Лекция Тема 1 Становление и развитие государственной службы в России АННОТАЦИЯ Рассматриваются основы теории государственной службы, исторический опыт ее становления. ПЛАН: 1.1 Понятие и сущность государственной службы 1.2 Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси 1.3 Становление и развитие системы государственной службы в Московском государстве 1.4 Укрепление государственной службы в императорской России 1.5 Развитие государственного управления и государственной службы в советский период. 1.6 Методологические предпосылки становления современной государственной службы 1.1 Понятие и сущность государственной службы В научной литературе можно найти следующие типичные определения - термина «государственная служба»: механизм формирования, реализации и совершенствова ния - институтов государственной власти и управления; - инструмент и технология государственного управления, выполнение государственных функций; государственное учреждение по реализации государственной власти; система государственных выполнения государственных задач; органов с сотрудниками для система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий; способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком; совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений; публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником; особый вид профессиональной, управленческой деятельности — административной или аппаратной [4, с.39-40]. Есть и другие, менее обоснованные определения: «работа в государственных органах», «работа в аппарате государственных органов» и др. Перечень определений обширен. Сформулированное законом определение государственной службы указывает, прежде всего, на ее сущность. В действующем законодательстве признаками государственной службы являются: 1) Государственная служба — это сфера государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». государственной Это службы означает, что определяются сущность и назначение сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но должна обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий, предъявляя в глазах общественности государство, в рамках его полномочий по замещаемой должности всегда действует от имени и по поручению государства [4, с.42]. 2) Важный признак государственной службы — профессиональная служебная деятельность граждан Российской 2 Федерации [2], т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации [3], которая обеспечивает решение, прежде всего, задач государственного управления. Гражданская служба состоит, прежде всего, в управлении обществом в различных сферах, в реализации функций государственных органов [4, с.43]. 3) Государственная служба — это служба по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации [3], а не само исполнение таковых. Имеется в виду профессиональное сопровождение исполнения полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности (политиков). Государственный служащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а государству и обществу, Конституции РФ. Термин «обеспечение исполнения» подчеркивает тот факт, что в соответствии с действующим законодательством к государственной службе относятся не все государственные должности и должностные лица, а только категории государственных «руководители», должностей «помощники государственной (советники)», службы — «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» [4, с.43]. 4) Государственная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной государственной власти. Она имеет не частный, теневой характер, а официальный, открытый, и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба — служба государству, а через него — стране, народу [4, с.43-44]. 5) Государственная служба осуществляется только в государственном органе лицом, которое находится на должности государственной службы, 3 включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной гражданской службы. Так, не является государственной гражданской службой работа в штате государственного органа на должностях младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.) [4, с.44]. 6) Государственный служащий получает денежное содержание только из государственного бюджета. Следовательно, общими чертами государственной службы Российской Федерации являются: служба в государственном органе; замещение служащим должности государственной службы, включенной в реестр должностей государственной исполнение полномочий службы; обеспечение государственного органа; исполнения или реализация своих должностных полномочий, закрепленных в служебном (должностном) регламенте; получение денежного содержания только из государственного бюджета. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него действия по реализации задач и функций государства, подпадая под специальный правовой режим [4, с.44]. 1.2 Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси Объективно можно считать, что сколько существует государство, столько же существуют и люди, служащие ему. Так, высшая политическая власть в Киевской Руси была представлена великим князем, который выступал как законодатель, военный вождь, верховный администратор и судья. Взаимоотношения с другими князьями строились на основе договоров — крестных грамот, определявших взаимные права и обязанности. Со времен первых русских князей, Рюрика и Олега, княжеская власть стала индивидуально наследственной и, соответственно, стала восприниматься современниками как особая власть, присущая только избранным людям, что 4 в итоге способствовало укреплению и росту престижа власти. Постепенно власть князя стала отождествляться с государственной властью [5, с.88]. На Руси великий князь в делах государственного управления опирался на дружину (в первую очередь на так называемую старшую дружину, т.е. бояр). Боярам могли поручаться различные функции управления: сбор налогов, управление войском, осуществление правосудия от имени князя. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они занимали ключевые должности воевод, наместников и др. Развитию государственного управления способствовали административно-правовые реформы. Например, в X в. княгиней Ольгой была проведена «налоговая» реформа: устанавливались пункты и сроки для сбора дани, регламентировались ее размеры. Постепенно создавался сборник княжеских законов, известных как Русская Правда. Текст русского права появился в годы правления князя Ярослава Мудрого. Русская Правда формулировала судопроизводство, наказания за преступления (в форме денежных штрафов, которые зависели от тяжести нарушения и социального положения пострадавшего), ограничивала кровную месть, охраняла личную безопасность и собственность князя и его подданных [5, с.90-91]. В первой половине XII в. Киевская Русь разделилась на несколько самостоятельных княжеств и земель. Изменились форма государственной власти. Была создана система коллективного сюзеренитета, суть которой состоит в том, что киевский князь выделял часть в южной Русской земле тому, кто признал его главенство и власть, брал на себя обязательство воевать за Русскую землю, беречь ее от врагов. Это решение великого князя утверждалось на съезде с другими южнорусскими князьями. Киевский князь стал управлять вместе с другими совладельцами. Эта система оказалась жизнеспособной, она позволяла обеспечивать стабильность общественнополитической жизни Руси в период феодальной раздробленности. [5, с.91] 1.3 Становление и развитие системы государственной службы 5 в Московском государстве После освобождения от монголо-татарского ига и объединения территорий независимых княжеств образовалось единое государство Московское великое княжество. В конце XV в. был принят первый сборник законов централизованного государства — Судебник 1497 г., положивший начало формированию общегосударственной системы права. Судебник регламентировал судебную деятельность, нормировал судебные сборы и пошлины, закреплял систему управления [5, с.97]. В это время Русь представляла собой раннефеодальную монархию. Высшими органами власти стали великий князь и Боярская дума. Боярская дума состояла из княжеско-боярской аристократии. Она была постоянно действовавшим органом, который заседал регулярно и решал вместе с князем основные вопросы управления, законодательства, суда и внешней политики. В ХVI — ХVII вв. свободное население выбирало губные (полицейскосудебные) и земские (налоговые функции) органы, выполнявшие задачи в интересах государства. Постепенно они были поглощены воеводами — представителями центра [5, с.100]. 1.4 Укрепление государственной службы в императорской России Важное значение в формировании государственной службы России имеет деятельность Петра I, его система административных реформ, сыгравшая большую роль в укреплении российской государственности. Именно при Петре I государственная служба претерпела коренные изменения по западноевропейскому образцу, окончательно оформилась как правовой институт в соответствии с принципами рационализации государственного правления. В ходе петровских административных реформ в России был осуществлен переход от традиционной модели к рациональной, которая 6 основывается на авторитете писаных законодательно-правовых норм и должностных инструкций. Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» от 24 января 1722 г. Именно от этой даты и отсчитывают начало государственной службы в России. «Табель о рангах» устанавливал четкую систему чинов и должностей. Вся государственная служба разделялась на военную, гражданскую (статскую) и придворную. Все государственные служащие разделялись на 14 классов, каждому из которых соответствовали различные должности. Согласно «Табеля о рангах», служащий гражданского ведомства, обладавший чином, стал именоваться чиновником. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Огромный вклад в развитие государственной службы внес Николай I. Именно он реализовал принцип объективности при поступлении и прохождении государственной службы, сделал государственную службу действительно доступной для «недворян», усовершенствовал законодательную основу регулирования государственной службы, установил действенный механизм ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими своих обязанностей. При Николае I в органах власти возникла система карьерной службы. Был разработан механизм прогнозирования потребности государства в служащих определенного профессионального профиля, кадровые службы разрабатывали своего рода перспективные планы подготовки специалистов, замещения вакантных должностей, укрепления слабых управленческой вертикали более подготовленными чиновниками. Правовой механизм осуществления карьеры включал: - условия начала и прекращения службы; - порядок ее прохождения; - основания и процедуры повышения в чине и должности; 7 звеньев - технологию стимулирования служебного продвижения; - контроль за повышением статуса в официальной иерархии при строгом соблюдении установленных правил и др. Правительство активно создавало законодательную базу, посредством которой оно могло оказывать постоянное влияние на прохождение государственной службы. Помимо уже упоминавшейся «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» в нее входили: - основные законы Российской империи; - петровский Генеральный регламент, или Устав (1720 г.); - Устав о службе гражданской (1832 г.); - Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.); - Положение об Инспекторском департаменте гражданского ведомства (1846 г.); - другие многочисленные нормативные акты императора, Государственного совета Комитета министров, Сената. В правление Николая I впервые начинает использоваться процедура конкурса на замещение должностей государственной службы. Так, Сенат разрешал кадровым подразделениям министерств и губернских правлений выдвигать «отличившихся» на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Непременным требованием, определявшим право поступления на государственную службу и «скорость» продвижения по службе, являлся уровень образования. Еще в Указе «Об устройстве училищ» (1803 г.) обязательным условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, определялось окончание государственного или частного училища. Таким образом, важнейшими нововведениями в системе организации государственной службы при Николае I были: 8 - принесение присяги при поступлении на гражданскую службу; - практика испытательного срока, а в ряде ведомств – введение специальных экзаменов перед утверждением в должности; - учреждение института кандидатов на выдвижение (то, что в настоящее время получило название кадрового резерва) и изучение ими предстоящей сферы управления; - обязательное прохождение всех служебных ступеней в чиновной иерархии; - порядок увольнения со службы. Модель управления, созданная Николаем I, просуществовала в своих основных конструкциях вплоть до Революции 1917 г. В годы первой мировой войны (1914–1917) в качестве высших государственных учреждений продолжали действовать Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, министерства, Сенат, Синод, Собственная Его Императорского Величества канцелярия [5, с.130]. Наряду с органами государственного управления в 1914 г. были созданы общероссийские организации: Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, выполнявшие хозяйственно-административные функции [5, с.131]. 1.5 Развитие государственного управления и государственной службы в советский период После Февральской революции в качестве органов государственного управления был создан Временный комитет Государственной думы, Временное правительство, Особые совещания, Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, ряд министерств [5, с.133]. Октябрьский переворот 1917 года привел реформирования всей структуры управления в стране. 9 к необходимости Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 2 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти – соединение законодательных и исполнительных функций. К началу 1918 г. были распущены старые органы власти и управления. Были сформированы наркоматы. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован ВСНХ, стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы. Конституция РСФСР 1918 г., принятая на V Всероссийском съезде Советов (9-10 июля 1918 г.), закрепила систему государственного управления, основой которой явились советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, как форма диктатуры правительства. В основе все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, считались государственными служащими. После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. изменения произошли в системе органов государственной власти и управления. Все звенья представительной системы России стали избираться на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все представительные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся. Установилась обязательная периодичность проведения сессий Советов. При исполкомах (кроме поселковых и сельских) образовались функциональные отделы. Установились правовые, материальные и другие гарантии деятельности Советов [5, с.138-139]. В 40-е гг. XX в. система государственного управления приобрела такие черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Реформирование государственного управления во второй половине 50х – середине 60-х гг. охарактеризовалось следующими чертами: 10 - произошло разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий; - дальнейшее развитие управленческой системы, государственной службы; - ликвидировался тоталитарно-репрессивный политический режим сталинизма, и началась демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы; - был отстранен от политического руководства Н.С. Хрущев (1964 г.). Конец 60-х – начало 80-х гг. – начало периода становления государственного управления в СССР. В 1973 г. сформировалась трехзвенная система управления «Министерство – производственное объединение – предприятие», но предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы. В Конституции 1977 г. было закреплено, что государственная власть в стране осуществляется народом через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу СССР и действующих на принципах демократического централизма [5, с.143]. Высшим органом государственной власти, правомочным решать все вопросы, провозглашался Верховный Совет СССР, который состоял из Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом Верховного Совета СССР был Президиум Верховного Совета СССР, осуществлявший функции высшего органа государственной власти в период между сессиями. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти стал Совет Министров СССР — Правительство СССР [5, с.143]. В годы «Перестройки» (1985-1991 гг.) осуществлялась дальнейшая модернизация управленческого аппарата. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе. Наметился поэтапный переход к рыночной 11 экономике, начался демонтаж административно-командной системы управления. К началу 1987 года заменено семьдесят процентов членов Политбюро, шестьдесят процентов секретарей обкомов КПСС, сорок процентов всего личного состава ЦК КПСС, партийных и государственных служащих в центре и на местах, развернулась гласность, борьба с бюрократизмом, началась перестройка работы органов государственной и партийной власти, государственной службы. Состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. Рассматривая исторический опыт создания государственности и государственной службы в России, необходимо отметить следующее: 1) история российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления территорией России; 2) вопрос об укреплении российской государственности, повышения эффективности государственной службы стал важнейшим в общественной жизни. 1.6 Методологические предпосылки становления современной государственной службы Становление современной государственной службы в России проходило на рубеже 1991-1993 годов. Для этого возникли определенные объективные предпосылки: - начался процесс создания правового социального государства; - стал внедряться принцип разделения ветвей государственной власти; - стала изменяться система государственного управления; - многие ранее существовавшие виды службы были упразднены, особенно в сфере управления финансов и экономикой; 12 - возникла система многопартийности, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы. В тот период государственная структура РФ состояла из взаимоисключающих правил. С одной стороны президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничение властей, ответственности перед обществом; с другой система Советов с ее монополией на власть и коллективной ответственностью за принимаемые решения. Законодательное оформление становления новой российской государственности шло путем принятия поправок к Конституции РСФСР, федеральных законов, деклараций, указов Президента. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов: принятие Конституции Российской Федерации, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе, принятие и реализация Гражданского кодекса РФ, федеральные законы «О конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», аналогичные законы субъектов Федерации. Ключевое значение на первоначальном этапе становления государственной службы в России в этом отношении сыграл Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который заложил правовые основы организации государственной службы России и установил правовое регулирование деятельности государственных служащих РФ. Это ускорило процесс образования новых форм государственной службы России, она все более приобретала относительную самостоятельность, и все более явно проявлялись ее отличия от партийной советской государственной службы. Научный анализ проблем, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекали из 13 состояния государственной службы России в девяностых годах прошлого столетия, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы в России следует отнести следующие: - отсутствие системы государственной службы как целостного государственно-правового института; - отсутствие системы управления государственной службой; - недостаточный уровень эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; - отсутствие механизмов взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы; - несбалансированность законодательства о государственной службе, в том числе гражданской, наличие в нем противоречий и пробелов; - решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов; - слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; - растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по ее противодействию; - бюрократизация и закрытость государственной гражданской службы; - низкий престиж государственной службы как профессии и авторитет государственных служащих; - отсутствие механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества; - несоответствие правового и социального статуса государственных служащих. На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе РФ указала в 2002 г. еще первая федеральная программа реформирования государственной службы на период 2003 – 2005 годы. Она 14 констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реорганизации государственной службы – ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Эти проблемы был призван решить Федеральный закон от 27.07.2004 № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», установивший правовые, организационные и финансово-экономические основы в деятельности государственной гражданской службы, где федеральным органом исполнительной власти РФ предстоит еще разработать и принять для его развития целый ряд нормативных правовых актов и документов. Задания для самостоятельной работы: 1. Что собой представляла «государева служба» и в чем ее отличие от государственной службы? 2. Как зарождались и развивались государственное управление и государственная служба в Киевской Руси и Московском государстве? 3. Каковы основные вехи становления и развития государственной службы в императорской и Советской России? 4. Когда появилась государственная служба, ее предназначение? 5. Может ли государственная служба быть ликвидированной? 6. Каково соотношение государственной службы и трудовых отношений? Источники, использованные при написании лекционного материала: 1.Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ). – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru 15 2. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58 ФЗ «О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ в Российской Федерации» // Электронный ресурс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru 3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79 ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» // Электронный ресурс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru 4. Черепанов, В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учебник для студентов / В. В. Черепанов. — 2-е изд. — Москва : ЮНИТИДАНА, 2017. — 679 c. — ISBN 978-5-238-01767-9. — Текст : электронный // Электронно-библиотечная система IPR BOOKS : [сайт]. — URL: http://www.iprbookshop.ru/71033.html. 5. Государственное и муниципальное управление : учебное пособие / С. Ю. Наумов, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова, Н. С. Гегедюш. — Москва : Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. — 554 c. — ISBN 978-5-394-01417-8. — Текст : электронный // Электронно-библиотечная система IPR BOOKS : [сайт]. — URL: http://www.iprbookshop.ru/57137.html Источники, рекомендованные к более глубокому изучению раскрываемой темы: 1. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ 15.08.2001 Пр-1496) – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.garant.ru/ 2. Указ Президента от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ 3. Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ 16 4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 18.04.2002 «России надо быть сильной и конкурентоспособной». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ 17
