Лекции. Европейское право

Европейское право
Тема №1: Возникновение и становление Европейского Союза
Европейский Союз (ЕС) – это уникальное экономическое и
политическое объединение 27 европейских стран, которые сформировали
«общий
рынок»,
в
первую
очередь,
обеспечивающий
свободное
передвижение товаров и людей.
В рамках ЕС действует единая валюта – евро, которую по состоянию
на 2021 год используют 19 стран-участниц, и функционирует собственный
парламент, уполномоченный принимать решения в широком диапазоне
областей – от вопросов, связанных с защитой окружающей среды до
установки тарифов на мобильную связь.
1. Европейское право – понятие, предмет, методы, система и
источники
Определение и понятие европейского права
Европейское право - это система правовых норм, регулирующих
взаимоотношения, сложившиеся в рамках европейских интеграционных
объединений, таких как европейские сообщества, Европейский союз и в
определенной степени Совет Европы. Европейское право может быть
определено и как система правовых норм, обеспечивающих развитие
европейской интеграции и регулирующих общественные правоотношения,
связанные с этим процессом.
Понятие европейского права включает в себя также правовые нормы,
регулирующие
взаимоотношения
Европейского
союза
с
третьими
государствами и международными организациями (внешнее европейское
право).
Именно в этом смысле термин европейское право получил широкое
распространение в зарубежной и отечественной учебной и научной
литературе. Европейское право представляет собой особую правовую
систему. Оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы,
свойственные национальным системам права и международно-правовой
системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права
как особого вида правовой системы. Система норм, созданных ранее в трех
сообществах, образовывала общее право сообществ и являлась стержнем и
основой европейского права.
Понятие Союза включало также вторую опору, т.е. общую внешнюю
политику и политику безопасности, и третью опору - сотрудничество
полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Нормы права
европейских сообществ (первой опоры) содержались в учредительных
договорах, а также создавались институтами самих сообществ (в разных
источниках - "производное", "вторичное" или "дополнительное" право).
Нормы права сообществ обеспечивались судебной (юрисдикционной)
защитой. Сотрудничество в рамках второй и третьей опор в основном
осуществлялось на межправительственной, международно-правовой основе.
То есть появившийся в 1992 г. термин "право Европейского союза" был шире
понятия "право европейских сообществ", поскольку он дополнял последнее
сотрудничеством государств-членов в сфере внешней политики, юстиции и
внутренних дел. Акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор,
появлялись в основном в результате межгосударственного сотрудничества и
не были обеспечены юрисдикционной защитой со стороны находящегося в
Люксембурге Суда ЕС.
Видимо, по этой причине Суд европейских сообществ сохранял
прежнее название, несмотря на образование по Маастрихтскому договору
1992 г. нового объединения - Европейского союза. Это означало, что Суд
был не вправе вмешиваться в ту часть компетенции Европейского союза,
которая относилась к его второй и третьей опорам, и под его юрисдикцию
(т.е. право на рассмотрение и разрешение дел) подпадало только право
сообществ.
Особенности европейского права.
Европейское право как особая
правовая система.
Внутреннее и внешнее европейское право Вопросы содержания и
особенностей европейского права продолжают оставаться в центре
внимания специалистов, исследующих юридические аспекты европейской
интеграции. При этом на их позиции существенное влияние оказывают как
базовое образование, так и политические убеждения, а также теоретические
и личные предпочтения. Порой каждый замечает лишь то, что хочет
заметить, и оставляет без внимания факты, которые не подтверждают
выбранную концепцию. Возможно, не свободен от влияния указанных выше
факторов и автор данных строк, предпочитающий, как основной
международно-правовой
подход
в
оценке
природы
и
сущности
Европейского союза и действующего в рамках этого объединения права.
Правовой
проблематикой
интеграции
занимаются
и
юристы-
международники, и правоведы в области конституционного права, и
юристы, специализирующиеся на коммунитарном праве.
В первом случае в зарубежной литературе авторов исходя из терминов
international law, droit international называют "интернационалистами";
специалистов в области конституционного права соответственно именуют
"конституционалистами";
юристов,
специализировавшихся
сообществ (community), - "коммунитаристами".
на
праве
Согласно широко распространенной точке зрения право ЕС
представляет
собой
особую
самостоятельную
правовую
систему,
существующую наряду с национальными правовыми системами и
международным правом, тесно связанную с ними, но существующую
автономно. В подтверждение ссылаются на ряд решений Суда ЕС.
В том числе упоминается решение по делу 6/64 от 15 июля 1964 г.
Costa v. ENEL. В решении, в частности, говорится, что в отличие от обычных
договоров "Договор об учреждении ЕЭС создал особый правовой порядок,
интегрированный в систему права государств-членов с момента его
вступления в силу и имеющий обязательную силу для их судебных органов".
Учитывая исторический контекст, речь шла о коммунитарном праве,
т.е. о праве Европейского экономического сообщества. Таким образом,
согласно данному решению суда именно коммунитарное право (право
Европейского экономического сообщества) было особым правовым
порядком. Позднее, с учреждением Европейского союза 1992 г. появилось и
право Союза с его международно-правовой составляющей второй и третьей
опор.
С точки зрения автора этой книги, право прежнего Союза, учитывая
его сложный, причудливый характер (сочетание коммунитарных норм с
нормами международного права в рамках второй и третьей опор), также
носило особый, самостоятельный, оригинальный характер.
Несмотря на упразднение Лиссабонским договором трехопорной
конструкции Евросоюза и официальное провозглашение гомогенного
(однородного) характера действующего в данном объединении права, на
деле большинство норм, вырабатываемых в рамках ОВПБ и СПСО, попрежнему имеют международно-правовой характер и в этом смысле в
природе права ЕС мало что изменилось. Вполне обоснованна также точка
зрения, согласно которой право Евросоюза, с учетом неуклонного
расширения сферы его применения, конечно же, представляет собой
самостоятельную правовую систему, но с определенными оговорками. Это,
скорее, частично оформившийся правопорядок, отражающий политическое
равновесие на данном этапе развития Союза.
Право ЕС - это развивающаяся система, окончательные очертания
которой пока непредсказуемы. Направление ее развития зависит в основном
от государств-членов. В частности, от их волеизъявлений зависит, каким
путем пойдет дальнейшая эволюция Союза - к европейскому федеративному
государству или он останется союзом суверенных государств, как это
выглядит сейчас.
Следует также различать нормы, регулирующие отношения внутри
Союза, и нормы, регулирующие его внешние отношения с третьими
государствами и международными организациями.
Отсюда - другая двойственность в квалификации правопорядка
Евросоюза. Во-первых, это внутреннее право, соотношение которого с
общим международным правом сравнимо с соотношением национального
права государств. Во-вторых, это часть общего международного права либо
международного
права
двойственность
вытекает
регионального
из
сложной
характера.
правовой
Отмеченная
природы
бывших
европейских сообществ, специфический характер которой вызывал много
вопросов с момента их создания. Вопросы касались сходства и различий
сообществ в сравнении с другими международными организациями.
Коммунитарный правопорядок вырос из международного права. Он
постепенно приобретал автономную специфику, утверждаемую в ряде
решений Судом ЕС. Эта автономная специфика делала характер сообществ
все более отличающимся от других существующих международных
организаций.
Для коммунитарного права характерно стремление утвердить
собственную автономию. Как отмечалось, это происходило прежде всего на
основе ряда последовательных решений суда ЕС. Выдвижение концепции
автономного правопорядка в рамках сообществ происходило в результате
естественного стремления Суда ЕС обеспечить высокую эффективность
интеграционного процесса.
Концепция
автономности
правопорядка
сообществ
и
Союза
базировалась в основном на двух принципах - прямом применении
европейского права и его верховенстве во внутренних правопорядках
государств-членов. С одной стороны, можно предположить, что концепция
верховенства права сообществ по отношению к внутреннему праву
государств-членов уходила своими корнями в международное право.
В то же время стремление обеспечить эффективное правовое
регулирование интеграционного процесса, а также учет различных подходов
государств-членов к соотношению международного и национального права
побудили Суд ЕС укрепить концепцию автономного правопорядка
сообществ принципом верховенства (примата) европейского права над
нормами внутреннего права государств-членов. Наиболее наглядно в
обобщенном виде суть правопорядка сообществ Суд ЕС выразил в своем
Заключении от 14 декабря 1991 г. N 1/91. В нем, в частности, говорилось
следующее:
"...Учредительные
договоры
устанавливают
новый
правопорядок, в интересах которого государства-члены ограничивают свои
суверенные права в определенных сферах... количество которых постепенно
увеличивается, и субъектами которого становятся не только государствачлены, но и их граждане.
Наиболее важной отличительной чертой, характеризующей уже
созданный правопорядок Сообщества, является в первую очередь его примат
по отношению к национальным порядкам стран-членов, а также прямое
действие целого ряда норм, непосредственно применяемых к ним и их
гражданам". Принцип примата (верховенства) норм европейского права
нашел свое выражение в ст. I-6 текста Конституционного договора 2004 г.,
которая гласит: "Конституция и право, принятое институтами Союза при
реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment - фр.
глагол) над правом государств-членов". Что касается Лиссабонского
договора, данный принцип в его тексте отсутствует. Это было шагом назад
по сравнению с Евроконституцией.
Однако в прилагаемой к ЛД Декларации N 17 говорится: "...согласно
устойчивой судебной практике Суда Европейского Союза договоры и право,
создаваемое Союзом... обладают приматом над правом государствчленов...". В тексте Декларации приведено также Заключение Юридической
службы Совета от 22 июня 2007 г., в котором говорится, что примат права
Сообщества является основополагающим принципом этого права.
Важнейшим следствием верховенства (примата) европейского права
стало исключение такого явления, как несовместимость нормы внутреннего
права с европейским правом. При этом неважно, какой по времени принятия
характер носит норма внутреннего права - предшествующий или
последующий (более поздний). Национальный судья просто должен принять
норму права Союза к исполнению, не дожидаясь отмены несовместимой
нормы внутреннего права. Множество проблем, возникших между Судом
ЕС и судебными учреждениями, а также парламентами государств-членов в
ходе реализации доктрины верховенства европейского права, указывали на
то, что государства и их суды продолжали придерживаться международноправового подхода к данной доктрине.
Суд ЕС многократно наталкивался на позицию национальных судов,
состоящую, в частности, в необходимости имплементации учредительных
договоров в национальные правовые системы. Принцип верховенства
европейского права, впрочем, как и прямое действие его норм, оспаривался
правительствами государств-членов.
Суду ЕС пришлось преодолевать их сопротивление. В результате так
называемая
"тихая
революция",
заключавшаяся
в
инкорпорации
государствами-членами данных принципов в конституционное право, всетаки свершилась в странах с монистической концепцией прямое применение
и верховенство европейского права практически не отличается от прямого
действия
других
международных
договоров.
Государства,
придерживающиеся
дуалистической
концепции,
для
вступления
в
сообщества либо вносили поправки в их конституции, либо принимали
специальный закон, как это сделала Великобритания
Возникает вопрос, почему суд ЕС в порядке своего толкования
учредительных договоров занял позицию в пользу придания праву
Сообщества автономного, обособленного характера.
Как отмечалось, суд стремился, исходя из интеграционных целей
учредительных договоров, сделать правовое регулирование интеграции
более эффективным. Этому служили и концепции прямого действия и
верховенства норм европейского права. При этом суд ЕС как один из
наднациональных институтов сообществ, видимо, не считал общее
международное право достаточно эффективной системой (и во многом он
был и остается прав), чтобы достичь целей и высокой степени интеграции в
сообществах и Союзе. Равным образом суд ЕС не хотел, чтобы другие,
помимо
сообществ,
международные
организации
оценивали
его
деятельность и с помощью международно-правовых рычагов пытались в нее
вмешиваться. Именно этим объясняется, например, длительное время
существовавшая отрицательная позиция суда ЕС по отношению к
коллективному присоединению сообществ к Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод, тем более что это могло бы также
поставить суд ЕС в подчиненное положение по отношению к Европейскому
суду по правам человека.
Лиссабонский договор, как известно, содержит положение о
присоединении Союза к ЕКПЧ. Резюмируем. Тезис об автономности и
особом характере европейского права был утвержден судом ЕС.
Одновременно данный тезис об автономности восприняла и развила
доктрина.
В учредительных договорах прямо об этом не говорится. Многие
авторы отмечали, что Суд ЕС отдает предпочтение телеологическому
методу толкования. Данный метод, основанный на выявлении целей
учредительных договоров, позволял формулировать далеко идущие
последствия применения права сообществ. Скорее всего, благодаря
телеологическому методу Суду удалось, в частности, установить в ряде
своих решений принципы верховенства права сообществ, прямого
применения ряда его норм в национальных правопорядках государствчленов и др. Здесь следует отметить, что даже отдельные зарубежные
юристы сомневаются в достаточной легитимности подобных решений суда,
считая, что для них отсутствует достаточная правовая база.
Под этим понимается отсутствие соответствующих положений, а
значит, и отсутствие правового основания (правовой базы) в учредительных
договорах.
Концепция автономии, по мнению этих специалистов, также
противоречит
утверждению,
согласно
которому
коммунитарный
правопорядок интегрирован в правовую систему государств-членов
(принцип интегрированности). Согласно их мнению, при подлинной
автономии правопорядок должен быть независим от иных правопорядков и
внешних условий и не может подчиняться никакому другому правопорядку.
Однако, как представляется, все это могут быть не более чем схоластические
и мало интересные широкой публике рассуждения, не меняющие общей
очевидной тенденции автономизации европейского права.
Очевидно также следующее. Право сообществ представляло собой
обособленную, автономную правовую систему. Такова прежде всего точка
зрения Суда ЕС. Его решения признаются многими, в том числе и
российскими
специалистами,
одним
из
важнейших
источников
европейского права. Признавая это, логично признать и автономный
характер права бывших сообществ и особый характер права нынешнего
Союза.
Многие авторы относят судебную практику, решения суда ЕС к
основным источникам европейского права. Общепризнанно, что суд ЕС
оказал и оказывает большое влияние на развитие системы европейского
права. Одним из факторов, благодаря которым Суд смог обеспечить такое
влияние, является его монополия на обязательное толкование права
сообществ (ныне Союза), признанная за ним учредительными договорами.
В данном случае государства-члены признали за Судом ЕС исключительное
право на толкование норм европейского права, чем обеспечили ему
большую свободу действий и возможность правотворчества.
Толкование
международно-правовых
норм,
осуществляемое,
например, Международным судом ООН, также имеет обязательный
характер (ст. ст. 36 и 59 Статута Международного суда ООН), однако он в
отличие от Суда ЕС не обладает монополией на такое толкование, поскольку
обращение к нему государств - членов ООН носит не обязательный, а
факультативный характер. В то же время в рамках Европейского союза
установлена система обязательного разрешения споров Судом ЕС.
Данная система была создана определенной совокупностью статей
Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне - ДФЕС). Так, ст.
258 ДФЕС предоставляет Комиссии возможность обращения в Суд ЕС в
отношении государства-члена, которое, по мнению Комиссии, "не
выполнило какое-либо из обязательств, возложенных на него согласно
Договорам".
Статья 259 ДФЕС предоставляет право любому государству-члену
обратиться с иском в Суд ЕС против другого государства-члена,
уклоняющегося от выполнения обязательств по договорам. Согласно ст. 260
решение Суда имеет обязательный характер. Наконец, в соответствии со ст.
344 ДФЕС "государства-члены обязуются не разрешать споров, касающихся
толкования или применения Договоров, иными путями, кроме тех, которые
ими предусмотрены". Совокупность перечисленных статей создала в праве
ЕС систему обязательного разрешения споров Судом ЕС. Обладание Судом
ЕС обязательной юрисдикцией такого рода не ставит под вопрос его статус
международного суда.
Очевидно, он является международным судом. По крайней мере,
никто не доказал иного. Более того, представляется, что к подобной
эффективности Суда ЕС должна стремиться вся международная система
урегулирования споров. Формально наряду с обязательной юрисдикцией
Суда ЕС за государствами-членами остается право использования
общепризнанных по Уставу ООН средств мирного урегулирования
международных споров.
В период до Евроконституции и до Лиссабонского договора
автономия правовой системы ЕС была выстроена судебной практикой и
затем научной доктриной на основах, отчасти позаимствованных у
международного права, отчасти отличающихся от него. Резюмируем.
Европейское право (право Европейского союза) представляет собой особую
правовую систему; оно образует новую правовую реальность, сочетающую
элементы, свойственные как национальным системам права, так и
международно-правовой
системе,
а
это
порождает
специфику
и
оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Европейское право
представляет
собой
новую
эффективную
правовую систему, нацеленную на реализацию стоящих перед Союзом
задач.
Поскольку
европейское
право
включает
в
себя
элементы
национального права и международно-правовой системы, то логично
предположить,
что
для
европейского
права
скорее
характерна
полисистемность.
Европейское
одновременно
в
коммунитарными,
право
том,
имеет
что
межгосударственный
касается
обладает
норм,
определенным
ранее
характер
и
называвшихся
набором
черт
внутригосударственного права.
Европейское право - это система правовых норм, регулирующих
взаимоотношения, сложившиеся в рамках европейских интеграционных
объединений, таких как европейские сообщества, Европейский союз и в
определенной степени Совет Европы.
Европейское право может быть определено и как система правовых
норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и регулирующих
общественные правоотношения, связанные с этим процессом. Понятие
европейского права включает в себя также правовые нормы, регулирующие
взаимоотношения Европейского союза с третьими государствами и
международными организациями (внешнее европейское право).
Предмет европейского права - это общественные отношения, которые
оно регулирует, то есть сфера сотрудничества европейских государствучастников ЕС.
В западной доктрине содержание европейского права делить на две
части: институционное и материальное право. Предметом институционного
права является сам Европейский союз как интеграционная организация,
статус его руководящих органов (институтов), например, правила,
регулирующие порядок формирования Европейского парламента или
юрисдикцию судов ЕС. Материальное право - право, создаваемое
Европейским союзом в целях регулирования общественных отношений,
которые
складываются
на
его
территории
между
гражданами,
юридическими лицами, государствами-членами и другими субъектами,
например, таможенное или уголовное законодательство Союза выступают
источниками его материального права.
Материальное право Европейского Союза неоднородно по своему
характеру и включает нормы разных отраслей, в том числе относимых
традиционно
к
процессуальному
праву
(конституционное,
административное, гражданское, трудовое, гражданское процессуальное и
уголовно-процессуальное, аграрное и т.д.).
В европейском праве Европейского Союза используются те же
методы регулирования общественных отношений, какие характерны для
современных
обязывания
и
государств:
методы
запрета;
императивный
коллизионный метод.
управомочивания,
и
позитивного
диспозитивный
методы;
В то же время, поскольку формирование права Европейского Союза
осуществляется путем интеграции правовых систем разных государств,
наряду с указанными выше для него характерны специфические методы
воздействия - методы унификации и гармонизации.
Структура европейского права
Структура европейского права имеет особую специфику и не
вписывается в традиционные представления о структуре права в России.
Обычно европейское право разделяют на вертикальную структуру и
горизонтальную структуру.
Говоря о вертикальной структуре европейского права, следует
заметить, что с точки зрения условий, порядка формирования и иерархии
норм европейского права их подразделяют на три группы:
а) нормы первичного (или основополагающего) права;
б) нормы вторичного (или производного) права;
в) нормы дополнительного (в некоторых источниках - третичного)
права.
Кроме того, создан большой комплекс норм так называемого
прецедентного права, появившихся первоначально в соответствующих
решениях Суда ЕС.
Под первичным правом понимаются нормы, закрепленные в
учредительных договорах об образовании европейских сообществ и
Европейского союза. Нормы первичного права обладают верховенством по
отношению к нормам вторичного и дополнительного права.
Вторичное, или производное, право образуют те правовые нормы,
которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний
институтами Европейского союза. При этом считается, что отдельные
нормы могут быть обязательными не только для государств-членов, но
также и для физических и юридических лиц (принцип прямого действия).
Поскольку учредительные договоры не смогли всего предусмотреть, нормы
вторичного
права
обеспечивали
повседневное
функционирование
европейских
сообществ,
а
ныне
обеспечивают
функционирование
институтов Европейского союза и достижение целей и задач, стоящих перед
ними. Вторичное право составляет по количеству основной массив норм
европейского права. Обычно подчеркивается, что главные их особенности это верховенство по отношению к национальным правовым установлениям,
прямое
действие,
интегрированность
в
национальное
право
и
содержащиеся
в
обеспеченность судебной защитой.
Дополнительное
право
составляют
нормы,
соглашениях, заключаемых государствами-членами в целях реализации
предписаний, содержащихся в учредительных договорах. Это соглашения о
предоставлении
национального
режима,
об
устранении
двойного
налогообложения и др. Международно-правовая природа подобных актов
очевидна. Такие соглашения являются, как правило, закрытыми (т.е. их
участниками могут быть только государства - члены ЕС) и содержат
оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Примеры подобных
соглашений: Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных
служб 1967 г., Римская конвенция о законе, применимом к контрактным
обязательствам
1980
г.,
Конвенция
об
устранении
двойного
налогообложения от 23 июля 1990 г. и др.
Соглашения, оформляющие сотрудничество в новых областях внешней политике и безопасности, уголовно-правовой сфере, часто также
относят к дополнительному праву или к дополнительным источникам.
Теперь затронем вопрос о горизонтальной структуре европейского
права.
В этой связи нужно заметить, что право сообществ было первой
составляющей европейского права. Общая внешняя политика и политика
безопасности, а также сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой
сфере стало второй составляющей.
Третьей
составляющей
являются
положения
Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., подписанной
в рамках Совета Европы.
Иначе говоря, в своей основе европейское право включает право
бывших европейских сообществ, или коммунитарное право, право
Европейского союза из двух сфер сотрудничества (нормы и установления,
не входившие в право сообществ) и основные права и свободы человека, как
они изложены в вышеупомянутой Конвенции.
Субъекты европейского права
Сложность внутренней структуры европейского права порождает
специфику решения вопроса о правосубъектности применительно к
отдельным слагаемым данной правовой системы.
Основными субъектами права Европейского союза являются:
а) государства-члены;
б) Европейский союз в целом;
в) физические лица;
г) юридические лица.
Субъектами правоотношений, возникающих в рамках бывших второй
и третьей опор Союза, выступали по общему правилу лишь государствачлены и институты Союза. Вместе с тем в ряде специальных правовых работ
высказывалось мнение, что даже в этих областях по мере и в пределах их
коммунитаризации (перенесения, включения в компетенцию сообществ)
становилось возможным распространение качеств правосубъектности на
физических и юридических лиц. В качестве примера приводится
коммунитаризация
шенгенских
Амстердамским договором
соглашений,
(1997). Данным
предусмотренная
Договором шенгенские
соглашения (1985, 1990 гг.) и основанный на них комплекс юридических
норм, бывшие до того момента компонентом общего международного права
(визовая, иммиграционная политика, политика в области предоставления
убежища и др.), были перенесены в сферу деятельности Европейского
сообщества. Тем самым деятельность государств-членов и органов Союза в
рамках бывшей третьей опоры сузилась и концентрируется отныне только
на борьбе с криминальными деяниями, с преступностью.
Наконец, в том, что касается применения норм Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, то ее защитой
пользуются все лица, физические и юридические, находящиеся под
юрисдикцией любого из государств-членов, а также частные лица третьих
государств, включая Россию, имеющих соответствующие договорные
отношения с ЕС. Отсюда зачастую делается вывод о том, что субъектами
правоотношений, возникающих в связи с защитой прав человека, выступают
в первую очередь физические и юридические лица.
Обычно наличие у юридических и физических лиц международной
правосубъектности связывают с предоставлением им возможности прямого
доступа в международные органы, например, в Европейский суд по правам
человека, в качестве подателей жалоб, петиционеров, истцов и т.д.
Вместе с тем имеется другая позиция. Так, М.М. Бирюков полагает,
что, что физические и юридические лица объективно не могут быть
участниками
межвластных
межгосударственных
отношений.
Наблюдающаяся в настоящее время тенденция к расширению прямого
доступа индивидов в международные органы связана с растущим
стремлением к защите прав человека с помощью международных
механизмов.
Сам по себе такой доступ не превращает их в субъектов
международного
права,
а
означает
лишь
то,
что
участники
соответствующего договора - государства берут на себя взаимное
обязательство обеспечить этот доступ имеющимися в их распоряжении
правовыми и организационными средствами. Таким образом, в данном
случае стороной в правоотношении является государство.
Нормы
европейского
взаимосогласования
воль
права
создаются
государств-членов
и
в
результате
нормотворческой
деятельности институтов Союза. Частные лица нормы европейского права
не создают.
Легитимность норм европейского права возможна лишь при условии,
что они полностью соответствуют основным принципам права, которыми
прежде всего выступают права и свободы, зафиксированные в Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., принципы
правового
государства
и
демократические
основы
и
принципы,
составляющие общее конституционное достояние государств - членов
Союза. Противоречие общим принципам права делает любой нормативный
правовой акт Союза не имеющим юридической силы.
Европейское право, и в этом, безусловно, его специфика, порождено
международным правом и является результатом как межнационального
сотрудничества, так и наднационального правотворчества. Таким образом,
данная правовая система выступает как симбиоз межнационального и
наднационального начала. В то же время применительно к сфере внешней
политики и безопасности, юстиции и внутренних дел преобладающим
остается метод традиционного международно-правового регулирования.
Источники европейского права.
Источники европейского права состоят в своей основе прежде всеге из
источников права ЕС, а также, если рассматривать европейское право более
широко,
и иных источников международного характера. Источники
европейского права ЕС рассматриваются в данном параграфе более
подробно. К иным источникам относятся в первую очередь решения Совета
Европы, созданного в 1947 г. и куда входят сегодня 47 государств, включая
Россию. Однако акты Совета Европы по значимости уступают актам ЕС,
поскольку не являются обязательными (ниже Совету Европы посвящается
отдельная тема). В этой связи ниже следующее изложение материала не
затрагивает акты Совета Европы.
Источники первичного европейского права разрабатываются и
принимаются совместно государствами-членами и потому являются по
форме международными договорами.
В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую
очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении
Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении
Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме)
и Договор о Европейском Союзе 1992 г. и др.
Кроме
учредительных
договоров
источниками
первичного
европейского права составляют:
а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в
Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы.
Например, ревизионным договором служит Ниццкий договор от 26 февраля
2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника:
"Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры,
учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними
акты";
б) договоры о присоединении, на основании которых в Европейский
Союз вступают новые государства-члены.
Подобные
договоры
заключаются
с
согласия
Европейского
парламента между действующими государствами-членами, с одной
стороны, и государствами-кандидатами на вступление - с другой. Так,
договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз
вступили 12 стран Восточной Европы и Средиземноморья, были подписаны
в 2003 и 2005 гг. и вступили в силу соответственно в 2005 и 2007 гг.
Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт
об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в
учредительные документы (например, об изменении численного состава
"европейских" институтов) и устанавливает переходный период для
постепенной
адаптации
Европейского Союза.
новых
государств-членов
к
требованиям
К актам об условиях присоединения, как и к учредительным
документам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их
составной частью. Всего существует порядка 100 подобных протоколов.
Некоторые из них содержат переходные положения, которые с
течением
времени
реструктуризации
утрачивают
чешской
значение.
Например,
металлургической
Протокол
"О
промышленности",
приложенный к Акту об условиях присоединения стран Восточной Европы
и Средиземноморья 2003 г. (вступил в силу в 2005 г.)
Другие протоколы рассчитаны на постоянное применение. Они могут
устанавливать специальные дополнения или изъятия в отношении правового
статуса вступающих в Европейский Союз государств, например: Протокол
"О Фарерских островах", приложенный к Акту об условиях присоединения
Великобритании, Ирландии и Дании 1972 г. (в силе с 1973 г.), Протокол "Об
использовании специфически австрийских терминов немецкого языка в
рамках Европейского Союза", приложенный к Акту 1994 г. об условиях
присоединения Австрии, Финляндии и Швеции (в силе с 1995 г.), Протокол
"О транзите лиц сухопутным путем между Калининградской областью и
остальными частями Российской Федерации", приложенный к Акту 2003 г.
об условиях присоединения стран Восточной Европы и Средиземноморья (в
силе с 1 мая 2005 г.).
Юридическая сила ранее заключенных договоров о присоединении,
включая все прилагаемые к ним документы, не затрагивается положениями
Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского союза. После
вступления
в
действие
Лиссабонского
договора
присоединение
к
Европейскому союзу новых государств-членов будет производиться в
аналогичном порядке. Следовательно, объем рассмотренной группы
источников дополнительного первичного права и количество входящих в
нее документов будут возрастать;
в) Акт "Об избрании представителей в Европейский парламент
всеобщим прямым голосованием" от 20 сентября 1976 г. (с изменениями
и дополнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 г.). Данный Акт закрепляет
основополагающие правила, в соответствии с которыми проходят выборы в
представительный институт Европейского Союза на всей его территории;
г) Решение "О системе собственных ресурсов Европейских
сообществ" от 7 июня 2007 г., устанавливающее источники финансирования
доходной части бюджета Сообществ (ныне - общего бюджета Европейского
Союза) на базе сочетания международно-правовых и государственноправовых подходов.
К "собственным ресурсам" Сообществ отнесены, в частности,
таможенные пошлины и отчисления государств-членов, соответствующие
размеру их ВВП и доле взимаемого на их территории НДС.
Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле
являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС
1957 г. Хотя проекты этих документов утвердил Совет Европейского союза
(в первом случае - по предложению Европейского парламента), они
вступили в силу лишь после ратификации всеми государствами-членами.
Источники вторичного европейского права также складываются из
двух частей – а) правовые акты институтов ЕС; б) нормативные договоры.
Институты Европейского союза издают множество предписаний в
других формах, которые не всегда вписываются в традиционную
классификацию "нормативный - индивидуальный" акт. Эти документы
могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер.
Действующая система правовых актов наднациональных институтов
имеет комплексную природу, что обусловлено "опорным" строением
организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы,
которые соответствуют трем опорам Союза: Европейские сообщества
(первая опора), общая внешняя политика и политика безопасности (вторая
опора), сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере (третья опора).
Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на
основании "римских договоров" 1957 г. - Договора об учреждении
Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреждении
Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме).
Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского
сообщества служат:
- регламент и директива - нормативные акты, выступающие в качестве
"закона" (регламент) или "основ законодательства" (директива) ЕС;
- решение (англ. decision; франц. decision), которое в рамках
Сообщества, как правило, служит индивидуальным актом. "Решение
обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно указывает".
Например, в форме решений Европейская комиссия налагает штрафы на
предприятия или санкционирует объединение крупных компаний.
В
некоторых
случаях
посредством
решений
Сообщества
устанавливаются нормативные предписания, обычно по организационным
вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (особого
рода), например, совместное Решение Европейского парламента, Совета,
Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и социального комитета,
Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. "О создании Ведомства
по подбору персонала Европейских сообществ";
- рекомендация и заключение - акты, не имеющие обязательной силы.
Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) служит
формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государствчленов, физических и юридических лиц, например, Рекомендация
Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. "Независимость бухгалтерских
ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы" или Рекомендация того
же института от 11 марта 2002 г. "Об общеевропейской модели curriculum
vitae".
Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат
положения общего характера, то в западной доктрине их рассматривают в
качестве источников "мягкого права" (англ. soft law) Европейского Союза.
Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее
добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками
общественных отношений.
Заключение (англ. opinion; франц. avis)*(49) - это акт, отражающий
официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по
конкретному вопросу, например Заключение Европейского центрального
банка от 19 сентября 2003 г. "О проекте Договора, устанавливающего
Конституцию для Европы", где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и
предложения по проекту Конституции Европейского Союза (см. вопрос
N 17).
Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов,
директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских
сообществ постановил, что судебные власти государств-членов должны
принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права
Сообщества,
т.е.
рекомендации
и
заключения
могут
считаться
обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.
Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ,
публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром "ЕС"
- Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ)2*(50) или "Евратом"
(Euratom).
Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики
безопасности Европейского Союза - ОВПБ (вторая опора) издаются на
основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения об
общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 13-15).
Поскольку ОВПБ обращена "за пределы" Союза, т.е. касается его
отношений с третьими странами и международными организациями, то
институты Союза в данной области не могут регулировать поведение
иностранных государств посредством нормативных и индивидуальных
актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных
граждан или на международной арене.
По этой причине система юридических инструментов ОВПБ заметно
отличается от той, которая сложилась в Европейских сообществах (первая
опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или
конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности. Они
являются обязательными для государств- членов и для самого Союза, но как
таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для
физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):
- общая стратегия (англ. common strategy; франц. strategie commune) документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по
отношению к определенной стране или географическому региону.
Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом
такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. "По отношению к
России". Позднее были утверждены общие стратегии по отношению к
Украине и к Средиземноморскому региону;
- общая позиция (англ. common position; франц. position commune) правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой
подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей
позиции от 11 июня 2001 г. "О Международном уголовном суде"
Европейский
Союз
поддержал
создание
этого
нового
органа
международного правосудия и обязался поддерживать его деятельность.
В настоящее время на основании общих позиций устанавливаются
санкции Европейского Союза по отношению к иностранным государствам и
их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию
государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая
позиция от 18 февраля 2002 г. "Об ограничительных мерах в отношении
Зимбабве" и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. "Об ограничительных
мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика
Молдова)";
- общая акция (англ. joint action; франц. action commune) - правовой
акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические
действия на международной арене, в том числе военные операции.
Примерами этого вида документов выступают Общая акция от 31 марта
2002 г. "О полицейской миссии Европейского Союза" (в Боснии и
Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. "О вкладе Европейского
Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии",
Общая акция от 27 января 2003 г. "О военной операции Европейского Союза
в бывшей югославской Республике Македония";
- как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются
решения, которые служат здесь мерами по исполнению общих стратегий,
позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.
Например, на основании и во исполнение Общей акции от 27 января
2003 г. ("О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской
Республике Македония") 18 марта того же года было принято Решение "О
начале военной операции Европейского Союза в бывшей югославской
Республике Македония", которое определило начальную дату и предельный
срок осуществления данного мероприятия.
Правовые акты, изданные в рамках общей внешней политики и
политики
безопасности,
публикуются
в
Официальном
журнале
Европейского Союза с шифром "ОВПБ" (англ. CFSP; франц. PESC).
Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов
в уголовно-правовой сфере - СПСО (третья опора) издаются согласно
разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения о
сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере".
С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые институтами
Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с преступностью.
Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого действия. Это означает, в
частности, что граждане не могут быть непосредственно привлечены к
уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных
правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо
принятие
национального
"трансформирующего"
закона,
например,
поправок в уголовный кодекс государства-члена:
- наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры
служит рамочное решение - "основы законодательства" в уголовно-правовой
сфере;
- по вопросам СПСО правовые акты издаются также в форме решений,
имеющих юридически обязательный характер.
Решения СПСО обычно содержат организационные положения,
например, Решение от 28 февраля 2002 г. "О создании Евроюста в целях
усиления борьбы с тяжкой преступностью". Они также служат основой для
практических мероприятий Союза и государств-членов в сфере борьбы с
преступностью, например, Решение от 27 июля 2002 г. "О совместном
использовании офицеров по связи, откомандированных карательными
органами государств-членов";
- как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и
судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие
позиции, определяющие его подход к определенной проблеме. Общие
позиции СПСО издаются в том случае, когда вопрос выходит за рамки
Европейского Союза, носит общеевропейский или глобальный характер.
Например, посредством общих позиций СПСО устанавливается единый
подход
государств-членов
к
готовящимся
новым
международным
соглашениям по борьбе с преступностью.
Правовые акты, изданные в рамках сотрудничества полиций и
судебных органов в уголовно-правовой сфере, публикуются в Официальном
журнале Европейского Союза с шифром "ПВД" - правосудие и внутренние
дела (англ. JHA; франц. JAI).
Нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их
заключающих, подразделяются на три вида:
а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это
международные договоры, которые Союз заключает с иностранными
государствами или (реже) - с международными организациями.
В связи с тем что Европейский Союз в его нынешнем виде состоит из
трех частей-опор , он не имеет единой международной правосубъектности.
В зависимости от предмета соглашения стороной последнего может
выступать как Союз в целом, так и Европейские сообщества, образующие
его первую опору. На практике встречаются несколько основных вариантов:
- соглашения "Европейский Союз - третья страна", например,
Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией "Об
участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии
Европейского Союза в Боснии и Герцеговине" от 24 июля 2003 г.,
соглашения от 25 июня 2003 г. с США "По вопросам выдачи" и "По вопросам
взаимной правовой помощи" и др.
Международные договоры от имени Союза в целом заключаются
только в рамках его второй и третьей опор - ОВПБ (общая внешняя политика
и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество полиций и судебных
органов в уголовно-правовой сфере);
- соглашения "ЕС (Европейское сообщество) - третья страна" или
"Евратом - третья страна", например, Соглашение между Правительством
РФ и Европейским сообществом "О сотрудничестве в области науки и
технологий" от 31 декабря 2000 г., соглашения между РФ и Евратомом "О
сотрудничестве в области ядерных реакций" и "О сотрудничестве в области
ядерной безопасности" 2000 г.
Международные договоры от имени ЕС, Евратома, а также (ранее)
ЕОУС заключаются в том случае, если они имеют своим предметом
общественные отношения, входящие в компетенцию того или иного из
Европейских сообществ. Поскольку наибольшим объемом компетенции
располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает
именно оно.
Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия
ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер,
т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом
или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу
должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности;
- соглашения "Европейские сообщества - третья страна", называемые
также "совместные соглашения". Подобные соглашения заключаются от
имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет
относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС).
Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей
страной 1989 г. "О торговом и коммерческом и экономическом
сотрудничестве" (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны,
СССР, с другой - Европейское сообщество и Евратом, вместе взятые;
- соглашения "Европейские сообщества плюс все государства-члены третья страна", известные в доктрине как "смешанные соглашения".
Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением
компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда
часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной,
подведомственна Европейским сообществам, а другая часть находится в
компетенции государств-членов.
Чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки
(соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали
заключаться "смешанные соглашения", в качестве стороны, которых наряду
с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для
вступления в силу "смешанное соглашение" нуждается в одобрении не
только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого
государства-члена.
В форме "смешанного соглашения" заключен базовый договор,
закладывающий правовые основы взаимоотношений нашей страны с
Европейским Союзом, - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24
июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская
Федерация, с другой - Европейские сообщества и их государства-члены,
вместе взятые;
- еще одну разновидность международных договоров Европейского
Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют
статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского
инвестиционного банка и др. Одним из примеров таких документов служит
соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;
б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В
прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были
уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда
заключали
между
собой
специальные
дополнительные
конвенции.
Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена
в Договоре о ЕС 1957 г. и Договоре о Европейском Союзе 1992 г.
Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат:
Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к договорным
обязательствам", Конвенция от 25 июля 1995 г. "О создании Европейского
полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)", Конвенция от 26 июля
1995 г. "О защите финансовых интересов Европейских сообществ",
Конвенция от 29 мая 2000 г. "О взаимной правовой помощи по уголовным
делам между государствами-членами Европейского Союза", а также
Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую
систему Европейского Союза.
Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписанных в
разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были
ратифицированы государствами-членами. Такая судьба постигла, например,
очень прогрессивную для своего времени Брюссельскую конвенцию от 29
февраля 1968 г. о взаимном признании хозяйственных обществ, которая
осталась "на бумаге" ввиду сопротивления Нидерландов. Например,
вышеупомянутая Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к
договорным обязательствам" была заменена Регламентом Европейского
парламента и Совета от 17 июня 2008 г. "О праве, подлежащем применению
к договорным обязательствам". Вместо Конвенции о Европоле 1995 г. в
2009 г. издано Решение Совета "О создании Европейского полицейского
ведомства (Европол)". Постепенно заменяются нормативными актами ЕС и
Шенгенские соглашения.
В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций
между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные
ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно
заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза*(47);
в) межинституционные соглашения - нормативные договоры,
заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения
отдельных
положений
учредительных
документов
(как
правило,
процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят
трехсторонний
характер,
связывают
три
политических
института:
Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить
Межинституционное соглашение от 16 декабря 2003 г. "Повысить качество
законотворческой деятельности".
Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы
Европейского Союза, например, Соглашение от 13 декабря 2001 г. между
Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их
сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.
Одним из главных правовых последствий вступления в силу
Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза является
упрощение
внутреннего
устройства
этой
организации,
ликвидация
созданной Маастрихтским договором 1992 г. структуры трех опор. В
результате значительно упростится и система издаваемых институтами
Европейского Союза правовых актов. В соответствии со ст. 288 Договора о
функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского
договора (бывшей ст. 249 Договора об учреждении Европейского
сообщества) по всем вопросам компетенции "нового" Союза его институты
будут издавать пять видов правовых актов, которые ранее принимались
только в рамках первой опоры (т.е. в рамках Европейского сообщества и
Евратома): регламент, директива, решение, рекомендация и заключение.
Юридические свойства этих документов остались неизменными. В то
же время Лиссабонский договор расширил определение "решения". Решения
теперь
могут
не
только
являться
юридически
обязательными
индивидуальными актами, адресованными конкретному субъекту, но также
приниматься для иных практических, в том числе организационных
потребностей функционирования Союза (нынешние решения sui generis).
Решениями также станут оформляться все мероприятия по вопросам общей
внешней политики и политики безопасности Союза. Существующая в
настоящее время отдельная подсистема правовых актов ОВПБ ("общие
стратегии", "общие позиции" и "общие акции") ликвидируется.
В свою очередь директива как основа законодательства Европейского
Союза будет в полной мере использоваться и в уголовно-правовой сфере, в
том числе по вопросам, по которым ранее издавались рамочные решения
СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере).
Кроме упрощения системы правовых актов Европейского Союза,
Лиссабонский договор установил их классификацию на "законодательные"
и
"незаконодательные",
приближенную
к
государственно-правовым
стандартам:
1) к "законодательным актам" Европейского Союза отнесены только
те юридически обязательные документы (регламенты, директивы и
решения),
которые
издаются
законодательными
институтами
на
европейском уровне (Европейским парламентом и Советом, как правило,
совместно) посредством законодательной процедуры;
2) остальные акты (например, решения Европейского центрального
банка), в том числе не имеющие юридически обязательной силы
(рекомендации и заключения), включены в категорию "незаконодательных
актов".
В свою очередь среди незаконодательных актов Лиссабонский
договор выделяет "делегированные акты" и "исполнительные акты".
"Делегированные
исполнительным
акты"
институтом
-
это
акты,
Европейского
издаваемые
Союза
главным
(Комиссией)
на
основании и в пределах полномочий, делегированных ей законодательными
институтами (Европейским парламентом и Советом).
"Исполнительные акты" также, как правило, будут издаваться
Комиссией с целью обеспечить единообразные условия исполнения
законодательных и других юридически обязательных актов Союза.
В название делегированных и исполнительных актов в обязательном
порядке должно включаться слово "делегированный" или "исполнительный"
(например, "делегированная директива", "исполнительный регламент").
Источники прецедентного права Европейского союза являются
особым источником европейского права. Еще на этапе становления
Европейского союза в его правовой системе появилась третья, особая группа
источников, состоящая из решений наднациональных судов (главным
образом, Суда Европейских сообществ).
Совокупность этих решений в западной доктрине обозначают
терминами
"прецедентное
англосаксонской
правовой
право"
(англ.
case
law)
семьи
(Великобритания,
-
в
странах
Ирландия)
или
"судебная практика" (франц. jurisprudence) - в странах континентальной
Европы (остальные государства-члены).
Прецедентное право ЕС создается в ходе толкования Судом
положений учредительных документов и других источников первичного и
вторичного права организации. Давая официальное толкование, Суд, однако,
не только разъясняет смысл действующих правоположений, но и весьма
часто выводит из них новые принципы и нормы.
Именно таким путем были сформулированы принципы верховенства
и прямого действия права Европейского Союза, многие "общие принципы
права Сообщества", а также значительное число более специальных норм,
действующих в рамках отдельных отраслей права Союза.
Установленные Судом правила в дальнейшем служат источником,
который используется при разрешении дел судебными органами всех
государств-членов. Суд Европейских сообществ, со своей стороны, также
руководствуется принципами и нормами, установленными им ранее. По этой
причине в новых решениях Суда постоянно можно встретить ссылки на
"сложившееся прецедентное право", "установившуюся судебную практику".
В то же время Суд формально не связан своими правовыми позициями,
может изменять их. Правда, он делает это обычно весьма осторожно и
постепенно, в эволюционном порядке.
Существующее ныне прецедентное право Союза останется в действии
и после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Можно
предполагать, что роль этой группы источников продолжит возрастать в
связи
с
предусмотренным
Лиссабонским
договором
расширением
юрисдикции союзных судов.
Официальным органом, в котором публикуются документы ЕС
(аналогом российских Собраний законодательства), является Официальный
журнал Европейского Союза (англ.: Official Journal of the European Union OJ; франц.: Journal officiel de l'Union europeenne - JO). Он издается на всех 23
официальных языках Союза. Официального журнала издаются по мере
необходимости, как правило, ежедневно, а подчас и по несколько номеров в
день.
В серии "L" - "Законодательство" (англ.: Legislation; франц.:
Legislation) публикуются регламенты, директивы, рамочные решения и
другие юридически обязательные акты. Кроме того, Официальный журнал
Европейского Союза издается также в серии "С" - "Сообщения" (англ.,
франц.: Communications). Они содержат законопроекты, резолютивные
части решений судов Союза и иные документы официального характера.
В специальном "Сборнике судебной практики" (англ.: European Court
Reports - ECR; франц.: Recueil de la jurisprudence de la Cour - Rec.)
публикуются решения судов Союза. Он регулярно выходит в свет на всех
официальных языках Союза.
В результате бурного развития в ЕС информационных технологий
были
созданы
официальные
компьютеризированные
базы
данных
законодательства Союза. Бесплатно документация Европейского Союза
может быть получена с его официальной страницы в сети Интернет
http://europa.eu путем обращения в базу данных Ведомства официальных
публикаций (Eur-Lex).
2. История идеи европейского единства
Идеи объединения Европы возникли задолго до того, как во второй
половине
XX
в.
начал
на
практике
реализовываться
план
западноевропейской экономической интеграции. Так, многие специалисты
считают возможным относить к числу проектов объединения Европы идеи
Пьера Дюбуа (XIV в.), Энеа Сильвио Пикколомини (XV в.), Иржи Подебрада
(XV в.), герцога де Сюлли (XVII в.), Уильяма Пенна (XVII в.), Шарля де Сен–
Пьера (XVIII в.) и др. В XIX в. начинают возникать и получать резонанс
разные варианты идеи создания «Соединенных Штатов Европы».
Так, в 30-х гг. XIX в. Дж. Мадзини противопоставил Священному
союзу монархов Священный союз народов («Молодую Европу»). Он
призвал
все
европейские
народы
к
объединению
в
борьбе
с
абсолютистскими порядками. Эта совместная борьба должна была помочь
народам Европы покончить с феодальной раздробленностью и построить
свои собственные национальные государства, основанные на принципах
демократии и республиканизма. Позднее эти государства неминуемо
объединились бы в общеевропейский, а затем и всемирный «союз народов».
Одним из наиболее известных сторонников этой идеи был великий
французский писатель Виктор Гюго. В 1849 г. в Париже открылся
международный конгресс друзей мира – первый в истории Европы конгресс
противников войн. Гюго, избранный председателем конгресса, выступая 21
августа на открытии этого мероприятия, озвучил идею «Соединенных
Штатов Европы» (Приложение 1) и придал ей, таким образом, широкую
известность. Возвращался он к этой идее и позднее, в 1870-е гг..
Анархистским вариантом идеи «Соединенных Штатов Европы»
можно назвать выдвинутую М. Бакуниным мысль об объединении
революционных элементов всех стран для создания подлинного Священного
союза свободы, против союза всех тираний в Европе. В 1900 г. конгресс
политических наук, проходивший в Париже под эгидой Общества бывших и
настоящих учеников Свободной школы политических наук, был посвящен
именно идее создания Соединенных Штатов Европы.
Свои представления о Соединенных Штатах Европы были и у
социалистов, как европейских, так и российских. В частности, вариант этой
идеи мы можем найти в произведениях Л.Д. Троцкого.
Популярность идеи европейского единства в XX в. во многом выросла
под
влиянием
Первой
мировой
войны.
Ее
затяжной
характер,
многочисленные жертвы и разрушительные последствия произвели
серьезный переворот в сознании многих европейцев и способствовали
распространению пацифистских настроений. Возможное создание неких
«Соединенных Штатов Европы» воспринималось сторонниками идеи
европейского единства как один из способов не допустить повторения
вооруженного конфликта такого масштаба.
Кроме того, возникновение по итогам войны целого ряда новых
государств и произошедший передел европейских границ привели к
появлению множества новых территориальных споров и обострению
проблемы положения национальных меньшинств (немцы и венгры в
Чехословакии, немцы, украинцы и белорусы в Польше, венгры и болгары в
Румынии и т.д.).
Решение
этих
проблем
мирными
и
устраивающими
все
заинтересованные стороны способами в рамках сложившейся на тот момент
системы международных отношений не представлялось возможным.
Создание же «единой Европы», как предполагалось, могло снять остроту
проблем, сделав вопросы внутри европейских границ непринципиальными.
Одним из популярнейших проектов европейского единства, во многом
благодаря самоотверженности и активности ее автора, Рихарда Николауса
Куденхове–Калерги, в период между двумя мировыми войнами становится
идея Пан–Европы. Рихард Куденхове–Калерги (1894 – 1972) родился в
Токио, в семье австрийского дипломата графа Генриха Куденхове–Калерги
и японки Мицу Аояма. Он получил блестящее образование, изучал историю
и философию в Венском университете. В 1920 г. Рихард Куденхове–Калерги
стал гражданином неза висимой Чехословакии. Как считается, впервые к
идее панъ- европеизма он обратился в 1921 г. в своей статье «Чехи и немцы
, а затем издал книгу «Пан–Европа» и создал в 1922 г. общественную
организацию под названием «Панъевропейский союз». Официальным
печатным органом Панъевро- пейского союза становится журнал «Пан–
Европа».
В
1923
г.
Куденхове–Калерги
публикует
«Панъевропейский
манифест» с призывом объединить Европу без участия Великобритании,
США и СССР перед лицом угрозы новой мировой войны, экономической
гегемонии США и военной экспансии Советской России. Великобританию
Куденхове–Калерги исключал из европейского сообщества как державу
скорее мировую, чем европейскую. Соответственно, панъевропейское
сообщество должно было существовать без Англии, но тесно сотрудничать
с ней.
Что
касается
СССР,
то
от
него
Куденхове–Калерги
резко
отмежевывался не только как от государства, значительная часть которого
расположена в Азии, но и как от источника «большевистской угрозы».
Единое европейское сообщество должно было строиться на основе
культурно–исторической общности европейских народов, каждый из
которых должен был пользоваться «широкой и полной внутренней
автономией».
Куденхове–Калерги был противником национализма, выступая
против притеснения национальных меньшинств. Понятие «Пан–Европа» в
его трудах обозначало конфедерацию всех европейских государств (кроме
Великобритании и России) с совместными институтами в области торговли,
фи- нансов и внешней безопасности. Только создание такой кон- федерации
могло, по мнению Куденхове–Калерги, вывести Европу из глубочайшего
кризиса и, кроме того, обеспечить на территории европейских стран защиту
меньшинств и мирное решение многочисленных споров, возникавших
между странами Европы.
В октябре 1926 г. в Вене состоялся первый Панъевропейский конгресс,
одобривший этот манифест и определивший основные параметры будущей
европейской
конфедерации.
Большое
значение
Куденхове–Калерги
придавал привлечению к своему проекту внимания со стороны ведущих
европейских политиков. При этом, однако, он был убежден, что если
представители
политических
элит
не
пойдут
на
реализацию
панъевропейского проекта, со временем переход от Европы национальных
государств к единой Европе неизбежно произойдет революционным путем,
но это будет не социальная революция, а скорее «революция поколений» —
именно европейская молодежь должна была сыграть ведущую роль в
популяризации и претворении в жизнь идеи Пан–Европы. Куденхове–
Калерги поддерживал тесные контакты с А. Брианом, Т.Г. Масариком, У.
Черчиллем и другими политическими деятелями, стремясь заручиться их
помощью в реализации панъевропейских идей.
Премьер–министр Франции А. Бриан был избран почетным
председателем Панъевропейского союза, а в сентябре 1929 г. он от имени
Франции произнес речь перед Ассамблеей Лиги Наций в Женеве, в которой
предложил
рассмотреть
вопрос
о
возможности
заключения
заинтересованными правительствами соглашения в целях установления
«между европейскими народами своего рода федеральной связи». По его
убеждению, начинать нужно было бы с экономических связей, ввиду угрозы
кризиса, что, однако, позволило бы потом установить политические связи,
хотя и не задевая суверенитета ни одного из государств.
В 1930 г. Бриан от имени французского правительства выдвинул
меморандум о Соединенных Штатах Европы («Меморандум об организации
режима Федерального европейского со- юза»), во многом вдохновленный
идеями
Куденхове–Калерги.
Данный
документ
был
разослан
27
европейским государствам- членам Лиги Наций.
В нем говорилось, что, из-за несогласованности политических курсов
различных
европейских
стран,
европейские
правительства
несут
коллективную ответственность перед лицом опасности, угрожающей
европейскому миру с политической, экономической и социальной точек
зрения. Единство европейского географического пространства должно было
подтолкнуть страны Европы к реализации «принципа солидарности» в их
развитии, к сплочению сил, особенно в области экономики. Механизм
реализации
экономических,
финансовых
и
политических
мер
по
налаживанию сотрудничества мыслился в виде системы институтов,
созданных по образцу институтов Лиги Наций.
Планировалось
создание
регулярно
созываемой
Европейской
конференции с участием представителей всех европейских стран — членов
Лиги Наций, Политического комитета как главного исполнительного органа
и Секретариата. Подчеркнем, что проект Бриана предполагал сохранение
полного суверенитета всех участников будущего Федерального союза.
Кроме того, в Пан–Европу не должны были входить Великобритания, США
и Советский Союз. Четкого плана создания экономической структуры
Федерального европейского союза в меморандуме не было. Проект,
предложенный Брианом, вызвал неоднозначную реакцию. С одной стороны,
он декларировал мир между Францией и Германией, общую безопасность,
уничтожение таможенных барьеров, что соответствовало чаяниям многих
европейцев. С другой — реализация этого плана должна была укрепить
международные позиции Франции, что заставляло дипломатов и политиков
Великобритании, Италии, Германии отказаться от его поддержки.
Безоговорочное одобрение проект получил только в Болгарии и Югославии.
Политики целого ряда европейских государств, не отвергая саму идею
объединения, высказывались за более или менее серьезную корректировку
плана. В результате на конференции министров иностранных дел
европейских стран–членов Лиги, созванной в сентябре 1930 г. в Женеве,
было признано, что объединение стран Европы является жизненно
необходимым для поддержания мира.
Однако вопрос о Пан—Европе решено было перенести на обсуждение
очередной сессии Лиги, которая, в свою очередь, постановила продолжить
исследование вопроса в учрежденной для этой цели Европейской комиссии.
Было очевидно, что в складывавшейся в Европе обстановке, при
существовавших между ведущими европейскими державами отношениях,
план Бриана не мог быть реализован, что полностью подтвердили
дальнейшие события европейской истории.
Убежденными противниками панъевропейских идей, основанных на
необходимости отказа европейскими народами и политическими деятелями
от «национальных эгоизмов», были представители нацизма и фашизма, то
есть идеологий, которые, напротив, именно интересы нации ставили выше
всего и считали допустимыми ради реализации этих интересов любые
жертвы. Правда, в итальянском фашизме присутствовали и некоторые
европеистские тенденции. Это выражалось, например, в уверенности
Муссолини и его сторонников в том, что фашизм при- зван противостоять
либерализму в общеевропейских масштабах. Предполагалось, что, учитывая
нарастающее в тот период разочарование в идеалах либерализма и
демократии, «через некоторое время большая часть Европы фашизируется»,
и Италия станет центром уже европейского фашистского движения. Были
предприняты даже некоторые практические шаги, направленные на
объединение фашистов в европейских масштабах, но тоже, скорее, в области
идеологии.
Так, Гравелли, один из идеологов фашистского европеизма, в 1928 г.
основал журнал «Анти—Европа». Название журнала должно было
подчеркнуть, что новое фашистское движение противостоит старой,
либеральной Европе. Гравелли писал, что именно итальянские фашисты
способны дать Европе, руководимой Римом, реальное единство. В его
представлениях «единой» должна была стать «католическо–романская
Европа», «латинская и фашистская Европа».
Своего рода рекламой итальянского пути европейского обновления
должен
был
стать
международный
конгресс
«Духовные
причины
европейского кризиса и ценности европейской цивилизации в настоящем и
будущем», проведенный в 1932 г. в Риме. Одной из важнейших тем
обсуждения для представителей фашистских движений из разных стран
стала возможность создания объединенной Европы по фашистскому
образцу. Свой вариант «объединения Европы» предложили и французские
фашисты.
Так, основатель фашистской организации «Фэсо» Жан Валуа
выдвинул идею создания «Латинского блока», т.е. блока романских
государств Средиземноморья. Объединиться в единый блок эти государства,
разумеется, должны были после установления в них фашистских режимов.
Фашизм Валуа называл продуктом западной, а точнее «латинской
цивилизации» и противопоставлял большевизму как авангарду «восточной
цивилизации». Кроме очевидной антисоветской направленности, идея
латинской общности имела и антиамериканские черты.
В создании «Латинского блока» Ж. Валуа видел возможность
предотвратить вмешательство США в европейские дела. Например,
стремясь
покончить
с
экономическим
проникновением
США
на
европейский континент, он предложил проводить в рамках латинских стран
общую финансовую политику, с которой и должно было начаться создание
«Латинского блока». Этот блок мог, по мнению Валуа, стать первым этапом
на пути к европейской федерации на фашистской основе, поскольку
пред- полагалось, что фашизм рано или поздно утвердится во всех
европейских странах. Что касается нацистской Германии, то лидер
национал–социалистов Адольф Гитлер был убежденным противником
панъ-
европеизма.
Однако
именно
в
качестве
альтернативы
панъевропейскому проекту родилось обращение Гитлера к европейской
идее. Как известно, целью нацистской внешней политики было обретение
для немцев «жизненного пространства» и образование в Европе германского
рейха, состоящего из всех территорий, населенных немцами и народами,
которые могли быть причислены к арийцам. Предполагалось включить в
состав единого государства не только собственно Германию, но и часть
Дании,
Голландию,
Бельгию,
Люксембург,
Северную
Францию,
Швейцарию, Австрию, Чехословакию, часть Югославии и Румынии,
Прибалтику.
Уже в 1928 г. (то есть, как раз в тот момент, когда проект Пан–Европы
привлекал к себе пристальное внимание) Гитлер в своей «Второй книге»
писал, что «объединение европейских народов может произойти только
путем борьбы за гегемонию, только посредством их подчинения власти
наиболее сильного».
В отличие от либерально–демократического плана, проект Гитлера
предполагал, что объединенная Европа во главе с Германией сможет
одержать победу в глобальной войне с США. «В далеком будущем будет
создано новое объединение народов, которое, возникая из унитарных
государств с высокой национальной ценностью, могло бы победить
американский союз. Только евроазиатская империя могла успешно
справиться с американской угрозой. Но империя расы более высокой, чем
американская раса, и более высокоорганизованной, чем США». По мнению
Гитлера, было бы утопией создавать в качестве противовеса США «Европу
венгров, славян, немцев и румын», что предусматривалось панъевропейским
планом.
Арийский
американской
народ
«рыхлой»
во
главе
с
фюрером
противопоставлялся
демократии.
Поэтому
только
нордическое
государство, основанное на принципе вождизма, могло одержать победу.
Еще одним идеологом национал–социализма, обращавшимся к этому
вопросу, был Альфред Розенберг. Европейскую идею национал–социализма
Розенберг начал разрабатывать еще в 20-е гг., предложив разделить сферы
мирового влияния с Британской империей. В общих чертах концепция
«новой Европы» сложилась у Розенберга в первой половине 30-х гг.
Первый шаг на пути сближения европейских народов заключался, по
его мнению, в бескомпромиссной борьбе с большевизмом. В преддверии
широкомасштабной войны на континенте вопрос о наилучшей организации
европейской территории после ее завершения приобрел для немецких
политиков особую актуальность. С 1939 г. он оказался в центре внимания
идеологов НСДАП.
Основательные разработки европейской объединительной идеи
содержались в выступлениях и трудах главы отдела по решению социальных
задач внешнеполитического бюро НСДАП, философа Вернера Дайца —
ближайшего сотрудника Розенберга. В ходе Второй мировой войны Дайц
развивал и уточнял свои теории в соответствии с военно–политической
обстановкой, но основу их неизменно составляло представление о
европейской семье народов, возникшей под воздействием «природного
закона биологической гравитации». В этой семье народ с наибольшим весом
(по Дайцу, разумеется, немцы) составляет ядро системы, а вокруг него, как
вокруг солнца, вращаются остальные народы.
С конца 1942—1943 гг. нацистские планы европейского объединения
в результате военных поражений начинают меняться. Все чаще говорилось
о том, что борьба против СССР «является важнейшей целью объединения
Европы»,
и
поэтому
«антикоминтерновский
пакт
должен
быть
распространен на всех членов европейского союза государств». Был
составлен проект «Европейской хартии», в котором заявлялось, что ни один
народ Европы не в состоянии в одиночку защитить свою судьбу и
независимость. Это возможно лишь в рамках Европейского сообщества».
В данный период МИД Германии разработал, например, проект
создания Европейской конфедерации, основу которой должны составить
участники Тройственного пакта.
Остальные европейские государства должны были на добровольной
основе присоединяться к этому объединению, превращаясь постепенно в
«полностью
умиротворенную
европейскую
общность»
с
целью
коллективного строительства внутри и для солидарного отпора опасностям,
угрожающим извне.
Включение в общность предполагалось в разных формах: от полного
отказа от международно–правовой дееспособности до эластичных связей в
форме военно–политических договоров при сохранении собственных
дипломатических
представительств.
Участниками
Европейской
конфедерации должны были стать Германия, Италия, Франция, Дания,
Норвегия, Финляндия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария, Сербия,
Греция, Хорватия.
Предполагалось, что страны–участники смогут сами определять свой
политический строй. Проект также предусматривал невмешательство во
внутренние дела друг друга, совместную оборону союза, участие в
Антикоминтерновском пакте. Европейская экономика должна была бы
строиться членами конфедерации на основе их общих и национальных
интересов
по
единому
плану.
Верховным
органом
Европейской
конфедерации должен был стать Конгресс государств, собирающийся не
менее раза в год. Решения Конгресса предполагалось принимать
единогласно.
Государства–члены должны были назначать в качестве постоянных
представителей в Конгрессе своих глав правительств, а в качестве их
постоянных заместителей — министров иностранных дел.
Мы видим, что, как минимум формально, Германия в этом плане уже
не претендовала на единоличное лидерство в «семье европейских народов»,
но в условиях 1943 г. такой проект уже не мог получить благосклонного
внимания даже у союзников Рейха. К обсуждению проектов европейского
единства уже в годы Второй мировой войны обращались и представители
антифашистских сил. Здесь прежде всего должны быть названы Альтеро
Спинелли
и
Эрнесто
Росси,
участники
итальянского
Движения
Сопротивления. В 1941 г., находясь на острове Вентотене у побережья
Италии, они подготовили и начали распространять «Вентотенский
манифест»,
ставший
программой
основанного
ими
Европейского
федерального движения.
По мнению Спинелли и Росси, именно реорганизация Европы по
образцу федерации позволила бы, с одной стороны, каждому государству
развивать национальную жизнь, а с другой — урегулировать границы между
государствами–членами, обеспечить справедливое отношение к этническим
меньшинствам, разрушить протекционистские барьеры. Идеи, изложенные
в Вентотенском манифесте, позднее легли в основу принятой 7 июля 1944 г.
Декларации Европейских движений Сопротивления. В этом документе
главной причиной конфликтов, потрясавших Европу, и, прежде всего,
собственно Второй мировой войны, был назван сам факт существования на
континенте множества суверенных государств. Покончить с этой анархией,
порождаемой
их
национальными
эгоизмами,
предлагалось
путем
образования между народами Европы федеративного союза.
Федеральный
союз
должен
был
основываться
на
гарантии
экономических, политических и гражданских прав, создающих условия для
свободного
развития
функционирования
человеческой
демократических
личности
и
институтов.
На
нормального
основе
этого
федеративного
союза
предлагалось
создать
единое
правительство,
ответственное перед народами, единую армию, подчиненную этому
правительству, и верховный суд для разрешения возможных споров и
конфликтов как между государствами–членами, так и между государствами
и федерацией.
Альтеро Спинелли стал одним из наиболее известных теоретиков
федералистского подхода к интеграции. Сторонники этого подхода были
убеждены в необходимости создания в Европе наднациональных институтов
и, по сути дела, выстраивания отношений между интегрирующимися
государствами в рамках модели союзного государства. Результатом должно
было стать создание единой федеральной Европы. Более того, федералисты
считали, что именно создание федерации поставит точку в использовании
насилия при разрешении спорных вопросов между государствами.
Ведь основным стимулом, лежащим в основе данной нормативно–
объяснительной модели, изначально выступала национальная безопасность.
По мнению федералистов, процесс европейской интеграции мотивировался,
прежде всего, исходя из многовековой, полной противоречий истории, в
частности, взаимоотношений между Германией и Францией. Слияние
национальных экономик должно было положить конец эпохе конфронтации.
Исходя из этого, для сторонников федерализма, в том числе для А.
Спинелли, естественным было предположение, что страны–участники
интеграционного процесса добровольно и сознательно откажутся от своего
политического суверенитета и самостоятельности. Сразу после окончания
Второй мировой войны, во многом под влиянием того мощнейшего
впечатления, которое произвели на европейцев в ее годы проявления
крайних форм национализма, началось возрождение европеистского
движения.
С поддержкой идеи создания европейской федерации выступали в
1945 г. такие люди, как, например, бельгийский социалист Поль–Генри
Спаак и римский папа Пий XII. Под руководством Кудерхове–Калерги был
воссоздан Европейский парламентский союз, ставший политическим
клубом парламентариев из стран Западной Европы. В декабре 1946 г. в
Париже состоялось образование Европейского союза федералистов,
развивавшего традиции довоенного Панъевропейского союза. С ним тесно
сотрудничали Социалистическое движение за создание Соединенных
Штатов Европы и христианско-демократическая организация «Новые
интернациональные группы». Представители деловых кругов, разделявшие
европеистские идеи, объединились в 1947 г. в Европейскую лигу
экономического сотрудничества. Программные установки всех этих
организаций базировались на идеях панъевропейского федерализма.
Главным результатом деятельности этого движения за объединение
Европы стало учреждение в мае 1949 г. Совета Европы. Среди крупных
европейских
политиков,
являвшихся
активными
сторонниками
панъевропейских идей и своей деятельностью придавшим дополнительный
импульс как росту популярности после Второй мировой войны идеи
европейского объединения, так и реальным объединительным процессам,
часто называют У. Черчилля. Во всяком случае, он, после того как в июле
1945 г. возглавляемое им правительство консерваторов ушло в отставку,
приобрел славу вдохновителя и защитника идеи создания единой Европы.
Выступая 19 сентября 1946 г. с речью в университете Цюриха по
случаю присвоения ему звания почетного доктора, У. Черчилль высказался
за создание европейского регионального объединения, «своего рода
Соединенных Штатов Европы», как важного условия восстановления мира
на континенте и нормального послевоенного развития европейских народов.
Основой такого объединения, по словам британского политика, должно
было стать франко–германское сближение. Возрожденную Германию, по
его мнению, необходимо было интегрировать в европейскую семью народов,
созданную на основе добровольности вступления и равноправия всех
присоединившихся государств, вне зависимости от их размеров и
экономической мощи.
Отметим, однако, что взгляды У. Черчилля на послевоенную
европейскую интеграцию были далеко не однозначны. Это, к примеру,
прекрасно показала М. Тэтчер, писавшая: «Черчилль неоднократно с
воодушевлением расписывал перспективы европейского объединения.
Намного
сложнее
сказать,
как
он
представлял
себе
место
Великобритании в этом процессе… По правде говоря, даже в самых смелых
своих пророчествах Черчилль, похоже, не видел Великобританию составной
частью Соединенных Штатов Европы, хотя и полагал, что она должна
поощрять и поддерживать их».
Поэтому
следует
согласиться
с
теми
отечественными
исследователями, которые подчеркивают, что ни одно из выступлений
Черчилля не содержало разработанной концепции построения единой
Европы. Что касается Великобритании, то она в системе взглядов Черчилля
на европейскую интеграцию, наряду с США, явно выносилась за скобки
единой Европы. Скорее ей отводилась роль спонсора в поддержке создания
институтов
общеевропейского
характера.
Черчилль
рассматривал
Великобританию в качестве мировой, а не региональной европейской
державы и несомненно придерживался внешнеполитической концепции,
сформулированной британскими консерваторами после окончания Второй
мировой войны.
Это была концепция уникальности положения Великобритании,
основанной на ее расположении в центре пересечения «трех окружностей»,
или трех значимых для страны сфер интересов: Британского Содружества и
империи, англосаксонского мира (прежде всего США) и объединенной
Европы.
При этом залогом самостоятельности Великобритании в области
внешней политики считалось именно совмещение всех трех сфер, сужение
интересов до какой-то одной из них было недопустимым. В системе
внешнеполитических приоритетов ведущую роль получало Британское
Содружество наций, и любые соглашения со странами континентальной
Европы не должны были подрывать роль Великобритании как его центра.
Большое значение придавалось также укреплению «особых отношений» с
США. Еще одним человеком, взгляды которого оказали определяющее
влияние на развитие интеграционных процессов в послевоенной Европе,
стал французский предприниматель и государственный деятель Жан Монне,
увлекшийся федералистской идеей еще до Второй мировой войны.
В 1946 г. он возглавил французский комиссариат по планированию,
который, среди прочего, занимался контролем промышленности Саарского
бассейна.
Размышляя
о
задачах,
стоящих
перед
французской
промышленностью, он не мог также обойти вниманием и проблему Рурской
области Германии. В результате, именно Монне стал идеологом и
пропагандистом
новой
концепции
европейского
сотрудничества,
основанной на «убеждении, что на практике европейское строительство
получит больше всего шансов на успех, если оно начнется с согласования
интересов и выработки общих позиций в различных конкретных областях, в
особенности там, где наличие общих интересов очевидно, и что постепенное
расширение таких сфер рано или поздно поставит на повестку дня и вопрос
о политическом единстве Европы».
Этот подход чаще всего называется функционалистским. Убежденный
сторонник того, что единственным способом достижения мира в Европе
является отказ европейских государств от национального суверенитета и
вытекающей из него политики, продиктованной соображениями престижа и
экономической защиты, Монне вынужден был, однако, признать, что такой
отказ возможен лишь в узкой и совершенно конкретной сфере, где
государствам–участникам интеграции он будет совершенно очевидно
взаимовыгоден. По его замыслу, такой конкретной сферой оказалась
угольная и сталелитейная промышленность в Рурской области в Германии и
связанные с ней интересы и опасения Франции. Ведь месторождения угля и
железной руды располагались вдоль границы Франции и ФРГ неравномерно,
взаимно дополняя друг друга, что и порождало в прошлом постоянное
франко–германское соперничество. При этом страх французов перед
немецким промышленным превосходством мог стать самым большим
препятствием на пути к объединению Европы.
Монне попытался найти решение, которое позволило бы лишить
Германию возможности распоряжаться потенциалом Рурского и Саарского
бассейнов в угоду военной промышленности и обеспечить французской
промышленности равные с немецкими исходные условия, но при этом не
создавая систему одностороннего дискриминационного контроля — такая
система, как показал опыт, лишь возбудила бы в Германии реваншистские
настроения. Эти размышления и привели его к разработке плана, согласно
которому угольная и металлургическая промышленность ФРГ и Франции
должны были подчиниться единому органу управления.
Этот план предполагал объединение уже не в смысле сотрудничества,
а в виде частичной передачи суверенитета наднациональному органу.
Принципиально важно, что по данному проекту Франция предлагала
Германии равное партнерство в качественно новом союзе, который должен
был взять на себя ответственность за совместное управление угольной и
сталелитейной отраслями промышленности обеих стран. На 10 мая 1950 г. в
Лондоне было назначено проведение конференции по вопросам об
ограничениях, налагавшихся на Германию. Проработка французской
позиции на конференции была поручена Монне.
В связи с этим в апреле 1950 г. он направил премьер–министру
Франции Жоржу Бидо записку, в которой обосновывал свой подход к
европейской интеграции и предлагал подчинить все французское и немецкое
производство угля и стали общему Верховному органу. Аналогичный текст
получил и министр иностранных дел Франции Робер Шуман. После
одобрения проекта министром иностранных дел и доработки его как самим
Монне, так и его ближайшими со- ратниками, прежде всего, Полем
Рейтером, Этьеном Гиршем и Пьером Юри, появился документ, вошедший
в историю как Декларация (или План) Шумана и ставший основой для
создания Европейского объединения угля и стали (ЕОУС).
3. Формирование Европейского Союза
Идея объединения Европы получила второе дыхание после Второй
мировой войны. Ее движущими силами были:
1) ясно осознанная народами Европы потребность в длительном мире,
2)
необходимость
развития
экономических
связей
между
западноевропейскими странами в целях восстановления разрушенного
войной хозяйства,
3) формирование биполярной системы мира, где главными силами
стали США и СССР, а также распад колониальной системы, в результате
чего Западная Европа лишилась прежнего политического веса и многих
рынков сбыта. Отправной точкой послевоенного движения за единую
Европу принято считать речь британского государственного деятеля
Уинстона Черчилля «Трагедия Европы», произнесенную 19 сентября 1946 г.
в Цюрихском университете. В ней Черчилль призвал европейцев покончить
«с национальными распрями», прежде всего, с франко-германским
антагонизмом, и образовать на континенте «нечто вроде Соединенных
Штатов Европы».
В мае 1948 г. в Гааге состоялся Конгресс Европы, на котором
представители 16 европейских стран, а также наблюдатели из США и
Канады обсуждали разнообразные интеграционные планы — вплоть до
немедленного создания федеративного государства. Реальным итогом
Конгресса стало образование Совета Европы, начавшего действовать в мае
1949 г. Первоначально он занимался сотрудничеством в сфере экономики,
социального развития, культуры, законодательства, науки и техники. Теперь
деятельность Совета Европы сосредоточена на вопросах обеспечения и
защиты прав человека.
18 апреля 1951 г. ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция,
Италия подписали в Париже Договор о Европейском объединении угля и
стали (ECSC — European Coal and Steel Community) сроком на 50 лет.
Договор вступил в силу в июле 1952 г. Его основные цели: создание общего
рынка угля и стали, модернизация и повышение эффективности
производства в угольной и металлургической промышленности, улучшение
условий труда и решение проблем занятости в этих отраслях. Договор был
призван укрепить мир в Европе и создать предпосылки для тесного
объединения народов. Поставив под международный контроль добычу угля
и производство стали, участники договора решали две задачи: они
способствовали модернизации национального хозяйства (основой которого
тогда служила металлургия и тяжелая промышленность), а также устраняли
возможность подготовки одной из стран к новой войне.
С целью углубления экономической интеграции те же шесть
государств в 1957 году учредили Европейское экономическое сообщество
(ЕЭС, Общий рынок) (EEC — European Economic Community) и Европейское
сообщество по атомной энергии (Euratom — European Atomic Energy
Community). ЕЭС был создан в первую очередь как таможенный союз шести
государств, призванный обеспечить свободу перемещения товаров, услуг,
капиталов и людей. Евратом должен был способствовать объединению
мирных ядерных ресурсов этих государств. Самым важным из этих трёх
европейских сообществ являлось Европейское экономическое сообщество,
так что позднее (в 1990-е годы) оно стало именоваться просто Европейским
сообществом (EC — European Community).
Европейское экономическое сообщество было учреждено Римским
договором 1957 года, который вступил в силу 1 января 1958. В 1959 членами
ЕЭС
был
создан
Европейский
парламент
—
представительный
консультативный, а позднее и законодательный орган.
Процесс развития и превращения этих европейских сообществ в
современный Европейский союз происходил путём одновременных
структурной эволюции и институциональной трансформации в более
сплочённый блок государств с передачей всё большего числа функций
управления на наднациональный уровень (так называемый процесс
евроинтеграции, или углубления союза государств), с одной стороны, и
увеличения
числа
участников
европейских
сообществ
(и
позднее
Европейского союза) с 6 до 28 государств (расширения союза государств) :
1973 год - к ЕС присоединяется Великобритания, Дания и Ирландия
1981 год - Греция становится членом Евросоюза 1986 год стал значимым для
таких стран, как Португалия и Испания 1995 год объединения ЕС со
Швецией, Австрией и Финляндией
2004 год - присоединение Мальты и Кипра, а также тех стран, которые
в прошлом входили в социалистический лагерь и СССР: Латвия, Литва,
Эстония, Польша, Венгрия, Словакия, Чехия, Словения
2007 год - присоединились Румыния и Болгария. 2013 год - Хорватия
стала 28 членом Евросоюза.
Характерные черты и особенности Европейского Союза радикально
отличают его от всех других международных организаций.

Собственная система институтов. Институты ЕС самостоятельно
осуществляют
полномочия,
которые
находятся
в
сфере
ведения
интеграционных образований, и обладают правом принимать обязательные
правовые акты.

Собственная автономная правовая система. Учредительные акты,
а также акты, которые принимаются институтами Евросоюза, и Конституция
ЕС (полное официальное название - Договор о введении Конституции для
Европы от октября 2004г.) являются источниками права ЕС. Эти акты
производного
права
содержат
большинство
норм,
регулирующих
общественные отношения, имеющие отношение к процессу европейской
интеграции.

системы
Собственный автономный бюджет. Особенностью бюджетной
Евросоюза
является
процесс
ее
формирования,
который
происходит не за счет взносов стран-членов, а за счет собственных средств.
Бюджет
ЕС
наполняется
налогами
и
сборами
от
импорта
сельскохозяйственной продукции, частью средств от НДС, отчислениями от
ВВП стран-членов, но не более 1,2% национального ВВП. Все плательщики
НДС (налога на добавленную стоимость) в государствах Евросоюза
объединены в единую электронную базу данных. Размеры отчислений с
фонда оплаты труда вообще не регулируются в рамках союза. Поэтому
социальные платежи, отчисления в фонды медицинского страхования
ощутимо различаются по странам ЕС.

Собственная валютная система. С 1999 года участниками
еврозоны стали 19 государств, в которых введена в обращение единая
европейская валюта - евро. Все члены зоны евро обязаны отвечать
определенным требованиям, которые сформулированы в нормативноправовых актах, образовавших в совокупности Пакт стабильности и
экономического развития.

Собственное гражданство. Гражданство Евросоюза является
производным от национального гражданства стран-членов. Каждый
человек, являющийся гражданином страны ЕС, автоматически обретает
гражданство Европейского Союза. Но и утрата национального гражданства
влечет за собой утрату гражданства ЕС. Граждане Евросоюза имеют
определенные права и обязанности, включающие свободу передвижения и
проживания на территории стран-членов; право избирать и быть избранным
на выборах в Европарламент и местных выборах; право на защиту и
представительство своих интересов на территории третьих стран со стороны
дипломатических и консульских органов любого государства ЕС или со
стороны Евросоюза в целом.

Собственная территория. Национальная территория стран-членов
образует территорию Евросоюза. Часть европейских стран в свое время
пожелало основать общность на основе Шенгенского соглашения об общей
внешней границе. Сегодня несколько тысяч километров можно проехать по
дорогам Европы, не встречая пограничников.

Таможенные границы между странами ЕС условны. Внутренние
таможенные пункты как таковые упразднены, но таможни государств
перешли на передвижной вариант службы.
Так, например, В Чехии на основных транзитных маршрутах очень
часто можно наблюдать микроавтобусы таможенной службы, ведущих
наблюдение
за
проходящим
транспортом.
Передвижение
граждан
Евросоюза внутри сообщества свободное, но рынки труда регулируются
отдельными положениями, требующими, например, получения разрешения
на трудоустройство.
За весьма короткий по историческим меркам отрезок времени (70 лет)
Европейский
Союз
превратился
группировки
экономического
из
характера
небольшой
в
субрегиональной
подлинно
европейскую
интеграционную организацию универсальной компетенции, обладающую
собственным аппаратом управления и осуществляющую деятельность в
самых различных сферах общественной жизни.
На современном этапе развития ЕС уже базируется на иных целях и
задачах, которые планирует достигать и решать. Если раньше объединение
стран Европы в единый Союз носил характер сотрудничества и выражался в
координации общих сил для решения ряда проблем, то теперь же это своего
рода «государство» (или надгосударственное образование), которое ставит
перед собой иные задачи и цели.
Главенствующее место среди основополагающих задач, стоящих
перед ЕС, занимает общая внешняя политика и политика в области
безопасности.
Среди основных целей, которые ЕС намеревался достигнуть, еще
каких-то десять-пятнадцать лет назад были такие, как:
1. проведение сбалансированной и долгосрочной социальной и
экономической политики, в частности, путем создания без внутренних
границ, путем усиления экономического и социального выравнивания и
создания Экономического и валютного союза, имеющего конечной целью
введение единой валюты;
2. утверждение европейской идентичности на международной арене, в
частности, путем проведения общей внешней политики и политики в
области общественной безопасности, которая могла бы привести в нужный
момент к созданию системы совместной обороны;
3. усиление защиты прав и интересов граждан государств-членов
путем проведения гражданства Европейского Союза;
4. развитие тесного сотрудничества в области судебной практики и
внутренних дел;
5. сохранение достижений Сообщества и развитие их, чтобы
определять
в
какой
мере
политика
и
формы
сотрудничества,
устанавливаемые договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения
эффективности механизмов и институтов ЕС.
Для иллюстрации масштабов деятельности Союза достаточно
указать лишь некоторые из ее основных результатов:
- в социально-экономической сфере: построение общего рынка,
введение единой валюты "евро", издание обширного законодательства
применительно к различным отраслям хозяйства (транспортное, банковское,
таможенное, антимонопольное, аграрное, трудовое законодательство и т.д.);
- в политической области: функционирование весьма работоспособной
системы "европейских" органов власти, которая включает избираемый
непосредственного гражданами Европейский парламент, суды Союза,
Комиссию, Совет, Европейский центральный банк, и др.;
- в правоохранительной и гуманитарной сферах: становление
института гражданства Союза, принятие Хартии ЕС об основных правах,
создание Европейского полицейского ведомства (Европол) и аналогичной
структуры для координации работы национальных прокуратур (Евроюст),
формирование единых информационных систем и банков данных
("Шенгенская информационная система", централизованная база данных
отпечатков пальцев "Евродак" и др.), установление в законодательстве
Союза общих признаков и стандартов уголовной ответственности в
отношении ряда преступных деяний (фальшивомонетничество, терроризм,
торговля людьми и др.), замена малоэффективного института экстрадиции
"европейским ордером на арест", учреждение агентства по контролю
внешних границ ЕС (Фронтекс) и т.д.
Структуру Евросоюза представляют собой основные институты, или
органы. Традиционное для государств разделение на исполнительные,
законодательные и судебные органы для ЕС нехарактерно. Основные четыре
института Европейского Союза заложены еще в 1952 году, когда было
создано Европейское Объединение угля и стали, а идея Европейского Совета
еще даже не просматривалась. Эти институты, а именно: Ассамблея, Совет,
Комиссия и Суд - по сути своей с тех пор не изменялись. Ассамблея
превратилась в наднациональный парламент, а Европейский Суд - в
суперарбитра. В то же время роль Совета, состоящего из представителей
правительств государств-членов, несколько снизилась, а роль Европейской
Комиссии как исполнительного органа существенно не изменилась.
Высший политический орган ЕС, состоящий из глав государств и
правительств стран-членов и их заместителей — министров иностранных
дел.
Членом
Европейского
Совета
является
также
председатель
Еврокомиссии. В основе создания Европейского Совета лежала идея
французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных
саммитов лидеров государств Европейского союза, что призвано было
препятствовать снижению роли национальных государств в рамках
интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961
г., а в 1974 г. на саммите в Париже данная практика была формализована по
предложению Валери Жискар дЭстена, занимавшего в то время пост
президента Франции.
Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС.
Выработка генеральной линии политической интеграции — основная
миссия Европейского совета. Наряду с Советом Министров Европейский
Совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении
основополагающих договоров европейской интеграции.
Его заседания проходят не менее чем дважды в год - либо в Брюсселе,
либо
в
председательствующем
государстве
под
председательством
представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет
Европейского союза. Заседания длятся два дня.
Решения Совета обязательны для поддержавших их государств.
Европейский Совет следует отличать от Совета ЕС и от Совета Европы.
Европейский Совет - формально не входит в структуру институтов
Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое
«церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого
высокого уровня придаёт принятому решению одновременно и значимость
и высокую легитимность.
Европейская Комиссия — высший орган исполнительной власти
Европейского союза. Состоит из 28 членов, по одному от каждого
государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы,
действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой
деятельностью.
Государства-члены
не
вправе
влиять
на
членов
Еврокомиссии.
Еврокомиссия формируется каждые 5 лет следующим образом. Совет
ЕС на уровне глав государств или правительств, предлагает кандидатуру
председателя Еврокомиссии, которая утверждается Европарламентом.
Далее, Совет ЕС совместно с кандидатом в председатели Комиссии
формируют предполагаемый состав Еврокомиссии с учетом пожеланий
государств-членов.
Состав
«кабинета»
должен
быть
одобрен
Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член
Комиссии отвечает за определенную сферу политики ЕС и возглавляет
соответствующее
подразделение
(так
называемый
Генеральный
Директорат).
Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной
деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих
Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после
утверждения контролирует их претворение в жизнь.
В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право
прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд.
Комиссия обладает значительными автономными правами в различных
областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной,
транспортной, региональной и т. д.
Комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет
бюджетом и различными фондами и программами Европейского союза.
Штаб-квартира Европейской Комиссии находится в Брюсселе.
Совет Европейского союза, или, неофициально, «Совет Министров»,
наделён рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти,
а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе
принятия решений на уровне Европейского союза.
Был создан в 1952 г. и был призван уравновесить Европейскую
Комиссию. Однако компетенции этих органов чётко поделены. Если
Европейская Комиссия играет в большей мере административную роль, то
Совет Министров ЕС осуществляет политическое лидерство.
Совет играет ключевую роль в тех областях европейской интеграции,
где принятие решений происходит на межправительственном уровне. Совет
наиболее компетентен в тех вопросах, которые могут быть отнесены ко
второй и третьей опорам европейской интеграции (совместная внешняя
политика и политика в области безопасности и сотрудничество по
внутренним вопросам). В то же время Совет ЕС входит в корпус институтов
законодательной власти Европейского союза. Фактически любой правовой
акт Евросоюза должен получить одобрение Совета, однако ряд правовых
актов, а также бюджет Европейского союза подлежат совместному решению
Совета и Европейского Парламента.
В Совет входят министры иностранных дел государств-членов
Европейского союза. Однако получила развитие практика созыва Совета в
составе иных, отраслевых министров: экономики и финансов, юстиции и
внутренних дел, сельского хозяйства и т.д. Решения Совета имеют
одинаковую силу вне зависимости от конкретного состава, принявшего
решение.
Президентство
в
Совете
министров
осуществляется
государствами-членами ЕС в порядке, единогласно определяемом Советом
(обычно ротация происходит по принципу большое — малое государство,
основатель — новый член и т.д.). Ротация происходит раз в шесть месяцев.
В начальные периоды существования Европейского сообщества
большинство
решений
Совета
требовали
единогласного
решения.
Постепенно все большее применение приобретает способ принятия решений
квалифицированным
большинством
голосов.
При
этом
каждому
государству принадлежит определенное число голосов в зависимости от его
населения и экономического потенциала.
Под эгидой Совета действуют многочисленные рабочие группы по
конкретным вопросам. Их задача — готовить решения Совета и
контролировать
Еврокомиссию
в
случае,
если
ей
делегированы
определенные полномочия Совета(19).
Начиная с Парижского договора, существует тенденция селективного
делегирования полномочий от национальных государств (напрямую или
через Совет Министров) к Еврокомиссии. Подписание новых «пакетных»
соглашений добавляли новые компетенции Евросоюзу, что влекло за собой
делегирования больших исполнительских полномочий Еврокомиссии.
Однако, Еврокомиссия не свободна в осуществлении собственной политики,
в определённых сферах национальные правительства имеют инструменты
контроля над её деятельностью. Другая тенденция — усиление роли
Европарламента. Следует заметить, что несмотря на проделанную
Европарламентом эволюцию от сугубо консультативного органа до
института получившего право совместного решения и даже одобрения,
полномочия Европарламента по-прежнему сильно ограничены. Поэтому
баланс сил в системе институтов ЕС по-прежнему в пользу Совета
Министров.
Европейский Парламент является собранием из 751 депутатов,
напрямую избираемых гражданами стран-членов ЕС сроком на пять лет.
Председатель Европарламента избирается на два с половиной года. Члены
Европейского парламента объединяются не по национальному признаку, а в
соответствии с политической ориентацией.
Основная роль Европарламента — утверждение бюджета ЕС. Кроме
того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения
Парламента, либо по крайней мере запроса его мнения. Парламент
контролирует работу Комиссии и обладает правом ее роспуска.
Одобрение Парламента требуется и при принятии в Союз новых
членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве
и торговых договоренностей с третьими странами.
Последние выборы в Европарламент проводились в 2014 году.
Европарламент проводит пленарные заседания в Страсбурге и Брюсселе.
Европейский суд (официальное название — Суд Европейских
сообществ) проводит свои заседания в Люксембурге и является судебным
органом ЕС высшей инстанции.
Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между
государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами
ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая
сотрудников его органов. Суд дает заключения по международным
соглашениям; он также выносит предварительные постановления по
запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и
нормативно-правовых актов ЕС. Решения Суда ЕС обязательны для
исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда ЕС
распространяется на сферы компетенции ЕС.
В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено
право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его
постановления.
Суд состоит из 28 судей (по одному от каждого из государств-членов)
и восьми генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилетний срок,
который может быть продлен. Каждые три года обновляется половина
состава судей.
Суд сыграл огромную роль в становлении и развитии права ЕС.
Многие, даже основополагающие принципы правопорядка Союза основаны
не на международных договорах, а на прецедентных решениях Суда.
Палата аудиторов Европейского союза. Создана в 1975 году для
аудиторской проверки бюджета Европейского союза и его учреждений.
Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого
государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на
шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих
обязанностей.
Палата
аудиторов
проверяет
отчеты
о
доходах
и
расходах
Европейского союза и всех его институтов и органов, имеющих доступ к
фондам Европейского союза; следит за качеством управления финансами;
после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей
работе, а также представляет Европарламенту и Совету ЕС заключения или
замечания
по
отдельным
вопросам;
помогает
Европарламенту
контролировать исполнение бюджета Европейского союза. Штаб-квартира
палаты находится в Люксембурге.
Европейский центральный банк (ЕЦБ) является центральным банком
для евро, который управляет монетарной политикой в еврозоне. Банк
состоит из 19 государств-членов ЕС и является одним из крупнейших
валютных зон в мире. Это один из самых важных центральных банков мира
и один из семи институтов Европейского Союза, перечисленных в Договоре
о Европейском союзе. Уставный капитал банка находится в собственности
центральных банков всех 28 стран-членов ЕС. Амстердамский договор
установил банк в 1998 году, штаб-квартира ЕЦБ находится во Франкфурте,
Германия. Основная цель Европейского центрального банка является
поддержание ценовой стабильности в рамках еврозоны.
Объединяясь
руководствовались
в
Европейский
не
только
Союз,
страны
меркантильными
-
участницы
интересами
и
экономическими соображениями. Безусловно, они играют не последнюю
роль, но в основе европейской интеграции лежат также общая идеология,
системы ценностей и присущее всем европейским политическим системам
уважение прав и свобод человека. Именно положение индивида в обществе,
его роль в политическом процессе, внимание, уделяемое правительствами
нуждам отдельного человека, а не некой абстрактной общественной
прослойки, видятся одним из действенных стимулов к объединению.
Интеграция в ЕС имеет несколько целей, таких как сохранение мира,
социальная стабильность, создание экономического и политического союза.
Центральным пунктом данной интеграции является внутренний единый
рынок, учрежденный странами-участницами для того, чтобы создать
объединенную
экономическую
территорию,
не
разделенную
ни
таможенными, ни торговыми барьерами, сопровождающийся внедрением
общей экономической и валютной политики, в основе которой лежат такие
принципы, как - свободное движение товаров, рабочей силы, услуг и
капитала.
По состоянию на 1 января 2015 года, население ЕС составляет около
508 200 000 человек. Среди многих языках и диалектах, используемых в
Союзе, ЕС имеет 24 официальных и рабочих языков: болгарский,
хорватский, чешский, датский, голландский, английский, эстонский,
финский, французский, немецкий, греческий, венгерский, итальянский,
ирландский, латышский, литовский, мальтийский, польский, португальский,
румынский, словацкий, словенский, испанский и шведский. Важные
документы,
такие
как
законодательство,
переводятся
на
каждом
официальном языке.
"Единство в многообразии" является девизом Европейского Союза.
Девиз означает, что с помощью ЕС, европейцы едины в совместной работе
для мира и процветания, и что много различных культур, традиций и языков
в Европе являются позитивным активом для континента.
Актуальный список стран, входящих в Евросоюз в 2021 году (на
сегодняшний день), выглядит следующим образом.
СТРАНЫ ЕВРОСОЮЗА 2021
№
ГОСУДАРСТВО–
ЧЛЕН
1.
Германия
2.
Бельгия
3.
Италия
ДАТА ВХОЖДЕНИЯ
25 марта 1957
4.
Люксембург
5.
Нидерланды
6.
Франция
7.
Дания
1 января 1973
8.
Ирландия
9.
Греция
10.
Испания
1 января 1981
1 января 1986
11.
Португалия
12.
Австрия
1 января 1995 года
13.
Финляндия
14.
Швеция
15.
Венгрия
16.
Кипр
17.
Латвия
18.
Литва
19.
Мальта
1 мая 2004 года
20.
Польша
21.
Словакия
22.
Словения
23.
Чехия
24.
Эстония
25.
Болгария
1 января 2007 года
26.
Румыния
27.
Хорватия
Великобритания
*
1 июля 2013 года
1 января 1973
(формальный выход
– 1 февраля 2020)
23 июня 2016 года в Великобритании был проведен референдум,
известный всему миру, как Brexit. В голосовании приняло участие более 30
миллионов человек. Итоговая явка составила 71,8%. В результате 51,9%
британцев изъявили желание выйти из состава Европейского Союза. При
этом большинство граждан Англии и Уэльса поддержали выход из ЕС, а
жители Шотландии и Северной Ирландии были против.
Согласно статье 50 Лиссабонского договора, вступившего в силу в
2009 году, любая страна Евросоюза имеет право покинуть это объединение.
Данная статья регламентирует порядок выхода из ЕС, в частности, на
окончательное согласование условий предусмотрено максимум 2 года.
Официальный старт процесса отделения Великобритании от Европейского
союза был запланирован на 29 марта 2019 года. После чего последовало
шестимесячное продление до 31 октября 2019 года.
В
полночь
с
31
января
на
1
февраля
2020
года
по
центральноевропейскому времени Великобритания формально вышла из
Европейского союза. Страна потеряла представительство и право голоса
в органах власти ЕС, но при этом осталась частью единого экономического
пространства вплоть до конца 2020 года. В течение 11 месяцев
Великобритания и Евросоюз должны были договориться о новых условиях
торговли
и
сотрудничества.
В
настоящее
время
переговоры
продолжаются.
Список стран, входящих в ЕС в 2021 году включает 27 государств.
Итак, Идея создания Европейского союза возникла на фоне
ужасающих последствий Второй мировой войны. Чтобы избежать
повторения подобных событий и максимально связать страны друг с другом
в экономическом плане в 1950 году министр иностранных дел Франции
Роберт Шуман предложил объединить угольную и сталелитейную
промышленность Европы.
В результате в 1951 году шесть государств – Франция, Западня
Германия,
Италия,
Бельгия,
Нидерланды,
Люксембург
–
подписали Парижский договор и создали Европейское объединение угля и
стали. Стремительный рост торговых отношений на протяжении 6 лет
привел к заключению Римских соглашений 1957 года, которые обусловили
формирование Европейского экономического сообщества
– основу
современного ЕС.
Европейский
союз
в
нынешнем
виде
был
создан
на
основе Маастрихтского договора, действующего с 1 ноября 1993 года,
который привел к возникновению единой европейской валюты – евро.
Впоследствии в основные соглашения ЕС вносились изменения в
соответствии с договорами, подписанными в Амстердаме (1997), Ницце
(2001) и Лиссабоне (2009).
Функционирование ЕС
Совокупное население государств–членов ЕС превышает 510 млн
человек. Ранее исключительно экономический союз за годы своего
существования
превратился
в
мощное
политическое
объединение,
совместно решающее проблемы безопасности, миграции, изменения
климата, здравоохранения, образования и многое другое. Фундаментальные
принципы
Евросоюза
основаны
на
едином
внутреннем
рынке,
обеспечивающем свободное перемещение товаров, услуг, денег и людей, в
том числе рабочую силу.
Основные ценности ЕС включают верховенство закона, свободу,
демократию,
равенство,
уважение
прав
и
достоинства
человека.
Функционирование Евросоюза обеспечивают 7 главных учреждений:
Европейский парламент.
Европейский совет.
Европейская комиссия.
Совет Европейского союза.
Суд Европейского союза.
Европейская счетная палата.
Европейский центральный банк.
Несмотря на номинальную независимость каждого члена ЕС и
коллективное
принятие
решений,
отдельные
страны
занимают
доминирующее положение в этом объединении. Например, до 2021
года более половины взносов в общий бюджет Евросоюза приходилось на 4
государства – Германию, Францию, Италию и Великобританию. Для
сравнения совокупная доля Прибалтийских стран – Литвы, Латвии, Эстонии
– не превышает 1%. После Brexit ситуация начинает меняться.
Многие страны-участницы ЕС получают немалые средства из общего
бюджета на поддержание экономики и социальное развитие, которые
существенно превышают размеры первоначальных вкладов. Тем самым
частично теряется суверенитет и возможность существенно влиять на
важные решения, принимаемые внутри Евросоюза. Политическим и
экономическим лидером ЕС на протяжении многих лет считается Германия.
Кандидаты на членство в ЕС
Как уже упоминалось, список стран Евросоюза в 2021 году включает
27 членов. Последнее пополнение состоялось в 2013 году, когда в состав
объединения вошла Хорватия. Четыре западноевропейских государства –
Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенштейн – не входят в ЕС, но тесно
интегрированы в единый экономический рынок и являются участниками
Шенгенской зоны.
Для вступления в Евросоюз страна-кандидат должна соответствовать
так называемым Копенгагенским критериям, в основе которых заложены
демократическое управление государством, соблюдение прав человека,
функционирование рыночной экономики и приверженность целям и
намерениям ЕС. Право на вхождение в Евросоюз по географическому
признаку зафиксировано в статье 49 Маастрихтского договора.
По состоянию на 2021 год существует 5 кандидатов на вступление
в ЕС:
Турция – заявка от 1987 года
Македония – заявка от 2004 года
Черногория – заявка от 2008 года
Албания – заявка от 2009 года
Сербия – заявка от 2009 года
Переговоры о присоединении к ЕС ведут все страны, кроме Албании
и Македонии. Потенциальными кандидатами считаются Босния и
Герцеговина и Косово. В 2014 году Европейский союз подписал соглашения
об ассоциации с Украиной, Грузией и Молдовой, что не является основанием
для подачи заявки на вступление в ЕС, но в перспективе членство возможно.
По заявлениям высокопоставленных европейских чиновников можно
сделать вывод, что в ближайшие годы пополнения Евросоюза новыми
странами ожидать не стоит.
4 . Основные учредительные договоры
Основные периоды интеграции связаны с созданием и эволюцией
европейских сообществ до 1992 г., образованием в 1992 г. Европейского
союза и развитием его до Лиссабонского договора 2007 г., а также
появлением реформированного на базе этого Договора качественно нового
Союза. Таким образом, исторически просматриваются три значительных
периода в строительстве объединенной Европы и развитии системы
европейского права. В то же время наиболее существенные изменения в
праве, происходящие в указанные периоды, находят отражение в
учредительных договорах.
Правомерно утверждать, что в основу периодизации с правовой точки
зрения
должны
быть
положены
принципиальные
изменения,
происходившие в структуре сообществ, в сфере их ведения и порядке
осуществления тех полномочий, которыми эти сообщества, а затем и Союз
были наделены. Все перемены такого рода находят свое отражение и
закрепление прежде всего в учредительных договорах, т.е. в актах, которые
вносят кардинальные изменения в построение и функционирование
сообществ
и
европейского
Союза.
права
Соответственно,
тесно
учредительных договоров.
связана
с
и
периодизация
выработкой
и
эволюции
заключением
Представляется более правильным в юридической литературе
выделять этапы развития именно права интеграции (интеграционного
права), которые, естественно, связаны с появлением новых источников в
виде учредительных договоров. Каждый из них, закрепляя достигнутое,
одновременно
образует
основу
дальнейшей
Учредительные
договоры
юридически
эволюции
фиксировали
то,
права.
что
было
достигнуто, и предопределяли новое в европейской интеграции.
В соответствии с этой позицией вначале кратко перечислим основные
учредительные договоры, определившие этапы развития европейского
права:
1. Договор об учреждении ЕОУС 1951 г. (Парижский договор).
2. Договор об учреждении ЕЭС и Договор об учреждении Евратома
1957 г. (Римские договоры).
3. Единый европейский акт 1986 г.
4. Договор о Европейском союзе 1992 г. (Маастрихтский договор).
5. Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договоры,
учреждающие европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним
акты, 1997 г. (Амстердамский договор).
6. Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, Договоры,
учреждающие европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним
акты, 2001 г. (Ниццкий договор).
7. Договор о введении Конституции для Европы, 2004 г.
8. Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, и Договор,
учреждающий Европейское сообщество, 2007 г. (Лиссабонский договор).
Тема №2: Структура и основы функционирования Европейского
Союза
Правосубъектность европейских сообществ Европейского союза
Европейские
сообщества
были
наделены
статусом
субъекта
международного права прежде всего на основе толкования Судом ЕС
положений учредительных договоров и решений суда ЕС. Так, 31 марта 1971
г. в деле 22/70 "Комиссия против Совета" суд ЕС постановил, что положение
Договора об учреждении Европейского сообщества относительно наделения
Сообщества правосубъектностью означает также способность заключать
договоры с третьими государствами. В отсутствие специальных положений
о международной правосубъектности организации — это качество может
быть выведено также из смысла всего учредительного договора и
подтверждено решением суда. Здесь следует отметить, что в некоторых
отечественных работах по европейскому праву признание за Сообществом
или Союзом правосубъектности приравнивается к наделению организации и
статусом субъекта международного права.
На деле это не так. Статус юридического лица означает
соответствующую правоспособность внутреннего характера. В нашем
случае с Европейским сообществом Суд ЕС наделил его международной
договорной правоспособностью, а отсюда было выведено качество субъекта
международного права.
В том, что касается Европейского союза 1992 г., в намерения его
создателей и авторов Маастрихтского договора не входило наделение ЕС ни
правосубъектностью (и статусом юридического лица), ни статусом субъекта
международного права. Правосубъектность и статус юридического лица
Союз должен был приобрести по Евроконституции, но она в силу не
вступила.
Аналогичное положение о наделении ЕС таким статусом содержится
в Лиссабонском договоре. Согласно ст. 47 ДЕС "Союз обладает
правосубъектностью". В тексте на английском языке - "The Union shal have
legal personality", во французском тексте Договора - "L'Union a la personnalite
juridique".
Что касается другого аспекта международной правосубъектности - о
праве на установление и поддержание дипломатических и консульских
сношений, то согласно ст. 20 Договора о Европейском союзе 1992 г. таким
правом обладали государства-члены и Комиссия. Представительские
функции были возложены также на председательствующее государство и
Верховного представителя по ОВПБ. В то же время дипломатическую и
консульскую защиту граждан Евросоюза обеспечивали и обеспечивают
государства-члены, а не сам Союз.
Многие как отечественные, так и зарубежные авторы, ссылаясь на ст.
24 Договора о Европейском союзе, появившуюся в Амстердамском
договоре, однозначно интерпретировали ее как признак международной
правосубъектности Европейского союза. Эта статья наделяла Совет
способностью на основе единогласия заключать соглашения с третьими
государствами и международными организациями. В то же время такое
соглашение
не
являлось
обязательным
для
государства-члена,
представитель которого в Совете заявлял, что он должен подчиняться
собственным конституционным процедурам. Другие члены Совета могли
заявить, что по отношению к ним соглашения применяются временно.
Подобный механизм был близок к позитивному воздержанию, принятому в
международной практике.
Поскольку существовавшая еще до Европейского союза 1992 г.
институциональная структура сообществ стала также общей структурой и
для Союза, меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского
сообщества, порой воспринимались вовне международным сообществом как
мероприятия Союза, и наоборот. Представляется, что длительное время
Европейский союз воспринимался внешним миром в основном в виде общей
внешней политики - ОВПБ.
По
вопросу
о
правосубъектности
образованного
в
1992
г.
Европейского союза напрашиваются по меньшей мере два вывода.
Во-первых, государства-члены не захотели придать прежнему Союзу
статус субъекта права. Во-вторых, на практике тенденция приобретения
такого статуса постоянно набирала силу.
Во многом этой тенденции способствовало мировое сообщество,
которому "удобно" было иметь дело с одним субъектом - Союзом, в
компетенцию которого (но не в компетенцию Сообщества) входили и
вопросы внешней политики и безопасности. На практике с Союзом хотели
иметь дело, не вникая в проблемы правосубъектности и сложности
отношений Союза и Европейского сообщества. Как представляется,
кажущаяся международная правосубъектность Союза была результатом
ожиданий международного сообщества.
В итоге создалась ситуация, когда согласно оценкам некоторых
зарубежных экспертов правосубъектность Союза существовала, но прямо
этого говорить не следовало.
Возникает естественный вопрос, почему создатели Европейского
союза с самого начала не наделили в Маастрихтском договоре свое детище
статусом юридического лица и международной правосубъектностью. Ответ,
скорее всего, кроется в сложном составе Евросоюза, т.е. в том, что он
представлял собой союз государств и международных организаций.
Официальное придание ЕС статуса субъекта международного права могло
бы повредить сообществам, повлечь передачу их компетенций Союзу, а
также привести к дальнейшему ограничению суверенных полномочий
государств-членов и соответствующему расширению компетенции Союза в
сферах межправительственного сотрудничества.
Отметим, что Лиссабонский договор реализовал указанные процессы.
По Договору Союз поглощает компетенцию сообщества и само сообщество,
а полномочия государств ограничиваются ввиду расширения процедуры
голосования большинством на многие сферы.
Решая эти задачи в положениях Лиссабонского договора, сторонники
ускорения интеграции наделили, наконец, на основе договора Европейский
союз правосубъектностью, статусом юридического лица и в результате
правопреемства
компетенции
международного права.
Сообщества
статусом
субъекта
Храмовая структура .
"ОПОРЫ"
Европейский союз (ЕС) обладает храмовой структурой, которая была
закреплена в Маастрихтском договоре, учреждающем Европейский союз.
Храмовая структура «поддерживается» тремя «опорами»:

Первая опора «Европейские сообщества» объединяет в себе
предшественниц ЕС: Европейское Сообщество (бывшее Европейское
экономическое сообщество) и Европейское сообщество по атомной энергии
(Евратом). Третья организация — Европейское объединение угля и стали
(ЕОУС) — прекратила своё существование в 2002 году в соответсвии с
учреждавшим ее Парижским договором.

Вторая опора носит название «общая внешняя политика и
политика безопасности» (ОВПБ).

Третья опора — «полицейское и судебное сотрудничество по
уголовным делам».
Далее, рассмотрим отдельные структурные элементы
Европейский парламент
Европейский парламент занимает особое место в институциональной
системе ЕС. Принявший свое нынешнее наименование в 1962 г (до этого
существовала Общая ассамблея ЕОУС, а затем Ассамблея Европейских
Сообществ), он выступает в роли представительного органа европейских
интеграционных образований. Его статус, порядок формирования и
функционирования регулируются ст. 14 ДЕС и ст. 223-334 ДФЕС. Однако
его реальные роль и влияние на решение интеграционных проблем не вполне
адекватны его формальному статусу. Важно, однако, что возникший
первоначально в качестве чисто консультативного органа, выражающего
лишь косвенно мнение общественности, он постепенно расширяет свои
полномочия
и
степень
участия
осуществлении контрольных функций.
в
нормотворческом
процессе
и
Согласно ст. 14 ДЕС Европарламент состоит из представителей
граждан
ЕС.
Это
положение
существенным
образом
отличает
институциональную
структуру
Союза
схожих
структур,
от
функционирующих в рамках международных организаций. В этих
последних подобного рода органы, как правило, состоят из официальных
представителей,
делегированных
государствами
—
участниками
международной организации.
Согласно ст. 14 ДЕС депутаты Европарламента избираются прямым
всеобщим голосованием. Ряд существенных уточнений в порядок избрания
депутатов Европарламента вносятся ДФЕС. Общее определение круга лиц,
участвующих в голосовании наделяемых правом избирать и быть избранным
в Европарламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства
ЕС.
Последнее является произвольным от национального. Им обладают
все
лица,
состоящие
в
гражданстве
государств-членов.
Порядок
осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом,
принимающим
решение
на
основе
единогласия
по
предложению
Европейской Комиссии и после консультации с Европарламентом. Общее
число членов Европарламента равно 751 (750 + 1). Ни одно государство не
может иметь более 96 и менее 6 мест в Европарламенте. Состав
Европарламента и квоты отдельных государств фиксируются Европейским
Советом по предложению Европарламента. Срок полномочий – пять лет. На
основе специальной законодательной процедуры
устанавливает
статус
и
общие
условия
Европарламент (СЗП)
отправления
депутатских
полномочий.
Учредительные акты предусматривают введение единообразного
порядка
проведения
выборов
в
государствах
-
членах
Союза.
Соответственно, сам Европарламент разрабатывает проект нормативного
акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать
демократическим принципам, которые являются общими для всех
государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г.
Согласно действующему ныне порядку решение о внесении
изменений в избирательную систему должно содержать рекомендацию,
адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой
одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном
уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными
процедурами.
Каждое государство — член ЕС обладает в Европейском парламенте
определенным
числом
мандатов,
соответствующим
прежде
всего
численности его населения. Общее число мест в Европарламенте было
ограничено
Амстердамским
договором
1997
г.
количеством,
не
превышающим 700 мандатов. Ниццский договор 2001 г. в преддверии
расширения ЕС довел это число до 732, ДР — до 751. Максимальная квота
для одного государства — 96, минимальная — 6.
Первые всеобщие прямые выборы в Европарламент прошли в 1979 г.
Их периодичность соответствует сроку полномочий Европарламента,
который
составляет
пять
лет.
Последние
парламентские
выборы,
прошедшие в 2009 г., положили начало шестой легислатуре.
Что
касаемо
структуры
Европарламента,
то
он
является
однопалатным. Он работает на постоянной основе. Сессии Европарламента
проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй
вторник марта месяца календарного года. По просьбе большинства
Депутатов, ЕК или Совета Председатель Европарламента консультируясь с
Конференцией председателей, может созвать чрезвычайное заседание.
По
общему
Стенографический
правилу
отчет
заседания
публикуется
носят
в
открыты
характер.
«Официальном
вестнике
Европейского Союза». В начале каждой сессии депутатами утверждается
программа работы. Основную массу времени депутаты проводят, однако, не
на пленарных заседаниях, а участвуя в работе комитетов. Ежемесячно
пленарные заседания, проводимые в г.Стасбурге (Франция) занимают одну
неделю.
Работой
Европарламента
руководит
Председатель,
который
избирается на половину срока самой легислатуры, т.е. на два с половиной
года (последние выборы состоялись в 2009 г. Председателем был избран
депутат от Народной партии). Председатель руководит заседаниями палаты,
осуществляет административные и дисциплинарные функции. Он может
наряду
с
Председателем
ЕК
и
лицом,
осуществляющим
председательствование в Совете, участвовать в представительстве Союза.
Председателю помогают 14 вице-председателей и пять квесторов
которые избираются одновременно и образуют под руководством
Председателя Бюро Европарламента (квесторы имеют совещательный
голос; ведают организационными, хозяйственными и финансовыми
вопросами). Определением повестки дня и проведения прений в ходе
заседаний ведает Конференция председателей.
Она включает Председателя Европарламента и председателей
политических
групп
(фракций), а также
двух
представителей
от
независимых депутатов. Конференция председателей должна стремиться к
достижению консенсуса по обсуждаемым вопросам. При его отсутствии
проводится голосование с использованием взвешенных голосов. Их число
зависит от количества представляемых депутатов. Предусмотрено также
функционирование Конференции председателей парламентских комиссий и
Конференции председателей межпарламентских групп обладают в основном
совещательными функциями.
Европейский
парламент
обладает
полномочиями,
которые
традиционно присущи парламентским учреждениям в современных
государствах.
Это,
во-первых,
участие
в
нормотворческом
процессе
(законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и
утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании
других институтов и контроль за их деятельностью; в-четвертых,
осуществлена них связей. Различия и своеобразие в реализации полис
Европарламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе
институтов Союза. Они обусловлены также специфической осуществления
этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как
действующими актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в
большинстве самостоятельности в принятии окончательных решений.
Одно из важнейших полномочий Европарламента – участие, хотя в
основном косвенное, в международных переговорах и заключении
международных договоров. Одобрение Европарламента требуется во всех
случаях, когда подписываемое соглашение устанавливает новые или
прекращает
действие
внутренних
нормативных
правовых
актов,
принимаемых на основе законодательной процедуры, а равно имеющих
важные финансовые последствия. Парламент обладает правом запрашивать
Суд ЕС о «конституционности» заключаемого ЕС международного
договора.
Европейский совет
Европейским советом называется орган ЕС, не являющийся при этом
институтом Союза и Сообществ.
В состав Евросовета входит Председатель, а также руководители
стран-членов. Таким образом, сейчас там находится двадцать шесть членов.
Согласно существующему Договору о ЕС Европейский совет определяет
общие политические ориентиры Союзу, а также даёт необходимых
принудительный толчок для его развития.
При этом Европейский совет созывает глав стран и стран-членов
вместе с Председателем Комиссии. Всех их обязаны сопровождать в роли
помощников министры иностранных дел их же стран-членов, а также одно
лицо из Комиссии. Данный совет собирается обычно дважды в год под
председательством правительства государства-члена или главы государствачлена, который председательствует в Совете.
При этом Европейский совет обязан предоставить Европарламенту
собственный доклад о каждом собственном заседании и письменный
ежегодный доклад о прогрессе, который был достигнут Союзом.
С самого начала сессии (заседания) Европейского совета должны были
созываться не менее трёх раз в год, но Единым европейским актом данное
количество было урезано до двух. Иных положений о фактическом порядке
работы данного совета Договор не содержит. Такой порядок определяется
неформальными договорённости, которые были достигнуты в 1970-е годы.
Они были закреплены Лондонской декларацией 1977 года. Кроме того,
большую роль здесь также играют обыкновения и обычаи.
К примеру, изначально заседания Евросовета проходили на
территории страны-члена, которая в это полугодие являлась Председателем
в Совете ЕС. На основании определённой декларации к так называемому
Ниццкому договору минимум один раз в год этот орган начал заседать в
Брюсселе, а затем, после вступления в ЕС новых стран-членов, в столице
Бельгии, которая является неофициальной столицей ЕС.
Сессия Европейского совета обычно не длятся дольше двух дней, но
за это время в её рамках проходят неформальные встречи стран, а также два
пленарных заседания в полном составе. С 1988 года в начале сессии начал
выступать с речью Председатель Европарламента (обычно в начале данной
сессии).
Сессия рассматриваемого Европейского совета завершается прессконференцией, которая проводится вместе с председателями Комиссии и
Совета. На данной конференции общественности сообщаются принятые
советом решения, которые он принимает на основе консенсуса участвующих
правителей стран-членов Комиссии. Основной задачей Европейского совета
является обеспечение Союзу необходимого импульса (толчка) для
дальнейшего развития политических задач и ориентиров.
Фактически не являясь институтом Сообществ, рассматриваемый
Совет не имеет полномочий приёма юридически обязательных решений (к
примеру, правовых актов). Обязательной юридической силы для государствчленов и органов Союза они не имеют, но носят лишь характер
рекомендаций, которые не всегда выполняются.
Выводы, которые делаются Европейским советом по завершении
сессии обязаны оформляться в декларациях и заключениях, которые
посвящены насущным проблемам внутренней ситуации, сложившейся в
Союзе, а также различным вопросам международных отношений. По ходу
заседания Европейского совета кроме этого решаются вопросы о
фактическом назначении высших должностных лиц ЕС, которые обязаны
утверждаться единогласно правительствами государств-членов, а также о
так называемой реформе учредительных Союзных договоров (в данных
случаях решение оформляется не в качестве акта Европейского совета, но
как совместное решение стран-членов или же завершающий акт
межправительственной конференции).
При этом Европейский совет предоставляет Европарламенту по
итогам каждого заседания письменный отчёт о фактическом прогрессе,
который достигается Союзом.
Совет Европейского союза (Совет министров)
Официальное наименование. Совет ЕС имеет два официальных
наименования: краткое и полное. Краткое наименование – Совет (англ.
Council; франц. Conseil). Оно используется в учредительных документах с
1950-х гг., с начала функционирования Совета еще как института
Европейских сообществ.
Совет Европейского Союза , часто упоминается в договорах и других
официальных документах , просто как Совет , так и неофициально
известный как Совет Министров , является третьим из семи институтов
Европейского Союза (ЕС) , как указано в Договоре по Европейскому Союзу .
Это один из трех законодательных органов, который вместе с
Европейским парламентом служит для внесения поправок и утверждения
предложений Европейской комиссии, которая обладает законодательной
инициативой.
Совет Европейского Союза и Европейский Совет - единственные
институты ЕС, которые являются явно межправительственными, то есть
форумы,
участники
которых
выражают
и
представляют
позицию
исполнительной власти своего государства-члена, будь то послы, министры
или главы государств / правительств. Совет собирается в 10 различных
конфигурациях из 27 национальных министров (по одному от штата).
Точный состав этих конфигураций зависит от рассматриваемой темы;
например,
при
обсуждении
сельскохозяйственной
политики
Совет
формируется из 27 национальных министров, чей портфель включает эту
область политики (при этом соответствующие члены Европейской комиссии
вносят свой вклад, но не голосуют).
Президиум
Совета
меняется
каждые
шесть
месяцев
между
правительствами стран - членов ЕС, с соответствующими министрами
соответствующей
страны,
председательствующей
в
любой
момент
обеспечить плавный ход заседаний и установление ежедневной повестки
дня.
Преемственность
между
президентствами
обеспечивается
договоренностью, согласно которой три последовательных президентства,
известные как президентские тройки, разделяют общие политические
программы. Однако Совет иностранных дел (национальные министры
иностранных дел) возглавляет Высокий представитель Союза.
Его решения принимаются квалифицированным большинством
голосов в большинстве областей, единогласием в других или простым
большинством голосов по процедурным вопросам. Обычно там, где он
действует единогласно, ему нужно только проконсультироваться с
парламентом. Однако в большинстве областей применяется обычная
законодательная процедура, означающая, что и Совет, и Парламент в равной
степени разделяют законодательные и бюджетные полномочия, что
означает, что оба должны согласиться, чтобы предложение было принято.
В некоторых ограниченных областях Совет может сам инициировать
новый закон ЕС. Генеральный секретариат Совета Европейского союза,
также известный как Секретариат Совета, оказывает помощь Совету
Европейского Союза, председательствующий в Совете Европейского Союза,
в Европейском Совете и президенту Европейского Совета. Секретариат
возглавляет
Генеральный
секретарь
Совета
Европейского
Союза.
Секретариат разделен на семь генеральных директоратов, каждым из
которых управляет генеральный директор.
Совет впервые появился в Европейском сообществе угля и стали
(ECSC) как «Специальный совет министров», созданный для противовеса
Высшему руководству (наднациональная исполнительная власть, ныне
Комиссия). Первоначальный Совет имел ограниченные полномочия:
вопросы, касающиеся только угля и стали, находились в ведении Власти, а
согласие Совета требовалось только для решений, не относящихся к углю и
стали. В целом Совет внимательно изучал только Высший орган власти
(исполнительную власть).
В 1957 году Римские договоры учредили два новых сообщества, а
вместе с ними и два новых совета: Совет Европейского сообщества по
атомной энергии (ЕАЭС) и Совет Европейского экономического сообщества
(ЕЭС). Однако из-за возражений по поводу наднациональной власти Власти
их Советы имели больше полномочий; новые исполнительные органы были
известны как «комиссии». В 1965 году Совет разразился «кризисом пустых
стульев».
Из-за разногласий между президентом Франции Шарлем де Голлем и
предложениями Комиссии по сельскому хозяйству, среди прочего, Франция
бойкотировала все заседания Совета. Это остановило работу Совета до тех
пор, пока в следующем году тупик не был разрешен люксембургским
компромиссом. Хотя этот кризис был инициирован авантюрой президента
Комиссии Вальтера Хальштейна, который позже потерял пост президента,
он выявил недостатки в работе Совета. В соответствии с Договором о
слиянии 1967 года Специальный совет министров ЕОУС и Совет ЕАЭС
(вместе с другими их независимыми институтами) были объединены в Совет
Европейских сообществ, который будет действовать как единый совет для
всех трех институтов. В 1993 году Совет принял название «Совет
Европейского Союза» после создания Европейского Союза Маастрихтским
договором.
Этот договор укрепил Совет, добавив больше межправительственных
элементов в систему трех компонентов. Однако в то же время парламент и
Комиссия были усилены внутри опоры Сообщества, что ограничило
способность Совета действовать независимо. Лиссабонский договор
упразднил систему столба и дал дополнительные полномочия парламента.
Он также объединил Высокого представителя Совета с главой Комиссии по
внешней политике, с этим новым лицом, председательствующим в Совете
по иностранным делам, а не сменяющимся президентом.
Европейский совет был объявлен отдельное учреждение от Совета,
также под председательством постоянным президентом, и различные
конфигурации Совета были упомянуты в договорах впервые. Развитие
Совета характеризовалось усилением власти парламента, с которым Совет
должен был разделить свои законодательные полномочия.
Парламент часто выступал против воли Совета. В некоторых случаях
это
приводило
к
столкновениям
между
обоими
органами
с
межправительственной системой Совета, противоречащей развивающейся
парламентской системе и наднациональным принципам.
Полномочия и функции Основная цель Совета - действовать в качестве
одного из двух органов законодательной власти ЕС, налагающих вето, а
другим является Европейский парламент.
Вместе они служат для изменения, утверждения или отклонения
предложений Европейской комиссии, которая имеет исключительное право
предлагать законы. Совместно с парламентом Совет обладает бюджетными
полномочиями Союза и имеет больший контроль, чем парламент, над более
межправительственными областями ЕС, такими как внешняя политика и
макроэкономическая координация.
Наконец, до вступления в силу Лиссабонского договора он формально
обладал исполнительной властью ЕС, которую возложил на Европейскую
комиссию. Некоторые считают, что это эквивалент верхней палаты
законодательного органа ЕС, хотя в договорах он не описан как таковой.
Совет представляет исполнительные правительства стран-членов ЕС и
расположен в здании Europa в Брюсселе.
Законодательная
процедура
Законодательная
процедура
Европейского Союза Упрощенная иллюстрация правил голосования,
применяемых в рамках обычной законодательной процедуры. Фактическая
процедура предполагает различные этапы консультаций, направленных на
достижение компромисса между позициями двух законодательных палат.
Законодательные полномочия ЕС разделены между Советом, Парламентом
и Комиссией.
По мере развития отношений и полномочий этих институтов были
созданы различные законодательные процедуры для принятия законов. В
прежние времена принцип avis facultatif звучал так: «Комиссия предлагает,
а Совет распоряжается»; но теперь подавляющее большинство законов
подлежат обычной законодательной процедуре, которая работает по
принципу, согласно которому для принятия закона требуется согласие как
Совета, так и Парламента.
В
соответствии
с
этой
процедурой
Комиссия
представляет
предложение Парламенту и Совету. После первого чтения Парламент может
предложить поправки. Если Совет примет эти поправки, то закон будет
принят. Если нет, то он принимает «общую позицию» и представляет эту
новую версию в парламент. Во втором чтении, если Парламент одобряет
текст или не действует, текст принимается, в противном случае Парламент
может предложить дальнейшие поправки к предложению Совета. Он может
быть отклонен абсолютным большинством депутатов Европарламента.
Если Совет по-прежнему не одобряет позицию парламента, то текст
передается в «Согласительную комиссию», состоящую из членов Совета
плюс такое же количество депутатов Европарламента. Если комитету
удается принять совместный текст, он должен быть одобрен в третьем
чтении как Советом, так и Парламентом, в противном случае предложение
отклоняется.
Несколько других областей, в которых действуют специальные
законодательные процедуры, - это юстиция и внутренние дела, бюджет и
налогообложение, а также некоторые аспекты других областей политики:
например, налоговые аспекты экологической политики. В этих областях
Совет или Парламент принимают законы самостоятельно.
Используемая процедура также зависит от того, какой тип
институционального акта используется. Самый строгий акт - это
постановление, акт или закон, которые полностью применимы напрямую.
Кроме того, существуют директивы, которые связывают участников с
определенными целями, которых они должны достичь, но они делают это
через свои собственные законы и, следовательно, имеют пространство для
маневра при принятии решений. Решение является инструментом, который
ориентирован на конкретного человека или группы и непосредственно
применимо.
Учреждения также могут давать рекомендации и заключения, которые
не имеют обязательной силы. Совет голосует одним из трех способов;
единогласие, простое большинство или квалифицированное большинство.
В
большинстве
случаев
Совет
голосует
по
вопросам
квалифицированным большинством голосов, что означает, что должно быть
не менее 55% государств-членов (не менее 15), которые вместе
представляют не менее 65% населения ЕС. «Блокирующее меньшинство»
может
быть
сформировано
не
менее
чем
4
странами-членами,
представляющими не менее 35% населения ЕС.
Резолюции Решения Совета не имеют юридической силы. Обычно
намерение Совета состоит в том, чтобы изложить будущую работу,
предусмотренную в конкретной области политики, или предложить
Комиссии принять меры. Если резолюция охватывает область политики,
которая не полностью находится в сфере компетенции ЕС, резолюция будет
издана как «резолюция Совета и представителей правительств странчленов».
Примерами являются Резолюция Совета от 26 сентября 1989 г. о
развитии субподряда в Сообществе и Резолюция Совета от 26 ноября 2001 г.
о потребительском кредите и задолженности. Иностранные дела Правовые
инструменты, используемые Советом по общей внешней политике и
безопасности, отличаются от законодательных актов. В рамках CFSP они
состоят из «общих позиций», «совместных действий» и «общих стратегий».
Общие
позиции
касаются
определения
европейской
внешней
политики в отношении конкретной третьей страны, такой как продвижение
прав человека и демократии в Мьянме, такого региона, как усилия по
стабилизации в районе Великих африканских озер, или определенного
вопроса, такого как поддержка Международного Уголовный суд .
Однажды согласованная общая позиция становится обязательной для
всех государств ЕС, которые должны следовать и защищать политику,
которая регулярно пересматривается. Совместные действия относятся к
скоординированным действиям государств по развертыванию ресурсов для
достижения
цели,
например,
для
разминирования
или
борьбы
с
распространением стрелкового оружия. Общие стратегии определили цель и
выделяют ресурсы ЕС на выполнение этой задачи в течение четырех лет.
Бюджетный орган Законодательная власть официально осуществляет
бюджетные полномочия Союза. В бюджете ЕС (который составляет около
155 млрд евро) подлежит форму обычной законодательной процедуры с
одним чтением дает власть парламенту за весь бюджет (до 2009 года, его
влияние было ограниченно определенными области) на равных основаниях
с консул.
Если между ними возникает разногласие, оно передается на
рассмотрение согласительной комиссии, как и для законодательных
предложений. Но если текст совместной согласительной процедуры не будет
одобрен, Парламент может окончательно утвердить бюджет. Помимо
бюджета, Совет координирует экономическую политику членов.
Европейская комиссия (Комиссия)
За что отвечает Еврокомиссия
Еврокомиссия наряду с Европарламентом и Советом ЕС - одна из
основных структур Евросоюза.
Еврокомиссия является высшим органом исполнительной власти
Евросоюза. Ее можно сравнить с правительством любой из стран-членов ЕС.
Одна из основных задач Еврокомиссии - следить за соблюдением огромного
количества законов и правил, касающихся всех сфер повседневной жизни
европейских граждан: будь то качество продуктов питания, процедура
регистрации лекарств или ограничение выбросов выхлопных газов.
В случае если какая-либо из стран нарушает законодательство ЕС,
Еврокомиссия может начать против нее штрафную процедуру. При
принятии подобных решений в Брюсселе руководствуются, в том числе, и
политическими мотивами: Еврокомиссии зачастую приходится искать
золотую середину между необходимостью обеспечивать выполнение
законов и целесообразностью штрафных мер.
Помимо этого, Еврокомиссия разрабатывает законопроекты, которые
затем должны быть утверждены Советом ЕС и Европарламентом в рамках
многоэтапного процесса. Иногда это приводит к жарким спорам, как в
случае с директивой, согласно которой средняя продолжительность
рабочего времени в странах ЕС не должна превышать 48 часов в неделю.
Против ограничений выступали несколько стран-членов Евросоюза.
Чем занимается Еврокомиссия
При этом стоит отметить, что в большинстве случаев Еврокомиссия
вправе самостоятельно расставлять свои приоритеты - к примеру, уделять
основное внимание сокращению разрыва между богатыми и бедными
регионами ЕС, начать борьбу с безработицей среди молодежи или запустить
крупную программу инвестиций в экономику Евросоюза, как это сделал
уходящий со своего поста глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер.
Кроме того, Еврокомиссия принимает активное участие в решении
ключевых политических вопросов - к примеру, в том, что касается спасения
беженцев или соблюдения прав человека. Впрочем, для возобновления
спасательной операции в Средиземном море ей понадобится согласие странчленов ЕС. Именно они должны будут предоставить корабли и персонал,
ведь у Еврокомиссии нет собственных судов или служб спасения.
Сколько сотрудников в Еврокомиссии
Еврокомиссия состоит из двух частей. Первая - 28 комиссаров ЕС,
представляющих все страны Евросоюза. Каждый из них отвечает за
определенную сферу деятельности Евросоюза. Портфели между ними
распределяет
председатель
Еврокомиссии
-
к
примеру,
назначает
комиссаров ЕС по вопросам конкуренции, транспорта и развития.
Вторая
часть
Еврокомиссии
-
ее
рядовые
сотрудники
-
высококвалифицированные эксперты из всех стран-членов ЕС, выбранные
посредством открытых конкурсов. Здесь работают специалисты самых
разных профилей, начиная от юристов в области торгового права и
заканчивая специалистами по пищевой безопасности. На сегодняшний день
постоянный штат Еврокомиссии составляет 25 000 человек.
Во главе этой структуры находится ее председатель. Он представляет
Еврокомиссию на международном уровне - так, Жан-Клод Юнкер
попытался разрешить торговый спор с США в ходе встречи с Дональдом
Трампом, а также принял участие в саммите G20 в Осаке в конце июня.
Кроме того, председатель Еврокомиссии курирует отношения со
странами, подписавшими соглашения об ассоциации с ЕС, и кандидатами на
вступление в ЕС.
Кто формирует бюджет ЕС
Самой крупной статьей расходов в Евросоюзе по-прежнему остается
субсидирование сельского хозяйства. На втором месте - поддержка
экономически отсталых регионов ЕС.
Вопрос о размере бюджета и распределении средств в ЕС традиционно
вызывает в Брюсселе жаркие споры. Страны-доноры - в основном,
западноевропейские и скандинавские члены Евросоюза - требуют снизить
размер взносов. Против этого выступают главные получатели средств.
Однако в итоге сторонам обычно все же удается найти компромисс.
Важно, В 2020 г. Европейской комиссии под управлением Урсулы фон
дер Ляйен (избрана на пост председателя ЕК 16 июля 2019 г., в прошлом
министр по делам семьи, затем труда и социальных вопросов, наконец,
обороны Германии) предстояла сложная миссия: отчитаться о выполнении
Стратегии умного, устойчивого и инклюзивного роста «Европа 2020».
Её предшественник Жан-Клод Юнкер (в прошлом - премьер-министр
и министр финансов Люксембурга, а также глава еврогруппы) за пять лет
продвинул Евросоюз к реализации амбициозных задач Стратегии. Свою
предвыборную речь от 15 июля 2014 г. перед Европейским парламентом
(ЕП) он так и назвал «Новый старт для Европы: моя программа в поддержку
занятости, роста, законности и демократических перемен». Комиссия
Юнкера искала ответ на вызов цифрового века и главный на тот момент
внешний социальный вызов - бедность в непосредственной близости от
границ Евросоюза, пыталась преодолеть дефицит природных ресурсов,
отставание в глобальной инновационной гонке. Тем не менее, несмотря на
все усилия и отдельные успехи, такие как цифровизация рынка и снижение
выбросов парниковых газов в атмосферу, по большинству критериев
упомянутая стратегия не будет реализована.
Сравнивая предвыборные речи уходящего и нового председателя ЕК,
можно составить представление о магистральных направлениях в работе
исполнительного органа Европейского союза и задачах на ближайшую
перспективу.
ПРИОРИТЕТЫ ВНУТРЕННЕГО РАЗВИТИЯ ЕС
Нельзя не отметить, что У. фон дер Ляйен не стала омрачать свою
программу упоминанием о Стратегии «Европа 2020», приближающейся
отчетной дате и нерешенных задачах.
Как ни странно может показаться на первый взгляд, учитывая
компетентность кандидата в вопросах занятости и социальной политики,
начало предвыборной речи было посвящено проблеме гендерного равенства.
С особой гордостью кандидат сообщила, что в Евросоюзе «наконец-то
появилась
женщина-кандидат
на
пост
Председателя
Европейской
комиссии... Я обеспечу полное гендерное равенство в моей коллегии
уполномоченных. А если государства-члены не предложат достаточного
числа женщин на пост члена Европейской комиссии, я без колебаний
попрошу их назначить новых членов... Мы представляем половину нашего
населения. Мы хотим получить свою справедливую долю».
Стоит сказать, что с 1958 г. из 183 членов ЕК действительно только 35
(меньше 20%) были женщины. Вслед за своим избранием на пост главы ЕК
фон дер Ляйен обещала открыть новую главу в проблематике гендерного
дисбаланса в Евросоюзе: поставить задачу соблюдения равенства полов при
утверждении кандидатур членов Еврокомиссии. Упоминала она и о
необходимости искоренить насилие в отношении женщин.
Есть рациональное объяснение тому, почему эти священные, хотя и не
вполне остро стоящие перед Европой вопросы, выдвинуты в речи на первое
место. Учитывая, что число женщин-депутатов в новом составе ЕП
увеличилось до 40% по сравнению с 37% в 2014 г., акцент на данном вопросе
в речи кандидата был не случайностью, а беспроигрышным началом с
расчётом на голоса женской части ЕП.
Второй акцент выступления (на климат), очевидно, поставлен, чтобы
подчеркнуть наиболее значимый приоритет в программе Еврокомиссии на
2020-2025 гг. Обращают на себя внимание чересчур высокие цели и большие
ресурсы на реализацию климатической повестки. Кандидат, в частности,
заявила: «Наша самая насущная задача - сохранить планету здоровой. Это
величайшая ответственность и возможность нашего времени. Я хочу
уменьшить выбросы, по крайней мере, на 50% к 2030 году. Я предложу план
устойчивого инвестирования в Европе и превращу часть Европейского
инвестиционного банка (ЕИБ) в Европейский климатический банк. Это
позволит высвободить 1 трлн евро инвестиций в течение следующего
десятилетия».
Для сравнения приведём аналогичный пассаж из инаугурационной
речи Юнкера, правда, посвящённый инвестированию в занятость и
экономический рост: «Я верю, что мы можем гораздо лучше использовать
общий бюджет ЕС и такие финансовые инструменты Союза, как
Европейский инвестиционный банк. С их помощью ЕС мобилизует более
300 млрд евро дополнительных инвестиций в реальный сектор экономики в
течение следующих трёх лет».
В 2014 г. основной пункт критики программных заявлений Комиссии
как раз касался обещаний Юнкера найти 300 млрд евро дополнительных
инвестиций в решение задачи роста и занятости. Ни для кого не секрет, что
общий бюджет даёт около 150 млрд евро в год (включая содержание
институтов управления и проведение внешней политики); повышение
потолка расходов не планировалось. Кредитные мощности ЕИБ хотя и
подняты на уровень 70 млрд ежегодно, но только часть из них представляет
собой реальную денежную массу (весомую долю составляют гарантии).
Общий бюджет и ЕИБ подчиняются принципу дополнительности
финансового участия ЕС. Это значит, что деньги преобразуются в
инвестиционные программы, если в них вложатся частные, национальные и
региональные инвесторы. Исходя из этого, авторитетные голоса в Брюсселе
тогда, в 2014 г., высказали сомнение в способности ЕС мобилизовать
значительные средства. «Произнесённое Юнкером никак не подкреплено
реальностью и следует рассматривать лишь как призыв и желание
произвести впечатление, сколь капитально ЕС относится к проблеме
стимулирования экономического роста» - таков был, в частности, вердикт
Даниэля
Гроса,
директора
Брюссельского
Центра
европейских
политических исследований.
Возвращаясь к речи фон дер Ляйен, отметим, что за последние годы
ЕИБ уже стал крупнейшим многосторонним поставщиком климатического
финансирования по всему миру: четверть его кредитного портфеля теперь
посвящена климату. Но, несмотря на это, лидер ЕК заявила: «Я хочу, по
крайней мере, удвоить эту цифру к 2025 году». «Европа должна возглавить
переход
к
здоровой
планете»
-
конкретизировано
в
письменном
расширенном варианте речи.
Создание климатического банка в течение первых 100 дней
нахождения фон дер Ляйен на посту председателя, вслед за решением
гендерного вопроса, наверное, и сегодня должно насторожить критиков,
особенно в контексте многих нерешённых задач Стратегии «Европа 2020».
Что институты ЕС планируют предпринять для сокращения числа бедных в
Евросоюзе на 20 млн человек, роста вложений в науку до 3% совокупного
валового дохода и для реализации других задач Стратегии «Европа 2020»?
Зачем Европе эта упорная приверженность и без того успешному курсу?
Можно увязать такое повышенное внимание Евросоюза к защите
природы и энергоэффективности с тем, что он обладает достаточной
компетенцией именно в регулировании стандартов. Поэтому достижение
эколого-энергетических целей стало самой лёгкой задачей и единственным
успешным элементом в реализации Стратегии. Напротив, институты ЕС
могут лишь в очень ограниченных количествах стимулировать занятость,
рост НИОКР и доли лиц с высшим образованием. В частности, ЕК выступает
за законодательное закрепление минимальной зарплаты для граждан,
занятых полный рабочий день, схемы страхования пособий по безработице
и гарантий для молодёжи (из предложений нового лидера ЕК), но может
только предлагать странам эти меры.
Соответственно,
во
внутренней
повестке
кандидат
резонно
сосредоточилась на той проблематике, достижения в которой возможно
отнести к Евросоюзу. Кроме того, управление климатическими процессами
и рациональное использование природных ресурсов - это области, где
наиболее ожидаем технологический прорыв.
Приоритеты внешней политики
Фон дер Ляйен в программной речи не обошла вниманием и внешние
вызовы развитию Евросоюза. На нынешнем этапе в Европе к таковым
относят глобальные миграционные, климатические, геополитические и
экономические изменения. Кандидат отметила, что эти вызовы не исчезнут
и на них необходимо реагировать, хотя не упомянула, что Европа - не просто
их благодатная среда, но и источник. Старение населения - объективный
тренд, продукт европейской социальной модели. Усиление глобальной
конкуренции - тоже плод европейской неолиберальной модели открытых
рынков, а миграционный кризис - её оборотная сторона. Изменение климата
- хроническая фобия богатых стран Северной Европы, часть территории
которых
находится
ниже
уровня
мирового
океана.
Сегодня
она
распространилась и на юг Европы, где жара вынуждает к дополнительным
вложениям в мелиорацию. Конфронтация с Россией - во многом продукт
европейской восточной политики, как и другие геополитические вызовы плоды высокомерия политтехнологов из Евросоюза по отношению к другим
моделям.
Логично, что Юнкер, предлагая ответ на вызовы своего времени,
использовал корректные обороты «Я верю», «Мы должны». Фон дер Ляйен
же была абсолютно прямолинейна и безапелляционна. Назвав свою
программу «Европа, которая стремится к большему», она оперировала
такими оборотами как «Я хочу», «Я сделаю». При этом нельзя не отметить,
что её самоуверенность теряется, когда она даёт оценку действиям других
мировых игроков в новой реальности и заявляет о неприемлемости их курса
для Евросоюза. Ведь ни один из мировых центров не назван. «Одни
обращаются к авторитарным режимам, другие покупают своё глобальное
влияние и создают зависимости, инвестируя в порты и дороги (имеется в
виду китайский проект "Один пояс, один путь" и Керченский мост), третьи
прибегают к протекционизму», - то, что кандидат говорит намёками, не
решаясь прямо указать ни на одну из стран, иллюстрирует сложные
отношения ЕС с внешним миром.
Специфические особенности экономической модели ЕС объективно
не позволили состояться соглашению о торговом и инвестиционном
партнёрстве с США. Теперь же экономический рост Китая и его инвестиции
в
исследования
и
технологии
направили
Соединённые Штаты
в
квазипротекционистском направлении, что создало трудности в отношениях
трёх ведущих центров силы.
Шаткость нынешней позиции Евросоюза объясняет отсутствие в речи
Урсулы фон дер Ляйен оценки участия ЕС в состязании глобальных игроков
(именно к созданию условий для получения достойного места на пьедестале
в этом соревновании стремился её предшественник Юнкер). Внешняя
повестка уступает внутренней по насыщенности конкретикой. Даже
пассажи, напрямую, казалось бы, относящиеся к внешней политике, дефакто служат двум главным целям внутреннего развития - защите
окружающей среды и европейского образа жизни. «Я гарантирую, что
каждое новое заключённое соглашение будет иметь специальную главу,
посвящённую устойчивому развитию и самым высоким стандартам
устойчивости климата, охране окружающей среды и труда, нулевой
терпимости в отношении детского труда. Торговля, - отмечает новый
председатель ЕК - это не самоцель соглашений с внешним миром, а способ
обеспечить процветание Евросоюза и возможность экспортировать его
ценности по всему миру».
Приоритеты
внешней
политики
больше
просматриваются
в
опубликованном расширенном варианте речи. Там, в частности, говорится о
«европейской перспективе» для Западных Балкан, о возможном начале
переговоров с Северной Македонией и Албанией.
По поводу роли Евросоюза в разрешении миграционного кризиса
новый глава ЕК заявила: «Мы должны спасать, но одного спасения
недостаточно. Мы должны сократить нелегальную миграцию, бороться с
контрабандистами
и
торговцами
людьми
как
с
организованной
преступностью, мы должны сохранить право на убежище и улучшить
положение беженцев, например, через гуманитарные коридоры. Нам нужно
и сопереживание и решительные действия. Я предложу новый пакт о
миграции и убежище и возобновлю Дублинскую реформу. Европа должна
поддерживать Африку в разработке и реализации собственных решений
проблем, таких, как нестабильность, трансграничный терроризм и
организованная преступность».
Чтобы оставаться сильным глобальным актором, фон дер Ляйен
полагает необходимым увеличить расходы на проведение внешней
политики
в общем бюджете ЕС на 30%. Она также
отмечает
целесообразность увеличения Европейского оборонного фонда (фонд
поддерживает НИОКР в сфере обороны и безопасности). «Тогда, - говорит
глава ЕК, - мы останемся трансатлантическим, но станем более европейским
союзом».
Однако её взгляд на проблемы людей вблизи внешних границ Союза
выглядит однобоко. Внешние наблюдатели за процессами, происходящими
в Евросоюзе, могут и покритиковать нового председателя ЕК за то, что,
говоря о 17 тыс. погибших в Средиземном море, новый председатель ЕК не
упоминает о 3 тыс. погибших на Донбассе. В программе председателя ЕК
(ни в письменной, ни в устной) нет ни слова о дальнейшем развитии
отношений с Украиной, вступившей в ассоциацию с ЕС.
Примечателен общий для двух предвыборных речей элемент - почти
отчаянный призыв к государствам-членам остаться Союзом, говорящим
одним голосом, и твёрдое намерение не допустить ни шагу назад в борьбе
Еврокомиссии за свои компетенции. Столь же явно, как и у Юнкера,
стремление сократить разрыв между институтами ЕС и населением, снизить
рисковую составляющую интеграционных процессов, переложив больше
ответственности за развитие европейского проекта на граждан, лицом и
рупором которых является Европейский парламент.
«Я хочу, чтобы мы вместе работали над улучшением системы
Spitzenkandidaten. Мы должны сделать её более заметной для широкого
электората». На первый взгляд, из уст фон дер Ляйен это звучит как
оправдание. Тёмная лошадка, обогнавшая всех на финише, не будучи в
списке
кандидатов,
высказала
пожелание
каким-то
образом
модернизировать систему. Однако стоит обратить внимание на три
заключительных пункта речи, в которых просматривается намерение
узаконить упомянутую систему. Во-первых, новый лидер ЕК анонсировала
Конференцию о будущем Европы со стартом в 2020 г., протяжённостью в
два года и с участием в ней граждан (при этом также упомянуто о
необходимости режиссуры этого мероприятия: «Конференция должна
пройти с чётким размахом и ясными целями, согласованными между
Парламентом, Советом и Комиссией»). Во-вторых, объявлено, что Комиссия
«открыта для изменения Договора». В-третьих, отмечено, что ЕК намерена
укреплять партнёрство с Европейским парламентом в процессе принятия
решений.
Таким образом, в программе ЕК на ближайшие пять лет содержится
возможность глубокой реформы Европейского союза вплоть до пересмотра
его
основополагающего
Договора,
магистральных
направлений
деятельности, институциональных преобразований, если на то будет воля
Европейского парламента и европейского общества.
Как назначение Урсулы фон дер Ляйен на пост председателя ЕК
скажется на отношениях Евросоюза с Россией, станет ясно совсем скоро. Но
и в речи Юнкера не было даже намёка на возврат к стратегическому
партнёрству с Россией. Между тем тогдашняя ситуация побуждала
Еврокомиссию к обсуждению с РФ последствий вступления в силу
Соглашения об ассоциации ЕС - Украина и признанию за Евразийской
экономической комиссией (наднациональным регулирующим органом
Евразийского экономического союза) полномочий по ведению торговых
переговоров. Уже пять лет бизнес нуждается в потеплении климата
отношений.
ИТАК, Отдадим должное Европейскому союзу и его запасу
прочности. Европа, холящая и лелеющая свои ландшафты, - безусловный
пример для подражания всем странам. Возможно, что через рост инвестиций
в климатическую повестку Европа нащупает необходимый ей и самый
верный ответ на вопрос о своей глобальной конкурентоспособности.
Особое внимание в программе ЕК на грядущие пять лет вызывает
намерение Евросоюза отступить от своего кредо - продвижения принципов
свободной торговли в отношениях с внешними партнёрами. ЕС готов
напрямую ущемить интересы европейского бизнеса и опосредованно
интересы граждан ради сдерживания других игроков, в том числе
дальнейшего роста уже состоявшихся гигантов на том основании, что
политика других не отвечает европейским канонам.
Другой важный элемент программы - подготовка будущей реформы,
как ответ на внутренние и внешние вызовы Евросоюзу и очередная попытка
преодолеть дефицит демократии в его управлении.
Европейский центральный банк
Европейскому центральному банку посвящены ст. ст. 282 - 284 ДФЕС.
Новым по сравнению с прежними договорами является то, что Европейский
центральный банк (ЕЦБ) из просто "органа", как это было ранее, становится
институтом, который может принимать юридически обязательные решения.
В вышеуказанных статьях, в частности, говорится, что руководящим
органами ЕЦБ являются Совет управляющих и Правление.
Совет управляющих ЕЦБ состоит из членов Правления и из
руководителей национальных центральных банков государств-членов,
денежной
единицей
председателя,
которых
является
вице-председателя
евро.
(заместителя)
Правление
и
четырех
включает
членов.
Председатель, заместитель и члены подбираются из числа лиц, которые
обладают признанным авторитетом и профессиональным опытом в
денежной или банковской сфере. Они назначаются Европейским советом на
основе квалифицированного большинства по рекомендации Совета и после
консультации с Европарламентом и Советом управляющих ЕЦБ. До ЛД
члены Правления ЕЦБ назначались правительствами государств-членов по
общему согласию. Срок их полномочий - восемь лет и не подлежит
возобновлению. Членами Правления могут быть только граждане
государств-членов.
Согласно п. 5 ст. 282 ДФЕС в сферах, подведомственных ЕЦБ, с
Банком проводятся консультации по любым проектам актов Союза, а также
по любым проектам регулирования на национальном уровне. По данным
проектам Банк может представлять свои заключения.
Европейский центральный банк - единственный из институтов,
обладающий правосубъектностью и статусом юридического лица. Только он
уполномочен разрешать эмиссию евро. Банк независим в осуществлении
своих полномочий и управлении своими финансами. Ему, впрочем, как и
национальным центральным банкам, а также членам их руководящих
органов,
запрещено
получать
инструкции
от
институтов
Союза,
правительств государств-членов или каких-либо иных учреждений.
Институты, органы и учреждения Союза, а также правительства государствчленов обязуются уважать эту независимость.
Председатель ЕЦБ приглашается участвовать в заседаниях Совета,
когда последний обсуждает вопросы, относящиеся к целям и задачам
Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ).
Европейскую систему центральных банков образуют Европейский
центральный банк и национальные центральные банки государств-членов,
денежной единицей которых является евро.
Государства-члены, денежной единицей которых не является евро, т.е.
сохраняющие свою валюту, и их центральные банки сохраняют свою
компетенцию в денежной сфере.
Управление ЕСЦБ осуществляют руководящие органы Европейского
центрального банка. По ст. 282 ДФЕС главной целью ЕСЦБ является
поддержание стабильности цен.
ИТАК, Правовой статус Европейской системы центральных банков
(далее также - ЕСЦБ) и Европейского Центрального Банка (далее также ЕЦБ) закреплен в статье 127 Договора о функционировании Европейского
Союза (далее также - ЕС) и в Статуте Европейской системы центральных
банков.
В соответствии с этими нормативными актами двумя главными
целями создания и функционирования ЕСЦБ являются:
1) поддержка общей экономической политики;
2) обеспечение стабильности цен (в том числе контроль за уровнем
инфляции).
Для претворения в жизнь этих целей определены основные функции
ЕСЦБ, к числу которых относятся:
1)разработка и реализация единой валютной политики в рамках ЕС;
2) хранение и обслуживание валютных резервов стран-членов Союза;
3) проведение операций по обмену валют;
4) обеспечение нормального функционирования платежных систем;
Кроме четырех ключевых функций, установленных Статутом,
Договор о функционировании ЕС также упоминает следующие:
1) Осуществление эмиссии банкнот. Законным платежным средством
на территории Союза является евро. Монопольным правом на выпуск в
обращение и изъятие из обращения банкнот обладает ЕЦБ, а также
национальные центральные банки. В случае эмиссии монет ее объем должен
быть предварительно согласован и одобрен Европейским Центральным
Банком.
2) Надзор за деятельностью финансовых и кредитных организаций. В
соответствии с Лиссабонским договором 2009 года была предусмотрена
возможность предоставления дополнительных полномочий ЕЦБ по
решению Совета ЕС. В этой связи необходимо отметить, что в период с 2013
года по 2018 год надзорные полномочия ЕЦБ были существенно расширены.
3) Статистическая функция. В рамках реализации целей и задач ЕСЦБ
Европейскому центральному Банку предоставлены полномочия по сбору
необходимых ему статистических данных. Кроме того, при содействии
национальных центральных банков ЕЦБ вправе направлять запросы о
предоставлении информации компетентным органам государств-членов. В
соответствии со ст. 5 Статута ЕЦБ также должен содействовать
гармонизации
правил,
регулирующих
сбор
и
распространение
статистической информации. Круг субъектов, которые в обязательном
порядке должны предоставлять информацию, устанавливается Советом ЕС.
4) Консультативная функция. Важно отметить, что при возникновении
вопросов, затрагивающих компетенцию ЕЦБ, институты и органы ЕС, а
также компетентные органы государств вправе консультироваться с ним.
При этом предусмотрены также обязательные консультации с ЕЦБ в рамках
законодательного процесса перед внесением законопроектов по вопросам,
отнесенным к его ведению.
5) Международное сотрудничество. Согласно статье 6 Статута
Европейский Центральный Банк уполномочен представлять ЕСЦБ на
международной арене по всем вопросам, отнесенным к ведению ЕСЦБ. При
этом участие национальных центральных банков в международных
валютных органах возможно только с разрешения ЕЦБ.
В соответствии со Статутом ЕСЦБ руководящими органами
Европейского
Центрального
Банка
являются
Совет
управляющих,
Исполнительный Совет и Генеральный Совет. Необходимо отметить, что
Президент ЕЦБ как высшее должностное лицо входит в состав каждого из
этих органов, причем в первые два- с правом решающего голоса при
равенстве голосов.
Необходимо рассмотреть каждый из высших органов управления ЕЦБ
в
отдельности,
начиная
с
Исполнительного
Совета
как
органа,
непосредственно обеспечивающего реализацию основных целей и задач
ЕСЦБ.
Исполнительный Совет является высшим исполнительным органом
ЕЦБ и осуществляет текущее руководство его деятельностью. Статья 11
Статута устанавливает, что в его состав входят Президент ЕЦБ и его
заместитель (Вице -Президент), а также четыре других члена из числа
кандидатов, предложенных Советом ЕС после консультаций с Европейским
парламентом и Советом управляющих ЕЦБ. Члены Исполнительного Совета
назначаются с согласия правительств государств-членов ЕС. Срок
полномочий - 8 лет без права повторного назначения.
При этом предложенные кандидаты должны являться гражданами
государств-членов ЕС, обладать безупречной деловой репутацией и
общепризнанным авторитетом в банковской или финансовой сфере. Члены
Исполнительного Совета работают на постоянной профессиональной основе
и им запрещается заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью,
за исключением случаев, специально определенных решением Совета
управляющих
(допускается
возможность
заниматься
творческой
деятельностью).
В
случае
совершения
поступка,
порочащего
честь
члена
Исполнительного Совета и несовместимого с его статусом или совершения
им тяжкого преступления, он может быть принудительно освобожден от
должности Судом ЕС на основании заявления Совета управляющих или
Исполнительного Совета.
В соответствии со статьей 11 Статута определены основные функции
Исполнительного Совета ЕЦБ, который:
1) обеспечивает исполнение решений и инструкций Управляющего
Совета;
2) осуществляет текущее руководство общим процессом деятельности
ЕЦБ;
3) осуществляет подготовку заседаний Управляющего Совета;
4) непосредственно осуществляет валютную политику ЕЦБ;
5) дает необходимые указания национальным центральным банкам в
рамках реализации инструкций и решений Совета управляющих ЕЦБ.
Принятие
решений
на
заседаниях
Исполнительного
Совета
осуществляется простым большинством голосов. В случае равенства
голосов «за» и «против», голос Президента ЕЦБ является решающим.
Высшим руководящим органом ЕЦБ является Совет управляющих. В
его состав входят по должности Управляющие (главы) национальных
центральных
банков
государств,
которые
входят
в
еврозону
(на
сегодняшний день их насчитывается 19) и члены Исполнительного
комитета.
Как следует из статьи 10 Статута, главной задачей Совета
управляющих является определение основных параметров денежнокредитной политики ЕЦБ.
Для реализации этой задачи Совет осуществляет следующие
основные функции:
1) разрабатывает и принимает долгосрочные инструкции и решения,
направленные на достижение целей ЕСЦБ и обеспечение ее нормального
функционирования;
2) утверждает правила внутренней организации ЕЦБ и его
руководящих органов;
3)
определяет
порядок
представления
Европейской
системы
центральных банков на международной арене;
4) разрабатывает и утверждает ключевые элементы денежной
политики (в том числе размеры минимальных резервов национальных
центральных банков и размеры процентных ставок);
5) формулирует и определяет валютную политику ЕЦБ.
В течение календарного года должно состояться как минимум десять
заседаний Совета управляющих ЕЦБ. Протоколы его заседаний являются
конфиденциальными и разглашению не подлежат, за исключением случая,
когда Совет сам принимает решение опубликовать протокол заседания.
В соответствии со Статутом установлено, что принятие решений в
Совете управляющих происходит при условии присутствия на заседании не
менее чем двух третей от числа его членов (кворум), простым большинством
голосов. Однако в случае отсутствия кворума Президент ЕЦБ вправе созвать
чрезвычайное заседание Совета управляющих, которое может принять
любые решения независимо от кворума (такая ситуация является
чрезвычайной и исключительной).
Для принятия решений по отдельным финансовым вопросам
(формирование
капитала
ЕЦБ,
передача
валютных
резервов
от
национального центрального банка к ЕЦБ) требуется квалифицированное
большинство. Следует отметить, что при принятии решений по таким
вопросам голоса должны быть взвешены в соответствии с долями
национальных центральных банков в подписном капитале ЕЦБ. Таким
образом, решение может быть принято только в том случае, если за него
поданы голоса членов Совета, представляющие совокупно не менее двух
третей подписного капитала ЕЦБ. При этом в случае равенства голосов «за»
и «против» правом решающего голоса обладает Президент ЕЦБ.
По причине того, что не все государства, входящие в состав Союза,
перешли на единую валюту, возникла объективная необходимость в
создании дополнительного руководящего органа - Генерального Совета
Банка. Как справедливо отмечают отечественные ученые, главная задача
этого органа - обеспечить согласование, координировать процесс перехода
государств на евро с тем, чтобы он проходил как можно менее болезненно
для их экономик. После выполнения этой задачи планируется упразднение
Генерального Совета. Таким образом, само наличие его в числе высших
органов является временным.
В состав Генерального Совета входят Управляющие (руководители)
национальных центральных банков всех государств-членов Европейского
Союза и высшие должностные лица Банка - Президент ЕЦБ и его
заместитель (Вице-Президент).
В соответствии со статьями 44, 45 и 46 Статута ЕСЦБ определены
основные обязанности Генерального Совета:
1) осуществление статистической функции Банка, сбор и обработка
соответствующей информации;
2) реализация консультационной функции ЕСЦБ;
3) принятие правил и стандартов финансовой отчетности и
бухгалтерского учета;
4)
принятие
мер,
касающихся
оплаты
уставного
капитала
Европейского Центрального Банка;
5) подготовка проектов должностных инструкций;
6) установление условий и правил приема на работу персонала ЕЦБ;
7) подготовка отчетной документации о деятельности Банка
(еженедельные, ежеквартальные и ежегодные отчеты).
Необходимо
также
отметить,
что
Президент
ЕЦБ
обязан
незамедлительно информировать членов Генерального Совета обо всех
решениях, принятых Советом Управляющих.
Принятие решений в Генеральном Совете осуществляется простым
большинством голосов. При этом ни один из членов Совета не обладает
правом решающего голоса.
Таким образом, в условиях некоторой «турбулентности», в которой
находится система, возникшая на современном этапе европейской
интеграции,
-
особенно
важной
представляется
институциональная
стабильность Европейского Центрального Банка.
Счетная палата
Европейская аудиторская палата (ECA) (французский: Cour des
comptes européenne) является одним из семи учреждений Европейского
Союза (ЕС). Он был основан в 1975 году в Люксембурге с целью улучшения
финансового управления ЕС. Европейская счетная палата - достаточно
молодой и стремительно развивающийся институт Европейского союза,
который претерпел некоторые изменения за последние десять лет.
Краткая история появления Счетной палаты такова.
Поскольку Сообщества в 1970-е гг. приобрели самостоятельный
бюджет, возникла потребность в независимом контроле за расходованием
финансовых средств. В результате возникла Счетная палата (или Палата
аудиторов) как специализированный орган финансового контроля. До
расширения Союза 2004 г. Счетная палата состояла из 15 членов, которые
назначались каждым из государств-членов. Сейчас их число - 27 по
количеству государств - членов ЕС. Согласно Маастрихтскому договору
Счетная палата - институт Европейского союза. Можно сказать, что Счетная
палата является узкофункциональным институтом.
Палата подготавливает доклады и заключения. Так, по ЛД, как и ранее,
Счетная палата составляет ежегодный доклад после завершения каждого
финансового года. Этот доклад направляется другим институтам Союза и
публикуется в "Официальном вестнике ЕС" вместе с ответами данных
институтов на замечания Счетной палаты. Кроме того, Счетная палата
может в любое время представлять свои замечания по отдельным вопросам
в форме специальных докладов и выносить заключения по просьбе любого
другого института Союза.
Важно иметь в виду, что хотя Счетная палата на практике и является
основным элементом в общей системе финансового контроля Европейского
союза, важнейшими полномочиями в сфере такого контроля обладают
Европейский парламент, Совет и Комиссия как институты политического
характера. По отношению к ним согласно учредительному договору Счетная
палата имеет вспомогательный характер. Так, в соответствии с п. 4 ст. 287
ДФЕС Счетная палата "содействует Европейскому парламенту и Совету в
осуществлении их функций по контролю над исполнением бюджета".
В соответствии с Ниццким договором порядок выдвижения членов
Счетной палаты оставался прежним - по одному человеку от каждого
государства-члена. Однако, если раньше Совет Европейского союза
утверждал их на основе единогласия, с расширением Союза согласно
Ниццкому договору члены Палаты утверждаются (назначаются) Советом
квалифицированным большинством.
Ввиду увеличения объема работы из-за расширения Союза Счетная
палата образует палаты меньшего состава для подготовки и принятия
некоторых видов докладов и заключений. Ниццкий договор рекомендовал
Счетной
палате
активизировать
сотрудничество
с
аналогичными
национальными инстанциями - национальными органами финансового
контроля, для чего был создан комитет по связям с председателями
национальных счетных палат.
Нынешний статус и полномочия Счетной палаты определяются ст. ст.
285 - 287 ДФЕС.
Счетная палата обеспечивает проверку счетов всей совокупности
доходов и расходов Союза и любого из его органов и учреждений.
Исключение составляют органы и учреждения, акты о создании которых
исключают такую проверку.
По запросу Счетной палаты в ее распоряжение направляются любые
документы
или
информация,
необходимые
для
выполнения
ее
предназначения. Это требование относится как к институтам и органам
Союза, так и к частным лицам, в пользу которых были перечислены средства
из
бюджета.
Необходимые
документы
и
информация
должны
предоставляться по требованию Счетной палаты также компетентными
национальными службами.
В ее состав входят по одному гражданину от каждого государствачлена. Счетная палата и ее члены осуществляют свои функции полностью
независимо, в общих интересах Союза. Члены Счетной палаты отбираются
из числа лиц, работавших в своих государствах в сфере финансового
контроля либо обладающих особой квалификацией для этой должности. Они
назначаются сроком на шесть лет Советом после консультации с
Европарламентом списком кандидатов в соответствии с предложениями от
каждого государства-члена. Полномочия членов Счетной палаты могут
возобновляться.
Члены Счетной палаты избирают из своего состава председателя
сроком на три года. Кроме периодического обновления и смерти функции
членов Счетной палаты прекращаются в индивидуальном порядке путем
добровольной или принудительной отставки, о которой объявляет суд ЕС.
Лиссабонским договором подтверждается, что, как и раньше, Палата
полностью независима. При выполнении своих обязанностей члены Палаты
не должны получать никаких инструкций от своих правительств. Интересно
отметить, что в ходе работы Европейского конвента по выработке
Конституции 2004 г. ряд представителей Конвента (от Великобритании,
Швеции, Европейского парламента) выступили за сокращение состава
Счетной палаты до 10 человек. Тем не менее как в тексте Конституции, так
и в Лиссабонском договоре был сохранен прежний принцип подбора членов
Палаты - по одному человеку от каждого государства-члена.
Декларация о гарантии С 1994 года от ECA требовалось
предоставить «Декларацию гарантии», по сути, свидетельство того, что весь
годовой бюджет может быть учтен. Это оказалось проблемой, поскольку
даже относительно незначительные упущения требуют от ЕЦА отказать в
декларации о гарантии для всего бюджета, даже если почти весь бюджет
считается надежным.
Это привело к появлению в СМИ сообщений о том, что счета в ЕС
«пронизаны мошенничеством», где проблемы основаны на ошибках в
оформлении документов, даже если основные расходы были законными.
Сама система аудита вызвала критику из-за этого восприятия. Комиссия, в
частности, заявила, что планка слишком высока и что только 0,09% бюджета
может быть мошенничеством. Комиссия в другом месте заявила, что важно
различать мошенничество и другие нарушения.
Спорное увольнение в 2003 году Марты Андреасен за критику
процедур в 2002 году для некоторых поставило под сомнение целостность
институтов. Часто утверждается, что годовая отчетность не заверяется
внешним аудитором с 1994 года. В своем годовом отчете об исполнении
бюджета ЕС на 2009 год Счетная палата установила, что две самые большие
области бюджета ЕС - сельское хозяйство и региональные расходы. , не были
подписаны и остаются "существенно затронутыми ошибкой".
Тем не менее Европейская комиссия утверждает, что все бюджеты с
2007 года были утверждены. Терри Винн , депутат Европарламента, который
работал в Парламентском комитете по бюджетному контролю и дошел до
должности председателя, также поддержал эти призывы, заявив, что
Комиссия не может достичь этих стандартов. В отчете под названием «
Бюджет ЕС - общественное мнение и факты» - сколько он стоит, куда уходят
деньги и почему его так критикуют?
Винн ссылается на консенсус в отношении того, что практика в ЕС
отличается от практики в США. В США основное внимание уделяется
финансовой информации, а не законности и регулярности лежащих в основе
транзакций. «Таким образом, за исключением Европы, политическая
реакция в США на невозможность получить чистое аудиторское заключение
является лишь большой зевок ». Для сравнения, финансовый контролер и
генеральный
аудитор
Соединенного
Королевства
заявил,
что
в
Великобритании существует 500 отдельных счетов, и «в прошлом году я
квалифицировал 13 из 500. Если бы мне пришлось работать по системе ЕС,
то, поскольку я квалифицируя 13 счетов, мне, возможно, придется
квалифицировать все расходы британского центрального правительства ».
Несмотря на проблемы, Комиссия Баррозу заявила, что она
намеревается привести бюджет в рамки Суда к концу его мандата в 2009
году. В своем годовом отчете за 2010 год ЕКА ясно дало понять, что
«Ответственность за законность и регулярность расходов на Политику
сплочения начинается в государствах-членах, но Комиссия несет конечную
ответственность за правильное исполнение бюджета». В предыдущих
отчетах ЕКА отмечало, что «Независимо от применяемого метода
реализации, Комиссия несет конечную ответственность за законность и
регулярность операций, лежащих в основе счетов Европейских сообществ
(статья 274 Договора)».
Размер Размер ECA также подвергся критике. Благодаря системе,
состоящей из одного члена от штата, его Коллегия членов выросла с девяти
до двадцати восьми по состоянию на 2013 год. Таким образом, попытки
достичь консенсуса в теле стали более трудными; это привело к тому, что
количество его специальных отчетов в год сократилось с пятнадцати до
шести в период с 2003 по 2005 год, несмотря на то, что его штат увеличился
на 200 человек за тот же период. Некоторые предложения заключались в
том, чтобы уменьшить его размер до пяти членов или до одного, возможно,
с консультативным советом с членами от каждого государства-члена.
Однако ни Европейская конституция, ни Лиссабонский договор не
предлагали никаких изменений в его составе, несмотря на призывы бывших
членов ЕЦА и депутатов Европарламента принять изменения.
Суд Европейского союза, его цели, функции, состав
Суд Европейского Союза — один из самых противоречивых
институтов ЕС. Хотя он, по мнению профессора Эрика Штейна, «и
прячется в сказочном Герцогстве Люксембург, дни, когда к нему относились
с
пренебрежением
существующие
власти
и
средства
массовой
информации», давно прошли.
Европейский суд (англ. European Court of Justice) — высшая
инстанция Суда Европейского союза, решения которой не могут быть
обжалованы.
Суд Европейского союза — институт судебной власти Европейского
союза, который был основан в 1952 году и назывался Суд Европейского
объединения угля и стали (с 1958-го — Суд Европейских сообществ).
С вступлением в силу Лиссабонского договора суд в 2009 году
поменял название на текущее. Заседания Суда проводятся в Люксембурге.
Европейский суд был одним из первых институтов Европейского
объединения угля и стали, основанных Парижским договором 1951
года. Римский договор 1957 года обязал его следить за выполнением всех
европейских договоров.
В состав Суда входят по одному судье от каждого государства-члена
(после последнего расширения — 27), которым помогают восемь
генеральных адвокатов. Судей и адвокатов назначают при общем согласии
государств-членов на шестилетний срок. Суд может заседать в палатах или
собираться на пленарные заседания для рассмотрения особенно важных или
сложных дел и по требованию государств-членов.
Председателем Европейского суда с октября 2015 года является Кун
Ленартс.
Функции
Европейский суд выполняет следующие функции:
- проверяет на соответствие договорам документы, изданные
европейскими институтами и правительствами;
- толкует право Союза по запросу национальных судов (в
рамках преюдициальной процедуры). Национальный суд обращается в
Европейский суд в случае, если в национальном разбирательстве возник
спор о том, как применять законодательство ЕС
- рассматривает споры между Комиссией и государством-членом
- рассматривает нарушения государством-членом учредительных
договоров ЕС по обращению других государств-членов
- рассматривает законность законодательных актов Совета, Комиссии,
Европейского центрального банка
В 1993—2009 годах в Европейский суд ежегодно поступало 200—300
преюдициальных вопросов.
Юридическая сила решений Европейского суда
В решении 1964 года («Costa v. ENEL») Европейский суд постановил:
«в отличие от обычных договоров Договор об учреждении Европейского
экономического сообщества (ЕЭС) создал свою собственную правовую
систему, которая после вступления в силу Договора стала неотъемлемой
составной частью правовых систем государств-членов и нормы которой в
своей повседневной деятельности должны применять их национальные
суды». Таким образом, суд ЕС зафиксировал, что все национальные суды
должны подчиняться общеевропейским правовым нормам. В своих
решениях Европейский суд руководствуется порой национальными
интересами. Например, в 2004 году в деле «Omega Spielhallen» Европейский
суд
посчитал,
что
запрет
боннской
полицией
электронных
игр,
симулирующих убийство людей, допустим и тот факт, что в других
государствах-членах ЕС эти электронные игры были разрешены, не
означает, что Германия нарушила учредительные договоры Евросоюза о
свободе предоставления услуг.
Отношение к Европейскому суду населения ЕС
Согласно
опросу
общественного
мнения
в
мае
2013
года
Европейскому суду доверяли 48 % европейцев. Наиболее высокий уровень
доверия
к
Европейскому
суду
(более
68
%
опрошенных)
продемонстрировали тогда Германия, Дания и Швеция. Наиболее низкий
уровень доверия к Европейскому суду (менее 38 % опрошенных) по данным
того же исследования оказался у жителей Греции, Испании, Италии,
Португалии, Великобритании и Кипра.
Реформа суда европейского союза 2015 года: причины и
последствия
Последнее время Суд ЕС все активнее становится объектом
повышенного интереса. Однако интерес не касается конкретных судебных
решений. Вместо этого беспрецедентное внимание обращено на внутренние
противоречия и проблемы, вызванные идущей в Суде реформой.
Прежде чем анализировать причины, суть и ход реформы Суда общей
юрисдикции (далее — СОЮ), представляется актуальным напомнить, что
его предшественник — Суд первой инстанции (далее — СПИ) — был создан
в 1989 г. в целях оказания помощи Суду ЕС в связи с возрастающей рабочей
нагрузкой. Чтобы, в свою очередь, помочь СПИ справиться с аналогичной
проблемой, в 2005 г. был создан первый специализированный суд ЕС,
известный как Суд по делам гражданской службы (далее — СДГС),
юрисдикция которого ограничивалась исключительно спорами между ЕС и
его гражданскими служащими. СДГС изначально состоял из 7 судей.
Формальным поводом обсуждения современной судебной структуры
ЕС и ее развития стал стремительно увеличивающийся поток новых дел,
поступивших в СПИ/СОЮ: с 398 дел в 2000 г. до 912 в 2014 г.. Количество
дел, ожидавших рассмотрения в СОЮ в 2014 г., составило 1423. И, наконец,
все большее число дел поступало в Суд в связи с нарушением нормы ст. 47
Хартии об основных правах ЕС, предусматривающей право на эффективное
рассмотрение дел в разумный срок.
Хотя растущая рабочая нагрузка всегда была систематической
проблемой, как для Суда ЕС, так и для СОЮ, загруженность последнего
рассматривается как особо тревожная. Действительно, на фоне быстрого
роста количества дел, находящихся на рассмотрении, производительность
СОЮ снизилась, несмотря на увеличение численности судейского аппарата
(в рамках расширения Союза) и их помощников.
Параллельно с этими тревожными тенденциями ситуация начала
ухудшаться и в СДГС. Причиной послужила неспособность государствчленов заполнить два вакантных места в СОЮ с сентября 2014 г. вследствие
сохраняющихся разногласий относительно того, как должен осуществляться
принцип ротации.
В 2011 г. Суд ЕС отказался рассматривать предложенный СОЮ проект
учреждения новых специализированных судов. Суд ЕС внес свой вариант:
назначение 12 дополнительных судей в СОЮ. Однако после длительных
разногласий между государствами-членами о том, как проводить ротацию
судей, предложенный вариант был исключен из поправок в Устав Суда.
Событие привело к тому, что в октябре 2011 г. председатель Суда ЕС
В.
Скурис
выступил
с
предложением
поэтапного
структурного
реформирования судебной системы путем прогрессивного удвоения числа
судей СОЮ. Помимо количественного расширения судейского корпуса для
смягчения экономического бремени, вызванного предлагаемым удвоением
числа судей, было также предложено упразднить СДГС.
Следует
подчеркнуть,
что
предложение
стало
результатом
интенсивных дискуссий между тремя судебными структурами. СОЮ
настаивал на создании нового специализированного суда; СДГС поддержал
вариант, обозначенный Судом.
Предложенная Судом реформа предполагала три этапа:
- первый этап предусматривал увеличение числа судей СОЮ на 12
человек (40 судей к 25 декабря 2015 г.). Данное число, которое
первоначально фигурировало в проекте 2011 г., позволило разгрузить СОЮ
и не привело к увеличению расходов, превышающих те, которые были
предусмотрены в соответствии с законодательной инициативой 2011 г.;
- второй этап — увеличение числа судей на 7 человек (до 47 к 1
сентября 2016 г.) — включал также передачу в СОЮ дел СДГС за счет
упразднения;
- третий этап предусматривал увеличение числа судей СОЮ на 9
человек и должен был совпасть с частичной ротацией судей в СОЮ в 2019
г.
Таким образом, в рамках предложенной реформы количество судей к
1 сентября 2019 г. должно увеличиться до 56 (по два представителя от
каждого государства-члена). Подобный вариант упразднения СДГС крайне
удивил европейское научное и судейское сообщества. Большинство
наблюдателей считают СДГС «историей успеха». Именно эта тема стала
основной в докладе председателя Суда В. Скуриса по случаю празднования
пятилетия СДГС.
Итогом реформирования Суда является создание 21 дополнительного
места для судей при предполагаемых затратах в размере 13,875 млн евро в
год. Можно сравнить ориентировочную стоимость реформы с общей суммой
затрат, которые несет в настоящее время ЕС по искам о возмещении ущерба
на основании ст. 47 Хартии. В течение 2015 г. в Суд поступили дела о
компенсации убытков в связи с нарушением СОЮ нормы статьи Хартии на
общую
сумму
26,8
млн
евро.
Экономическая
значимость
дел,
рассмотренных СОЮ, такова, что стоимость реформирования, на наш
взгляд, не является существенным аргументом.
Сторонники реформы постепенного удвоения судейского состава
СОЮ приводят следующие аргументы:
1. Поэтапное удвоение судейского корпуса представляет собой более
гибкое решение, чем учреждение специализированных судов, потому как
судебное производство в специализированных судах ограничено узким
кругом вопросов, и судьи достаточно быстро справляются с однотипными
делами. В то время как увеличение количества судей в СОЮ позволит
распределять их на разные специализации в зависимости от сложности
конкретного дела.
2. Назначение новых судей в СОЮ может осуществляться оперативно
и позволит избегать острых политических вопросов, как при назначении
судей, так и в процессе рассмотрения дел, что, безусловно, укрепит роль
государств-членов в назначении судей, а также будет способствовать
реализации принципа равного представительства государств-членов в
судебной системе ЕС. Отметим, что специализированный суд не состоит из
судей-представителей каждого государства-члена ЕС (как это было в случае
с СДГС).
3. Наконец, решение о поэтапном удвоении судей в СОЮ станет
значительным преимуществом в упрощении судебной системы ЕС. Проект
представляет собой «подлинную реформу», которая является не только
временным решением актуальных проблем, имеющих большую или
меньшую важность, но и обеспечивает структурный и долгосрочный ответ
на возникающие трудности.
Приведенные аргументы целесообразны, однако ни один из них не
обоснован эмпирически. Предложенный проект широко не обсуждался
экспертами, отсутствовали альтернативные варианты реформирования.
Проект реформирования Суда свидетельствует об отказе от принципа
специализации, закрепленного Лиссабонским договором.
Приведенная аргументация Суда ЕС позволяет сделать вывод о том,
что в прежней сложившейся судебной системе отсутствовали иные
альтернативы реформирования, несмотря на то, что нормами Договора
прямо предусмотрены варианты решения возникших трудностей: вопервых, увеличение количественного состава судейского корпуса; вовторых, учреждение специализированных судов (судебных палат). Однако
Суд, учитывая особенности специализированных судов, считает их создание
крайне нежизнеспособной альтернативой. Представляются очевидными
причины, не позволяющие Суду рассматривать возможность учреждения
специализированных судов в рамках ст. 257 ДФЕС.
Отметим, что аргумент, выдвинутый против принципа специализации
и создания более «гибких» судов, на наш взгляд, не может быть оправдан,
учитывая будущую рабочую нагрузку.
Считаем необходимым подчеркнуть, что удвоение судей СОЮ
является ненужным отвлечением от менее заметных, но, возможно, более
значимых вопросов, таких как ведение дел и производительность на каждую
единицу персонала. Данные проблемы, при условии решения их должным
образом, скорее всего, принесут долгосрочные преимущества судебной
структуре, не влекущие за собой радикальной перестройки всей судебной
системы ЕС.
В связи с этим целесообразно рассмотреть альтернативные способы
реформирования судебной системы ЕС.
Официальным аргументом реформирования признается существенное
увеличение сроков рассмотрения дел в СОЮ. Однако, на наш взгляд,
существует более масштабная проблема, с которой СОЮ может эффективно
справиться уже сегодня. В данном контексте представляется интересным
подчеркнуть разницу между увеличением срока рассмотрения дела и
объективно необходимым временем для его рассмотрения. Допустимо
считать, что Суд ЕС вправе иметь определенный запас времени для
рассмотрения
дела
(есть
дела,
которые
формируются,
а
затем
рассматриваются).
В конце 2010 г. около 500 дел были рассмотрены с известным
отставанием. Очевидно, что в некоторых случаях истцы ожидали довольно
долго. Так, в 2009 и 2010 гг. средняя продолжительность судебных
разбирательств достигли 46 месяцев по делам о конкуренции и 41 месяца по
делам о государственной помощи, что, на наш взгляд, является индикатором
того, что увеличение сроков рассмотрения носит качественное измерение.
Большинство рассмотренных дел требуют большого объема работы.
Несмотря на то, что достаточно сложно оценить причины увеличения сроков
рассмотрения, анализируя судебную практику Суда ЕС, мы пришли к
выводу, что данное явление многофакторное. Некоторые из причин носят
структурный характер: в частности использование 23 языков.
Также следует отметить, что юрисдикция СОЮ носит более
ограниченный характер, чем юрисдикция Суда ЕС, однако СОЮ
рассматривает фактические дела, которые могут быть довольно сложными.
Например, иски по делам о конкуренции, иски, подаваемые против
институтов.
В СОЮ не было отмечено скопления судебных дел. Повышенная
нагрузка СОЮ в 2015 г. состояла из дел, поданных в 2013 и 2014 гг., которые
все еще находились на рассмотрении. На тот момент дела не могли быть
рассмотрены по разным причинам (незавершенная письменная процедура,
недочеты в переводах документов, дело приостанавливается в связи с
подачей исков в суд и пр.). В 2010 г. возникла реальная проблема с
отставанием. Однако наблюдалось улучшение: примерно 80% этого
отставания было ликвидировано, а остаток дел ежемесячно сокращался.
Кроме того, сократился срок разбирательств. В действительности, он
никогда не был таким коротким за всю историю СОЮ. Следовательно, не
было срочности в поиске решения вопроса уменьшения рабочей нагрузки.
Утверждается, что реальные трудности, с которыми сталкивается
СОЮ, связаны с более широким кругом проблем, возникающих в таком
уникальном транснациональном и многоязычном суде, чья юрисдикция
растет с передачей компетенций с момента его создания в 1989 г.
Важно понимать, что два суда не только обладают юрисдикцией в
отношении различных видов дел, но и рассматривают иски различных
субъектов, поэтому, по логике вещей, процессуальные регламенты должны
следовать различным принципам и языковому режиму. Проанализируем,
почему вопрос процессуальной организации двух судов может объяснить
некоторые из многих проблем, с которыми сегодня сталкивается СОЮ.
В Суде и СОЮ председатель назначает судью-докладчика. Именно он
готовит доклад по итогам завершения письменной процедуры. Подготовка
такого документа в Суде занимает в среднем две недели. В СОЮ она обычно
занимает не менее 12 недель (это всего лишь среднее значение:
рассмотрение дел о товарных знаках может занять меньше времени, а дело о
конкуренции значительно больше). Во многом это связано с тем, что в СОЮ
доклад представляет собой полноценный документ, который в значительной
степени предвосхищает проект решения. Данная разница отражает два
подхода: в отличие от Суда, где коллегиальность проявляется в каждом
решении, в СОЮ большинство решений выносится судьями единолично. В
условиях отсутствия Генерального адвоката судья и его помощник
оказываются в значительной степени изолированы. Данная ситуация еще
больше усугубляется увеличением числа судебных палат в СОЮ, поскольку
палата может не согласиться с точкой зрения судьи-докладчика. Таким
образом, подготовка предварительного доклада является одним из
перспективных направлений реформирования.
К другим вариантам реформ, которые не рассматривались, но привели
бы к очевидной финансовой экономии, можно отнести следующие:
реформирование языкового режима (например, английский язык может
использоваться в качестве стандартного процедурного языка); введение
судебного сбора (позволит исключить необоснованные и неприемлемые
судебные дела); новые правила распределения судебных издержек.
Следует отметить, что председатели Суда и СОЮ более обеспокоены
количеством рассмотренных дел, а не их качеством. Метрикой успеха
работы судьи является количество дел, рассмотренных за год. Безусловно,
подход, основанный на рейтинге, не мотивирует судью быть продуктивнее.
По мнению специалистов, это в значительной степени связано с нынешней
неполной
внешней
подотчетностью.
прозрачностью
процесса
и,
как
следствие,
Представляется
необходимой
разработка
количественных
и
качественных контрольных показателей эффективности работы судей.
Кроме того, на наш взгляд, следует уделить особое внимание процессу
выбора судей. В этом контексте было бы неплохо усовершенствовать
процесс
судебного
отбора.
Все
государства-члены
должны
быть
уполномочены публично объявлять о вакансии судьи, а затем формировать
список как минимум из трех кандидатов на каждую судебную должность,
отобранных на основе ряда дополнительных требований (гендерный
признак, управленческие навыки, профессиональная подготовка). Затем
Комитет экспертов («комитет мудрецов») в рамках ст. 255 ДФЕС утверждает
кандидата. Реформа такого рода может помочь диверсифицировать
судебный отбор, предотвращая любые конфликтные и спорные ситуации —
национальные, академические, политические.
Срок мандата судей ЕС — это еще одна область, требующая
реформирования.
Предполагается,
что
введение
единого,
не
возобновляемого срока полномочий судей позволит минимизировать
проблемы. В качестве еще одной проблемной области считаем уместным
назвать набор и надзор за вспомогательным персоналом.
Для повышения качества и производительности следует уделять
первоочередное внимание пересмотру правил, которые в настоящее время
регулируют набор судебных секретарей судей ЕС. Целесообразно введение
обязательного экзамена по гражданской службе (проблема с сотрудниками
из стран ЦВЕ), чтобы гарантировать единое ядро знаний по целому ряду
направлений. Разумно принять обновленные и единообразные требования к
сотрудникам Суда (например, кандидаты должны иметь квалификацию,
преподавать правовые дисциплины) и создать базу квалифицированных
кандидатов, из которых судьи могут выбирать достойную кандидатуру,
автоматически назначаемую на весь срок полномочий соответствующего
судьи.
Наконец, чтобы помочь судьям в рассмотрении сложных и/или
трудоемких
дел,
можно
было
бы
создать
дополнительную
централизованную организацию высококвалифицированных юридических
секретарей в специализированных областях законодательства ЕС (например,
законодательство о налогообложении ЕС).
Представляется, что проблемы судебной системы ЕС носят не
количественный, а качественный характер. В связи с этим мы склонны
согласиться с мнением ряда судей СОЮ о том, что реализуемая реформа по
удвоению судебного корпуса является «вчерашним решением для
вчерашней проблемы».
Актуальным является вопрос об обеспечении Суда ЕС статусом
авторитетного
учреждения,
принимающего
читаемые,
быстрые
и
убедительные решения в уникальном многокультурном, многоязычном
европейском пространстве.
В настоящее время реализованы два этапа реформы. Безусловно,
отмечать положительные и
отрицательные аспекты представляется
неправильным. В заключение хочется отметить, что, несмотря на идущий
процесс реформирования, перед судебной системой ЕС все еще стоят
чрезвычайно сложные вопросы. Как СОЮ может одновременно расширять
юрисдикцию и гарантировать равное представительство национальных
правовых систем? Как на практике защитить права граждан на полноценное
обращение? Как обеспечить согласованность прецедентного права с таким
большим числом судебных палат? Учитывая, что большинство судей
работает на втором или третьем языке, как сохранить производительность,
если соотношение высококвалифицированных кадров сокращается? Ни
один из этих важных вопросов не был рассмотрен в процессе подготовки
реформы.