиции, наоборот, выступало
государственным
органом,
ключевыми
показателями
которого
были
аккумулированные данные о преступности. Судебные отчеты направлялись в
Министерство юстиции, которые хаотично хранились в архиве, не выполняя
в полном объеме той роли, которая им отводилась.
Для
обеспечения
систематизации
данных
в
соответствии
с
определенными критериями в 1830 году в Министерстве юстиции были
введены «перечневые таблицы». Однако и такой порядок не позволял
добиться высокой степени достоверности статистических показателей из-за
дублирования показателей несколькими судебными инстанциями, снижая их
информативность.
Для борьбы с указанными недостатками «для надзора и наблюдения»
отчеты о ходе предварительного расследования начиная с 1860 года было
решено предоставлять по итогам каждых двух месяцев и года губернскому
прокурору, который в свою очередь направлял их в Министерство юстиции,
где было создано профильное подразделение статистики (1872). В таком
состоянии статистическое наблюдение велось вплоть до судебной реформы
1864 года, коренным образом изменившей не только судебную систему, но и
сферу правовой статистики в стране. При этом отсутствовала четкая
законодательная регламентация статистической деятельности, базовые
принципы статистики в уголовно-правовой сфере находились в процессе
институционализации.
57
В ходе эволюции форм и методов сбора и фиксации статистических
показателей система статистического наблюдения начала приобретать более
стройный
вид,
отвечающий
постоянно
внедряющимся
в
процесс
статистического наблюдения прокурора принципам достоверности, полноты
и объективности. Важное влияние на формирование статистики оказал
судебный устав «Учреждение судебных установлений» от 20 ноября 1864
года, содержащий в своей структуре самостоятельную часть об отчетах,
которая определила новый правовой порядок в сфере статистики, возложив
на генерал-прокурора надзор за всеми ведомствами в государстве, а
достоверная организация судебной статистики при этом выступала как одна
из важных форм надзора.
Важно отметить, что отчетность с этого времени не сводилась
исключительно
требовалось
к сбору и накоплению информации, от прокурора
предоставить
анализ
накопленной
информации.
Другим
ключевым изменением послужило введение отчетности судебных мест по
каждому отдельному делу взамен ежегодных статистических отчетов.
Таким образом, был сформирован первичный учет данных правовой
статистики по индивидуальной форме (купону) для каждого дела и каждого
преступления, осуществляемый судьями и следователями, заполнявшими
карточки,
что
статистические
позволяло
отчеты
более
и
полно
получать
и
достоверно
необходимую
составлять
оперативную
статистическую информацию.
Такая система отчетности в России (1872–1909) получила название
«купонная». Ее суть заключалась в том, что с уголовным делом велась
«ведомость о производстве дела», состоящая из 12 «купонов» по каждой
стадии
уголовного
процесса.
Впоследствии
ведомости
поступали
в
Министерство юстиции для отчетности, за достоверность и своевременность
таких
данных
указанные
процессуальные
лица
несли
уголовную
ответственность. Таким образом, созданная в конце XIX века система
отчетности по уголовным делам была прообразом современного учета
58
сведений о расследовании уголовных дел. Купонная система позволила в
определенной
степени
исключить
повторный
учет
статистических
показателей, поскольку учет велся только после завершения рассмотрения
дела на всех стадиях.
Такой подход послужил началом зарождения в России единого учета
преступлений. Помимо этого, с июня 1870 года введены справки о
судимости,
благодаря
которым
усовершенствован
механизм
учета
рецидивной преступности. При этом учет был в достаточной степени
подробным, отражая такие показатели, как суд, постановивший приговор,
личные данные подсудимого (ФИО, возраст, место рождения и проживания,
занятие и ремесло), преступное деяние и назначенное наказание. С 1872 года
в качестве документа первичного учета суды начали ведение статистических
листов о личности подсудимого, пришедших на смену справок о судимости.
Очередной ступенью в закономерном развитии уголовно-правовой
статистики стала ежегодная (с 1874 года) публикация собранных данных о
преступности в «Сводах статистических сведений по делам уголовным».
Указанный отчет имел 3 части, каждая из которых состояла из таблиц, в
зависимости от стадии расследования дела или рассмотрения его по
существу, что позволяло не только анализировать показатели преступности,
но
по
своей
сути
служило
формой
ведомственной
статистики,
характеризующей деятельность органов расследования, прокуратуры и суда,
позволявшей выявлять типичные ошибки и нарушения в деятельности
указанных органов и вырабатывать меры профилактики и борьбы с ними.
Однако, несмотря на столь существенные изменения, добиться
истинного отражения статистических показателей оказалось все еще
невозможно, что было связано с учетом только тех дел, по результатам
рассмотрения которых виновным назначалось наказание в виде лишения
свободы либо более строгое (неполнота эмпирической базы).
Кроме этого, некоторые категории дел вообще не подлежали учету в
государственной статистике (деятельность военных судов, политические и
59
государственные преступления). Такая система отчетности функционировала
вплоть до 1909 года, пока не была реорганизована в связи с отменой купонов.
Политические события в России начала ХХ века, Октябрьская
революция 1917 года коренным образом изменили уклад жизни страны,
началось утверждение новой власти Советов.
С этого времени начинается новый этап становления статистики, в том
числе уголовно-правовой, который условно назовем «советский». В 1918
году учреждено Центральное статистическое управление (далее – ЦСУ),
которое долгое время находилось в ведении Госплана, что существенно
тормозило развитие статистики, поскольку показатели в первую очередь
должны были быть оперативными, а не достоверными.
В
целях
выстраивания
дальнейшей
периодичности
процесса
становления уголовно-правовой статистики необходимо отметить принятое в
1933 году «Положение о Прокуратуре Союза ССР», определившее
принадлежность учета различных статистических направлений в системе
государственных органов. Так, учет статистики преступности определен
Главному управлению милиции СССР и Прокуратуре СССР, статистика
исправительно-трудовых учреждений – Народному комиссариату юстиции
СССР; статистика правонарушений несовершеннолетних – Народному
комиссариату просвещения СССР 41.
При этом в стране учет административных правонарушений не
систематизирован, единого органа, осуществляющего статистический учет,
нет, что в совокупности вновь препятствует формированию объективной,
полной и достоверной картины состояния преступности. На внедрение
статистики в прокурорскую сферу значительное влияние оказал приказ
прокурора СССР от 25 февраля 1935 года об организации в прокуратуре
СССР информационно-статистической части. Для осуществления работы в
сфере статистического наблюдения во исполнение указанного выше приказа
Дедкова И.А. Правовая статистика: учеб. пособие. Томск: Томский гос. ун-т систем
управления и радиоэлектроники, 2012. 116 с.
41
60
был принят приказ прокурора СССР от 25 апреля 1935 года «О системе
учета, статистики и информации в органах прокуратуры», учредивший в этих
целях введение новых штатных единиц в структуре прокуратуры и
положивший начало ведению документов первичного учета данных
(статистических карточек).
Стоит отметить, что и столь серьезные изменения в правовом статусе
прокуратуры не наделяли ведомство полной компетенцией в сфере уголовноправовой статистики, поскольку статистический учет данных о состоянии
преступности, о результатах следственной работы и дознания все еще
находились
в
компетенции
органов
расследования
преступлений.
Создавшееся положение привело к пониманию необходимости изменения
сложившейся ситуации. Первым шагом стало введение единых форм
отчетности о состоянии преступности и борьбы с ней. Обобщение и анализ
единой базы показателей осуществлялся прокуратурой. Основные этапы
формирования уголовно-правовой статистики как направления деятельности
прокуратуры
В
1960
году
Прокуратурой
СССР
предпринимаются
попытки
разработать единообразные правила учета преступлений, используемые в
обязательном порядке и органами внутренних дел, и прокуратурой для
обеспечения единого подхода к учету преступлений, для чего общими
усилиями ЦСУ, прокуратуры и суда были разработаны и утверждены единые
формы учета и статистической отчетности, отражающие данные о состоянии
преступности, судимости, работе правоохранительных органов. Позднее, в
1965 году, принята и утверждена Прокуратурой СССР первая «Инструкция о
едином (первичном) учете преступлений», регламентирующая ведение
органами расследования документов первичного учета: карточек на
выявленные преступления; карточек на лиц, совершивших преступления;
специального
талона
о
движении
уголовного
дела
и
результатах
расследования. При этом статистические данные о следствии и дознании
учитывались раздельно по следствию органов прокуратуры, органов охраны
61
общественного порядка и органов милиции, выделялась и ведомственная
отчетность о работе прокурора.
Военная прокуратура вела собственный учет в рамках своей
компетенции. В 90-х годах ХХ века, с прекращением существования СССР и
созданием Российской Федерации, все статистические данные вновь
аккумулируются в Госкомстате. Переломным моментом в деятельности
прокуратуры стало принятие ведомственного федерального закона в 1992
году, 51 статья которого называлась «статистическая отчетность».
Согласно этой статье Генеральная прокуратура Российской Федерации
совместно
с
ведомствами
заинтересованными
разрабатывает
федеральными
систему
и
методику
министерствами
и
единого
и
учета
статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости
преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, а также
устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в
органах прокуратуры.
Значительное внимание с этого времени уделяется аналитической
работе,
ядром
которой
служит
анализ
собственной
прокурорской
деятельности, основанный на результатах ведомственной статистики,
которая с 1992 года и вплоть до 2007 года включала отчет по форме П «Отчет
о работе прокурора» и по форме ОРД «Надзор за исполнением законов при
осуществлении
оперативно-розыскной
деятельности».
В
2005
году
совместным приказом Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070,
МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780,
Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 декабря 2005
г. «О едином учете преступлений» в целях обеспечения функционирования
государственной системы учета преступлений, единообразия и полноты
отражения
в
формах
государственного
статистического
наблюдения
сведений о состоянии преступности, а также реализации единых принципов
государственной регистрации и учета преступлений регламентированы
правила учета заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе
62
Положение о едином порядке регистрации уголовных дел, и учета
преступлений, а также формы статистических карточек.
Утвержденный
порядок
учета
позволяет
вести
статистическое
наблюдение по различным показателям. Это и государственный единый
статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния
преступности, раскрываемости преступлений, результатов следственной
работы, а также эффективности прокурорского надзора. Совместный приказ
обязывает прокуроров осуществлять надзор за соблюдением законности в
субъектах учета (кроме судов); разрешать спорные вопросы, возникающие
при учете преступлений и других объектов учета; по выявленным
нарушениям и сообщениям информационного центра принимать меры по
устранению причин и условий, им способствующих.
Однако
субъектами
учета
данных
о
преступности
указанный
совместный ведомственный приказ называет информационные центры и
Главный информационно-аналитический центр МВД России, статус которых
регламентирован
исключительно
«Положением
о
едином
порядке
регистрации уголовных дел и учета преступлений». Как верно отмечает О.А.
Тетерина, утратившим в настоящее время Законом РФ от 18 апреля 1991 г.
«О милиции» такой учет преступлений был лишь правом милиции, а не ее
обязанностью, в последующем Указе Президента РФ от 19 июля 2004 г. №
927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ныне
утратил силу) формирование и ведение федеральных учетов, базы данных
статистической информации также не были вменены в обязанности МВД 42.
Колоссальное значение приобрели изменения, внесенные в ст. 51
Закона о прокуратуре с 2012 года, которыми на Генеральную прокуратуру
РФ возлагается ведение государственного единого статистического учета
заявлений
и
сообщений
о
преступлениях,
состояния
преступности,
раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной
работы и прокурорского надзора. В дополнение к перечисленным
42
Тетерина О.А. Надзор в сфере учета преступлений // Законность. 2012. № 3. С. 27–29.
63
обязанностям прокуроров в отношении учета заявлений и сообщений о
преступлениях осуществляется и надзор за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия. Объем и пределы этого надзора в настоящее
время конкретизирует Приказ Генеральной прокуратуры РФ Вестник КГУ №
1, 2024 241 от 23.10.2023 № 730 «Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия»,
призывая обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным
исполнением органами дознания и органами предварительного следствия
требований федерального законодательства при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях. 29 ноября 2007 года в Российской
Федерации принят Федеральный закон «Об официальном статистическом
учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»,
определивший
необходимость
регулирования
официального
учета
преступности именно федеральным законом и подзаконными нормативными
правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ним. Современный этап
начался с 2011 года и длится по настоящее время. Он обусловлен
изменениями действующего законодательства, касающимися полномочий
прокуратура в сфере правовой статистики.
С 1 января 2012 года действует новая редакция статьи 51 Закона о
прокуратуре, согласно положениям которой на органы прокуратуры
возложено
ведение
заявлений
и
государственного
сообщений
раскрываемости
о
единого
преступлениях,
преступлений,
состояния
статистического
учета
состоянии
преступности,
следственной
работы
и
прокурорского надзора, что во взаимосвязи со статьей 5 Федерального закона
от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе
государственной статистики в Российской Федерации», как справедливо
отмечает А.Ю. Винокуров, обеспечило Генеральной прокуратуре Российской
64
Федерации дополнительный статус «субъекта официального статистического
учета» 43.
Такая деятельность быстро показала свою эффективность для
реализации принципов объективности и достоверности при формировании
отчетности, заслужив признание ее как приоритетного направления
деятельности органов прокуратуры, «что важно для криминологии и не менее
значимо для правоохранительной практики» 44.
В научной среде задачами этой деятельности называют проверку
полноты и правильности учета и регистрации, поступивших в органы
внутренних дел и другие правоохранительные органы заявлений и
сообщений о преступлениях; соблюдении сроков их регистрации и
рассмотрения, порядка уведомления лиц о принятом по их заявлениям и
сообщениям решении; формировании объективной статистики о состоянии
преступности в стране 45.
Новые полномочия потребовали создания в структуре Генеральной
прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов России
управлений правовой статистики, выполняющих на сегодняшний день
широкий спектр задач. Со всей очевидностью следует подчеркнуть, что
ценность правовой статистики определяется тем, что она позволяет оценить и
проанализировать взаимные связи между явлениями и процессами в
обществе, охарактеризовать с точки зрения присущих им специфических и
существенных свойств, определить прогноз событий в интересующей сфере
на краткосрочную и долгосрочную перспективу.
Стремительное развитие компьютерных технологий, информационнотелекоммуникационных сетей и связанная с этим активная цифровизация
Винокуров А.Ю. Государственный учет как самостоятельное направление (участок)
деятельности прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное
право. 2011. № 3. С. 74–76.
44
Акутаев Р.М., Шахаев Ю.А. Совершенствование регистрации и учета преступлений //
Законность. 2012. № 12. С. 40–45.
45
Сиверская Л.А., Тетерина О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении и учете преступлений:
учеб. пособие. Кострома: Кост ромской гос. ун-т, 2018. 76 с.
43
65
общественных отношений потребовала проведения масштабной работы по
внедрению
в
деятельность
государственных
органов
различных
информационных систем46.
Сегодня процесс становления правовой статистики продолжается.
Первоочередной задачей на современном этапе является окончательное
внедрение
в
профессиональную
прокурорскую
деятельность
государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС
ПС), обладающей широчайшим кругом возможностей, что, безусловно,
откроет новый этап развития столь важного направления прокурорской
деятельности, как государственный единый статистический учет данных.
Подводя итог сказанному, отметим, что, на наш взгляд, важно знать и
понимать истоки становления уголовно-правовой статистики в деятельности
органов прокуратуры. Любая отрасль научного знания, и уголовно-правовая
статистика не исключение, проходя необходимые этапы развития с момента
своего
зарождения,
приобретает
четкий
вид,
становясь
элементом
фундамента определенной деятельности, постепенно усложняясь, включая
широкий спектр возможностей. Именно в исторической ретроспективе
видно,
как
зарождаются
основы
уголовно-правовой
статистики,
выстраиваются закономерности ее функционирования, определяющие в
перспективе ее возможности.
3.2 Внедрение цифровых технологий для повышения эффективности
анализа преступности
Использование информационных технологий стало неотъемлемой
частью
современной
правоохранительной
деятельности.
Введение
компьютерных систем и программного обеспечения позволяет значительно
Широкова П.В. К вопросу о применении информационных систем в деятельности
прокурора // Вестник Костромского государственного университета. 2023. Т. 29, № 1. С.
196–200.
46
66
усилить эффективность работы правоохранительных органов и значительно
повысить их оперативность.
Информационные технологии позволяют правоохранительным органам
обрабатывать, хранить и передавать огромные объемы информации.
Благодаря использованию специальных баз данных и программного
обеспечения, правоохранительные органы могут быстро и точно находить
нужную информацию, анализировать ее и принимать соответствующие
решения.
Одним из главных инструментов информационных технологий в
правоохранительной деятельности является видеонаблюдение. С помощью
систем видеонаблюдения возможно обеспечить постоянный контроль за
общественным
порядком
и
обнаружить
противоправные
действия.
Видеозаписи могут служить важным доказательством при расследовании
преступлений.
Кроме того, информационные технологии позволяют автоматизировать
многие процессы, ускоряя их выполнение и упрощая работу. Например,
электронные базы данных позволяют легко и быстро идентифицировать
людей, проверять их личные данные и историю наличия судимостей.
Использование информационных технологий в правоохранительных
органах началось еще во второй половине 20 века. За последние десятилетия
информационные
технологии
правоохранительных
органов,
стали
неотъемлемой
обеспечивая
им
частью
более
работы
эффективное
выполнение своих задач.
К началу 21 века многие правоохранительные органы начали активно
внедрять в свою работу различные информационные системы для учета и
хранения данных, а также для оперативного доступа к информации. С
развитием
цифровых
использовать
технологий
специальное
правоохранительные
программное
обеспечение
органы
стали
для
анализа
криминальной статистики, проведения оперативных розыскных мероприятий
и раскрытия преступлений.
67
Сегодня
в
правоохранительных
органах
широко
используются
информационно-аналитические системы для обработки больших объемов
данных, системы видеонаблюдения, технологии распознавания лиц и
автомобильных
номеров,
системы
электронного
документооборота,
специализированные базы данных и множество других инструментов,
которые помогают эффективно бороться с преступностью и обеспечивать
безопасность общества.
Существует ряд современных инноваций, которые применяются в
правоохранительных органах для повышения эффективности и улучшения
работы:
1.
использование технологий и искусственного интеллекта для
анализа больших объемов данных и выявления преступлений. Это включает
в себя использование алгоритмов машинного обучения для выявления
закономерностей и прогнозирования преступлений;
2.
электронное досье и электронный обмен информацией между
различными правоохранительными органами для более эффективного
сотрудничества и координации действий;
3.
использование беспилотных аппаратов (дронов) для мониторинга
общественного порядка, поиска преступников и спасательных операций;
4.
внедрение системы распознавания лиц для идентификации
преступников и обеспечения безопасности на массовых мероприятиях;
5.
использование видео и аудиозаписи для фиксации действий
правоохранительных органов и граждан, что способствует прозрачности и
предотвращает нарушения прав граждан 47.
Эти и другие инновации позволяют правоохранительным органам
эффективнее
выполнять
свои
функции
и
сделать
общество
более
безопасным.
Иванов А. С. Роль информационных технологий в современной деятельности
правоохранительных органов [Электронный ресурс]- https://moluch.ru/archive/312/70742.
47
68
Использование информационных технологий в правоохранительной
деятельности имеет свои преимущества и недостатки. Одним из основных
преимуществ
является
улучшение
эффективности
работы
правоохранительных органов. Благодаря использованию информационных
технологий, возможно более быстро и точно собрать и проанализировать
данные, что позволяет ускорить расследование преступлений и эффективнее
выявлять и предотвращать преступные действия 48.
Еще одним преимуществом является повышение безопасности и
защиты информации. Современные информационные технологии позволяют
хранить данные в защищенных электронных базах, что уменьшает риск их
потери или несанкционированного доступа. Кроме того, использование
систем видеонаблюдения и других средств обеспечения безопасности
позволяет улучшить контроль и предупредить возможные преступления.
Использование
информационных
технологий.
требует
высокой
квалификации сотрудников правоохранительных органов. Для эффективного
использования информационных технологий, сотрудники должны владеть
соответствующими навыками и знаниями 49.
Информационные технологии действительно стали незаменимым
инструментом для правоохранительных органов, помогая им эффективно
управлять данными, защищать информацию от киберугроз, проводить
видеонаблюдение, анализировать данные и автоматизировать оперативную
работу. Это существенно повышает их оперативность и эффективность в
борьбе с преступностью.
Анализ данных и прогнозирование для правоохранительных органов
действительно играют ключевую роль. Это помогает предотвращать
преступления и улучшать стратегии борьбы с преступностью.
Катерников Д. П. Информационные технологии в правоохранительных органах:
проблемы и перспективы [Электронный ресурс]- https://moluch.ru/archive/413/90992.
49
Проблемы и перспективы использования информационных технологий в
правоохранительной сфере // Information Security [Электронный ресурc] https://www.securitylab.ru.
48
69
Кибербезопасность в правоохранительных органах составляет один из
основных приоритетов для обеспечения безопасности информационных
систем и данных в рамках их деятельности. В связи с быстрым развитием
технологий информационной безопасности, правоохранительные органы
сталкиваются с угрозами в виде кибератак, кражи чувствительной
информации, взломов и других видов компьютерных преступлений.
Для обеспечения кибербезопасности правоохранительные органы
должны
применять
современные
технологии
и
методы
защиты
информационных систем, проводить постоянное мониторинг и анализ угроз,
обучать сотрудников основам кибербезопасности, а также сотрудничать с
другими организациями и компаниями для обмена информацией об угрозах и
совместного противодействия киберпреступности.
Также необходимо создавать законодательные механизмы для борьбы с
киберпреступностью, проводить регулярные аудиты систем безопасности,
укреплять защиту от утечки данных и обеспечивать безопасную работу с
техническими средствами. Кроме того, важно осуществлять оперативную
реакцию
на
инциденты
безопасности
и
проводить
расследования
киберпреступлений с привлечением квалифицированных специалистов по
кибербезопасности50.
Биометрические системы широко используются в правоохранительных
органах по всему миру для обеспечения безопасности и эффективности их
деятельности. Эти системы позволяют идентифицировать личность человека
на основе его уникальных биометрических данных, таких как отпечатки
пальцев, сканирование лица, радужка глаза, голос и другие параметры.
Применение биометрических систем в правоохранительных органах
имеет ряд преимуществ, таких как:
Проблемы и перспективы
правоохранительной сфере //
https://www.securitylab.ru.
50
использования информационных технологий
Information Security [Электронный ресурc]
в
-
70
1.
увеличение надежности и точности идентификации личности.
Благодаря уникальности биометрических данных исключается возможность
их подделки или мошенничества;
2.
более
быстрая
и
эффективная
проверка
личности.
Биометрические системы позволяют быстро и автоматически сопоставить
биометрические данные с базой данных и выявить подозрительных или
преступников;
3.
улучшение
безопасности
и
контроля
доступа.
Благодаря
биометрическим системам можно эффективно контролировать доступ к
ограниченным зонам и помещениям, предотвращая несанкционированный
доступ51;
4.
сокращение риска ошибок и недопониманий. Использование
биометрических систем исключает возможность ошибки при опознавании
личности и повышает точность проведения оперативных мероприятий52.
Однако использование биометрических систем в правоохранительных
органах также вызывает определенные риски и проблемы, такие как
приватность и защита личных данных граждан, а также возможность
злоупотребления
данной
информацией.
Поэтому
необходимо
строго
регулировать и контролировать использование биометрических систем в этих
органах и обеспечивать соблюдение законов о защите данных и приватности.
Современные технологии играют все более важную роль в процессе
судебной экспертизы. Они позволяют проводить более точные, быстрые и
надежные исследования и анализы, что помогает судам принимать
обоснованные и справедливые решения.
Некоторые виды технологий, используемых в судебной экспертизе,
включают в себя:
Проблемы и перспективы использования информационных технологий в
правоохранительной сфере // Information Security [Электронный ресурc] https://www.securitylab.ru.
52
Петров В. Н. Эффективное использование информационных технологий в
правоохранительной
деятельности
[Электронный
ресурс]https://moluch.ru/archive/679/756843.
51
71
1.
компьютерное моделирование и реконструкция происшествий: с
помощью специализированного программного обеспечения эксперты могут
воссоздать события на основе доступных доказательств и данных;
2.
криминалистические анализы: автоматизированные системы для
идентификации отпечатков пальцев, ДНК-анализа, распознавания лиц и
других методов идентификации;
3.
киберэкспертиза: анализ цифровых улик, изъятие и анализ
данных с компьютеров и мобильных устройств, оценка киберпреступлений;
4.
медицинская
экспертиза
с
использованием
передовых
медицинских технологий для определения причин смерти или травм;
5.
экспертиза документов: использование специализированного
программного
обеспечения
для
анализа
подлинности
документов
и
подписей53.
Эти технологии помогают сделать судебную экспертизу более
объективной, эффективной и точной, что в конечном итоге способствует
достижению справедливости в судебных процессах.
Роль обучения и подготовки сотрудников правоохранительных органов
в
использовании
информационных
технологий
весьма
важна
для
эффективности правоохранительной деятельности. В современном мире, где
информационные
технологии
правоохранительным
органам
проникают
во
все
необходимо
быть
в
сферы
курсе
жизни,
последних
тенденций и использовать современные инструменты и программное
обеспечение для решения преступных дел 54.
Обучение и подготовка сотрудников правоохранительных органов в
области информационных технологий помогает им освоить новые навыки и
умения, необходимые для эффективного применения современных методов
расследования, анализа данных и обеспечения кибербезопасности. Кроме
Иванов А. С. Роль информационных технологий в современной деятельности
правоохранительных органов [Электронный ресурс]- https://moluch.ru/archive/312/70742.
54
Информационные технологии в деятельности правоохранительных органов //
Информационные технологии и вычислительные системы [Электронный ресурс] –
http://www.itvs.org/article1245.
53
72
того, обучение в этой
области помогает сотрудникам эффективно
использовать информационные системы для сбора, хранения и обработки
данных о преступлениях и преступниках, что способствует повышению
оперативности и качества работы правоохранительных органов.
Правоохранительные органы сталкиваются с постоянными вызовами,
связанными
с
развитием
информационных
технологий,
такими
как
киберпреступления и использование социальных сетей для незаконной
деятельности.
В заключение можно отметить, что информационные технологии
играют все более значимую роль в деятельности правоохранительных
органов. Они позволяют значительно увеличить эффективность работы
сотрудников
правоохранительных
органов,
улучшить
оперативное
реагирование на преступные проявления и повысить уровень безопасности
граждан.
Внедрение современных информационных технологий, таких как:
аналитика больших данных, распознавание лиц, системы мониторинга и
анализа видео, генетические базы данных, программные комплексы для
анализа коммуникаций и социальных сетей, а также алгоритмы машинного
обучения для прогнозирования преступлений и выявления аномалий,
позволяет ускорить процессы сбора, обработки и анализа информации, что
существенно сокращает время расследования преступлений и помогает
быстрее выявлять преступных элементов. Также цифровизация позволяет
вести
эффективное
учетно-регистрационное
делопроизводство,
и
обеспечивать конфиденциальность информации.
Кроме того, благодаря применению информационных технологий
сотрудники правоохранительных органов могут получать оперативную
информацию и взаимодействовать между собой быстрее и качественнее. Это
позволяет повысить профессионализм и оперативность их действий.
Таким
образом,
правоохранительных
развитие
органах
информационных
является
необходимым
технологий
в
условием
для
73
повышения эффективности борьбы с преступностью и обеспечения
безопасности граждан, а также повышения прозрачности и ответственности в
их деятельности.