Московский финансово-промышленный университет «Синергия» Кафедра Управления человеческими ресурсами Левитская И.А. Handbook по дисциплине «Экономика города и управление муниципальным социальноэкономическим развитием» Программа магистерской подготовки Москва 2015 Содержание Аннотация ............................................................................................................................ 3 Тема 1. Предмет науки о муниципальной экономике...................................................... 6 Вопрос 1. Экономические отношения как основа муниципальной экономики. ....... 7 Вопрос 2. Органы местного самоуправления в системе муниципальных экономических отношений. ............................................................................................ 9 Вопрос 3. Понятие местного сообщества. Концепция развития местных сообществ. ......................................................................................................................................... 12 Вопрос 4. Противоречия муниципальной экономики................................................ 25 Вопросы для самопроверки: ......................................................................................... 30 Литература по теме: ....................................................................................................... 31 Тема 2. Цели и ресурсы муниципальной экономики ..................................................... 32 Вопрос 1. Основные цели муниципальной экономики. ............................................. 33 Вопрос 2. Ресурсы муниципальной экономики. ......................................................... 35 Вопрос 3. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами. ......................................................................................... 38 Вопрос 4. Понятие муниципального заказа. ................................................................ 43 Вопросы для самопроверки: ......................................................................................... 46 Литература по теме: ....................................................................................................... 47 Тема 3. Структура и механизм функционирования муниципальной экономики, ее основные субъекты ............................................................................................................ 48 Вопрос 1. Сущность муниципального хозяйства. ...................................................... 49 Вопрос 2. Местное хозяйство. ...................................................................................... 53 Вопрос 3. Объекты муниципального хозяйства. ........................................................ 57 Вопрос 4. Субъекты муниципального хозяйства........................................................ 61 Вопрос 5. Экономические проблемы управления муниципальным имуществом. . 77 Вопросы для самопроверки: ......................................................................................... 79 Литература по теме: ....................................................................................................... 80 Тема 4. Важнейшие рынки муниципальной экономики ................................................ 81 Вопрос 1. Типология и структура муниципального рынка труда. ............................ 82 Вопрос 2. Местные рынки жилья. ................................................................................ 87 Вопрос 3. Местный рынок финансов. .......................................................................... 96 Вопросы для самопроверки: ....................................................................................... 100 Литература по теме: ..................................................................................................... 100 Тема 5. Муниципальная экономическая политика. Мониторинг муниципального развития ............................................................................................................................ 102 Вопрос 1. Понятие и принципы муниципальной экономической политики. ........ 103 Вопрос 2. Элементы муниципальной экономической политики. ........................... 104 Вопрос 3. Теоретические аспекты мониторинга муниципального развития. ........ 112 Вопросы для самопроверки: ....................................................................................... 131 Литература по теме: ..................................................................................................... 131 2 Аннотация В последние годы в России наблюдается всплеск интереса к проблемам управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, особенно городов, который явился логическим продолжением процесса коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране. В связи с формированием многоукладной экономики, новых экономических отношений, радикальной смены всей системы управления, сохранение действовавшего командно-административного механизма хозяйствования невозможно. С переходом к рыночным отношениям встала задача разработки нового механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Учебная дисциплина «Экономика города и управление муниципальным социально-экономическим развитием» относится к вариативной части профессионального цикла учебного плана и является дисциплиной магистерской программы по выбору. Изучение дисциплины основывается на сумме знаний, полученных студентами в ходе освоения теории и механизмов современного государственного управления, информационно-аналитических технологий государственного и муниципального управления, правового обеспечения государственного и муниципального управления, правового регулирования управления государственной и муниципальной собственностью, управления городским хозяйством, управления мегаполисами, зарубежного опыта государственного управления. Целью изучения дисциплины является формирование у магистров теоретических знаний и практических навыков для организационно-управленческой и аналитической деятельности в области управления комплексным социально-экономическим развитием городской агломерации; обеспечения его сбалансированности и инновационности. Задачи изучения дисциплины: ● изучение теоретических основ, факторов и условий комплексного социально-экономического развития городской агломерации, роли городских агломераций в реализации социальноэкономической политики государства; ● формирование осознания роли комплексного подхода в управлении социально-экономическим развитием агломерации; ● освоение методов исследований и системного анализа для решения проблем комплексного социально-экономического развития городской агломерации; ● формирование знаний и умений применения управленческих механизмов федерального, регионального и муниципального уровней в сфере комплексного социально-экономического развития городской агломерации; 3 ● изучение особенностей и проблем развития городских агломераций Российской Федерации в условиях осуществления экономических реформ; ● формирование системного похода к комплексному социальноэкономическому развитию городской агломерации под воздействием современных геополитических и геоэкономических факторов; ● изучение современных проблем комплексного социальноэкономического развития городских агломераций в Российской Федерации; ● получение навыков практического применения современных управленческих; ● технологий для целей комплексного социально-экономического развития городской агломерации. В результате изучения дисциплины обучаемый должен: Знать: теоретические и нормативные основы комплексного социальноэкономического развития городской агломерации; принципы управления административно-территориальными образованиями и комплексными социально-экономическими системами в Российской Федерации; теорию и практику федерального, регионального и муниципального прогнозирования и программирования; содержание и основные направления государственной политики в области комплексного социально-экономического развития городских агломераций в Российской Федерации; особенности регулирования комплексного социальноэкономического развития городской агломерации в связанности с экономическим развитием региона и государства; систему государственных и муниципальных финансов, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие городской агломерации; методы регулирования комплексного социальноэкономического развития городской агломерации в рыночной экономике; зарубежный опыт комплексного социально-экономического развития городской агломерации. Уметь: определять эффективность комплексного социальноэкономического развития городской агломерации; определять факторы, влияющие на комплексное социальноэкономическое развитие городской агломерации; 4 оперировать основными закономерностями территориального размещения производительных сил и формирования городских агломераций в Российской Федерации; определять направления повышения эффективности управления комплексным социально-экономическим развитием городской агломерации; планировать мероприятия органов государственного и муниципального управления по комплексному социальноэкономическому развитию городской агломерации в увязке с общей стратегией развития государства и региона; формировать рациональные модели и организационные структуры комплексного социально-экономического развития городской агломерации; повышать конкурентоспособность городских агломераций с учетом их особенностей; анализировать проблемы управления комплексным социальноэкономическим развитием городской агломерации. Владеть: навыками применения специальной терминологии и лексики в области комплексного социально-экономического развития городской агломерации; навыками применения нормативных документов по управлению комплексным социально-экономическим развитием городской агломерации. 5 Тема 1. Предмет науки о муниципальной экономике Экономические отношения как основа муниципальной экономики. Связь муниципальной экономики с государственным и частным секторами. Двойственное, властно-хозяйственное положение органов местного самоуправления в системе муниципальных экономических отношений. Местное сообщество: сообщество интересов и места проживания. Признаки сообщества: население, территория, социальное взаимодействие, психологическая идентификация. Границы местного сообщества. «Функциональное подсообщество»: ареал торговли, ареал трудовых ресурсов. Критерии определения границ местного хозяйства. Противоречия муниципальной экономики. Цель изучения темы: Формирование у слушателей магистратуры базовых представлений и теоретических знаний об территориальной организации системы расселения и размещения производительных сил в РФ, о принципах и особенностях урбанизации и агломерационных процессов в современной России, о проблемах управления городскими агломерациями в Российской Федерации. Задачи изучения темы: ознакомление с понятием муниципальная экономика; ознакомление с взаимоотношениями органов местного самоуправления с субъектами хозяйственной деятельности; ознакомление с имущественным и неимущественным характером муниципальных экономических отношений; ознакомление с факторами, определяющими принадлежность к сообществу; ознакомление с целями и задачами комплексного социальноэкономического развития городской агломерации. Успешно изучив тему, Вы: Получите представление: ● об основных экономических отношениях в муниципальной экономике; ● о концепции развития местных сообществ; ● о признаках сообщества. 6 Будете знать: ● традиционные отрасли муниципальной экономики; ● основные системообразующие элементы муниципальной экономики; ● характеристики экономического развития муниципальной экономики; ● типы развития местного хозяйства. Приобретете следующие профессиональные компетенции: умение работать в коллективе, исполняя свои обязанности творчески и во взаимодействии с другими членами коллектива (ОК-5); умение структурировать проблемное пространство, оценивать и выбирать альтернативы в условиях демократического общества (ОК-9); обладать способностью к анализу, организации и планированию в области государственного и муниципального управления (ПК-1); обладать способностью к кооперации в рамках междисциплинарных проектов, работе в смежных областях (ПК-18); обладать способностью использовать знание методов и теорий гуманитарных, социальных и экономических наук при осуществлении экспертных и аналитических работ (ПК-19). Вопросы темы: 1. Экономические отношения как основа муниципальной экономики. 2. Органы местного самоуправления в системе муниципальных экономических отношений. 3. Понятие местного сообщества. Концепция развития местных сообществ. 4. Противоречия муниципальной экономики. Вопрос 1. Экономические отношения как основа муниципальной экономики. Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьезным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые в свою очередь сдерживают развитие страны в целом. В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступает использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения. Согласно Федеральному закону РФ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного 7 значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов и населения, территориальных образований, а также государства. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса. Особая роль в реализации этих задач принадлежит муниципальному хозяйству. С позиций современной науки, муниципальная экономика - это система экономических отношений, в которые вступают органы местного самоуправления (ОМС) в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ и услуг на территории муниципального образования, и как системное явление существует в тесной взаимосвязи с государственным и частным секторами. Экономика – это наука об общих законах экономического развития хозяйства, рассматривающая это хозяйство в развитии и во взаимосвязях с внешней средой. Местное хозяйство является экономической формой деятельности местного сообщества. К числу традиционных отраслей муниципальной экономики относятся снабжение населения водой, газом, теплом, электроэнергией; канализация и переработка сточных вод, вывоз и переработка мусора, городской и пригородный пассажирский транспорт общественное питание, социальные услуги. Наука о местном хозяйстве носит прикладной характер. Целью совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления является повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления. Ключевыми задачами в этой сфере являются приведение компетенции муниципального образования в соответствие с их ролью в системе власти и общественном хозяйстве; обеспечение соответствия финансовых и материальных средств, находящихся в муниципальной собственности, полномочиям органов местного самоуправления; повышение эффективности управления муниципальным хозяйством. 8 Вопрос 2. Органы местного самоуправления в системе муниципальных экономических отношений. Ведущая роль в муниципальной экономике принадлежит органам местного самоуправления. С точки зрения ведения хозяйственной деятельности органы местного самоуправления близки к коммерческим организациям, так как выступают на рынке как самостоятельные и равноправные субъекты экономических отношений. Но в отличие от коммерческих организаций, муниципальные структуры не могут использовать получаемую прибыль в сферах, не связанных с интересами населения, образующего местное сообщество. А в ходе распределения ресурсов органы местного самоуправления выступают в роли гаранта обеспечения населению определенного уровня благоустройства, что в большей степени роднит их с государственными структурами. Таким образом, содержание деятельности органов местного самоуправления закономерно распадается на два направления: властное и экономическое. Особенно четко это прослеживается во взаимоотношениях местных органов власти с субъектами хозяйственной деятельности, которые могут быть разделены на две группы: муниципальные унитарные предприятия (МУП) и учреждения, под которыми понимаются организации, в которых муниципалитет обладает всей или частью собственности и предприятия и учреждения иных форм собственности. Права органов муниципального самоуправления (ОМС) на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, так как ОМС в этом случае выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть. В качестве конкретных проявлений властного воздействия ОМС на хозяйствующие субъекты различных форм собственности могут быть названы: установление единых для всех предприятий и учреждений территории санитарно-экологических норм и стандартов; контроль за перечислением денежных средств (в виде налогов, части прибыли МУП или других платежей) в местный бюджет и внебюджетные фонды; право на применение санкций в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом. Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных 9 полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть. Рис. 1. Соотношение полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп будут различными. Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть. 10 Таблица 1. Направления деятельности МО по взаимодействию с градообразующими предприятиями Направления деятельности Мониторинг и анализ финансово-хозяйственной деятельности Разработка предложений по ориентации предприятий на местный рынок Предотвращение необоснованного банкротства предприятий Привлечение предприятий к участию в развитии территории Механизмы и возможные результаты Выявление тенденций развития предприятий, выявление предприятий, способных в результате оздоровления дать наибольший эффект для местной экономики, а также предприятий, подлежащих банкротству, при реализации мер по социальной защите их работников Наличие незагруженных мощностей на многих предприятиях – основа для такой переориентации при небольших затратах. Необходима со стороны МО информация о потребности в определенных товарах Вхождение руководителей МО в состав комитетов кредиторов градообразующих предприятий – должников местного бюджета Разработка комплексных целевых программ развития с определением роли отдельных предприятий в их реализации, совместное финансирование программ Стратегические задачи: Поддержка социально ответственного крупного бизнеса. Внедрение принципов социального партнерства. Активное участие в социальном обустройстве территории. Строгое соблюдение природоохранного законодательства. Формирование нравственной культуры предпринимательской деятельности. Важной сферой муниципальной экономики являются финансовоимущественные отношения ОМС с органами государственной власти разных уровней. Именно на государственные органы законодательством возложена обязанность обеспечения минимума условий жизнедеятельности населения, если этот минимум не может быть обеспечен финансовыми и иными ресурсами МО. Экономические отношения ОМС с государственными структурами возникают по поводу передачи государственного имущества в муниципальную собственность, зачисления регулирующих доходных источников и средств финансовой помощи в местные бюджеты, а также финансирования государственных программ, осуществляемых на муниципальном уровне. В процессе своей деятельности ОМС одной территории могут вступать в экономические отношения с ОМС других МО. 11 Таким образом, основными системообразующими элементами муниципальной экономики являются: 1) финансово-хозяйственные отношения между ОМС и: МУП и учреждениями; органами государственной власти; государственными предприятиями (учреждениями); частными предпринимательскими структурами; и ОМС различных МО; 2) властные отношения между ОМС и всеми остальными субъектами муниципальной экономики с целью регулирования социальноэкономического развития территорий. Финансово-хозяйственные отношения ОМС с субъектами муниципальной экономики могут носить имущественный или неимущественный характер. Имущественные отношения связаны с использованием, воспроизводством и возвратом муниципальной собственности. Они проявляются через передачу муниципальной собственности в оперативное управление, хозяйственное ведение, аренду, траст, а также через ее использование в виде залога и ипотеки. Неимущественные отношения возникают по поводу условий, при которых муниципальная собственность может использоваться хозяйствующим субъектом, наделенным ею. Вопрос 3. Понятие местного сообщества. Концепция развития местных сообществ. Слово сообщество (community) и в западной литературе имеет много значений. Обычно сообщество связывают с местом проживания (микрорайон, деревня), группами населения со сходными характеристиками (сельские жители или пожилые люди) или общим интересом, объединяющим людей (свобода вероисповедания, положение женщин). Для сообщества характерны социальные отношения, отмеченные тесными личными связями, эмоциональной глубиной, продолжительностью во времени. Население местного сообщества (общность людей – историческая, культурная, соседская) – не просто люди, живущие на одной территории, в пределах определенных границ, но и важнейшая социальная общность людей, способная как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине» и ответственности перед обществом и т. п.) преобразовать местное хозяйство, качество услуг, местное производство в соответствии со своими интересами, постоянно улучшая качество жизни. Пожалуй, в сознании большинства россиян слово «комьюнити» чаще ассоциируется с понятиями «община», «коммуна». Действительно, слово «комьюнити», как и «община», может означать «социальнопсихологическую общность или стремление к ней». Однако термины 12 «комьюнити» и «община» не совпадают, пересекаются по содержанию лишь частично. Однако наряду с термином «местное сообщество» широко применяются и такие понятия, как мировое сообщество, реже – национальное сообщество. В этом ряду критерием различения являются размеры сообщества. Вместе с тем, важнее обратить внимание на уровень отношений между людьми в рамках этих сообществ. Например, когда посол вручает верительную грамоту или ноту протеста главе другого государства, они общаются друг с другом как представители своих стран и говорят «от имени и по поручению». Иное дело, когда ушедший от дел престарелый посол решает вопрос, какому стоматологу доверить лечение своего зуба. В этом случае разговор идет между конкретными людьми, «лицом к лицу» Рис. 2. Местное сообщество как предмет исследования Социологи различают два типа сообществ. Первый тип – сообщество интересов, которое определяется личными отношениями в рамках круга друзей и родственников, профессиональных ассоциаций, объединений по общим интересам (религиозные организации, объединения филателистов или любителей пива и т. п.). Второй тип – сообщество места, определяемое отношениями соседства, обычно ограниченными определенной территорией (рис. 2). Во времена, когда отсутствовали современная транспортная система и, тем более, коммуникационные технологии, эти типы сообществ представляли единое целое: люди жили, работали, устанавливали социальные связи в географически ограниченном пространстве. Относительная однородность сообщества, взаимозависимость, ограниченный пространственно круг личных связей были характерными чертами аграрного общества. Процессы индустриализации и урбанизации изменили облик общества. Сложилась ситуация, когда место проживания человека (сообщество места) и круг его интересов (сообщество интересов) далеко не всегда совпадают. Информатизация общества привела к возможности установления прочных контактов даже между лично незнакомыми людьми, 13 разделенными тысячами километров, государственными границами, но связанными каким-либо общим делом или увлечением. Таким образом, в концепциях развития местного сообщества большинство определений содержит ссылку на географический район (территорию), общность и социальное взаимодействие. Термин «местное сообщество», по определению Рона Шеффера и других современных американских авторов, обозначает группу людей в природной окружающей среде с географическими, политическими и социальными границами и достаточно развитым общением друг с другом. Это общение может быть не всегда активным, но оно должно быть явным. Люди или группы взаимодействуют на определенной территории для достижения совместных целей. Рис. 3. Признаки местного сообщества Несмотря на различие в трактовках, большинство ученых признает наличие четырех основных признаков сообщества (рис.3): 1. Население / общность людей (историческая, культурная, соседская и т. д.). 2. Место (территория), пространство в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и т. д.). 3. Социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общее правительство, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности и т. д.). 4. Чувство сообщества / психологическая идентификация с сообществом (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в обществе, чувство ответственности перед сообществом и т. д.). Население – важнейшая характеристика местного сообщества. При описании местного сообщества важно принять во внимание как демографические характеристики населения, так и характеристики его образа жизни с национальными, культурными, историческими особенностями и традициями. 14 Деятельность и взаимоотношения людей разнообразны. Они имеют пространственное и временное измерение. Существуют различные границы взаимодействия, а значит, и границы местного сообщества. В течение дня жителю города или сельской местности необходимо добраться на работу, вернуться домой, приобрести необходимые товары, получить различного рода услуги, разрешить проблемы делового и личного характера. Сами потребности влияют на границы общения. Отсюда множественность критериев определения границ местного сообщества. Этими исследованиями занимаются представители экологического направления, а также экономисты, юристы и географы. И это понятно. Альтернативные подходы к изучению местного сообщества выдвигают на первый план различные способы определения его границ. В связи с этим возникло даже отдельное понятие – функциональное подсообщество. Независимо от подхода общие интересы и заботы определяют границы местного сообщества, и они генерируют ряд функциональных местных подсообществ. Функциональное подсообщество находится в пределах границ более крупного местного сообщества и определяется отдельной проблемой или функцией. Примерами функционального подсообщества могут быть ареал торговли и ареал трудовых ресурсов. Под ареалом торговли понимается территория, жители которой покупают существенную часть товаров, произведенных в местном сообществе. По аналогии с ареалом торговли географическое пространство, которое может во многих случаях выходить за пределы административных границ территории и с которого местное сообщество привлекает рабочую силу, можно назвать ареалом трудовых ресурсов местного сообщества. Таким образом, экономические границы местного сообщества в значительной степени определяются этими двумя «функциональными подсообществами» – ареалом торговли и ареалом трудовых ресурсов. С точки зрения компетенции местного правительства, сообщество имеет одни границы, с точки зрения природной среды, – другие. Муниципальные пределы деревни характеризуют один ряд политических границ, район, в котором находится эта деревня, представляет другой вид границ. Границы посещаемости школы, или границы школьного округа, также определяют местное сообщество. Бассейн реки, или водосборный бассейн, или даже воздушный бассейн образуют границу местного сообщества, основанного на интересах охраны качества природной среды. 15 В ряде стран существует районирование территорий с точки зрения информационного охвата. Например, в ФРГ в рамках административных районов выделяют территории: а) обслуживания телефонными станциями, для которых издаются справочники с указанием номеров телефонов, адресов предприятий, организаций, алфавитные справочники населения; б) распространения местных газет; в) обслуживания сберегательных банков; г) обслуживания промышленно-торговых, ремесленных и сельскохозяйственных палат; д) обслуживания региональных подразделений предпринимательских ассоциаций и профессиональных союзов; е) обслуживания регионального учреждения страхования на случай безработицы и по трудоустройству; ж) правительственных округов (которые создаются по желанию местных крайсов и городов для информационной компактности региона) – аналогов органов местного самоуправления. Местное сообщество можно также определить на основе источника услуг, которые получают все члены данного сообщества. Например, можно отнести к категории местного сообщества всех жителей, получающих медицинскую помощь в одном медицинском учреждении, независимо от того, в каком административном округе они проживают. Таким образом, любое определение границ местного сообщества должно учитывать те связи или общие интересы, которые представляют наибольшее значение для изучаемого вопроса. Независимо от того, общие или специальные критерии используются для определения границ местного сообщества, какое-то число жителей всегда будет исключено из группы с общим интересом. Так, люди, имеющие личный транспорт, будут меньше обеспокоены доставкой детей в отдаленные школы в сельской местности. Существующие в настоящее время подходы к трактовке сущности местного сообщества и определению его границ на основе разнообразных критериев, вытекающих из понимания общих потребностей и интересов людей, не так уж и новы. 16 В работе российского классика муниципальной теории Л.А. Велихова встречаем рассуждения о множественности границ городского хозяйства: «Признак территориальной ограниченности нужно понимать с определенной долей условности, так как границ может быть несколько, а с быстрым развитием экономики городов, сел они могут меняться». Он выделяет несколько критериев определения границ местного хозяйства, которые нельзя не учитывать: а) внутренняя граница (в городе, например, «внутреннее кольцо» отделяет город от пригородов, предместий; в сельской местности это разделение менее заметно или не существует); б) селитебная черта отделяет заселенную часть территории города, села от парковых или лесных зон, сельскохозяйственных или пустующих земель и т. п.; в) муниципальная черта, объединяющая город, район как юридическое лицо с его земельной собственностью и вообще всю местность, подведомственную муниципалитету или местной администрации (к сожалению, этот критерий в рамках существующих правовых норм неприменим к территориям сельских администраций, полномочия которых сведены к минимуму); г) административная граница города, района, территории сельской администрации; д) экономическая граница, которая охватывает не только, например, город с его пригородами или село, деревню вместе с ближайшими хуторами, но и городки, поселения, хутора, наконец, группы домов, официально не присоединенных к городу или деревне, но экономически тяготеющих к ним, составляющих, в сущности, единый организм. Не учитывая все эти границы, которые формально не всегда признаются, можно прийти к самым противоречивым выводам о населении той или иной местности, границах его хозяйственной жизни, сферах деятельности, об источниках доходов семей, проживающих в этой местности. Важнейшей характеристикой местного сообщества является психологическое чувство сообщества, чувство соседства, так как степень развитости этого чувства решающим образом влияет на интегрированность и жизнедеятельность сообщества, его возможность решать важные для людей проблемы. Осуществимость таких личных потребностей, как потребность в общении, разнообразии жизни, ощущение своей полезности и заботы со стороны окружающих, – чрезмерно важный компонент в жизни человека. Можно сказать, что чувство сообщества оказывает воздействие на психологический климат в нем и благополучие его членов. По наблюдению психологов, люди с развитым чувством сообщества, как правило, более счастливы, спокойны, уверены в своих силах. Поэтому в программах развития 17 местных сообществ, в том числе экономических, специалисты по развитию уделяют большое внимание укреплению или возрождению психологического чувства сообщества, которое подрывается современными условиями жизни, особенно в обществе информационного типа. Исследователи называют четыре фактора, или составляющих, чувства сообщества. Первая составляющая чувства сообщества – членство, или чувство принадлежности и эмоциональной безопасности. Это чувство предполагает признание определенных границ, которые помогают отличить «своего» от «чужака». Такими границами могут являться физические объекты, например реки или дороги. Границы могут определяться признанной системой символов – названием местности, архитектурным стилем, близостью к каким-либо ориентирам. Вторая составляющая – влияние, т. е. возможность ощущать себя свободным, испытывая при этом чувство слитности с сообществом и приверженности его ценностям и интересам. По наблюдениям социологов, людей больше привлекают сообщества, на жизнь которых они могут повлиять, что проще сделать в масштабах местного сообщества. Местные общественные организации могут успешно выступать в качестве «посредников» между местными сообществами и более крупными общностями, например федеральным правительством или правительством субъекта Федерации. Здесь уместно обратить внимание на различие между двумя терминами: «посредник» (в демократическом обществе) и «приводные ремни» (в тоталитарном государстве). Это различие не только лингвистическое, но и социальное. В первом случае речь идет о влиянии прежде всего «снизу вверх», влиянии гибком, результатом которого в случае успеха является достижение согласия между «низами» и «верхами». Во втором случае речь идет о жесткой передаче социального действия «сверху вниз». Третья составляющая – интегрированность и осуществимость личных желаний человека, т. е. чувство единения с другими людьми, основывающееся на ценностях, которые соответствуют интересам как сообщества, так и индивида. Это связано с позитивной поддержкой поведения индивида, статусом члена сообщества, оценкой его успехов и способностей. Четвертая составляющая – разделенная эмоциональная связь, т. е. ощущение общности судеб, включая степень и характер взаимодействия членов сообщества. Социологи утверждают, что развитость эмоциональных связей можно определить самым простым способом – по количеству людей, которые могут назвать имена своих соседей. Чувство сообщества оказывает существенное влияние на политическую, экономическую и другие стороны жизни его членов. 18 Чем безопаснее и спокойнее чувствуют себя люди в месте проживания, тем большую готовность к сотрудничеству они проявляют. Это чувство отражается даже и на объеме потребления товаров и услуг местного происхождения. Итак, категории «местное сообщество» и «муниципальное образование» имеют много общего, но и значительно отличаются друг от друга. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование – это «городское, сельское поселение, часть поселения, иная населенная территория... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В вопросах государственного устройства законодательство выступает ведущим системообразующим фактором. На том этапе, когда принимался Федеральный закон «Об общих принципах», законодателем не было оценено по достоинству понятие «местное сообщество», определяющее субъект особого свойства (по системообразующему признаку), в отличие от понятия с размытыми границами «население». Итак, на территории России было положено начало формированию новых территориальных социально-экономических целостностей под названием муниципальные образования, население которых получило право на местное самоуправление. Конституция России установила два основных принципа формирования территориальной основы местного самоуправления: поселенческий и территориальный. В соответствии с поселенческим принципом «местное самоуправление осуществляется и на иных территориях». Конституция не определяет понятие иные территории. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ему не дано прямого определения. Однако на основе некоторых статей (1, 12 и др.) можно заключить, что под термином «иная территория» следует понимать часть территории поселения, на которой расположено несколько поселений, а также иные населенные территории, к которым, видимо, можно отнести и территории кочевий. Основной Закон, наряду с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предпочтение отдает поселенческому принципу, тем самым поощряя осуществление местного самоуправления в пределах городских и сельских поселений. В части 1 статьи 12 федерального закона установлено, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». 19 Установив два основных принципа, федеральный законодатель дал большую свободу в определении территориальной основы местного самоуправления. Установление территории муниципальных образований на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется «в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, федеральный законодатель, не вводя определенных критериев, решение вопроса об установлении границ муниципальных образований «доверил» органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Понятие «местное сообщество» обращает нас к поиску таких форм социальной организации, которые приближают российское общество к народным истокам, историческим и культурным традициям, сложившимся особенностям хозяйственной жизни, что традиционно в России связывалось с понятием «община». Глубинные основы российской жизни всегда строились на принципах соборности, общинности и взаимодействия, а не индивидуализма. Следовательно, в социологическом плане еще предстоит научиться выявлять потенциальные возможности саморазвивающихся социальноэкономических и культурных целостностей, создавать адекватную им систему муниципального управления и научного обеспечения. Вопросы эти сложные, явно мало исследованные в социологической литературе, хотя очевидно, что их решение имеет принципиальное значение для России. Для развития местного сообщества необходимо несколько концепций: а) концепция государства, направленная на оздоровление местной жизни; б) концепция региона как субъекта управления, способствующая раскрепощению внутренних сил местного сообщества; в) концепция самого местного сообщества, основанная на выявлении его внутренних ресурсов, их всестороннем анализе, выделении приоритетов в организации деятельности субъектов управления в соответствии с удовлетворением коренных интересов своих граждан. Любое муниципальное сообщество – сложная система, естественная социальная организация. Здесь средствами социальной регуляции выступают собственно человеческие отношения, нормы морали, общения, добрососедства, формируется собственная социальная структура, подсистема взаимодействия различных социальных групп, статусов, социальных ролей. Главная цель самоорганизации и самодеятельности населения муниципального образования – обустроить свою территорию, создать благоприятные условия жизни не только для 20 себя, но и для будущих поколений, решая совместно общие проблемы для более полного удовлетворения своих корпоративных интересов, ибо все местные сообщества разные, имеют различный уровень социальноэкономического развития, свою историю поселения, свой национальный, демографический состав. И осуществлять эти корпоративные групповые интересы приходится прежде всего за счет местных ресурсов, инициативы и самодеятельности населения. Важно понять, что в России нет просто территории, только совместного проживания и хозяйственных отношений между людьми. Как только возникает последнее, они приобретают одушевленный характер, наполняются особым социальным содержанием, без чего нет территории совместного проживания. Если этот стержень исчезает – распадается территория. В нашей стране освоение территории всегда начиналось с силы духа, воли общины, мудрого слова, за которым следовало дело, поступок. Поэтому слову верят долго и терпеливо, особенно сказанному прилюдно, но и наказывают презрением тех, у кого оно расходится с делом. В этом смысле Россия – особая цивилизация, где ведущее место принадлежит, как сказал митрополит Иоанн, «самодержавию духа», где потребность в идеале – одна из основополагающих в социальной организации всей жизни. Верят лидеру и пойдут за тем, кто способен понять и выразить глубинную сущность, истоки которой кроются в местном сообществе. Местное сообщество можно условно назвать основной ячейкой организации общества, потому что оно объединяет такие первичные структурные единицы, как: личность, семья, трудовые ассоциации, которые сами являются важнейшими социальными институтами со своими многочисленными связями – экономическими, социальными, духовно-культурными и политическими (властными и правовыми). Местные сообщества интегрируются через общественные объединения, корпоративные и властные органы, которые обеспечивают целостность данной социальной организации, представляющей интересы граждан данной территории перед всем обществом, его региональными и центральными структурами, защищают эти интересы от ведомственных амбиций государства. В этой связи очень важно учитывать, что местное сообщество – это не только территория единого проживания, но и единство социально-экономических отношений, культурной и политической жизни, окрашенное и скрепленное историческими традициями, сложившейся местной культурой. Это также и неповторимые социальные образования с особенностями социального микроклимата, который складывается под непосредственным воздействием группового и межличностного взаимодействия через объединение корпоративного и личностного потенциала, которые в свою очередь скрепляют непохожесть, талантливость, одаренность, эффект организации, влияющие не только на все институты совместного 21 проживания, но и на все формы последующей социальной жизни человека. Поэтому реализация творческого потенциала человека, его полезная направленность во многом зависит от благополучия местного сообщества, без них нет единого социального дома, его фундамента. У общества в целом есть три могучих источника развития, которые пока подавляются или крайне плохо используются: творческий потенциал личности, сила неформальной социальной организации, которая организует и интегрирует индивидуальные усилия многих, и источники саморазвития и самоорганизации его первичных структур. Все они как бы спрятаны в местном сообществе и пока не включены в социальный прогресс в силу целого ряда причин. Поэтому перед муниципальным управлением, его системой, прежде всего, стоит задача более полного использования этих ресурсов. Совершенно очевидно, что они не могут быть приведены в действие без правильного использования других ресурсов: природных и климатических, географической среды, муниципальной экономики, местного хозяйства, муниципальной собственности, местных финансов. Только на основе их всестороннего и целостного использования возможно реальное обеспечение членам сообщества высокого качества жизни, хорошего социального самочувствия, которое в основном складывается из достойных социальных стандартов местной жизни, социального здоровья, личной безопасности и благоприятной экологической обстановки. Для их реализации в местном сообществе, как правило, есть многое: природные ресурсы, энергетические, те или иные орудия производства, достаточно подготовленные к труду люди. Однако пока отсутствуют достаточно эффективное на этом уровне объединение всех этих компонентов, выделение приоритетов. Достижение целостного воздействия и саморегулирования в целях обеспечения устойчивого функционирования и развития местного сообщества как социальной системы – главный механизм эффективного муниципального управления и реализации человеческого фактора. Но данный механизм пока не действует. Человек живет на микроуровне – в местном сообществе, здесь реализуются его важнейшие потребности, и если этого не происходит, то теряется смысл всех заявлений о человеческом факторе. Японцы сделали, как показала история, правильный выбор пути восстановления своей страны. Его ключевая особенность – развитие экономики через человека, через заботу о его благосостоянии, но не в обществе вообще, а там, где непосредственно живет человек: на каждом предприятии, в каждом местном сообществе с опорой на собственную корпоративную культуру. Именно поэтому законы общины, корпоративный дух были внедрены в каждый коллектив, была разработана региональная политика восстановления, развития их социальной инфраструктуры и 22 использованы все современные технологии (прежде всего социальные), с тем, чтобы поднять личность, реализовать ее потенциал. Достижение целостности осуществлялось преимущественно социальными и социально-психологическими методами. Японцы обосновали и реализовали такую часть науки, как развитие и проектирование социальных организаций на основе постоянного инновирования социальных целей. Научные изыскания стали достоянием всех управленцев-менеджеров, в том числе и муниципальных. Это значительное достижение японской системы муниципального, регионального и федерального управления, которое и обеспечило «японское чудо», «взрыв» энергии многих. Видимо, настало время посмотреть на местное сообщество как на целостное образование, качество которого зависит, прежде всего, от сбалансированности двух подсистем: объекта и субъекта управления, что во многом определяет зрелость социальной системы, ее жизнеспособность. Ясно, что такая сложная система, какой является местное сообщество, состоит из множества подсистем, которые могут быть рассмотрены как в отдельности, так и в их неразрывном единстве. Пока что в практике муниципального управления господствует односторонний подход: или только правовой, или экономический и т. п., что не способствует достижению нового социального качества, которое позволяет системе не только выжить, но и развиваться, в наибольшей мере реализовывать ресурсы местного сообщества и обеспечивать высокий уровень жизни своим членам. Но такая целостность достигается не только внешним воздействием, даже целенаправленным, но и средствами саморегулирования, саморазвития, которые внутренне присущи достижению целостности. Сочетание этих двух начал достигается в муниципальном управлении, где субъект и объект воздействия во многом совпадают, что является одной из отличительных черт муниципального управления. Понятие «местное сообщество» – исходное в объяснении проблем муниципального управления. Оно определяет, кто является главным действующим субъектом в выборе направлений развития и что является критерием оценки развития. В советский период произошло так, что цель (улучшение условий жизни) и средства (развитие производства) как бы поменялись местами. Рост производства превратился в самоцель, а провозглашаемые цели – улучшение условий жизни, рост доходов, благоустройство – отодвинулись на второй план. В реальности изменения, несущие улучшение условий жизни, далеко не всегда находятся в сфере производства. Это могут быть изменения организационного характера, например создание ассоциаций предпринимателей, экспортеров или информационных центров, которые способствуют принятию более эффективных управленческих решений как органами местного самоуправления, так и предпринимателями. 23 Местное сообщество – население, проживающее в границах муниципального образования и объединенное общими интересами. В наиболее общем виде целью и результатом развития местного сообщества является благосостояние его населения. Развитие местных сообществ – многоплановая концепция, предметом изучения которой является забота о благополучии людей, благоустройстве территории и развитии способности сообщества адаптироваться к переменам. Цель политики развития заключается в повышении способности адекватно реагировать на внешние изменения. Экономическое развитие - последовательная, проходящая определенные стадии деятельность для достижения частных и групповых интересов путем эффективного управления имеющимися ресурсами. Специфика экономического развития заключается в том, что это, прежде всего действия, которые ведут к повышению производительности, расширению выбора товаров и услуг для производителей и потребителей. Развитие как рост означает структурные изменения, ведущие к технологическому прогрессу, повышению качества продукции и улучшению распределения товаров и услуг. Рост означает повышение экономической активности, в то время как развитие может быть достигнуто и за счет снижения экономической активности. Развитие как улучшение означает социальные перемены, обеспечивающие равные возможности широкому кругу людей воспользоваться общественными благами – образованием, здравоохранением, жильем, участием в принятии политических решений. Источником изменений могут быть как внешние, так и внутренние импульсы. Характеристики экономического развития: Во-первых, экономическое развитие – последовательная, проходящая определенные стадии деятельность в целях достижения частных и групповых интересов путем эффективного управления имеющимися ресурсами. Во-вторых, экономическое развитие предполагает: постановку целей; определение состава участников, характера и порядка их взаимодействия; оценку сложившейся ситуации и возможных последствий принимаемых решений; поиск новых комбинаций имеющихся ресурсов и возможностей вовлечения новых ресурсов. В-третьих, поскольку участниками экономического развития являются конкретные люди, то и способы достижения целей, и организационные формы развития обусловлены сложившимися правилами игры. Развитие местного хозяйства подразделяется на два типа: эндогенное и экзогенное (в зависимости от того, куда идут и как распространяются импульсы и волны развития). 24 Под эндогенным развитием понимается развитие, вызываемое внутренними причинами; экзогенное развитие - это развитие под воздействием внешних причин. Также выделяют интенсивный и экстенсивный типы развития местного хозяйства, ускоренный и замедленный. В условиях перехода государства на рыночные основы хозяйствования происходит закономерное перераспределение полномочий, собственности, финансовых ресурсов между различными субъектами экономических отношений: органами государственной власти, ОМС, предпринимательскими структурами, каждый из которых имеет свои собственные функции и поэтому заинтересован в получении как можно большего объема ресурсов для их выполнения. Вопрос 4. Противоречия муниципальной экономики. В условиях объективной ограниченности ресурсов это порождает ряд противоречий, через разрешение которых и развивается муниципальная экономическая система. К числу наиболее значимых противоречий развития муниципальной экономики относятся противоречия между: муниципальной и государственной собственностью; муниципальной и иной негосударственной собственностью; приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества; приватизацией и необходимостью создания новых МУП; прямыми и косвенными формами муниципального регулирования экономики. В стабильной экономической ситуации данные противоречия не столь ощутимы, поскольку процесс первичного распределения ресурсов в системе уже завершен и интересы различных экономических субъектов в значительной степени удовлетворены. В России распределение ресурсов между субъектами экономических отношений проходит первоначальную стадию, а, следовательно, интересы многих из этих субъектов довольно остро противопоставлены друг другу. Поэтому противопоставление интересов при ограниченном объеме ресурсов может стать источником дисбаланса экономической системы, выражающегося в неадекватном распределении ресурсов в соответствии с функциями экономических субъектов. Сегодня органы местного самоуправления страдают недостатком ресурсного обеспечения, что ставит их в полную экономическую зависимость от федерального центра и соответствующего субъекта Федерации, и весьма негативно отражается на социально-экономической обстановке в муниципальных образованиях. 25 В этих условиях важнейшая задача, стоящая перед федеральными органами государственной власти, – создание законодательных предпосылок обеспечения материально-финансовой самостоятельности муниципальных органов, и в первую очередь совершенствование системы местного налогообложения в направлении расширения уровня собственных доходов муниципальных образований. Это можно было бы обеспечить, сосредоточив усилия на следующих основных направлениях: попытаться изыскать эффективные способы наделения ОМС доходообразующей муниципальной собственностью; предпринять меры по совершенствованию практики внутрирегиональных межбюджетных отношений; разработать действенный механизм государственной поддержки местных предпринимательских структур. Сами органы местного самоуправления, являясь полноправным субъектом рынка, должны шире использовать право на ведение самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Государство может быть «поставщиком» (в т.ч. и непосредственным производителем) общественных благ (товаров, услуг и работ). В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг государственный сектор представлен, как правило, отраслями образования, здравоохранения, культуры, транспорта и связи, энергетики, коммунального хозяйства, фундаментальной науки, национальной обороны и другими. Кроме этого, реформа местного самоуправления сталкивается с целым рядом серьезных проблем и противоречий, которые препятствуют слаженной и эффективной работе органов местного самоуправления и требуют скорейшего разрешения на федеральном уровне. Анализ проведенных Всероссийским советом местного самоуправления конференций, форумов, семинаров, совещаний по проблемам становления местного самоуправления, а также исследований экспертов Фонда «Институт экономики города», Центра фискальной политики и других позволил выявить дополнительно три группы управленческих противоречий. Во-первых, это противоречия, связанные с проблемами осуществления полномочий органами местного самоуправления. Прежде всего, существенные ограничения накладывает принцип использования «закрытого» перечня полномочий муниципальных образований. Учитывая значительные различия в условиях осуществления местного самоуправления на разных территориях, огромную разницу между муниципалитетами разного типа, фактическую ответственность местных органов власти за все, что происходит на территории, определение их функций закрытым перечнем существенно ограничивает инициативу местных властей. 26 Выявлены целый ряд проблем, существующих в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления: недостаточно урегулированы отношения органов местного самоуправления поселений с органами местного самоуправления муниципальных районов; недостаточно строго и однозначно разграничены полномочия различных уровней власти по решению пересекающихся вопросов хозяйственного ведения; несбалансированность местных бюджетов; отсутствие объективных нормативов затрат на решение вопросов местного значения; несоответствие состава муниципального имущества перечню вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления; проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (недостаточность финансовых средств и несвоевременность их поступления). Во-вторых, противоречия, связанные со становлением экономических основ местного самоуправления. Как известно, местные бюджеты формируются за счет налоговых доходов, закрепленных бюджетным Кодексом, а также дополнительных нормативов отчислений по налогам. В течение последних лет в числе местных налогов, формирующих финансовую базу местных бюджетов, осталось всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц. Закрепление за местными бюджетами данных видов налогов фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Собственные налоговые доходы составляют крайне незначительную часть местных бюджетов, в среднем более половины доходной части бюджета муниципальных образований формируется за счет перечислений из вышестоящих бюджетов. При этом, построению эффективных межбюджетных отношений препятствует отсутствие объективных расчетов по реальным расходам муниципальных образований. Противоречия усугубляются тем, что увеличение количества вопросов местного значения и объема полномочий органов местного самоуправления по их решению не сопровождается адекватными изменениями в бюджетном и налоговом законодательстве. В силу ряда обстоятельств муниципальные образования лишены возможности наращивать свои доходы: в силу сложности и дороговизны процедур положение о самообложении граждан практически не работает; 27 недостаточно урегулированы некоторые вопросы в области земельных и имущественных отношений, что негативно сказывается на сборе земельного налога и налога на имущество физических лиц; налоги на деятельность юридических лиц поступают в местные бюджеты в крайне ограниченном объеме (а в бюджеты поселений почти совсем не поступают), что не позволяет увеличивать доходы за счет развития экономики муниципальных образований. В итоге, уже в период становления большинство муниципальных образований столкнулось с острым финансовым кризисом, который усиливается в связи с глобальным кризисом. На сегодняшний день не более половины их реальных расходов обеспечено доходами. Об этом свидетельствуют исследования Счетной палатой и данные Контрольносчетного управления Администрации Президента. К этому необходимо добавить значительные долговые обязательства многих муниципальных образований, накопленные за период, предшествующий нынешней реформе местного самоуправления. Таким образом, назрела необходимость определения минимального уровня финансирования местных бюджетов из консолидированного бюджета РФ на основе требований императивов местного развития. Здесь наиболее объективным будет использование принципов подушевого финансирования услуг жилищно-коммунального хозяйства и образования, а также страхового принципа развития системы финансирования здравоохранения. На этой основе будет целесообразным осуществление выведения части средств из отраслевых потоков, что в совокупности позволит обеспечить сбалансированность развития муниципальной экономики. В качестве дополнительного обоснования следует привести и предлагаемые многими исследователями и специалистами основные показатели качества жизни и роли местного самоуправления в их реализации. Качество жизни - многогранное понятие, включающее в себя совокупность следующих показателей: уровень жизни, обусловленный, в первую очередь, доходами; уровень безработицы; продолжительность жизни, динамика заболеваемости, рождаемости, смертности; обеспеченность граждан жильем и его качество; развитие социальной инфраструктуры; степень социальной защищенности населения; уровень образования населения и доступность образовательных услуг; уровень социальной напряженности, в т.ч. динамика преступности; доступность информации и степень гражданских свобод; 28 экологическое благополучие территорий и ряд других показателей. Важнейшим обобщающим, интегральным индикатором качества жизни является индекс развития человеческого потенциала. Он представляет собой среднеарифметическое трех индексов – ожидаемой средней продолжительности жизни, уровня образования и ВВП на душу населения (в долларах, по паритету покупательной способности). В-третьих, противоречия осуществления реформы местного самоуправления. Это недостаточное обеспечение методическими материалами, организационной техникой, базами данных. В муниципалитетах зачастую отсутствуют общепризнанные программные продукты и программное обеспечение управления финансами, что не позволяет расширить сферу применения новых информационных технологий и снизить трудозатраты в бюджетном процессе. Существует факты отсутствия средств на описание границ муниципальных образований; незавершенности процесса разграничения государственной собственности на землю и др. Есть определенные проблемы с правовым обеспечением, т.е. противоречиями в законодательстве о местном самоуправлении. Но особого внимания заслуживает проблема кадрового обеспечения. Значительное увеличение количества муниципальных образований привело к тому, что большое количество избранных местных глав и депутатов не имеют необходимого профессионального опыта и знаний, а зачастую - и высшего образования. В условиях комплексной реформы, когда и законодательство меняется непрерывно (только с момента принятия поправки в него вносились более 20 раз), квалификация должностных и выборных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих становится ключевым условием эффективного функционирования муниципалитетов. По данным социологического исследования, проведенного в 2013 году Единым общероссийским объединением муниципальных образований при организационной поддержке региональных советов муниципальных образований, мнения респондентов по наиболее важным и требующим первоочередного решения проблемам местного самоуправления распределились следующим образом: Недостаточность финансовых ресурсов, закрепленных за муниципальным уровнем власти – 82,9 %. Недостаточно активное участие населения в решении вопросов местного значения – 48,8 %. Усложненный механизм межбюджетных отношений – 38,2 %. Слабость институтов поддержки местного самоуправления 34,8%. Недостаточная квалификация муниципальных кадров - 34,5 %. 29 Противоречия в законодательном регулировании местного самоуправления – 32,4 %. Нерешенность вопросов разграничения имущества - 23,6 %. Недостаточно строгое разграничение полномочий между уровнями власти – 22,0 %. Незаинтересованность региональных органов власти в усилении местного самоуправления - 19,9 %. Уязвимость глав местного самоуправления – 18,3 %. Слабость представительных органов местного самоуправления – 16,8%. Недостатки системы подготовки муниципальных кадров - 12,1 %. Недоверие населения органам местного самоуправления - 8,6 %. Политизация местного самоуправления – 6,7 %. Отчужденность местного самоуправления от населения - 1 %. Еще одна проблема оказалась порожденной новой редакцией Земельного кодекса. Земля, которая выделяется под строительство, проводится через аукцион, конкурс или через котировку. Большинство местного населения оказывается не в состоянии купить участок земли под строительство. В результате подавляющее большинство местного населения остается без земли, а возможности муниципальных образований по обеспечению жильем малоимущих существенно ограничиваются. Поэтому необходимо все стратегии территориального развития привести в соответствие с системами управления муниципальной экономикой и местным развитием. Вопросы для самопроверки: 1. Каковы признаки местного сообщества? 2. Какие социальные процессы изменили общество? 3. Через какие имущественные отношения проявляюся процессы, связаные с использованием, воспроизводством и возвратом муниципальной собственности? 4. Что означает термин «местное сообщество»? 5. Какой характер носят финансово-хозяйственные отношения ОМС с субъектами муниципальной экономики? 6. Что является основными системообразующими элементами муниципальной экономики? 30 Литература по теме: Базовые учебники: 1. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. М.: ИКЦ «Академкнига», 2003 (гл.1). 2. Коробко В.И. Экономика городского хозяйства. М.: Академия, 2008 (гл.1). 3. Морозова Т.Г., Иванова Н.В., Комов В.Э., Сорокина Т.Ф., Тупчиенко В.А. Городское хозяйство. М.: Инфра-М, 2010 (гл.1). 4. Управление муниципальным имуществом : учеб. пособие. – М. : АНХ, 2007. – 944 с.(гл.1). 5. Экономика муниципальных образований : учеб. пособие / под общей ред. проф. В. Г. Игнатова.- М. : ИКЦ «МарТ», 2005.- 544с.(гл.1). Дополнительная литература: 1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие М.: ТЕИС, 2013. (гл.1). 2. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. М., Фонд «Институт экономики города», 2005. (гл.1). 3. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб.: ИРЭ РАН, 2000. 4. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд, доп. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 5. Рыночные методы управления окружающей средой: Учебное пособие. Под редакцией А.А. Голуба. – М.: «Защита природы», 2011. (гл.1-2). Интернет-ресурсы: 1. http://www.economy.gov.ru – Министерство экономического развития и торговли РФ. 2. http://gallery.economicus.ru – материалы об экономистах и направлениях экономической теории 3. http://www.libertarium.ru – материалы по экономической теории. 4. http://www.ecsocman.edu.ru – Федеральный образовательный портал – экономика, социология, менеджмент – учебные материалы. 31 Тема 2. Цели и ресурсы муниципальной экономики Благосостояние населения как базовая цель муниципальной экономики. Основные элементы благосостояния. Муниципальная экономика как особый способ воспроизводства. Ресурсы муниципальной экономики. Расширенный и традиционный подходы к классификации муниципальных ресурсов. «Внутренние» и «внешние» ресурсы муниципальной экономики. Цель изучения темы: Формирование у слушателей магистратуры базовых представлений о целях муниципальной экономики и ее ресурсах. Задачи изучения темы: ● ознакомление с экономическаой деятельностью на территории и проблемы самодостаточности и устойчивости местного самоуправления; ● ознакомление с ресурсами муниципальной экономики; ● ознакомление с подходами к классификации муниципальных ресурсов. ● ознакомление с понятиями муниципального хозяйства ● ознакомление с понятием муниципального заказа (контракта). Успешно изучив тему, Вы: Получите представление: ● об основных понятиях и сущности муниципального имущества; ● о муниципальном хозяйстве; ● о муниципальных организациях. Будете знать: ● модели муниципального хозяйства; ● сферы рыночных отношений; ● способы и порядок размещения муниципального заказа. Приобретете следующие профессиональные компетенции: ● способность анализировать социально-значимые проблемы и процессы, происходящие в обществе, и прогнозировать возможное их развитие в будущем (ОК-4); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность анализировать и интерпретировать данные отечественной и зарубежной статистики о социально-экономических 32 процессах и явлениях, выявлять тенденции изменения социальноэкономических показателей (ПК-8). Вопросы темы: 1. Основные цели муниципальной экономики. 2. Ресурсы муниципальной экономики. 3. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами. 4. Понятие муниципального заказа. Вопрос 1. Основные цели муниципальной экономики. Главная цель муниципальной экономики - повышение благосостояния населения муниципального образования. Категория «благосостояние» имеет сложную структуру и распадается на несколько составных элементов. Основными из них являются продукты (товары, услуги), занятость населения, «внешние эффекты», благоустройство территории. Продукты (товары, услуги). Цели муниципальной экономики в этом случае связаны с тем, чтобы выявить потребности местного сообщества в товарах и услугах и разработать стратегические проекты их удовлетворения. При этом следует учитывать качественную неоднородность необходимых людям продуктов: часть из них может быть доведена до конечного потребителя без участия местных органов власти и управления (исключительно через рыночный механизм), другие, - так называемые «общественные товары и услуги», не находят поддержки в лице частного капитала, и поэтому ответственность за их производство ложится непосредственно на плечи местных властей. В первом случае задачи органов местного самоуправления минимальны. Они сводятся к установлению контактов с частными предпринимательскими структурами по вопросам контроля за качеством предоставляемых ими товаров, ценовой политики, соблюдения санитарных и экологических норм, централизованных закупок для малообеспеченных районов и т. п. Второе направление хозяйственной деятельности органов местного самоуправления более объемно по своему содержанию. Производство общественных благ является, как правило, малорентабельным и поэтому требует существенных затрат на поддержание его в функциональном состоянии. Но поскольку финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципалитетов, обычно недостаточно для эффективного решения всех местных проблем, то перед органами местного самоуправления постоянно возникает вопрос о возможностях изыскания дополнительных денежных средств для финансирования муниципальных предприятий. Таким образом, осуществляя собственное производство и предоставляя населению 33 муниципального образования общественные товары и услуги, органы местного самоуправления вносят определенный вклад в достижение цели развития местного сообщества, но при этом вынуждены постоянно соотносить потребности местного населения с собственными материально-финансовыми возможностями и в случае необходимости предпринимать активные меры в направлении поиска дополнительных источников пополнения муниципальной казны. Занятость. Одной из ключевых стратегических целей муниципальной экономики является создание на территории муниципального образования дополнительных рабочих мест. При этом важно добиться оптимального соотношения новых, создаваемых рабочих мест с профессиональными характеристиками и запросами тех членов местного сообщества, которые в них нуждаются. Ведь сами по себе рабочие места - еще не гарантия решения проблемы занятости. Они имеют несколько разновидностей: рабочие места, соответствующие имеющейся профессиональноквалификационной структуре рабочей силы территории; новые рабочие места, требующие переподготовки кадров; рабочие места, создание которых связано с изменениями рода деятельности людей и их традиционного уклада жизни. Потребностям местного самоуправления в наибольшей степени отвечает первая категория рабочих мест. Однако добиться такой направленности развития на практике удается далеко не всегда. В этой связи подходить к решению проблемы занятости в каждом конкретном муниципальном образовании необходимо очень взвешенно, с учетом интересов населения данной территории и местных особенностей проживания. «Внешние эффекты», т. е. не отраженные в рыночных ценах товаров и услуг воздействия на третьих лиц, не участвующих в рыночных сделках. Внешние эффекты в системе муниципальных экономических отношений могут быть как положительными (например, утилизация отходов), так и отрицательными (например, загрязнение окружающей среды в результате производственной деятельности). С точки зрения муниципального образования, важно знать, какое именно воздействие могут оказывать принимаемые решения на общую социально-экономическую ситуацию в районе и стремиться к максимизации внешних положительных эффектов. Благоустройство территории. Данную цель муниципальной экономики нельзя сводить к узкой трактовке жилищного и уличного благоустройства. Благоустройство муниципального образования - не просто решение вопросов планировки, муниципального строительства, озеленения и т. п., но и деятельность по развитию бизнеса, созданию условий, благоприятных для увеличения масштабов занятости, укрепления общественной безопасности, развития культуры и т. д. 34 Современная муниципальная экономика - это особый способ воспроизводства материальных и духовных благ. Производственная деятельность в системе местного самоуправления осуществляется на основе муниципального хозяйства, представляющего собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. С позиций муниципального управления муниципальная экономика – это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию. Экономическая деятельность ОМС, управление экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории – важнейший компонент муниципальной деятельности. Использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению, т. е. можно сказать, что муниципальная экономика - это экономика оказания муниципальных услуг. Вопрос 2. Ресурсы муниципальной экономики. Как и всякое производство, экономическая деятельность в муниципальных образованиях основывается на использовании определенных ресурсов. Существуют традиционный и расширенный подходы к классификации муниципальных ресурсов. Традиционно по аналогии с основными факторами производства ресурсы муниципальных образований разделяют на следующие виды: природно-климатические, представляющие собой совокупность естественных условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей. Они включают в себя животный и растительный мир, водные запасы, производственные и жилые характеристики фунта, конкретно-географическое положение территории, ее климатические условия и т. п. Эти характеристики определяют тип застройки, коммунальную инфраструктуру муниципального образования, направления развития конкретного поселения. Природные ресурсы, рассматриваемые с позиции соблюдения экологического равновесия, могут быть серьезным ограничением в развитии местного сообщества; инфраструктурные, включающие мощность строительной базы, удаленность от источников энергии, обеспеченность различными видами энергии, вхождение муниципального образования в систему основных транспортных магистралей страны, развитие внутригородской системы сообщений, рыночные элементы инфраструктуры и пр.; 35 трудовые, отражающие качество и количество рабочей силы, ее миграцию, структуру. К стратегическим ресурсам муниципальной экономики относят: кадровые ресурсы (профессиональный, квалификационный, демографический состав работников, адаптационные и инновационные способности персонала); финансовые ресурсы (совокупность бюджетных и внебюджетных средств, необходимых для разработки программ социально- экономического развития территорий и управления процессом их реализации); информационные ресурсы (характер, объемы, достоверность располагаемой информации, возможности ее расширения и преобразования); земельные ресурсы (муниципальный земельный фонд); производственно-техническую инфраструктуру (сооружения, коммуникации, сети, котельные, трубопроводы и т. д.); правовой ресурс (нормативно-правовые акты, организационнораспорядительные документы, регламентирующие положения и др.); организационно-управленческие ресурсы (гибкость системы управления, скорость управленческих воздействий, эффективность координации деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов различных форм собственности, организационные формы планирования, оценки, контроля); технические ресурсы (оборудование, автотранспорт, компьютерная техника и др.). Сюда же следует отнести и предпринимательские способности населения, приводящие в активное взаимодействие все названные выше виды муниципальных ресурсов. Предпринимательство как особый вид ресурса недостаточно учитывается и реализуется в практической деятельности муниципалитетов. Между тем развитие муниципального сектора должно предполагать расширение предпринимательских начал в муниципальной практике, более широкое использование рыночных механизмов, инструментов и открывающихся возможностей для получения доходов. Таким образом, ресурсный потенциал муниципальных образовании включает в себя не только овеществленные, материальные производственные факторы (природные, водные, топливноэнергетические, финансовые и др.), но и нематериальные ресурсы (духовные, интеллектуальные, информационные, трудовые). Типичная ошибка в оценке ресурсного потенциала местного сообщества состоит в том, что при анализе проблем социально36 экономического развития территорий обычно оцениваются только материальные объекты, но не принимаются во внимание социальные ресурсы: культурные, образовательные, творческие, управленческие, интеллектуальные. Рис. 4. Структура экономических ресурсов муниципальной экономики Рис. 5. Виды муниципальных услуг 37 В то же время последние в условиях научно-технической, информационной и управленческой революций становятся не менее значимыми, а зачастую приобретают решающую роль в освоении и развитии всей ресурсной базы местного самоуправления. Ресурсный потенциал местных сообществ состоит из «внутренних» (находящихся в собственности местных органов власти) и «внешних» по отношению к органам местного самоуправления (принадлежащих другим собственникам или уровням власти) ресурсов. Сосредоточение ресурсов в руках различных собственников является причиной возникновения острых противоречий между отдельными субъектами муниципальных экономических отношений. Вопрос 3. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные из этих функций показаны на рис. 6 Рис. 6. Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории В условиях перехода к рыночной экономике они существенно видоизменились и расширились. Так, местные органы и прежде выполняли функцию экономического анализа, планирования и прогнозирования развития территории, однако в условиях рыночной 38 экономики и многообразия форм собственности методы анализа, прогнозирования и комплексного планирования социальноэкономического развития территории существенно изменились. Инвестиционную деятельность местная власть осуществляла только в рамках утвержденных на вышестоящих уровнях планов и в пределах централизованно выделенных ассигнований. Теперь появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше таковая деятельность просто отсутствовала), внешнеэкономическая деятельность. Сводное финансовое планирование развития территории в современных условиях стало на порядок сложнее, так как оно должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории: прибыль всех хозяйствующих субъектов, платежи в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, централизованные средства, дотации и субвенции, доходы от приватизации, аренды, займов, инвестиционных проектов, внешнеэкономической деятельности и т.п. Направления и методы реализации экономических функций местного самоуправления Учитывая перечисленные функции, можно выделить следующие основные направления управления экономикой муниципального образования: управление муниципальным имуществом; финансовая политика - управление муниципальными финансами; промышленная политика - взаимодействие с немуниципальными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования; налоговая, тарифная, ценовая политика; инвестиционная политика; управление межмуниципальными и международными экономическими связями муниципальных образований и др. Управление экономическими процессами на территории муниципального образования требует использования различных методов прямого и косвенного воздействия на объектыуправления (рис. 7). 39 Рис. 7. Методы регулирования экономических процессов на территории муниципального образования Экономическая политика муниципального образования может изменяться в зависимости от многих факторов: географического положения, отраслевой структуры градообразующей сферы и соответствующего типа муниципального образования (административный центр, транспортный узел, промышленный или ресурсодобывающий, научный, культурный центр и т.д.), социальнодемографического состава населения, уровня квалификации его трудоспособной части и т.п. Выбор наиболее эффективных в конкретной ситуации направлений и методов экономической политики муниципального образования является одним из важнейших условий его развития. 40 Тенденции современной экономической политики государства связаны с четким разграничением властных и хозяйственных функций и сокращением вмешательства всех уровней публичной власти, включая муниципальную, в сферу экономики. Модели муниципального хозяйства. Объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). ОМС, с одной стороны, является некоммерческой организацией и не имеет целью получение прибыли; с другой стороны, для исполнения своего предназначения – решения вопросов местного значения, он должен иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача экономической политики местного самоуправления состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и в финансовых средствах. С этих позиций выделяется три модели местного хозяйства и источников его финансирования. Модели различаются по степени вмешательства ОМС в хозяйственную деятельность предприятия. 41 Рис. 8. Модели муниципального хозяйства Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в т. ч. социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов. ОМС осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. ОМС не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципальных услуг хорошо развит и задачей муниципальной власти является лишь выявление оптимальных поставщиков услуг по соотношению показателей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем населения. 42 Коммунально-рентная модель предусматривает участие ОМС не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность ОМС в финансовых средствах обеспечивается тем, что налоги с населения и с производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю. Муниципально-рентная модель характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а ОМС. Для этого они должны иметь в качестве источников доходов не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности МУПов и, следовательно, стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Эту модель называют муниципальным социализмом - ОМС должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности. Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям множество либо бесплатных, либо частично оплачиваемых бюджетных услуг, что характерно для муниципальнорентной модели. С другой стороны, МУП являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Вопрос 4. Понятие муниципального заказа. Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования играет муниципальный заказ. Согласно статье 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств». Существуют понятия муниципального контракта и муниципального заказа. Муниципальный контракт – это договор, заключенный ОМС, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от 43 имени МО с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. Муниципальный заказ – это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа служат различные работы по благоустройству территории. Принципы осуществления муниципального заказа: жесткий контроль за размещением контрактов; экономия бюджетных средств; соблюдение свободы конкуренции. В процессе формирования и исполнения муниципального заказа могут использоваться разные схемы. Чаще всего этот процесс включает четыре этапа. В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению. Используются следующие способы размещения муниципального заказа: Открытый конкурс – самый предпочтительный способ размещения заказа. К конкурсу приглашаются любые предприятия и организации, удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным, а, кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок. Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах, или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа. Закрытый конкурс проводится в следующих случаях: o сроки выполнения муниципального контракта ограничены; o форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение муниципальных объектов; o из-за невыполнения требований конкурса все заявленные на конкурс предложения отклонены. Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или неразвитости конкурентной среды. Администрация МО должна подготовить методическое обеспечение муниципального заказа, т. е. выбрать и обосновать форму проведения 44 мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора исполнителей. Рис. 9. Задачи муниципального заказа К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от их характера могут быть предъявлены требования, которые определяет администрация муниципального образования. Исходя из наличия бюджетных средств, ОМС определяют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые они в состоянии профинансировать, и на этот объем заключают договоры (контракты) с соответствующими муниципальными, государственными или частными учреждениями. Так появился термин «муниципальный социальный заказ». Технология выдачи муниципального социального заказа состоит в следующем. ОМС, зная актуальные проблемы в социальной сфере, объявляют в прессе конкурс проектов, решающих ту или иную проблему. Заказчиком выступает местная администрация. Исполнителем могут выступать организации любых форм собственности. Критерии отбора эффективного социального проекта определяет заказчик. Выделяются 4 типа товаров и услуг: частные - характеризуются индивидуальным потреблением, а также тем, что потребителю легко отказать в доступе к таким товарам; общедоступные, отличаются индивидуальным потреблением и тем, что потребителю трудно отказать в доступе к ним; совместно оплачиваемые - характеризуются совместным потреблением и тем, что в них легко отказать; коллективные – отличаются совместным потреблением и тем, что в них трудно отказать. Услуги для всего населения финансируются из местных налогов или других источников поступлений, поскольку трудно провести 45 различие между теми, кто пользуется услугами, и теми, кто должен платить за них. Учет различий между этими категориями товаров и услуг является одним из критериев выбора способа их предоставления. ОМС может организовать их производство, как на муниципальных, так и на частных предприятиях. Проблема донесения товаров и услуг населению приобретает в настоящее время особую остроту, и ее решение - прямая обязанность ОМС МО. Основных участников процесса донесения товаров и услуг принято разделять: на потребителя – непосредственно потребляет или получает товар или услугу; производителя – фактически и непосредственно выполняет работу или обеспечивает доставку товара или услуги потребителю; распорядителя (организатора), обеспечивающего товар или услугу - назначает производителя потребителю, и наоборот, выбирает производителя, который будет обслуживать потребителя. Потребитель, производитель и распорядитель связаны между собой определенными отношениями: назначением услуги, доставкой и ее оплатой. Система муниципального заказа служит одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. Муниципальный заказ следует рассматривать как элемент системы управления финансовыми ресурсами МО. Вопросы для самопроверки: 1. Какова структура ресурсов муниципального образования? 2. Какова простейшая модель местной экономики? 3. В чем заключается роль муниципального заказа в экономике муниципального образования? 4. Каковы способы размещения муниципального заказа? 5. Каковы цели муниципальной экономики? 6. Какие товары и услуги предоставляет муниципальная экономика? 46 Литература по теме: Базовые учебники: 1. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. М.: ИКЦ «Академкнига», 2003 (гл.1). 2. Коробко В.И. Экономика городского хозяйства. М.: Академия, 2008 (гл.3). 3. Морозова Т.Г., Иванова Н.В., Комов В.Э., Сорокина Т.Ф., Тупчиенко В.А. Городское хозяйство. М.: Инфра-М, 2010 (гл.2). 4. Управление муниципальным имуществом : учеб. пособие. – М. : АНХ, 2007. – 944 с.(гл.2). 5. Экономика муниципальных образований : учеб. пособие / под общей ред. проф. В. Г. Игнатова.- М. : ИКЦ «МарТ», 2005.- 544с.(гл.2). Дополнительная литература: 1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие М.: ТЕИС, 2013. (гл.1). 2. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. М., Фонд «Институт экономики города», 2005. (гл.3). 3. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб.: ИРЭ РАН, 2000. 4. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд, доп. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 5. Рыночные методы управления окружающей средой: Учебное пособие. Под редакцией А.А. Голуба. – М.: «Защита природы», 2011. (гл.1-2). Интернет-ресурсы: 1. http://www.economy.gov.ru – Министерство экономического развития и торговли РФ. 2. http://gallery.economicus.ru – материалы об экономистах и направлениях экономической теории. 3. http://www.libertarium.ru – материалы по экономической теории. 4. http://www.ecsocman.edu.ru – Федеральный образовательный портал – ЭКОНОМИКА, СОЦИОЛОГИЯ, МЕНЕДЖМЕНТ – учебные материалы. 47 Тема 3. Структура и механизм функционирования муниципальной экономики, ее основные субъекты Местное хозяйство и муниципальное хозяйство: общие черты и различия. Структура муниципального хозяйства. Субъекты муниципального хозяйства: домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, общественные и профессиональные организации. Характеристика предпринимательского сектора. Критерии принадлежности предприятия к местному сообществу: критерии прибыльности (убыточности); занятости; качества рабочих мест; связи предприятий с местной ресурсной базой; вписанности предприятия в структуру местной экономики; пространственного планирования (интегрированности). Цель изучения темы: Формирование у слушателей магистратуры базовых представлений и теоретических знаний о муниципальной экономике. Задачи изучения темы: ● ознакомление с понятием муниципальное хозяйство, его сущностью, основными функциями и механизмом действия в рыночных условиях; ● ознакомление с понятием местного хозяйства: взаимосвязь потребления семей и развития товарного и домашнего производств; ● ознакомление с основными функциями органов местного самоуправления; ● ознакомление со структурой и функциями муниципального хозяйства. Успешно изучив тему, Вы: Получите представление: ● о взаимосвязи между экономическими субъектами на рынках факторов производства и потребительских товаров и услуг; ● о взаимосвязи государственного, частного секторов и сектора неправительственных организаций в местной экономике; ● о взаимодействии местного и национального правительств в предоставлении услуг населению. Будете знать: ● ресурсы муниципальной экономики; ● субъекты и объекты муниципального хозяйства и местного хозяйства; ● критерии принадлежности предприятия к местному сообществу. 48 Приобретете следующие профессиональные компетенции: ● способность анализировать социально-значимые проблемы и процессы, происходящие в обществе, и прогнозировать возможное их развитие в будущем (ОК-4); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность анализировать и интерпретировать данные отечественной и зарубежной статистики о социально-экономических процессах и явлениях, выявлять тенденции изменения социальноэкономических показателей (ПК-8). Вопросы темы: 1. Сущность муниципального хозяйства. 2. Местное хозяйство. 3. Объекты муниципального хозяйства. 4. Субъекты муниципального хозяйства. 5. Экономические проблемы управления муниципальным имуществом. Вопрос 1. Сущность муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство представляет собой сложную и динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории любого административно-территориального образования. Сложность системы муниципального хозяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность - в постоянном развитии муниципального хозяйства территориальных образований и повышении требований к предоставляемым услугам. Состав отраслей муниципального хозяйства, объемные и качественные показатели деятельности предприятий и организаций, основных подотраслей определяется размером города, численностью его населения и особенностями планировки, а также выполняемым им функциям. Численность населения муниципального образования, а так же его функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и 49 сложность его административно - территориального устройства, функциональное разнообразие территорий, сложность и многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики муниципального образования как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы. Муниципальное образование как многофункциональный и сложный объект может быть представлено как экологическая, транспортная, административно-территориальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем: градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство; градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, то есть предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города; социальной, состоящей из блоков профессиональноквалификационной структуры населения, характеризующей наличие рабочих, служащих, специалистов и уровень их квалификации, и социально-демографического; управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе; пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города. Понятие «Муниципальное хозяйство» допускает трактовку как в широком смысле как совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов: услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс; в основном связанные со снабжением производства водой, тепло и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.; услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения ( это услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.); услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.); так и в узком смысле, как комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей 50 роли, то есть выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий муниципального образования. Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причѐм эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива.» Основу муниципального хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий: жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое, в свою очередь, состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде это жилищное хозяйство, которое включает с одной стороны жилищный фонд муниципального образования, а с другой предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжения) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло и электроснабжения), газоснабжения, а так же предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п. городской пассажирский транспорт массового пользования, включая трамвай, троллейбус, автобус; комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города; учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы; службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования. Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных властей. При этом предприятия и учреждения сферы муниципального хозяйства 51 выступают объектом управления со стороны местных властей в определѐнных законом формах. Муниципальное хозяйство как объект управления имеет ряд особенностей: 1. Местный характер производства, оказания и потребления услуг (продукции); эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий. 2. Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий муниципального хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие. 3. Специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим либо совпадают во времени. 4. Тесная взаимосвязь развития и состояния муниципального хозяйства с предприятиями градообразующей сферой, с тем видом деятельности, который оправдывает появление территориальноадминистративного образования, его существование, развитие и обеспечивает для этого необходимые ресурсы. Подходы к определению понятия муниципального хозяйства. 1) Муниципальное хозяйство рассматривается лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), а также с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для инвестиционной деятельности и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории. 2) К муниципальному хозяйству относится вся совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном подходе происходит размывание понятия власти, и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местными органами власти той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом. 52 3) В связи с этим известный российский исследователь Л.А.Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях. По его определению муниципальное хозяйство – это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения». В данном определении присутствует тот критерий, по которому мы можем развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства как объекта местного самоуправления, включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения. Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распопряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. В некотором смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемыми органами местного самоуправления, и коллективными собственниками муниципального имущества. Из определения муниципального хозяйства следует, что предприятия и учреждения, выполняющие общественно значимые функции, нуждаются в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления. По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации общественных интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления. Вопрос 2. Местное хозяйство. Местное хозяйство в отличие от муниципального включает в свой состав домохозяйства. Под домашними хозяйствами понимают конечных потребителей национального продукта. В российской экономике домохозяйства не стали еще реальным экономическим субъектом рыночных отношений. Они выглядят скорее 53 как объект воздействия, а не полноправный субъект экономической деятельности, хотя и оказывают решающее воздействие на развитие сферы материальных услуг (коммунально-бытовых, транспортных, общественного питания и т. д.) территории. Другими словами, домохозяйство является не только потребителем производимых в местном сообществе товаров и услуг, но и главным субъектом отношений, определяющим само существование и движение муниципальной экономики. К предпринимательскому сектору относят всех тех, кто производит товары и услуги с целью получения прибыли. Для МО развитие малого предпринимательства имеет не меньшее, а иногда и большее значение, чем развитие крупной промышленности. Основную категорию налогоплательщиков в условиях рынка составляют представители частного бизнеса. Малый бизнес – это дополнительные рабочие места, выпуск необходимой для местных нужд продукции и оказание услуг, налоговые платежи в местный бюджет. Малое предпринимательство наиболее приближено к конкретным локальным территориям. Поэтому стимулирование именно этой формы бизнеса выступает сегодня на первые позиции муниципальной экономической политики. Муниципальное предпринимательство представляет собой совокупность разнообразных форм финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти, способных обеспечить укрепление экономических основ местного самоуправления посредством создания дохода или экономии бюджетных средств. 54 Рис. 10. Формы поддержки малого бизнеса Муниципальное регулирование развития предпринимательства может осуществляться в двух формах: экономической и административной. Для местного сообщества важно оценить не столько эффективность отдельного предприятия, сколько то, что дает каждое конкретное предприятие для обеспечения жизнеспособности сообщества в целом. Вопрос о роли органов местного самоуправления как субъекта экономической деятельности представляется довольно сложным. Вопервых, местное правительство - ОМС многолико. Его роль выходит далеко за рамки хозяйственной деятельности. Во-вторых, существуют различные варианты распределения функций общественного управления между уровнями власти. Круг функций, которые могут брать на себя ОМС, можно объединить в три основные группы, характеризующие роль органов местного самоуправления: выполняет функцию контроля за соблюдением законности и порядка в местном сообществе; предоставляет услуги населению; представляет интересы сообщества. Первая функция связана с деятельностью правоохранительных органов. В этой функции ОМС выступает как часть общей государственной системы. Вторая и третья функции связаны непосредственно с деятельностью в интересах местного сообщества. Взаимосвязи между экономическими субъектами осуществляются с помощью рынков факторов производства и потребительских товаров в виде вещественных и денежных потоков. Домохозяйства, которые в рыночной экономике непосредственно или косвенно (через находящиеся 55 в их собственности предприятия) владеют всеми экономическими ресурсами, поставляют эти ресурсы предприятиям. Предприятия предъявляют спрос на ресурсы, поскольку последние служат средством, с помощью которых они производят товары и услуги. Платежи, производимые предприятиями, покупающими ресурсы, представляют собой издержки этих предприятий. Одновременно для домохозяйств, поставляющих ресурсы, они становятся различными формами доходов: заработной платой, рентой, процентом или прибылью, дивидендом – и им также необходима эта информация. Денежный доход, полученный домохозяйствами от продажи ресурсов, расходуется на приобретение различных товаров и услуг. Расходование полученных доходов представляется как спрос домохозяйств на рынке потребительских товаров и услуг. Одновременно предприятия соединяют приобретенные ими ресурсы для производства и предложения товаров и услуг на тех же рынках. С точки зрения предприятий поток потребительских расходов на товары и услуги образует выручку, или доходы, от продажи ими этих товаров и услуг. Органы местного самоуправления принимают решения о приобретении общественных благ, т. е. определяют объем ресурсов, которые необходимо перераспределить в целях удовлетворения общественных потребностей либо на уровне государства, либо на местном уровне. Ресурсы перераспределяются через налоги, которые тем самым изымают часть доходов из рыночного оборота, уменьшая покупательную способность в частном секторе. Затем ОМС, расходуя налоговые поступления в соответствии с принятой системой поуровневого разграничения полномочий, направляют эти ресурсы в сферу общественных благ и услуг. В рыночной экономике государство не регламентирует количество и виды услуг, передаваемых местному уровню управления. ОМС в значительной степени сами определяют собственные расходы и распределяют доходы так, как считают нужным. В таких случаях центральная власть сосредоточивается на вопросах общегосударственной важности, которые может разрешить только государство. Простейшая модель местной экономики иллюстрирует современный подход к описанию местной экономики как единичного хозяйства, которое, как и любая организация, имеет внутреннюю и внешнюю среду. При этом возможности воздействия местного сообщества на внешнюю среду ограниченны, а главные источники и импульсы развития находятся внутри сообщества. В рыночной экономике местные хозяйства связаны друг с другом отношениями конкуренции. Смысл экономической деятельности местного сообщества заключается в эффективном использовании местных ресурсов и преимуществ в конкуренции с другими сообществами с целью более полного удовлетворения потребностей населения. 56 Вопрос 3. Объекты муниципального хозяйства. Объекты, относящихся к муниципальной собственности: 1. Объекты государственной собственности, расположенные на территории, находящейся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) советов народных депутатов: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и и 7-и процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтностроительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении; объекты инженерной инфраструктуры города (за исключением, входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов; другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций. 2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и округов, и находящиеся на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятием; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта. 3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении министерства сельского хозяйства РФ. 57 4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций министерства путей сообщения РФ, департамент морского и речного транспорта, министерство транспорта РФ, связанных с обеспечением питания населения. Территориально-административное образование на основе города может выполнять одну или несколько основных функций. По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов: Города как административно-территориальные центры и столицы. В случае развитие города и его муниципального хозяйства будет определяться не только экономическими, но и социальнополитическими требованиями Город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия различных отраслей, являясь наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом и муниципальным хозяйством при этом должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления. Многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления муниципальным хозяйством городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ. Одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, на которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города и муниципального хозяйства обуславливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития. Особую категорию одноотраслевых городов составляют наукограды, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние муниципального хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований. Специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно58 климатические и экономико-географические условия. Например Кисловодск, Сочи, Анапа, Крым – центры отдыха; Суздаль, Кижи – туристические центры. Здесь стратегическое управление муниципальным хозяйством обуславливается необходимостью развития города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научнотехнического и социально-экономического прогресса. 5. Комплексность и пропорциональность развития подотраслей сферы муниципального хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить качество и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустройством, формированием транспортной, социальной, торговой инфраструктуры, то есть осуществлять комплексную застройку территорий. 6. Зависимость размера предприятий муниципального хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер непосредственно влияет на уровень развития муниципального хозяйства и определяет наличие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существенного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства. Предприятия и организации муниципального хозяйства имеют специфические черты своей производственной деятельности, которые определяют особенности организации производственной структуры и управления: 1. Продукция предприятий, как правило, не имеет овеществленного характера и выступает в форме услуги. Например, услуги теплоснабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, городского транспорта – в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т. д. 2. Целью деятельности предприятий муниципального хозяйства является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг, и, в отличие от коммерческих предприятий, извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффективности их деятельности. 3. Переменный режим работы в соответствии с графиками потребления услуг. Потребление услуг предприятий муниципального хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток ( часы с максимальными «пиковыми» 59 нагрузками), и предоставление этих услуг должно быть согласовано с режимами потребления. 4. Наличие на предприятиях муниципального хозяйства достаточно значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для покрытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициента полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг. 5. Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы муниципального предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением ни предоставлением других видов услуг. 6. Отсутствие прямой зависимости между численностью работников предприятия муниципального хозяйства и объемом оказываемых услуг. На предприятиях широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повременная система оплаты труда. 7. Большинство предприятий муниципального хозяйства производят однородную продукцию, то есть предоставляют один вид услуг, который на территории города как правило является уникальным. Значительная часть предприятий на территории муниципального образования является естественными локальными монополистами в производстве и предоставлении услуг (предприятия коммунальной энергетики, водоснабжения и отведения и т.д.), или занимают олигопольное положение (организации жилищной сферы, дорожномостового хозяйства и т.д.), что затрудняет развитие конкурентных отношений в сфере муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство включает комплекс отраслей (жилищная сфера, коммунальное хозяйство, городской пассажирский транспорт, бытовое обслуживание, торговля и общественное питание, муниципальное строительство и ремонтно-строительное производство, местная промышленность и др. Уровень достижения результатов одних отраслей зависит от степени развития других). Комплексное развитие городского хозяйства является важным фактором пропорционального и динамичного развития города в целом. На уровне города муниципальное хозяйство практически совпадает с городским хозяйством, поэтому можно рассматривать эти термины как синонимы. Необходимо различать понятия «муниципальное хозяйство» и «хозяйство муниципального образования». Отличительная особенность муниципального хозяйства состоит в том, что доход, полученный от деятельности предприятий и организаций, является собственностью данного сообщества. В то время как хозяйство муниципального образования – это подсистема хозяйства страны, состоящая из отраслей, сфер деятельности, имеющих как общие, 60 так и специфические черты, то есть это хозяйство страны в «миниатюре». Таким образом, местное самоуправление в узком смысле – это управление муниципальным хозяйством, а в широком – управление хозяйством муниципального образования. Результаты деятельности отраслей муниципального хозяйства являются социально значимыми для населения города, выполняют важные социальные функции. Для многих отраслей характерны неразрывные взаимосвязи между производителями и потребителями услуг. Эти взаимосвязи отчетливо просматриваются в водопроводном хозяйстве, пассажирском транспорте, энергоснабжении. Вопрос 4. Субъекты муниципального хозяйства. Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы: муниципальные предприятия и учреждения; предприятия и учреждения иных форм собственности. Роль каждого из названных субъектов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Предприятия и учреждения иных форм собственности участвуют в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей, либо общественного (добровольного по форме) принуждения. В Российском законодательстве выделено в качестве самостоятельных два вида предприятий: государственное и муниципальное. (Статья 6-7 Закона РСФСР о предприятиях и предпринимательской деятельности). Строго говоря, это деление не совсем логично. Если употреблять понятие «муниципальное предприятие» как разновидность предприятий, создаваемых местными муниципальными органами государственного управления, то обоснованным было бы назвать предприятия, организуемые федеральными властями - федеральными предприятиями. При этом и те и другие предприятия находятся в государственной собственности. Особенности субъектов муниципальных правоотношений: 1. Обязательные субъекты муниципальных правоотношений. 2. Иные субъекты муниципальных правоотношений, которые могут присутствовать в данных правоотношениях. 61 Чтобы какое-нибудь правоотношение считалось муниципальным, обязательно хотя бы один из субъектов должен быть из группы обязательных субъектов. Круг обязательных субъектов: 1) Население муниципального образования, как синоним – местное население, местное сообщество, территориальный коллектив. 2) Муниципальное образование и их объединение. Примеров таких правоотношений немного. Чаще всего на практике встречается при объединении в какие-то союзы (к примеру, союз российских городов…). 3) Органы местного самоуправления. Это самый распространѐнный субъект: отношения, связанные с предоставлением льгот, реализацией компетенции. 4) Депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и муниципальные служащие. Депутаты отчитываются перед избирателями… Или аттестация муниципального служащего. 5) Иные органы. Это весь остальной широкий круг субъектов, которые могут вступать в отношения с депутатами и т.д. Это могу быть государственные органы: прокуратура с протестом на решение воронежской государственной думы… Взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления, в ходе которого ему делегируются какие-либо полномочия. 6) Различные общественные объединения. Тоже могут быть участниками. Например, политические партии выдвигают кандидатов на муниципальных выборов. Или выступать с инициативой на обсуждении какого-то вопроса. 7) Предприятия, учреждения и организации. Органы местного самоуправления принимают какие-то решения о правилах сдачи в аренду муниципального имущества… 8) Отдельные физические лица: граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства. Также могут быть участниками: участвовать в собраниях, вносить предложения… Каким образом может быть создано государственное или муниципальное предприятие? Общий порядок определен в статье 33 Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности. Предприятие может быть учреждено либо по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива государственного или муниципального предприятия, в случаях и порядке, предусмотренным законодательством России. Предприятие может быть учреждено в результате выделения из состава действующего предприятия, объединения, организации одного или нескольких структурных подразделений (единиц) с сокращением за 62 данными структурными подразделениями (единицами) существующих обязательств перед предприятием. Предприятие также может быть учреждено в результате принудительного разделения в соответствии с антимонопольным законодательством России. Споры по вопросам выделения и разделения предприятий решаются в судебном или арбитражном порядке. По любому из предложенных вариантов государственное или муниципальное предприятие может быть создано только органом уполномоченным управлять государственным или муниципальным предприятием, организацией, объединением. Инициатива может принадлежать трудовому коллективу структурного подразделения или структурной единице, но без согласия фактического учредителя малое государственное или муниципальное предприятие не может быть создано. Руководителей крупных производств можно понять: вложено столько сил и средств в развитие хозяйства и теперь отдавать все это по частям на сторону - какой смысл? Но все же муниципальное предприятие является непременным атрибутом жизни местных коллективов во всех промышленно развитых странах Запада. Собственность, принадлежащая низшим и средним региональным звеньям местного управления играют существенную роль в экономике и социальной сфере отдельных регионов. Предприятия, принадлежащие местным органам управления и самоуправления обслуживают, прежде всего, жителей конкретной области, обеспечивая их необходимыми товарами и услугами. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Назначение на должность и заключение трудового договора с руководителями муниципальных предприятий и учреждений производятся различными способами. Нередко назначение на должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений производится по конкурсу главой муниципального образования в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования. При этом организация и проведение 63 конкурса на замещение вакантных должностей руководителей муниципальных предприятий и учреждений осуществляются конкурсной комиссией, которая создается и действует в соответствии с положением о конкурсной комиссии, утверждаемым решением представительного органа муниципального образования. Прекращение трудового договора с руководителем муниципального предприятия или учреждения производится по основаниям, предусмотренным законодательством и условиями трудового договора. Увольнение руководителя муниципального предприятия или учреждения производится, как правило, главой муниципального образования. Руководители муниципальных предприятий и учреждений представляют администрации муниципального образования и (или) представительному органу муниципального образования отчеты об использовании имущества, закрепленного за муниципальным предприятием или учреждением, по установленным формам. При необходимости кроме периодической обязательной отчетности руководители муниципальных предприятий и учреждений обязаны представлять информацию и отчеты о деятельности возглавляемых ими предприятий и учреждений по запросам представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Руководитель муниципального предприятия, учреждения несет персональную ответственность за достоверность и своевременность представляемой отчетности. Сферы деятельности МУП (несколько десятков тысяч по РФ): жилищно-коммунальные комплексы; пассажирский транспорт; торговля (магазины, рынки); бытового обслуживания; здравоохранение (аптеки); культура (кинотеатры); массовой информации (газеты, теле-, радио); производство отдельных видов продукции (молзаводы, хлебозаводы, кирзаводы). Среди муниципальных предприятий выделяются достаточно отчетливо две основные группы: 1. предприятия прямого управления, жестко контролируемые местными органами власти; 2. предприятия с делегированным управлением, часть контроля над которыми передана местными властями другим юридическим или физическим лицам. 64 Таблица 2. Состав и характеристика муниципальных хозяйствующих субъектов Характеристики Муниципальное унитарное предприятие (МУП) Муниципальное учреждение для осущ. управленческих, социально-культурных или социально значимых услуг некоммерческого характера Казенное предприятие преобладающая часть продукции предназначена для МО, либо требует дотирования, так как производство убыточное Назначение коммерческая организация, не наделенная правом собственности Имущество на праве… хозяйственного ведения оперативного управления владеет, пользуется и распоряжается собственностью без права отчуждения, передачи в аренду без согласия МО самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица владеет, пользуется и распоряжается собственностью только в соответствии с целями своей деятельности. МО вправе изъять излишнее или неиспользуемое имущество и распорядиться им по своему усмотрению финансируется по смете доходов и расходов из средств местного бюджета полностью или частично (за вычетом доходов от оказанных платных услуг) осуществляют производство продукции, работ и предоставляют в услуг для МО либо основном услуги. убыточных и дотируемых из бюджета производств не перечисляют в бюджет, так как прибыли не имеется Принцип владения имуществом Финансирование Цель деятельности производит и реализует продукцию, товары и услуги Уплата налогов перечисляют в бюджет часть прибыли Вторая группа предприятий по признакам управления и функционирования близка к предприятиям частного сектора. Предприятия этой группы ориентируются на рыночные критерии, стремятся повысить свою эффективность и прибыль, имеют определенную степень автономии, но относятся к местным органам управления. Именно такие предприятия в последние годы получают все большее распространение, а их роль как производителей муниципальных услуг возрастает. Муниципальное предприятие прямого управления является наиболее старой и традиционной формой управления муниципальных услуг. Их значение остается важным в целом ряде административных услуг (пожарная, похоронная служба, эксплуатация дорог и т.д.). В сфере промышленной и торговой инфраструктуры (газа-, водо- и электроснабжение, отопление, транспорт, рынки и т.д.) предприятия прямого управления встречаются значительно реже. 65 Муниципальные предприятия прямого управления практически не имеют административной и финансовой автономии, не является юридическим лицом, не могут самостоятельно решать вопросы найма, увольнения рабочих. Обычно они не имеют своего бюджета, их текущие расходы фиксируются в бюджете местных органов власти. В отдельных случаях такие предприятия, выполняющие услуги промышленного или торгового характера, составляют свою финансовую систему или бюджет, который утверждается в качестве приложения к бюджету местных органов власти. Как правило, предприятия прямого управления не имеют собственной организации управления, а его персонал формируется из служащих муниципальной администрации. Муниципальные предприятия прямого управления широко представлены во Франции, Бельгии, Нидерландах, Великобритании и других странах. Напротив их роль весьма ограничена в Германии, где они встречаются только в сфере эксплуатации городских путей сообщения и дорожного хозяйства. В последнее время отмечена тенденция к изменению принципов контроля над муниципальным предприятием прямого управления. Местные власти предоставили этим предприятиям относительную автономию в административном и финансовом плане. Такие предприятия получают статус юридического лица, но сохраняется административный контроль над ними. Возникает переходная форма управления муниципальным предприятием прямого к делегированному. Предприятия прямого управления со статусом юридического лица имеют автономный бюджет (его убытки финансируются из местного бюджета), собственная организация управления, члены которого утверждены местной администрацией, а деятельность контролируется. Кроме того, руководство такого предприятия самостоятельно решает вопросы найма и увольнения служащих, в соответствии со своими финансовыми возможностями. Муниципальное предприятие прямого управления со статусом юридического лица в последние годы быстро распространяется во Франции, Португалии, Италии, Испании, в таких сферах, как водо-, газои электроснабжение, уборка бытового мусора, отопление, дорожные работы и т.д. В последние годы все более частыми становятся случаи, когда муниципальные предприятия приватизируются, отдаются в концессию или преобразуются в смешанные компании. Таким путем идет процесс преобразования муниципальных предприятий прямого управления в предприятия с делегированным управлением. 66 Рис. 11. Функции органа МСУ в отношении МУП, МУ Приватизация муниципального предприятия. С помощью приватизации местные власти пытаются решить свои бюджетные проблемы, освободиться от обременительных расходов по содержанию малорентабельных и убыточных предприятий, а одновременно расширить налоговую базу и соответствующие доходы за счет приватизированных предприятий. Кроме того приватизация в некоторых случаях позволяет повысить эффективность местной экономики, расширить предложение товаров и услуг на местном рынке. Приватизация открывает новые возможности для коммерческого внедрения достижений НТР, эффективного использования оборудования, снижения накладных расходов, найма квалифицированного персонала, изменение структуры занятости в интересах более рационального хозяйствования. В случае, если местные власти в силу определенных причин не могут отдать муниципальные предприятия в частные руки (социальные службы, объекты культуры, образования), они проводят частичную приватизацию. При этом местные власти сохраняют за собой рычаги управления и контроля, оговаривая эти ограничения в рамках соответствующего договора. К приватизации местные власти подталкивают с одной стороны стагнация и сокращение их доходов, а с другой стороны сопротивление жителей новым повышениям местных налогов, составляющих один из основных источников бюджета местных органов власти. В этих условиях приватизация муниципальной собственности становится все более привлекательным средством решения бюджетных проблем. Значение территориально-хозяйственных комплексов городов как структурных единиц народно-хозяйственного комплекса определяется с одной стороны бурным развитием городов, с другой децентрализацией 67 экономики и повышением роли территорий в решении экономических и социальных вопросов. В силу этого финансовый механизм отрасли в условиях рыночной экономики должен содержать элементы, обеспечивающие социальную защиту населения территории от стихийного повышения цен на жизнеобеспечивающие услуги муниципального хозяйства. Знание муниципальной экономики, муниципального управления становятся определяющим для эффективного хозяйствования, эффективного управления территорией, для практической реализации миссии муниципального самоуправления. Подводя итоги данной работы, можно сделать следующие выводы. Целью муниципального самоуправления и управления муниципальным хозяйством становится такое комплексное развитие территории муниципального образования, при котором безусловным приоритетом становится формирование системы социальной защиты, рассматриваемой как создание и поддержание основных сфер жизнедеятельности человека. Сосредоточение в единых руках всех технических служб города (водопроводного, газового, электрического и транспортного хозяйств) позволяет, упорядочив их эксплуатацию предоставлять населению дополнительные удобства. Скажем, можно регулировать электроснабжение и электропотребности (снабжать электроэнергией в дневные часы трамвайный и троллейбусный парк, а в ночные часы обеспечивать освещение. Обладая всеми трубопроводами можно сделать так, чтобы одновременно проводились прокладка, либо ремонт газовых, водопроводных и канализационных труб. Как известно подобные работы нередко портят жизнь горожанам. То же относится и к проведению других уличных работ, связанных со строительством и благоустройством территории. И еще одно преимущество муниципальной собственности - возможность видеть и обеспечивать перспективы развития городов и их хозяйство, строить и развивать городские службы с расчетом на будущее. Вопрос 5. Муниципальное имущество. В собственности муниципальных образований может находиться: имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными и региональными законами; 68 имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным выше, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. В статье 50 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» поименован состав муниципального имущества для каждого типа муниципальных образований. При этом отдельно приведены перечни имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов. В собственности же городских округов могут находиться все виды имущества из обоих таких перечней. Муниципальное имущество поселений. В собственности поселений могут находиться: имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и 69 регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; имущество библиотек поселения; имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации; имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения; леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья. 70 Имущество муниципальных районов. В собственности муниципальных районов могут находиться: имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов; имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; имущество межпоселенческих библиотек; имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 71 земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Таблица 3. Состав муниципального имущества Виды имущества Поселения Для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, освещения улиц Автодороги, мосты, иные транспортные сооружения (за искл. фед. и рег.), имущество для их обслуживания Жилищный фонд для соцобслуживания малообеспеченных граждан и имущ-во для его содержания Пассажирский транспорт и имущество для транспортного обслуживания населения Имущество для предупреждения и ликвидации ЧС Объекты, оборудование и снаряжение для первичного пожаротушения Библиотеки (для муниципального района – межпоселенческие библиотеки и коллекторы) Для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры 72 Муниципальны е районы В границах поселения Только для межпоселенного энерго- и газоснабжения Между поселениями + + В границах поселения + Между поселениями + + - + + + - + Объекты культурного наследия местного значения Для физкультуры и спорта Для организации благоустройства и озеленения Для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (для районов – утилизации и переработки отходов) Для организации ритуальных услуг и содержания кладбищ (районы – межпоселенные захоронения) Для опубликования НПА и иной информации Для организации и осуществления экологического контроля Для охраны общественного порядка силами муниципальной милиции Для обеспечения дошкольного, школьного, дополнительного образования и отдыха детей Для оказания скорой медпомощи, первичной медикосанитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медпомощи женщинам в период беременности, во время и после родов Архивные фонды, в т.ч. кадастр землеустроительной и градостроительной документации, имущество для хранения указанных фондов + + + - + + + + + - + + - + - + - + - + Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Согласно ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. К числу функций управления муниципальным имуществом относятся: 1. Приватизация. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. 2. Сдача в аренду. 3. Приобретение за счет средств местного бюджета. 4. Передача в доверительное пользование. 73 5. Передача в безвозмездное пользование. 6. Использование в качестве залога. 7. Внесение в качестве взноса в уставной капитал. 8. Передача в оперативное управление. 9. Передача в хозяйственное ведение. Передача муниципального имущества в хозяйственное ведение. В хозяйственное ведение муниципальное имущество передается специально создаваемым для этого муниципальным унитарным предприятиям. Унитарными предприятиями признаются коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. В качестве собственника данного имущества выступает либо государство, либо муниципальные образования. Соответственно различают государственные и муниципальные унитарные предприятия. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Процесс создания МУП, как и любого юридического лица включает в себя следующие этапы и действия: 1. Принятие решения о создании. Такое решение принимается главой муниципального образования. Готовится проект данного решения отраслевым подразделением администрации, по профилю деятельности которого и будет специализироваться МУП. Одновременно с проектом решения должен быть подготовлен проект технико-экономического обоснования. В этих документах, а так же в пояснительной записке отражаются ожидаемые результаты деятельности и необходимые для создания ресурсы. Пояснительная записка в обязательном порядке согласовывается с соответствующими профильными департаментами администрации МО (финансов, собственности, правовой). Решение о создании МУП подлежит обязательному согласованию с представительным органом МО. 2. Подготовка и утверждение учредительных документов МУП. Учредительные документы регламентируют все основные аспекты деятельности предприятия. В число этих документов входит учредительный договор и устав. Для унитарных предприятий учредительным документом является устав. В уставе МУП в обязательном порядке находят свое отражение следующие обязательные позиции: цель и предмет деятельности; имущество; права и обязанности; управление деятельностью; реорганизация и ликвидация. 74 Цель и предмет деятельности определяется теми вопросами местного значения, для решения которых создается предприятие. Состав имущества передаваемого муниципальным образованием МУП определяется профилем его деятельности. Особенностью этого имущества является то, что оно неделимо и распоряжение им строго контролируется муниципальным образованием. МУП имеет право участвовать в деятельности других организаций, открывать филиалы представительств. Предприятие не имеет право продавать, передавать в аренду или в иной форме использовать переданное ему имущество без согласия собственника. Собственник имеет право на получение части прибыли от деятельности МУП. Предприятие обязано отчитываться о результатах своей деятельности перед собственником. Отчетность осуществляется в ежеквартальном режиме и осуществляется по установленным формам. Наряду с традиционными формами статистической, налоговой отчетности в отчете МУП дополнительно дается информация о выполнении установленных для него финансовых показателей о направлениях использования прибыли, по численности работы и форме их оплаты. Устав МУП готовится отраслевым органом, инициировавшим создание предприятия, и утверждается департаментом по управлению собственностью. 3. Назначение руководителя МУП. Общий порядок назначения руководителя МУП предусматривает предложение отраслевым органом кандидатуры, согласование ее со службой по управлению муниципальным имуществом и главой МО. Затем кандидатура должна быть согласована с представительным органом (соответствующим комитетом городской думы). Затем готовится приказ о назначении руководителя МУП и трудовой договор. Данные документы подписываются одновременно с уставом МУП и решением о его создании. 4. Формирование уставного фонда. Уставной фонд представляет собой стоимостную оценку имущества, которое передается МУП в хозяйственное ведение и которым оно отвечает по своим обязательствам). Минимальная величина уставного фонда должна быть равна 1000 минимальных размеров оплаты труда. Формирование уставного фонда осуществляется путем передачи соответствующего муниципального имущества от администрации МО МУП. Факт передачи оформляется актом, подписываемым представителем администрации и директором МУП. Предельный срок передачи составляет 3 месяца с момента создания МУП. 5. Оплата государственной пошлины осуществляется директором МУП. 75 6. Оформление заявления на регистрацию. Оформляется от имени администрации МО и содержит информацию о том, что содержательные позиции устава соответствуют требованиям действующего законодательства, что содержащаяся в нем информация является достоверной и соблюден установленный порядок создания МУП. 7. Представление документов на государственную регистрацию. Документы представляются в регистрирующий орган, в качестве которого выступают налоговые органы по месту нахождения МУП. В число предоставляемых документов входит: заявление; решение о создании; устав; акт передачи имущества. 8. Государственная регистрация МУП осуществляется в течение пяти рабочих дней с момента принятия документов и предусматривает внесение МУП в единый государственный Реестр юридических лиц. Предприятию выдается свидетельство о государственной регистрации. 9. Получение идентификационных или статистических кодов. Указанные коды используются для нужд статистического и налогового учета. Присваиваются они в органах статистики и зависят от формы собственности, направления специализации, отраслевой принадлежности и других факторов. 10. Постановка на налоговый учет. Осуществляется налоговыми органами одновременно с государственной регистрацией и предусматривает присвоение МУП ИНН. 11. Открытие расчетного счета в банке. Производится директором МУП и в обязательном порядке предусматривает предварительное заверение образцов подписи распорядителей счета. 12. Изготовление печати и углового штампа. 13. Получение лицензии. Лицензия - это официальный документ дающий право предприятию заниматься определенным видом деятельности на определенной территории в течение определенного периода времени. Выдается лицензия полномочными на это органами. Она представляет собой бланк со многими степенями защиты, порядковым номером, с указанием выдавшего органа и указанием владельца лицензии. 76 Вопрос 5. Экономические проблемы управления муниципальным имуществом. При формировании муниципальной собственности, управлении муниципальным имуществом и его приватизации возникают сложные экономические проблемы. Далее рассматриваются некоторые из них. Передача объектов в муниципальную собственность. Основная доля ведомственного жилья, объектов инженерной инфраструктуры городов и объектов социального назначения уже передана в муниципальную собственность. При передаче в муниципальную собственность объектов, остающихся пока в собственности предприятий, возникают серьезные проблемы. 1. Проблема финансирования. При существующей практике, подписывая акт приемки объектов в муниципальную собственность, орган местного самоуправления далеко не всегда получает дополнительные доходы в бюджет для финансирования их содержания. Отказ от приема тоже опасен, поскольку многие предприятия в условиях финансового кризиса не в состоянии содержать жилые дома, детские сады, другие объекты, которыми пользуются жители муниципального образования. Нередки случаи, когда предприятия просто «бросают» социальные объекты, имущество которых разворовывается. Здесь не может быть общего рецепта, и в каждом конкретном случае орган местного самоуправления обязан принимать решение с учетом всех экономических и социальных факторов. 2. Проблема износа. По закону владелец должен передать объект в муниципальную собственность в состоянии, пригодном для эксплуатации. На деле зачастую передаются ветхие жилые дома, требующие срочного капитального ремонта или даже сноса и переселения жильцов, изношенные инженерные сети, котельные и т.п. Муниципальное образование вправе отказаться от приема в собственность подобных объектов, но в отдельных случаях, сознавая безвыходность ситуации, соглашается на это. Такая практика отрицательно сказывается на его финансовом состоянии. Определение условий сдачи в аренду, обоснованное установление ставок арендной платы за использование нежилых помещений и другого муниципального имущества. В данном случае важно найти баланс интересов между стремлением муниципального образования увеличить доходы бюджета от аренды и опасностью свертывания арендаторами важных видов хозяйственной деятельности в связи с высокими затратами на арендную плату. Надежным средством решения этой проблемы является широкая дифференциация ставок арендной платы в зависимости от места расположения арендуемого объекта и вида деятельности, сочетающаяся с системой льгот и привилегий. 77 Определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой и совершенствование технологии приватизации. Здесь могут быть реализованы разные подходы для экономически эффективных (доходных) и убыточных объектов. Доходный объект можно продать по высокой цене и получить крупные разовые поступления в бюджет. В то же время арендная плата за этот объект будет пополнять бюджет постоянно и в связи с инфляцией со временем может возрастать. Формально выполненный экономический расчет обычно свидетельствует в пользу приватизации, однако представительный орган муниципального образования при согласовании программы на очередной год не может ограничиться таким расчетом и должен взвесить все, в том числе отдаленные последствия приватизации объекта. Цель приватизации убыточных объектов - сокращение расходов бюджета на их содержание. Цена объекта в этом случае может быть низкой. Единственным ограничителем является социальная значимость объекта. Например, в одном из городов депутаты отказались включить в представленный администрацией план приватизации на очередной год убыточный книжный магазин, поскольку это был единственный в городе магазин, специализированный на продаже учебной и методической литературы. В условиях бюджетного дефицита принятие таких решений является нелегкой задачей. Приватизация жилья. Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы как можно больше жителей стали собственниками своих жилых домов и квартир. Фактически население, несмотря на бесплатность приватизации (за исключением расходов по оформлению соответствующих документов), приватизировало лишь около половины жилищного фонда. Основной причиной этого стали опасения, связанные с лишением владельцев частного жилья бюджетных дотаций. Люди не хотят также приватизировать квартиры в ветхих жилых домах в надежде на улучшение жилищных условий. Основным способом решения проблемы является работа с населением при четких обязательствах создания одинаковых экономических условий для приватизированного и муниципального жилья, содействие созданию товариществ собственников жилья, наглядная демонстрация их преимуществ. Для осуществления работ, связанных с приватизацией жилья, в муниципальных образованиях создаются соответствующие структуры, чаще всего в форме агентств, имеющих статус муниципального учреждения. Наряду с этим приватизацию муниципального жилья могут осуществлять частные агентства. Приватизация встроенных помещений в жилых домах. Многие органы местного самоуправления при приватизации предприятий и организаций, расположенных на первых этажах жилых домов, отказывают в приватизации самих помещений, передавая их 78 предприятиям в аренду. Таким образом муниципальная власть сохраняет за собой рычаги воздействия на предприятия. Отрицательным же моментом является то, что организация, не получив помещение в собственность, воздерживается от серьезных капитальных затрат на его обустройство. Ситуация может измениться благодаря созданию товариществ собственников жилья. Встроенное помещение должно стать коллективной собственностью товарищества, и уже с ним арендатор должен будет устанавливать договорные отношения. Однако и муниципальная власть может участвовать в товариществе как собственник встроенного помещения, если в нем располагается, например, муниципальное учреждение. Комплексный подход к управлению муниципальной недвижимостью. До недавнего времени управление муниципальной землей и муниципальным недвижимым имуществом рассматривалось муниципальными образованиями как две различные задачи, решение которых возлагалось на разные органы: земельный комитет и комитет по управлению имуществом. Недостатком раздельного управления землей и недвижимым имуществом является отсутствие единой системы объективной оценки и взимания платежей за использование муниципальной недвижимости, что приводит к постоянному занижению ее стоимости и сокращению поступлений в бюджет. Осложняется контроль денежных потоков в сфере недвижимости, прогнозирование тенденций и ожидаемых поступлений в местный бюджет. Все это снижает значимость недвижимости для муниципального образования. Переход к единой системе управления муниципальной недвижимостью обеспечивает создание цивилизованного местного рынка недвижимости, гарантии имущественных прав на недвижимость, а также привлечение инвестиций в недвижимость и, как следствие, увеличение доходов бюджета. Для перехода на единое управление недвижимостью в некоторых городах в составе администраций созданы структурные Вопросы для самопроверки: 1. Каков механизм действия муниципального хозяйства в условиях рыночной экономики? 2. Каковы общие черты и различия местного и муниципального хозяйства? 3. Какова структура муниципального хозяйства? 4. Что означает термин «смешанная экономика»? 5. Дайте характеристику органов местного самоуправления? 6. Какие существуют взаимосвязи государственного, частного секторов и сектора неправительственных организаций в местной экономике? 79 Литература по теме: Базовые учебники: 1. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. М.: ИКЦ «Академкнига», 2003 (гл.1). 2. Коробко В.И. Экономика городского хозяйства. М.: Академия, 2008 (гл.1). 3. Морозова Т.Г., Иванова Н.В., Комов В.Э., Сорокина Т.Ф., Тупчиенко В.А. Городское хозяйство. М.: Инфра-М, 2010 (гл.1). 4. Управление муниципальным имуществом : учеб. пособие. – М. : АНХ, 2007. – 944 с.(гл.1). 5. Экономика муниципальных образований : учеб. пособие / под общей ред. проф. В. Г. Игнатова.- М. : ИКЦ «МарТ», 2005.- 544с.(гл.1). Дополнительная литература: 1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие М.: ТЕИС, 2013. (гл.1). 2. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. М., Фонд «Институт экономики города», 2005. (гл.1). 3. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб.: ИРЭ РАН, 2000. 4. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд, доп. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 5. Рыночные методы управления окружающей средой: Учебное пособие. Под редакцией А.А. Голуба. – М.: «Защита природы», 2011. (гл.1-2). Интернет-ресурсы: 1. http://www.economy.gov.ru – Министерство экономического развития и торговли РФ. 2. http://gallery.economicus.ru – материалы об экономистах и направлениях экономической теории. 3. http://www.libertarium.ru – материалы по экономической теории. 4. http://www.ecsocman.edu.ru – Федеральный образовательный портал – экономика, социология, менеджмент – учебные материалы. 80 Тема 4. Важнейшие рынки муниципальной экономики Взаимосвязи между экономическими субъектами муниципального хозяйства осуществляются с помощью рынков факторов производства и потребительских товаров. Для экономики муниципального хозяйства имеют значение три типа местных рынков, выступающих основой развития МО и реализации институтов МС. Цель изучения темы: Формирование у слушателей магистратуры представлений и теоретических знаний основных муниципальной экономики. базовых рынках Задачи изучения темы: ● ознакомление с основными характеристиками и границами рынка труда; ● ознакомление с внешними и локальными факторами, воздействующими на рынок труда; ● ознакомление с общей характеристикой, структурой и спецификой рынка жилья; ● ознакомление с основными направлениями участия МО на рынках муниципального хозяйства; ● ознакомление со структурой капитала на местном рынке. Успешно изучив тему, Вы: Получите представление: ● об основных понятиях реформы ЖКХ; ● об основных проблемах, возникающих на местном рынке капитала; ● о направлениях местной политики на рынке труда; ● о механизмах функционирования рынков труда. Будете знать: ● характеристики местных рынков труда, жилья и капитала; ● механизмы функционирования рынков труда, жилья и капитала; ● состав коммунального хозяйства. Приобретете следующие профессиональные компетенции: ● способность анализировать социально-значимые проблемы и процессы, происходящие в обществе, и прогнозировать возможное их развитие в будущем (ОК-4); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); 81 ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность анализировать и интерпретировать данные отечественной и зарубежной статистики о социально-экономических процессах и явлениях, выявлять тенденции изменения социальноэкономических показателей (ПК-8). Вопросы темы: 1. Типология и структура муниципального рынка труда. 2. Местные рынки жилья. 3. Местный рынок финансов. Вопрос 1. Типология и структура муниципального рынка труда. Рынок труда имеет сложное строение. Прежде всего из общей численности населения нужно выделить ту его часть, которая способна работать по найму. Но способность работать по найму не совпадает с понятием «трудоспособное население», к которому статистика относит лиц определенного возраста (у нас, например, это мужчины в возрасте от 16 до 60 лет и женщины в возрасте от 16 до 55). Тем не менее в общей численности населения можно выделить 2 крупные группы: люди способные и неспособные работать по найму. При всей схожести развития экономики и социальных сфер развитых стран политика занятости в каждой из этих стран привела к формированию разных моделей рынка труда. Это разнообразие моделей можно свести к 2-м основным типам: внешний (или профессиональный) и внутренний рынки труда. Внешний рынок труда предполагает мобильность рабочей силы между фирмами. Внутренний основан на движении кадров внутри предприятия, либо когда работник перемещается на новое рабочее место, сходное по выполняемым функциям и характеру работы с прежним местом, либо на более высокие должности и разряды. Внешний рынок труда предполагает наличие у работников профессий, которые могут быть использованы разными фирмами. Профессию и квалификацию работников, сосредоточенных на внутреннем рынке труда, сложнее использовать на других предприятиях, т.к. они носят специфический характер, обусловленный работой на данной фирме. Кроме того, особенности производственных отношений на внутреннем рынке труда препятствуют переходу работников на другие предприятия. Таким образом, внешний рынок труда характеризуется большей текучестью кадров по сравнению с внутренним рынком труда, где 82 движение кадров осуществляется преимущественно внутри предприятия. Тенденции в экономическом развитии, которые приводят к сокращению продолжительности рабочего времени, вызывают к жизни новую форму функционирования рынка труда – гибкий рынок труда. Структурная перестройка экономики, сокращение удельного веса занятости в промышленности и увеличение сферы услуг с ее возможной организацией нестандартных форм занятости, непрерывное обновление материальной базы производства, постоянное изменение объема и структуры спроса на товары и услуги изменили потребности предприятий в количестве и качестве рабочей силы. Жесткая регламентация условий труда у работников на стандартных режимах занятости, направленная на максимизацию занятости, стала препятствием гибкости производства, ведет к снижению конкурентоспособности предприятия. Становлению гибкого рынка труда способствовали и социальные факторы: меняющиеся потребности работников в условиях труда на протяжении трудовой жизни, необходимость в периодическом обновлении знаний, расширение профессионального профиля, возможность выбора подходящего режима рабочего времени. Сфера, где формируется этот труд, изначально предназначенный на продажу, является фактически составной частью рынка труда. Это потенциальный рынок труда, без которого другие элементы рынка труда не могут существовать. Экономическая функция этой части рынка труда заключается в том, что здесь лишь формируется наемный труд. Существует множество факторов, вследствие которых происходит непрерывное увольнение наемных работников с огромного числа предприятий в любой стране с развитой рыночной экономикой. Происходит массовое перемещение наемных работников с одних рабочих мест, предприятий, отраслей на другие. В ходе такого перемещения, а также при выходе из сферы потенциального рынка труда образуются перерывы в работе по найму разной продолжительности. Следовательно, в каждый данный момент времени какая-то часть наемных работников находится между выходом из одних и включением в другие части рынка труда. Это состояние как раз и есть состояние, когда работники предлагают свой труд, перемещаясь между предприятиями. Здесь труд, как и любой другой товар, циркулирует в качестве объекта торговли. А сфера торговли есть сфера обращения товаров и денег, которая находится за пределами сферы производства товара. А в сфере обращения продавец этого товара постоянно перемещается между предприятиями в поисках покупателей, как бы циркулируя между ними. Эта сфера и называется циркулирующим рынком труда, где начинается его купля-продажа. Существует также рынок труда отдельных профессий. Здесь речь идет о колебаниях спроса и предложения отдельных профессий, что 83 связано с научно- техническим прогрессом и структурной перестройкой экономики. Западные специалисты выделяют 5 групп работников, имеющих различные гарантии занятости и материальной обеспеченности: Высокопрофессиональные работники с высоким социальным статусом и стабильной занятостью. Уровень оплаты и условия труда соответствуют мировым стандартам. Таких работников меньшинство, и рост их доходов, как правило, выше, чем рост общего экономического уровня и уровня инфляции. Работники, конкурирующие между собой на рынке труда, но все же имеющие гарантии занятости и не подверженные массовой безработице. В их число входит большинство квалифицированных работников, и рост их доходов равен росту уровня инфляции. Работники, занятые физическим трудом, преимущественно в обрабатывающих и добывающих отраслях промышленности. Их профессии исчезают вместе с сокращением самих отраслей. Уровень зарплаты поддерживается профсоюзными организациями, а занятость защищена коллективными договорами. Работники тех профессий, которые имеются в избытке на рынке труда. Это сфера услуг с низкой производительностью труда. Уровень зарплаты у них низок, и их занятость не гарантирована. Контингент населения, более или менее отстраненный от рынка труда. Это молодежь и те, кто долгое время являлся безработным. Наряду с международным рынком товаров, услуг и капиталов все большую силу приобретает теперь и международный рынок рабочей силы, который не просто является системой национальных рынков, а представляет собой новое качественное развитие рынка рабочей силы в условиях усиливающихся процессов интернационализации производства, роста интеграции между нациями. Национальные рынки труда все больше утрачивают свою обособленность и замкнутость. Между ними возникают транснациональные потоки и перемещения рабочей силы, которые приобретают постоянный и систематический характер. Такие трансграничные перемещения рабочей силы наряду с движением капитала образует верхний международный уровень рынка рабочей силы. Международный рынок труда можно определить как наднациональное образование, где на постоянной основе выступают покупатели и продавцы рабочей силы в рамках межгосударственного регулирования спроса и предложение рабочей силы. Разумеется, рынок труда имеет свою специфику, особенности: 1) Специфика товара. 2) Спрос на труд является производным от спроса на товары. 3) Рынок труда несовершенен по степени симметрии информации, работники пытаются завысить рентную ставку (их самооценка). 84 Границы рынка труда существуют всегда и могут не совпадать с административными границами МО, т.е. рынок труда не обязательно ограничивается одной территорией. Границы рынков труда непостоянны. Они могут изменяться в зависимости от профессии работника и его мобильности. Пространство рынка труда непрофессионального рабочего (вторичный рынок) сужается, в то время как для профессионалов (первичный рынок) границы существенно расширяются и могут простираться до масштабов региона. Географическая граница зависит также от механизмов передачи информации о возможных рабочих местах и потенциальных работниках. Работодатели воспринимают рынок труда как географический район, где проживают люди, предлагающие или желающие предложить рабочую силу. Рабочие воспринимают рынок труда как сферу использования имеющихся возможностей получения работы без изменения места жительства. Рабочие места, их качество – главный фактор, определяющий уровень доходов членов местного сообщества и в значительной степени влияющий на стиль их жизни. Рабочие места, профессии, организации и их местоположение – это те факторы, которые влияют на движение рабочей силы. Недостаточное количество рабочей силы вызывает рост заработной платы, избыток – ее снижение. Ставка заработной платы как цена труда становится сигналом для перемещений на рынке труда, в результате чего сглаживаются различия в заработной плате, и происходит эффективное размещение рабочей силы. «Хорошие» рабочие места – это высокооплачиваемые места для квалифицированных специалистов и руководителей, а также тех, кто профессионально связан с этими категориями работников. Служащие на этих рабочих местах оказывают значительное влияние на управление производством и процессами, связанными с трудовой деятельностью. Их труд имеет интеллектуальный характер. Рабочие места, которые занимают работники с низкой квалификацией и невысоким образованием, оцениваются как «плохие», так как они не приносят удовлетворения; не вызывают стремления людей к их занятию. Рынок труда, который способствует перемещению рабочей силы на «хорошие» рабочие места, увеличивает выход общественного продукта всего местного сообщества и одновременно доход в расчете на душу населения. Рынки труда неоднородны, они разделены на сегменты, и границы между ними зачастую непроницаемы. Принято выделять три основных типа сегментации рынков рабочей силы: профессиональную, институциональную, пространственную. 85 Спрос на рабочую силу является главным условием обеспечения занятости местного и неместного населения; это производный спрос, который определяется следующими экономическими факторами: спросом на продукт, который производит рабочая сила; производительностью труда, определяемой используемым капиталом и технологиями, с одной стороны, и способностями людей эффективно применять этот капитал и технологии – с другой; стоимостью других ресурсов, используемых в сочетании с трудом; изменением целей организации. Предложение рабочей силы связано с сопоставлением сложившихся ставок заработной платы и имеющимся количеством рабочей силы. В местном сообществе рабочей силой являются: местное население (база предложения); контингент рабочих, проживающих в соседних сообществах и приезжающих в данное местное сообщество на работу и внутренние мигранты. Одновременно они дают представление о пространственных границах рынка труда. Люди, приезжающие на работу в местное сообщество, живут в соседних районах и постоянно ездят в местное сообщество на работу, чтобы заполнить возможные местные рабочие места. Внутренние мигранты – это новые жители, которые переехали в местное сообщество по различным причинам. Состав рабочей силы местного сообщества зависит от множества факторов, среди которых: доля населения трудоспособного возраста в общей численности местного населения; возраст, пол, национальность; отношение к работе за плату; отношение к работе после достижения пенсионного возраста; приемлемость включения подростков в рабочую силу; трудовое законодательство; правовые нормы, регулирующие уход на пенсию и предоставление пособий и т. д. Предложение рабочей силы работодателям в местном сообществе зависит от количества рабочих часов тех, кто желает работать, и от количества наличной рабочей силы. Имеет значение не предложение рабочей силы экономике в целом, а предложение конкретного вида рабочей силы четко определенной группе работодателей. Предложение рабочей силы определяется поведенческой реакцией на изменения: ставок заработной платы; доходов, связанных с нетрудовой деятельностью; заработной платы других членов семьи; производительности домашнего хозяйства; в предпочтениях выбора времени работы и досуга; качества жизни в местном сообществе. Для местного сообщества все эти факторы взаимосвязаны между собой. Одной из задач, решаемых только на уровне местного сообщества, является достижение соответствия «работники – рабочие места». Интерес местного сообщества к своему рынку труда связан с необходимостью облегчить обмен между теми, кто предлагает рабочие места, и теми, кто предлагает рабочую силу. Проблема 86 установления соответствия рабочей силы предоставляемым рабочим местам – одна из важнейших для местного сообщества, поскольку создание рабочей силы и создание рабочих мест – это почти независимые процессы. Несоответствие рабочих мест и работников имеет следствием отрицательное отношение к работе и низкую удовлетворенность трудом. Поиск соответствия между предлагаемыми рабочими местами, условиями оплаты, квалификационными требованиями, условиями работы и спросом на определенные виды работ на рынке труда представляет основной предмет заботы в местном сообществе. И эта проблема возрастает при увеличении уровня безработицы. Большая часть проблем, связанных с занятостью населения, решается именно на местном уровне. Обобщенно можно выделить три основных подхода к решению проблем, связанных с занятостью населения. Первый подход – это программы поддержки доходов населения. Второй подход признает особую важность создания рабочих мест в периоды сокращающейся экономической активности. Третий подход базируется на идее поддержания уровня занятости за счет ограничения возможностей увольнения работников или планируемого их перемещения с одних рабочих мест на другие. Вопрос 2. Местные рынки жилья. Становление рынка жилья в России – одно из наиболее сложных направлений реформ. Процесс реформирования основывается на выделении двух самостоятельных направлений – новое строительство и рынок жилья, с одной стороны, и коммунальные услуги – с другой. Строительство получает основное, самостоятельное значение, и рассматривается как единственный способ развития и устройства. Рынок жилья структурирован и включает жилищный фонд как собственность на жилье, с одной стороны, и функционирование жилья, т.е. жилищные услуги, – с другой. На рынке жилищного фонда складываются цены на здания, квартиры. На рынке жилищных услуг формируется плата за пользование жильем. В рыночной экономике они взаимосвязаны между собой как элементы единого рынка жилья. Но в рыночной экономике фигурирует еще одно лицо – собственник земельного участка. Следовательно, проблемы рынка жилья непосредственно связаны с земельным рынком, проблемами пространственного планирования, городским зонированием. В России эти вопросы остаются пока открытыми. Формирование рынка жилья – длительный и сложный процесс, в котором приватизация жилья является исходным условием. Обслуживание жилья как необходимое условие нормального функционирования и сохранности жилого фонда – вторая серьезнейшая 87 проблема, прямо связанная с формированием рынка жилья. Организация обслуживания и механизм оплаты жилищно-коммунальных услуг – это основные вопросы муниципальной жилищной политики. Организация обслуживания пошла по пути поиска более совершенной структуры управления ЖКХ, сокращения звенности и разделения функций заказчика и подрядчика. Идея создания службы заказчика заключается в том, что эта служба выступает в качестве представителя жильцов муниципального фонда, действуя во взаимоотношениях с подрядчиком в интересах жителей. В обслуживании жилья могут участвовать как муниципальные, так и частные предприятия на основе конкурсного отбора. Создание конкурентной рыночной среды – тенденция благоприятная с точки зрения появления противовеса муниципальным службам – монополистам в этой сфере. В области оплаты жилья и коммунальных услуг была выбрана стратегия ее постепенного повышения. При этом предусматривается создать систему социальной поддержки малообеспеченных семей, не способных по своему уровню дохода оплачивать жилищно-коммунальные услуги. Механизм предоставления субсидий основан на добровольно-заявительном принципе. Рынок жилья существенно отличается от рынков других товаров и услуг, поскольку жилье – единственный в своем роде товар. Особое значение для рынка жилья имеет местоположение, определенный набор характеристик местности: доступность к рабочим местам, магазинам; обеспеченность общественными услугами: школы, больницы; качество окружающей среды: качество воздуха, воды, уровень шума; внешний вид, внешние характеристики домов и участков. Существует и взаимосвязь рынка жилья с другими характеристиками местного сообщества: особенностями населения, социального и психологического микроклимата. Квартплата, или рента, устанавливаемая на рынке жилищных услуг, связана не столько с капитальными затратами на строительство здания, сколько с количеством и качеством услуг и другими факторами, лежащими за пределами рынка капиталов. На рынке люди играют только две роли: потребителей и производителей. Спрос на жилье определяется целым рядом факторов: влияние цен; доход семьи; платежеспособность; колебания процента и платежеспособность; население и образование семей. Предложение имеющихся в наличии жилищ называется предложением жилищного фонда. В краткосрочной перспективе предложение жилищного фонда является неизменным. Это связано с тем, что жилье не может быть мгновенно произведено либо уничтожено. Поэтому в краткосрочной перспективе предложение жилищного фонда совершенно не зависит от цены, по которой продаются жилища. Со временем предложение жилищного фонда может быть увеличено. 88 Расходы на реконструкцию существующих жилищ повышают их качество и стоимость жилищного фонда, но не ведут к количественному увеличению. Обслуживание и ремонт жилищного фонда направлены на предотвращение потерь жилья вследствие амортизации. Качество жилья обычно оценивается количеством жилищных услуг, обеспечиваемых жилищем. По этому критерию рынок жилья можно разделить, по крайней мере, на три подрынка жилья: невысокого, среднего и высокого качества. Такое деление рынка жилья имеет вполне определенную связь с делением населения на доходные группы – с низкими, средними и высокими доходами. Модель фильтрации описывает взаимодействие между различными подрынками и процесс перехода жилища от одного пользователя к другому. В основе фильтрации лежат два взаимосвязанных процесса. 1. Сокращение жилищных услуг. С течением времени и в результате физического износа, технологического старения количество жилищных услуг, обеспечиваемых любым жилищем, снижается. 2. Сокращение доходов жильцов. По мере сокращения жилищных услуг жилище последовательно переходит к семьям, чьи требования к качеству жилья прогрессивно уменьшаются. Подрынки жилья взаимосвязаны и изменения на одном из подрынков ведут к изменениям на других рынках. В зависимости от конъюнктуры на рынке жилья фильтрация может принимать две основные формы. Нисходящая фильтрация. В результате старения жилища естественным путем фильтруются вниз с рынка жилья более высокого качества на рынок жилья низкого качества. Нисходящая фильтрация может быть и результатом изменения прибыльности. Нисходящая фильтрация, ведущая к появлению целых районов трущоб, является основным дефектом рынка жилья. Восходящая фильтрация, т. е. перевод жилья с рынка низшего качества вверх. Регулирование рынка жилья с помощью государственных и местных программ может идти по следующим направлениям: политика стимулирования предложения, которая осуществляется через субсидирование частного строительства; политика стимулирования спроса, т. е. субсидирование потребителей жилья через различные инструменты (пособия, сертификаты и т. д.); административное ограничение квартирной платы. 89 Эти направления регулирования рынка жилья реализуются через соответствующие программы. Выделяют три основных типа программ. Жилищная помощь включает различные меры для улучшения жилищных условий и снижения стоимости жилья для бедных. Жилищная поддержка предполагает поддержку усилий местной администрации по улучшению качества жилья и оживлению заброшенных микрорайонов. Ограничение максимальной квартплаты. Стимулирование предложения жилищного фонда включает субсидирование частного жилья. Местные органы власти могут строить и обслуживать специальное жилье для бедных. Участие государства при этом может осуществляться четырьмя способами. Капитальные субсидии. Государственное жилье может строиться за счет выпуска ценных бумаг, освобожденных от налогообложения. После оплаты этих бумаг правительством жилье становится собственностью местной администрации. Субсидии расходов по эксплуатации жилья. Правительство может субсидировать расходы, связанные с эксплуатацией жилья, покрывая разницу между квартплатой и фактическими затратами его эксплуатации. Эти субсидии могут быть установлены таким образом, чтобы семья платила за жилье не больше, чем, например, 30% своего дохода. Субсидии на ремонт. Правительство устанавливает ограничения (сверху) дохода жильцов, которые имеют право пользоваться государственным жильем. Субсидирование частного жилья. Возможны две наиболее распространенные программы. Первая программа – субсидирование строительства частного жилья, сдаваемого внаем бедным семьям. Вторая программа субсидирования частного жилья для семей с низким доходом предусматривает выплату жильцами в качестве квартплаты определенного процента их доходов. Чтобы получить помощь, семья должна жить в новом жилище, удовлетворяющем минимальные физические стандарты, и платить, например, 30% своего дохода. Программы субсидирования частного жилья ведут к уменьшению спроса на низкокачественное жилье и снижению равновесных цен в частном секторе. Стимулирование спроса осуществляется с целью предоставления бедным семьям права свободного выбора жилища. Получаемые бедными купоны могут быть использованы для оплаты как нового, так и старого жилья, которое обычно дешевле. Различают купоны двух типов: квартирные сертификаты и жилищные ваучеры. 90 Квартирные сертификаты ограничивают выбор жилья лишь двумя условиями. Во-первых, жилье должно удовлетворять минимальным требованиям к размеру и качеству. Во-вторых, семья не может платить за жилье больше справедливой арендной платы. Квартирные сертификаты призваны поощрять улучшение жилищных условий, поскольку это не отражается на возможности семьи приобретать другие товары и услуги до тех пор, пока квартплата не превысит справедливую рыночную цену. Жилищные ваучеры являются разновидностью сертификата. Они отличаются одним важным качеством – получатель может его использовать при найме любого жилья, удовлетворяющего минимальным стандартам качества. Ваучер покрывает разность между справедливой рыночной квартплатой и 30% дохода, квартирный сертификат – разность между фактической квартплатой (которая может быть меньше справедливой рыночной квартплаты) и теми же 30% дохода. Поэтому ваучерная программа обходится государству дороже. Жилищные пособия выступают альтернативой ваучерам. Пособие представляет собой денежные выплаты, равные разности между определенной долей дохода (например, 30%) и справедливой рыночной квартплатой. Для получения пособия семья должна жить в квартире, удовлетворяющей минимальным стандартам качества. Ограничение квартплаты – наиболее простой инструмент регулирования рынка жилья административными методами. Вместе с тем этот метод ведет к тому, что часть домовладельцев находят для своих домов более выгодное применение или просто сносят их для расчистки территории под коммерческое использование. Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) – это один из наиболее значимых элементов муниципального хозяйства, важнейшая часть территориальной инфраструктуры. Его деятельность в значительной степени формирует жизненную среду человека – комфортность жилища, микрорайона, города, муниципального образования. Основу ЖКК составляет жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) которое представляет собой крупную отрасль непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека, дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного состояния муниципальных образований. В составе ЖКХ выделяют следующие отрасли: жилищное хозяйство; водопроводно-канализационное хозяйство; теплоэнергетическое хозяйство (тепловые сети и коммунальные котельные); электроснабжение (коммунальные электрические станции и электрические сети); 91 газовое хозяйство (газовые сети и сооружения); санитарную очистку и благоустройство городских территорий; дорожно-мостовое хозяйство и другие сферы. Услуги, оказываемые жилищно-коммунальным хозяйством, представляют собой материальные услуги непроизводственного назначения. Услуги, предоставляемые населению жилищнокоммунальным хозяйством, делятся на услуги индивидуального и общественного потребления. Первые доводятся непосредственно до каждого потребителя (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение и т.д.). Вторые включают обслуживание мест общего пользования в многоквартирных жилых домах, лифтового хозяйства, придомовых территорий (уборка, сбор и вывоз отходов), территории муниципальных образований (уборка улиц, строительство, ремонт и уборка дорог, мостов, тротуаров, озеленение, уличное освещение, утилизация и захоронение твердых бытовых отходов и т.д.). По социальной значимости предприятий ЖКХ можно выделить три уровня жизнеобеспечивающих систем. Так, большинство служб ЖКХ обеспечивают удовлетворение первоочередных жизненных потребностей населения (особенно в крупных городах). Такие службы ЖКХ как, электро-, тепло-, газоснабжение, водопровод и канализация, городской электротранспорт несут важную социальную нагрузку и относятся к первому уровню жизнеобеспечивающих систем. Прекращение функционирования любой из названных служб (или какие-то сбои в их работе) может привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Критерием выделения следующих двух уровней выступает временной фактор – необходимость пользования продукцией или услугами ежедневно или с каким-либо временным интервалом. В связи с этим ко второму уровню жизнеобеспечения относятся те виды деятельности ЖКХ, пользование которыми потребитель осуществляет ежедневно или с периодичностью в несколько дней (например, услуги по уборке мусора в жилых домах). К третьему уровню относятся те виды деятельности ЖКХ, результатами которых потребители пользуются по мере необходимости. Прежде всего это подавляющая часть услуг жилищного хозяйства (мелкий и аварийный ремонт) и т.д. ЖКХ – это замкнутый, внешне ограниченный и зависимый тип производства: оно замкнуто на потребностях, формируемых на конкретно заданной территории; оно ограничено, т.е. имеет предел, определяемый масштабами указанной потребности в соответствующих услугах на ограниченной территории; оно зависимо от ряда факторов, 92 которые формируют величину и структуру этих потребностей в каждый соответствующий период времени. Таким образом, жилищно-коммунальные предприятия не могут выступать в качестве самостоятельного производителя, определять по своему усмотрению формы, объемы и масштабы деятельности. Их функционирование жестко привязано к инфраструктуре, ограниченной пространственной и функциональной организацией города. Организационно и технически предприятия жилищнокоммунального комплекса не могут ввести на практике избирательное обслуживание клиентов, их деятельность носит обезличенный характер и обслуживает не отдельных потребителей и даже не какуюлибо группу, а всю их совокупность на определенной территории. Отсюда следует отсутствие непосредственного контакта сторон, при этом свои услуги предприятия ЖКХ отпускают в кредит, на условиях последующей оплаты, что порождает проблему перманентной задолженности. Нормальное функционирование жилищно-коммунального хозяйства в значительной мере связано с другими отраслями муниципального хозяйства и системами народнохозяйственного уровня. К последним относятся, например, системы газо- и электроснабжения, которые, являясь необходимыми элементами ЖКХ, относятся к отраслям, не входящим в систему муниципального подчинения. Таким образом, некоторые услуги коммунального характера оказываются предприятиями, которые сами не производят продукцию, а являются посредниками между предприятиямипроизводителями и населением города. В первую очередь это относится к таким видам услуг, как предоставление электроэнергии и газоснабжение. Все эти энергоносители вырабатываются, добываются предприятиями соответствующих отраслей (министерств и ведомств) и по своим транспортным магистралям проводятся к городам и другим населенным пунктам, где предприятия, отвечающие за подвод этих энергоносителей к жилым домам и другим потребителям, покупают у поставщиков их продукцию и, используя собственное оборудование распределения и подачи энергоносителей, осуществляют их перепродажу их прямым потребителям. Отсюда возникают сложные задачи организации и управления распределением, учетом и расчета стоимости предоставленных услуг и произведенных затрат по коммунальным теплоносителям, электроэнергии и газу. По этим видам ресурсов основными снабжающими организациями являются: электроэнергия – централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО «ЕЭС России», а в удаленных районах – местные электростанции; 93 природный газ – организации, входящие в состав «Газпром»; теплоэнергия – ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности; водоснабжение и водоотведение – организации типа «Водоканал», в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах – акционерные общества. Такие предприятия, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Тесная взаимосвязь ЖКХ со всеми элементами и подсистемами городского и народнохозяйственного уровней приобретает особое значение при решении проблем муниципального управления, требующего комплексного подхода к функционированию и развитию административно-территориальных образований. Анализ развития ЖКХ с позиций территориального управления (городского и внутригородского уровней) с выявлением и анализом всей совокупности факторов и условий, воздействующих на эффективное развитие города как места проживания, работы, отдыха и получения всех видов услуг, необходимых для гармоничного развития людей, позволяет подходить к нему с более широких позиций и определять как жилищно-коммунальный комплекс. Таким образом, жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) – сложное многоотраслевое образование, в котором каждая отрасль выполняет четко поставленные задачи. По своей природе ЖКК представляет собой целостную систему, а не простую сумму отдельных отраслей. Он развивается по свойственным ему объективным законам, а территориальная целостность предопределяет необходимость комплексного подхода к формированию системы управления им. Для построения эффективной системы управления ЖКК необходимо учитывать его особенности как объекта управления, которые определяются прежде всего тем, что это сложный конгломерат предприятий различных отраслей, тесно взаимосвязанных едиными экономическими и социальными целями и задачами. В составе ЖКК укрупнено можно выделить три основных блока: жилищное хозяйство, т.е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их предприятий и организаций; системы инженерного обеспечения жилой застройки города или ресурсообеспечения (электроэнергия, тепло, газ, вода); общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других). 94 Важной особенностью ЖКК является разнообразие форм подчиненности его предприятий в территориальном аспекте. В крупных городах с районным делением часть отраслей имеет предприятия и организации, разбитые по подчиненности по административным округам и районам города. К ним относятся: жилищное хозяйство; ремонтно-строительное производство; часть дорожного и паркового хозяйства. При другом районировании, не совпадающем с административными районами города, имеются сетевые хозяйства, такие, как водопроводно-канализационное, газовое, теплоэнергетическое. В некоторых отраслях отсутствует районирование управления и они являются общегородскими, например, часть дорожного хозяйства и целевого благоустройства. Важнейшей особенностью ЖКК как объекта управления является его направленность на удовлетворение приоритетных потребностей населения. Предприятия ЖКК, удовлетворяя соответствующие потребности населения и других категорий потребителей, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и служат одной из важнейших предпосылок развития экономического потенциала и формирования имиджа городских территорий. Именно поэтому управленческая деятельность городских властей муниципального образования в большей степени ориентируется на решение проблем жилищно-коммунального комплекса. К особенностям организации жилищно-коммунального комплекса города можно отнести следующие: отсутствие у потребителя выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от их приобретения; отсутствие, как правило, количественной оценки качества предоставляемых услуг; отсутствие понятных для населения ориентиров оценки качества большинства жилищно-коммунальных услуг; использование в ходе технологического процесса предоставления услуг сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.) и повышенные требования к их надежности; необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса. Указанные особенности, основные из которых показаны на рисунке требуют специального подхода к организации жилищнокоммунального обслуживания с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей 95 гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей. Вопрос 3. Местный рынок финансов. В рыночной экономике движение денежных ресурсов есть необходимое и главное условие не только развития, но и просто сохранения материального производства. Развитие банковского сектора, как и приватизация предприятий, – важнейшее условие формирования рынка капитала. Банки и создаваемые ими финансово-промышленные группы должны способствовать реструктуризации предприятий. А приватизация предполагает не только изменение правового статуса предприятий, но и, главное, изменение их поведения: отказ от государственной поддержки и превращение в самостоятельные экономические субъекты рыночных отношений. Рынки капитала – это сеть институтов и механизмов, с помощью которых происходят преобразования временно свободных денежных средств населения в физический капитал, а также перераспределение финансовых ресурсов между основными субъектами экономической деятельности для эффективного их использования. Наличие и размещение капитала имеют ключевое значение в деятельности по развитию местного хозяйства. Правильное размещение реального капитала является необходимым условием обеспечения независимости потребителя, поскольку намерения и желания владельцев денежных средств, осуществляющих свой индивидуальный выбор с целью наиболее выгодного вложения капитала, влияют на формирование структуры экономики. Именно капитал связывает экономику с будущим. 96 Рис. 12. Классификация финансовых ресурсов МСУ в РФ Поставщиками капитала выступают как домохозяйства, так и организации, имеющие временно свободные средства. Использование доходов, т.е. расходование денежных средств, определяет как уровень текущего потребления, так и возможности сбережений. Сбережения представляют источник инвестиций. Способность к развитию определяется тем, какую долю расходов люди готовы использовать в качестве сбережений и какая часть из них превращается в инвестиции, капитализируется. Этот сложный процесс осуществляется с помощью рынка капитала. Потребителями являются те домашние хозяйства и организации, которые испытывают недостаток в капитале. Поставщиков капитала называют владельцами денежных средств, потребителей капитала – инвесторами. Рынок капитала перемещает денежные средства от поставщиков к потребителям капитала. Эти две стороны ведут переговоры о сделке. Обмен финансовыми ресурсами может быть как простым, так и сложным. Он может осуществляться на основе сделки между отдельным поставщиком и отдельным потребителем финансовых ресурсов, между несколькими поставщиками и отдельным потребителем. Сделка может быть заключена и между несколькими участниками, выступающими по отношению друг к другу одновременно как поставщики и потребители. Поскольку в процессе согласований возникают проблемы относительно времени, места, количества, оценки риска, то решение их 97 неизбежно требует участия организаций в виде финансовых институтов, роль которых и заключается в обеспечении легкости перемещения капиталов между отдельными участниками рынка. Такими институтами являются коммерческие банки, ассоциации, занимающиеся предоставлением ссуд, кредитные компании для потребителей, страховые и трастовые компании и т. д. От организации рынка капитала во многом зависят эффективность расчетов, связанных с перераспределением излишков и дефицитов, гибкость в регулировании цен. В идеальной ситуации неравенство спроса и предложения вызывает реакцию взаимодействующих сил на финансовых рынках независимо от места и времени. Нарушенное равновесие восстанавливается, при этом уравновешивающей силой являются процентные ставки. Рынки капитала не являются однородными. Они представляют собой сложное переплетение различных субрынков. Природа деления финансового рынка на два основных – денежный рынок и рынок капитала связана с двойственной ролью денег, на базе которой и образовался рынок капитала. Под денежным рынком понимается рынок краткосрочных кредитных операций (до одного года). Денежный рынок делится еще на несколько самостоятельных субрынков: учетный, межбанковский и валютный. Рынок капитала охватывает средне- и долгосрочные кредиты, а также ценные бумаги. Если денежный рынок предоставляет высоколиквидные средства в основном для удовлетворения краткосрочных потребностей, то рынок капиталов обеспечивает долгосрочные потребности в финансовых ресурсах. Рынок капитала делят на различные сегменты в зависимости от того, кто предлагает и кто нуждается в капитале. Поэтому большинство финансовых институтов обслуживает свой сегмент рынка капитала: правительства, домохозяйства, организаций или фермеров. Местное сообщество может использовать самые разнообразные источники капитала в виде прямых и портфельных инвестиций. Прямые инвестиции – это вложения, непосредственно идущие в производство. Прямыми инвестициями считают также приобретение собственности через покупку контрольного пакета акций. Это позволяет собственнику осуществлять контроль над предприятием. Прямые инвестиции производятся без посредников между инвестором и получателем, имеют долгосрочный характер, т.е. получение прибыли возможно через 5–7 лет. Портфельные инвестиции – покупка ценных бумаг на рынке с целью их дальнейшей продажи и получения прибыли. Такие сделки осуществляются с помощью посредников на фондовом рынке и делают капитал мобильным. Источниками как прямых, так и портфельных инвестиций могут быть сбережения населения, ресурсы бюджетов различных уровней, собственные средства предприятий, активы коллективных инвесторов. 98 Основным потребителем капитала местного сообщества является местный предпринимательский сектор. Местные предприятия могут увеличить свой капитал, привлекая средства населения и финансовых организаций. Это осуществляется путем продажи облигаций и акций домохозяйствам или через ссуды. Местные предприятия могут также приобрести капитал в виде ссуды, предоставляемой внешними финансовыми институтами, или путем продажи акций домашним хозяйствам, находящимся за пределами своего сообщества. Наиболее важными элементами взаимодействия местного и неместного рынков капитала являются вторичные рынки (рынок, на котором совершаются операции по покупке и продаже иностранных долговых обязательств и внутренних ценных бумаг после первоначального их выпуска на первичный рынок) и институты, обеспечивающие это взаимодействие, – банки-корреспонденты. Вторичные финансовые рынки – это важный механизм, с помощью которого капитал перемещается в экономике. Примером может служить действие системы гарантий по займам. Гарантирование используется для того, чтобы снизить риск неплатежа банкам, предоставляющим займы своим клиентам. Использование вторичных рынков и гарантий становится очень привлекательным механизмом, с помощью которого коммерческие банки могут перемещать средства в местное сообщество, обеспечивая себе в то же время значительную прибыль. Развитие рынка лизинговых услуг также служит ускорению инвестиционных процессов в местных сообществах. Финансовый лизинг является одной из форм финансирования покупки оборудования при посредничестве финансовой (лизинговой) компании, которая приобретает его себе в собственность за свои и привлеченные средства, а затем сдает в пользование предприятию (лизингополучателю) на определенный срок. Финансовый лизинг для местных сообществ России – новое явление. Но в условиях слабых возможностей получения предприятиями кредита и при ограниченности собственных средств лизинг может стать реальной возможностью приобретения оборудования. На рынке капитала неизбежны трудности. Проблемы, возникающие на рынке капитала, можно свести к трем наиболее типичным и важным с точки зрения развития экономики местного сообщества. Первый тип проблем появляется, когда рынок не перемещает средства туда, где они дают максимальную прибыль. Эта проблема существует, когда отсутствует информация о наиболее прибыльных сферах приложения капитала и/или когда высокая стоимость такой информации делает приложение капитала в этих сферах менее прибыльным, чем в других. Второй тип проблем возникает, когда рынок капитала перемещает средства туда, где они дают максимальную частную прибыль, но при этом появляется отрицательный социальный эффект. В данном случае препятствием служит отсутствие хороших 99 альтернативных вариантов для капиталовложений. Третий тип проблем имеет место в тех ситуациях, когда по определенным причинам (социальные, правовые) невозможно получить максимальную отдачу от капиталовложений, даже если рыночная конъюнктура вполне благоприятна. Причины могут быть самыми различными: трудность в приобретении земли для реализации какого-то проекта, отсутствие финансовых ресурсов, экологические проблемы и т. д. Среди причин, ведущих к возникновению проблем на рынке капитала, можно выделить мобильность капитала, информацию, риски и правила. Вопросы для самопроверки: 1. Дайте общую характеристику рынка труда. 2. Каковы направления местной политики на рынке труда? 3. Какие изменения происходят на рынке жилья? 4. Какие проблемы, возникают на местном рынке капитала? 5. Как осуществляется субсидирование частного жилья? 6. Как используются квартирные сертификаты? 7. Что такое жилищные ваучеры? Литература по теме: Базовые учебники: 1. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. М.: ИКЦ «Академкнига», 2003 (гл.4). 2. Коробко В.И. Экономика городского хозяйства. М.: Академия, 2008 (гл.7). 3. Морозова Т.Г., Иванова Н.В., Комов В.Э., Сорокина Т.Ф., Тупчиенко В.А. Городское хозяйство. М.: Инфра-М, 2010 (гл.3). 4. Управление муниципальным имуществом: учеб. пособие. – М.: АНХ, 2007. – 944 с.(гл.1). 5. Экономика муниципальных образований: учеб. пособие / под общей ред. проф. В. Г. Игнатова.- М. : ИКЦ «МарТ», 2005.- 544с.(гл.4). Дополнительная литература: 1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие М.: ТЕИС, 2013. (гл.1). 2. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. М., Фонд «Институт экономики города», 2005. (гл.6). 3. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб.: ИРЭ РАН, 2000. 4. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях 100 / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд, доп. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 5. Рыночные методы управления окружающей средой: Учебное пособие. Под редакцией А.А. Голуба. – М.: «Защита природы», 2011. (гл.1-2). Интернет-ресурсы: 1. http://www.economy.gov.ru – Министерство экономического развития и торговли РФ. 2. http://gallery.economicus.ru – материалы об экономистах и направлениях экономической теории. 3. http://www.libertarium.ru – материалы по экономической теории. 4. http://www.ecsocman.edu.ru – Федеральный образовательный портал – экономика, социология, менеджмент – учебные материалы. 101 Тема 5. Муниципальная экономическая политика. Мониторинг муниципального развития Муниципальная экономическая политика – система целей и методов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним. Цель изучения темы: Формирование у слушателей магистратуры базовых представлений и теоретических знаний в области разработки и использования экономической политики муниципалитета. Задачи изучения темы: ● ознакомление с основными подходами планирования развития МО; ● ознакомление с характеристиками муниципальной экономической политики; ● ознакомление с критериями мониторинга муниципального развития; ● ознакомление с содержанием муниципальной экономической политики; ● ознакомление со структурной политикой на муниципальном уровне. Успешно изучив тему, Вы: Получите представление: ● о механизме муниципальной поддержки предпринимательских структур; ● о сдерживающих факторах развития инвестиционной деятельности органов местного самоуправления; ● о роли предпринимательства в развитии территорий; ● о путях укрепления финансовой системы муниципальных образований основных понятиях общественных благ. Будете знать: ● этапы муниципального инвестиционного процесса; ● основные задачи органов местного самоуправления при разработке и реализации структурной политики сферы рыночных отношений; ● составные элементы муниципальной экономической политики. состав смешанной экономики; ● принципы муниципальной экономической политики характеристику отдельных секторов смешанной экономики. 102 Приобретете следующие профессиональные компетенции: ● способность анализировать социально-значимые проблемы и процессы, происходящие в обществе, и прогнозировать возможное их развитие в будущем (ОК-4); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социальноэкономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); ● способность анализировать и интерпретировать данные отечественной и зарубежной статистики о социально-экономических процессах и явлениях, выявлять тенденции изменения социальноэкономических показателей (ПК-8). Вопросы темы: 1. Понятие и принципы муниципальной экономической политики. 2. Элементы муниципальной экономической политики. 3. Теоретические аспекты мониторинга муниципального развития. Вопрос 1. Понятие и принципы муниципальной экономической политики. Политика в целом – есть комплекс мер по поставке и реализации определенных целей с использованием рычагов власти. Иногда говорят, что политика – это искусство возможного. Политика может осуществляться на любом уровне – от государства до семьи. Город или иное муниципальное образование, его жители, органы местного самоуправления тоже могут ставить перед собой и реализовать определенные цели. В этом смысле можно вести речь о муниципальной политике. Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории - важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика – это экономика оказания муниципальных услуг. Успех реформирования и развития местной экономики определяется приоритетами и степенью обоснованности муниципальной экономической политики. Муниципальная экономическая политика - это система принципов, методов и ключевых действий всех субъектов муниципального 103 управления, направленная на обеспечение стабильного и многоукладного развития экономики местного сообщества, позволяющего создать качественные и комфортные условия проживания населения на определенной территории. Муниципальная экономическая политика разрабатывается и осуществляется на основе следующих взаимосвязанных принципов: регулирование муниципальной экономики с целью преодоления ее возможных дисбалансов и повышения благосостояния населения; многоукладность экономики, создание условий для развития высокодоходных отраслей; соблюдение баланса интересов населения, хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления; приоритетность развития сферы услуг и потребления; кадровая стратегия, направленная на подготовку и привлечение в местное хозяйство молодых, инновационно мыслящих специалистов, способных обеспечить его кардинальное обновление; экологическая безопасность хозяйственной деятельности. Экономическая политика муниципального образования может изменяться в зависимости от многих факторов: географического положения, отраслевой структуры градообразующей сферы и соответствующего типа муниципального образования (административный центр, транспортный узел, промышленный или ресурсодобывающий, научный, культурный центр и т.д.), социальнодемографического состава населения, уровня квалификации его трудоспособной части и т.п. Выбор наиболее эффективных в конкретной ситуации направлений и методов экономической политики муниципального образования является одним из важнейших условий его развития. Тенденции современной экономической политики государства связаны с четким разграничением властных и хозяйственных функций и сокращением вмешательства всех уровней публичной власти, включая муниципальную, в сферу экономики. Вопрос 2. Элементы муниципальной экономической политики. Муниципальная экономическая политика – это системное явление. Еѐ важнейшими составными элементами являются «локальные» экономические политики, в числе которых: структурная политика; инвестиционная политика; финансовая политика; политика в области поддержки предпринимательства. 104 Рассматривая «локальные» элементы муниципальной экономической политики, необходимо учитывать следующее: Во-первых, приведенный перечень данных политик не является исчерпывающим. Так, для городов – крупных научно-производственных центров – речь может идти о муниципальной научно-инновационной политике. Для муниципальных образований, имеющих экспортно- или импортоориентированные отрасли, – о политике международного сотрудничества. Во-вторых, обозначенные выше «локальные» экономические политики, как правило, не реализуются в чистом виде, так как тесно взаимосвязаны. Например, структурная политика напрямую связана с инвестиционной политикой и политикой в области поддержки предпринимательства; инвестиционная политика – с финансовой и т. д. Структурная политика. Местную структурную политику можно определить как систему целей преобразования структуры экономики и способов их достижения, разработка и реализация которых ведется местным сообществом и формируемыми им органами местного самоуправления. К числу основных задач органов местного самоуправления по разработке и реализации местной структурной политики можно отнести: определение наиболее существенных сложившихся и ожидаемых в перспективе структурных диспропорций в муниципальной экономике; формирование стратегических установок и количественно определенных целей совершенствования структуры экономики, выбор и обоснование эффективных направлений структурных преобразований муниципальной экономики; создание и обеспечение функционирования организационно экономического механизма регулирования и поддержки процессов структурных преобразований в экономике. Главный целевой ориентир структурных преобразований экономики муниципального образования состоит в рационализации ее структуры, достижении сбалансированности развития всех сфер жизнедеятельности территории и, как следствие, повышении благосостояния населения. Например, еще совсем недавно костяк экономики большинства городов составляла промышленность, и в первую очередь крупные градообразующие предприятия. Но в процессе перехода страны на рыночные основы хозяйствования в городах произошла смена приоритетов развития, переструктуризация экономики. Сегодня рабочие места из промышленного производства активно перемещаются в новые сферы занятости – торговый бизнес, сферу услуг, финансовые учреждения. А это значит, что органам местного самоуправления в наше время уже вряд ли имеет смысл пытаться удерживать на плаву крупные 105 производственные структуры, способные лишь поглощать ресурсы муниципалитетов, не принося адекватной выгоды муниципальным образованиям. В сложившихся условиях органам местного самоуправления более актуально перенести основной упор на стимулирование различных видов малого предпринимательства, так как в современных условиях лишь они могут составить достойную альтернативу промышленному развитию прошлых лет. Инвестиционная политика. Местная инвестиционная политика – это целенаправленная научно обоснованная деятельность органов местного самоуправления по привлечению и эффективному использованию различного рода инвестиционных ресурсов для решения проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования, улучшения качества и уровня жизни населения, образующего о местное сообщество. Тенденции современной экономической политики государства связаны с четким разграничением властных и хозяйственных функций и сокращением вмешательства всех уровней публичной власти, включая муниципальную, в сферу экономики. В обобщенном виде содержание местной инвестиционной политики может быть представлено следующими основными положениями: определение приоритетных социальных, экономических и экологических проблем обеспечения жизнедеятельности муниципального образования; выбор и обоснование системы местных стратегических и тактических целей инвестирования, определение эффективных путей их реализации; разработка системы мер, направленных на привлечение на территорию местного самоуправления средств отечественных и зарубежных инвесторов, достаточных для реализации намеченных целей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления, решения широкого круга проблем обеспечения жизнедеятельности местного сообщества; согласование в необходимых случаях местной инвестиционной политики с региональными и федеральными структурами управления; создание действенной системы контроля за ходом реализации намеченных мер по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов. Важнейшим условием практического воплощения муниципальной политики в сфере инвестиций является создание действенного механизма ее реализации. К сожалению, данная задача в нашей стране решается пока с огромным трудом. Можно назвать несколько 106 объективных причин, объясняющих подобную экономическую пассивность муниципалитетов. Во-первых, Россия является страной с высоким инвестиционным риском, что обусловлено такими факторами, как нестабильная политическая ситуация, недостаточно развитое законодательство (прежде всего налоговое), высокая степень криминогенности и коррумпированности общества. Во-вторых, муниципальные образования далеко не всегда обладают высокой инвестиционной привлекательностью, т. е. не имеют возможности обеспечить инвесторам высокие прибыли при невысоких рисках потери инвестиции. В-третьих, инвестиционный «голод», вызванный указанными выше факторами, определяет острую конкуренцию регионов и городов между собой за доступ к инвестициям, особенно тем, которые находятся под патронажем центрального правительства. И наконец, причины, характерные для российской эконом и ческой ситуации в целом: высокие процентные ставки, отсутствие долгосрочных финансовых планов и надежных гарантий по возврату средств в перспективе. В подобных условиях обеспечение реального притока инвестиций в муниципальную экономику – задача весьма сложная. И результаты ее решения в первую очередь зависят от принятия грамотных управленческих решений. Инвестиции – это ресурс. Как всякий производственный ресурс, они ограничены. Ограниченность же, как правило, порождает конкуренцию. Чтобы выиграть в конкурентной борьбе за инвестиции, муниципальному образованию необходимо иметь определенные конкурентные преимущества. Создание таких преимуществ является первейшей задачей привлечения на территорию стороннего капитала. Результативность работы по формированию конкурентных преимуществ территории определяет инвестиционную привлекательность конкретного муниципального образования. Инвестиционная привлекательность – это основной критерий, которым руководствуются и отечественные, и зарубежные инвесторы при принятии решений о вложении своих капиталов (ресурсов) в экономику того или иного города (района). Финансовая политика. Сущность муниципальной финансовой политики можно определить как целенаправленную научно обоснованную деятельность органов местного самоуправления по созданию на основе эффективного использования социально-экономического потенциала территории финансовой базы, достаточной для решения проблем социального и экономического развития муниципального образования, рациональному использованию собственных и привлеченных финансовых ресурсов в интересах его населения. 107 В современной России муниципальные финансы являются одной из самых проблемных составляющих системы местного самоуправления. Доходная база подавляющего большинства местных бюджетов не соответствует даже минимально необходимым расходам, не говоря уже о финансировании капитальных затрат, материальном стимулировании бизнеса и т. д. Исходя из этого, местная финансовая политика должна предусматривать широкий спектр мер, направленных на укрепление местных бюджетов. Первоначальная задача в этой области - увеличение доли собственных доходов муниципальных образований. В современных кризисных условиях России решению этой проблемы могло бы способствовать частичное перераспределение некоторых налоговых источников между уровнями власти в пользу органов местного самоуправления, а также закрепление за местными бюджетами на постоянной основе отчислений от регулирующих доходов, стабильно поступающих в территории. Помимо решения данной задачи, необходимо обратить внимание на систему финансовой помощи органам местного самоуправления. На данный момент в этой области масса нерешенных проблем. Методики бюджетного выравнивания во многих субъектах РФ безнадежно устарели. Сегодня нужны новые подходы к перераспределению финансовых средств внутри субъекта Федерации. При этом сам принцип финансовой помощи муниципальным образованиям, т. е. безвозмездного государственного финансирования социально-экономического развития территорий, должен быть обязательно сохранен. Но объемы финансовой помощи, поступающие на места по каналам бюджетного регулирования, необходимо сократить, компенсировав потерю доходного источника за счет передачи на муниципальный уровень доходообразующих объектов государственной собственности. 108 Рис. 13. Муниципальная финансовая политика В дополнение к названным мерам органам местного самоуправления следует активизировать деятельность в направлении поиска новых, нетрадиционных источников формирования местных бюджетов. Политика поддержки предпринимательства. Развитие предпринимательства – один из ключевых элементов проводимой экономической реформы. Предпринимательство способствует эффективной занятости, увеличению числа рабочих мест, быстрой адаптации населения к жизнедеятельности в условиях рыночной экономики, повышению его экономической активности. Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов: содействие объединению малых предприятий и фирм в производственные сети; участие в учреждении местных фондов поддержки малого бизнеса, страховых и залоговых фондов; установление налоговых льгот; организация конкурсов бизнес-планов по решению местных задач с последующей выдачей муниципального заказа; развитие систем взаимного и ипотечного кредитования; создание учебно-деловых и консультационных центров содействия малому предпринимательству и др. 109 Рис. 14. Роль малого бизнеса в экономике МО Рис. 15. Муниципальная целевая программа поддержки малого предпринимательства Успех сотрудничества муниципальных и частных предприятий в сфере предоставления услуг зависит от успешной работы обеих сторон. Основная задача партнеров состоит в повышении качества услуг при сохранении контроля и ответственности за местными органами. 110 Комплекс мер по стимулированию предпринимательской активности в муниципальных образованиях достаточно разнообразен и включает в себя: материально-финансовую поддержку предпринимателей; деятельность по устранению административных барьеров; информационное обеспечение управления бизнесом; развитие инфраструктуры поддержки предпринимательства. Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов: содействие объединению малых предприятий и фирм в производственные сети; участие в учреждении местных фондов поддержки малого бизнеса, страховых и залоговых фондов; установление налоговых льгот; организация конкурсов бизнес-планов по решению местных задач с последующей выдачей муниципального заказа; развитие систем взаимного и ипотечного кредитования; создание учебно-деловых и консультационных центров содействия малому предпринимательству и др. Успех сотрудничества муниципальных и частных предприятий в сфере предоставления услуг зависит от успешной работы обеих сторон. Основная задача партнеров состоит в повышении качества услуг при сохранении контроля и ответственности за местными органами. Муниципальная промышленная политика. На территории МО функционирует множество немуниципальных хозяйствующих субъектов, которые имеют свои цели и задачи и заинтересованы в использовании ресурсов территории для их реализации. Со своей стороны, муниципальная власть заинтересована в развитии хозяйственной деятельности на своей территории и должна создавать для этого благоприятную институциональную среду. Федеральный закон не возлагает на ОМС каких-либо полномочий в данной сфере, однако наличие взаимных интересов муниципальной власти и немуниципальных хозяйствующих субъектов создает объективную основу для их взаимодействия. На этой основе может формироваться муниципальная промышленная политика. Муниципальная промышленная политика – это система целей, поставленных ОМС в их взаимодействии с немуниципальными хозяйствующими субъектами, и механизмов их реализации. 111 Рис. 16. Принципы муниципальной промышленной политики Главная задача муниципальной промышленной политики – повышение вклада предприятий в систему экономического развития МО. ОМС координируют участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территорий, объединяют на добровольной основе средства предприятий для финансирования программ развития. Взаимоотношения ОМС с предприятиями, которые не являются муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Распространенной формой имущественных отношений между ОМС и немуниципальными хозяйствующими субъектами является передача денежных средств в оплату за исполнение муниципального заказа. Муниципальная власть может проводить муниципальную промышленную политику только во взаимодействии с самими промышленными и финансовыми структурами территории, которые являются местными сообществами и заинтересованы в эффективном взаимодействии с муниципальной властью. Вопрос 3. Теоретические аспекты мониторинга муниципального развития. Основные понятия и сущность мониторинга. Современный этап развития общества характеризуется резким возрастанием роли и значения информации в управлении социальноэкономическими процессами. Наличие полной своевременной и достоверной информации о процессах, происходящих в различных отраслях и сферах жизнедеятельности города, является необходимым условием организации эффективного управления его развитием. Самым 112 общим образом мониторинг можно определить как постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или исходному положению. Мониторинг – специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля или прогноза. Основная сфера практического применения мониторинга – это информационное обслуживание управления в предметных областях деятельности. Мониторинг является одной из компонент контроллинга. Мониторинг представляет собой сложное и неоднозначное явление, он используется в различных сферах и с различными целями, но, при этом, обладает общими характеристиками и свойствами. Вместе с тем, степень изученности и интенсивность использования его в разных сферах деятельности неравнозначны. Наибольшее развитие теория и практика использования мониторинга получили в социологии и экологии. Можно говорить об определенном уровне зрелости в решении проблем мониторинга, как на прикладном, так и на теоретическом уровнях в сфере экономики. Здесь понятие мониторинга определено и принимается большинством научного сообщества. Достаточно глубоко проработан его методологический аппарат, созданы средства измерения, адекватные поставленным задачам, существует отлаженная система реализации мониторинга, включающая в себя сбор, хранение, обработку и распространение получаемой информации, статус его закреплен на законодательном уровне. Важность мониторинга определяется тем, какие он должен выполнять функции, к которым отнесем следующие: наблюдение за состоянием организации на основе установленных системой показателей (индикаторов); определение степени отклонения фактически полученных данных о деятельности организации от предусмотренных; проведение диагностики с целью выявления состояния организации, причины появления проблем в управлении и на основе полученных данных об отклонениях или серьезных ухудшениях в состоянии и развитии сформировать основания для возможных путей ее решения; предложение оперативных, своевременных управленческих решений по нормализации деятельности всей организации в соответствии с поставленными стратегическими целями и выработанными плановыми показателями; позволяет осуществлять регулярную текущую корректировку целей и показателей развития организации в случае ее необходимости, включая стратегические. 113 Чтобы мониторинг действительно мог оказывать существенную помощь руководству организации, необходимо формирование его системы на основе научно разработанной методологии и практикоориентированных методик. Разработка мониторинга невозможна без четкого определения показателей (индикаторов) изучаемой системы, в данном случае муниципального образования. Понятие показателя используется достаточно широко в различных областях. В данной работе под показателем понимается обобщенная характеристика свойств объекта или процесса. Показатель выступает методологическим инструментом, обеспечивающим возможность проверки теоретических положений с помощью эмпирических данных. В социологии под показателями и индикаторами понимается доступная для наблюдения и измерения характеристика изучаемого объекта, т.е. эти два понятия используются как синонимы. При этом целесообразно их разделение. Показатели – это такие характеристики объекта, которые получают на основе статистических данных. Индикаторы - это производные, полученные на основе изучения, обобщения, сравнения показателей. Таким образом, мониторинг является не только информационной базой для выполнения функций управления, но и сам реализуется при помощи общих функций управления. Исходя из положения о том, что мониторинг выступает в качестве одной из общих функций управления, можно утверждать, что он является основой для реализации других управленческих функций, в том числе планирования, организации, мотивации, контроля и др. Мониторинг становится составной частью системы управления и его составной части - информационной подсистем, а также мониторинг является общей необходимой функцией управления муниципальным образованием, которая позволяет выполнять другие управленческие функции, в первую очередь создает условия для качественного социально-экономического планирования любой социальной системы, тем более такой сложной, как муниципальное образование. Виды мониторинга. Мониторинг может быть классифицирован по ряду оснований. В зависимости от оснований, можно выделить несколько видов мониторинга, которые приведены ниже. Динамический, когда в качестве основания для экспертизы служат данные о динамике развития того или иного объекта, явления или показателя. Это самый простой способ, который может служить аналогом экспериментального плана временных серий. Для относительно простых систем, локального мониторинга (цен, доходов населения и пр.) этого подхода может оказаться достаточно. В данном случае, на первом месте в целях мониторинга стоит предупреждение о 114 возможной опасности, а выяснение причин носят вторичный характер, в силу того, что причины достаточно прозрачны. Конкурентный, когда в качестве основания для экспертизы выбираются результаты идентичного обследования других систем. В данном случае, мониторинг становится аналогом плана с множественными сериями испытаний. Изучение двух или нескольких подсистем большей системы проводится параллельно, одним инструментарием, в одно и тоже время, что дает основание делать вывод о величине эффекта на той или иной подсистеме. Кроме этого такой подход дает возможность оценить величину опасности, ее критичность. Сравнительный, когда в качестве основания для экспертизы, выбираются результаты идентичного обследования одной или двух систем более высокого уровня. Такой случай носит специфический для мониторинга характер, и не рассматривается при планировании экспериментов. Он заключается в том, что данные по системе сравниваются с результатами, полученными для системы более высокого уровня. Комплексный, когда используется несколько оснований для экспертизы. В данном случае я не рассматриваю мониторинг, который реализуется единичными измерениями, считая динамичность определяющим признаком мониторинга, хотя, в литературе можно найти примеры применения названия мониторинг к единственным испытаниям. В этом случае мониторинг вырождается в исследование по плану единичного случая, со всеми вытекающими из этого последствиями. Применительно к социальным системам, можно выделить три вида мониторинга в зависимости от его целей. Информационный – структуризация, накопление и распространение информации. Не предусматривает специально организованного изучения. Базовый (фоновый) – выявление новых проблем и опасностей до того, как они станут осознаваемы на уровне управления. За объектом мониторинга организуется слежение с помощью периодичного измерения показателей (индикаторов), которые достаточно полно его определяют. Проблемный – выяснение закономерностей, процессов, опасностей, тех проблем, которые известны и насущны с точки зрения управления. Этот вид мониторинга может быть разбит на две составляющих, в зависимости от видов управленческих задач. Проблемный функционирования – представляет собой базовый мониторинг локального характера, посвященный одной задаче или одной проблеме. Реализация этого мониторинга не ограничена по времени. Проблемный развития – текущие задачи развития и предмет изучения этого мониторинга существует некоторое время. 115 Также можно выделить следующие виды мониторинга: 1. Реализация программ. Данный вид мониторинга направлен на сбор информации об основных ресурсах и продуктах программы. 2. Анализ качества предоставленных услуг. Данный вид мониторинга направлен на сбор информации о качестве, предоставляемых услуг с использованием «обратной связи». 3. Финансовый менеджмент. Финансовый мониторинга используется для отслеживания направлений использования ресурсов и результатов, получаемых при использовании ресурсов. 4. Мониторинг оборудования – программа для мониторинга и управлением оборудованием – датчиками и приборами, например на предприятии. Позволяет управлять процессами дистанционно с использованием Интернет или локальных сетей. 5. Определение степени удовлетворенности клиентов. Данный вид мониторинга тесно связан с мониторингом качества услуг. Инструментами данного вида мониторинга являются различные опросы, интервью и т.д. При проведении мониторинга программы необходимо отслеживать следующие элементы: 1. использование ресурсов (соответствие потраченных ресурсов плану); 2. процесс выполнения программы (соответствие содержания и сроков мероприятий графику выполнения работ, соблюдение технологий, методов, процедур); 3. результаты проведения программы (на сколько достигаются поставленные цели); 4. влияние проведения программы (как проведение программы влияет на ситуацию, в чем заключается ее влияние). Таким образом, в процессе мониторинга важна методика обработки и анализа информации, а также определение лиц, которые получат данную информацию. Также следует отметить, что мониторинг стал самостоятельным направлением управленческой деятельности, где происходит интеграция измерений, исследований, эксперимента, информатики и управления. Мониторинговая система приобрела комплексный, целостный характер. Рассмотрим взаимодействие мониторинга и одной из общих общепринятых функций управления–планирования на примере муниципального образования. Муниципальное образование выступает как сложная социальноэкономическая система, которая должна одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью устойчивое развитие. Управление позволяет поддерживать с одной стороны на достигнутом уровне все системы 116 жизнеобеспечения муниципального образования, объемы и качество муниципальных услуг, а с другой стороны создавать условия для дальнейшего прогресса. Управление развитием имеет целью повышение уровня развития в соответствии с главной целью муниципального образования - повышением качества жизни его населения. Сущность управления муниципальным образованием состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на все объекты, находящиеся в его ведении, субъекты хозяйствования и социальноэкономические процессы, обеспечивающие рост качества жизни граждан на основе эффективного использования потенциала территории и гармонизации интересов государства, населения, экономических субъектов и отдельной личности. Реализация этой главной цели развития муниципального образования невозможна без создания взвешенного и оптимального планирования. Значение планирования муниципальных образований возрастает в результате того, что в связи с переходом к рыночным отношениям значительно ослабла регулирующая роль государства. Это выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных дотаций. Система планирования (и в первую очередь, стратегическое) приобретает большое значение не только для властных структур, но и для всех слоев населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования. Качественное планирование необходимо для любой социальной организации, так как оно позволяет повысить эффективность деятельности органов управления. Предварительно скоординированное и увязанное планирование предоставляет возможность оптимально построить будущие взаимодействие всех структур и уровней управления, а также субъектов муниципальных образований, поддерживать пропорциональность в их развитии. В процессе разработки и реализации плана повышается уровень взаимодействия управленческих структур, устраняется дублирование, достигается более экономное распределение ресурсов. Для реализации процесса планирования муниципального образования любого уровня (стратегического или тактического) необходимо выполнение следующих условий: наличие специалистов, способных не только создать план муниципального образования, но и увязать его с плановыми показателями систем высшего уровня (республиканским, общероссийским); создать условия для реализации запланированного; наладить систему эффективного взаимодействия муниципальных органов власти с предприятиями рыночного сектора; 117 владеть современной информационной базой данных, позволяющей обеспечить потребности прогнозирования перспектив территориального развития и на его основе формировать планы. Руководство муниципальных образований испытывают потребность в информационных источниках, способных объективно отражать как текущее состояние социально-экономической сферы, так и его позитивные или негативные изменения. Важнейшим условием для эффективного планирования необходимо наличие полной, точной, оперативной информации об объекте управления. Источником такой информации выступает мониторинг социально-экономический развития территории, который в качестве инструмента выявления и учета потребностей, является ядром системы социально-экономического муниципального планирования, определяет не только перспективные цели, но и всю технологию разработки плана, его комплексность, обоснованность, сбалансированность, реальность и эффективность. Поэтому планирование, особенно такой сложной и многогранной социально-экономической системы, какой является муниципальное образование, невозможно без системы управленческого мониторинга, включающей в себя систему показателей внутренней и внешней среды. Для реализации процесса формирования планов муниципального образования необходима современная информационная база, позволяющая обеспечить потребности прогнозирования перспектив территориального развития, и контроля выполнения планов. Именно эти функции берет на себя мониторинг, выступающий основой и прогнозирования, и контроля результатов. Для сформированного мониторинга муниципального образования характерна и необходима территориальная всеохватность и высокая оперативность информационных потоков. Системообразующим фактором в данном случае выступает управление, задающее цель для создания мониторинга организации в целом. Для того чтобы сформировать систему мониторинга, необходимо определить те направления управленческой деятельности или объекты, которые будут систематически отслеживаться. Далее определить те критерии (индикаторы), на основе которых полученная информация оценивалась, сравнивалась и анализировалась. Объектами мониторинга (сферой мониторинга) станут основные составляющие внутренней и внешней среды, системообразующие связи, позволяющие существовать муниципальному образованию как целостной открытой системе. На основе выделенных критериев (индикаторов) необходимо определить исходное состояние исследуемого объекта. Важным моментом в дальнейшем явилось определение методики сбора информации. В каждом конкретном случае берутся те методики, которые позволяли быстро, с небольшими затратами, в полном объеме и 118 достаточно объективно получить необходимые сведения. Полученная мониторинговая информация преобразовывалась в удобную для использования форму. Далее проводится анализ и прогнозирование развития исследуемого направления деятельности организации. С точки зрения управления, создание мониторинга и дальнейшее его функционирование в системе управления муниципальным образованием требует тщательного подхода. Необходимыми условиями успешной работы мониторинга выступают: создание системы критериев (индикаторов); выявление путей их сбора; обозначение периодичности получения данных; назначение ответственных за сбор и систематизацию мониторинговой информации; контроль реализации мониторинга; обработка и оформление мониторинговой информации в удобной для применения форме. Обобщенная характеристика процесса формирования мониторинга и применения его данных в разработке перспективного плана развития муниципальных образований показана на рисунке 3. Сформированная система мониторинговых показателей будет обеспечивать всестороннее и глубокое представление о состоянии муниципального образования, а также способствовать эффективному управлению. Проводимый мониторинг обеспечивает сравнительный анализ состояния и динамики развития муниципального образования, выявления трансформационных процессов, а также осуществлять сравнение с другими муниципальными образованиями, территориями, средними показателями по стране. Анализ имеющихся систем мониторинга отдельных муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что мониторинг его организаторами понимается как отслеживание, т.е. определение состояния на данный момент. Особенность предлагаемой системы, позволяющей использовать мониторинг в реализации функций управления, заключается в создании системы регулярных отслеживаний, позволяющей выявить динамику процессов. Поэтому планирование должно опираться на анализ результатов мониторинга процессов развития муниципальных образований. В силу разных характеристик, неравномерности развития и наличия множества своеобразных факторов существования муниципальных образований каждому из них следует определить свои конкретные индикаторы. Однако можно выделить общие направления мониторинга. В литературе делается попытка выделения таких показателей. В целом они представляют собой статистические данные. Интересным представляется подход, представленный в работах, но и в 119 данном случае они не дают общей картины развития муниципального образования. Следовательно, в состав мониторинга должны входить разнообразные информационные источники, такие как статистические данные, комплексные коэффициенты социально-экономических показателей, данные социологических исследований. Особенно важными и наиболее сложными в получении являются результаты мониторинговых исследований происходящих на муниципальной территории экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаимосвязи. Обобщение совокупности полученной информации способствует организации прогнозирования основных тенденций их развития муниципального образования. Различие экономических и социальных проблем муниципального образования требуют целенаправленного отбора мониторинговых показателей (индикаторов) для того, чтобы они соответствовали состоянию данного муниципального образования, его развитию, направленности и др. Исходя из вышесказанного, можно выделить основные направления проведения мониторинга: показатели социального состояния муниципального образования (качество жизни населения); уровень экономического развития муниципального образования; уровень потенциала муниципального образования; финансово-бюджетное состояние муниципального; аналогичные средние показатели по РК и РФ (по данным государственной статистики); выполнение плановых показателей и реализации программ за предыдущий период; параметры внешней среды, влияющие на развитие муниципального образования. Основные направления формируются как фундамент, на базе которого можно развивать и конкретизировать вопросы муниципального уровня, развивать их дальше исходя из главной целевой установки, к которой относится улучшение качества жизни населения. Из этой установки может вытекать решение следующих задач в этом направлении: повышение эффективности работы муниципального образования, к которому относятся жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, благоустройство территории; совершенствование и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования, включающей образование, здравоохранение, культуру, физическая культура и спорт; 120 организация мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользования; повышение эффективности использования муниципального имущества и земельных ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования; создание условий для роста доходной части бюджета за счет рационального использования муниципальной собственности; рациональное использование бюджетных средств для реализации программ и проектов (муниципальных или национальных). Для создания системы социально-экономического мониторинга муниципального образования надлежит в каждой группе показателей выявить при помощи метода экспертных оценок. Экспертная группа должна включать в себя специалистов, практиков и теоретиков, объединенных по основным направлениям, можно по сферам жизнедеятельности муниципального образования. Первоначально они определяют частные показатели, задача заключается в разработке максимального количества показателей. На этом этапе возможно применение метода «мозгового штурма». Далее идет укрупнение параметров, создание интегральных показателей. Здесь применяется экспертный опрос методом Дельфи. Задачей этого этапа является создание системы показателей. На последнем, третьем этапе создается одна группа специалистов, в задачи которой будет входить завершение процесса формирования показателей. В результате должны быть сделаны выводы и приведены в систему, которая будет включать: конкретные индикаторы, которые будут отслеживаться; регулярность их отслеживания и сроки предоставления; методы, которые будут применяться при сборе этих показателей; вид представляемой информации; должностные лица, которым в соответствии с их должностными обязанностями будет вменяться сбор конкретных данных, ответственность за состояние, качество и сроки предоставления информации; круг (уровень) распространения мониторинговой информации. Полученные в результате работы такой системы мониторинговые данные позволят проанализировать ситуацию, увидеть наметившиеся тенденции, построить возможные прогнозы развития муниципального образования и на их основе строить планирование социальноэкономического развития муниципального образования. В результате формировании системы мониторинговых показателей управляющая подсистема муниципального образования может осуществлять ранжирование приоритетных направлений, установить 121 наиболее важные из них и те цели, которые необходимо решать в первую очередь. Определение этих вопросов предоставит возможность выделить главные направления планирования. Если число контролируемых показателей велико, а управляющая подсистема нуждается в анализе их взаимосвязей, то руководство компании обычно проводит мониторинг с применением разнообразных современных компьютерных программ. Хотелось бы отметить еще одно свойство мониторинга, связанного с его функциональными особенностями. В настоящее время в муниципальных образованиях сохраняется приверженность традиционным линейно-функциональным организационным структурам управления. Однако наметилась тенденция к переходу от жестких механистических организационных структур к гибким, органическим. Именно мониторинг выступает важным фактором для определения ситуации, необходимой для такой перестройки. Управленческий мониторинг позволит выявить эффективность реализации тех или иных взаимосвязей и покажет возможные пути организационного развития. Особенностью управленческого мониторинга как функции управления заключается в том, что он, выступая как общая функция управления, создает основания для выполнения всех других управленческих функций, не только планирования. В данном случае выделенные направления мониторинговых отслеживаний могут стать основой формирования организационной структуры управления муниципальным образованием. Построенная система мониторинга для эффективной системы планирования жизнедеятельности муниципального образования реализует и функцию контроля. Сформированные механизмы приведения в исполнение и контроль намеченных планов на основе мониторинговых данных позволяют вовремя реагировать на происходящие трансформации внутренней и внешней среды, внося необходимые коррективы в планы, программы и проекты. Таким образом, мониторинг становится составной частью системы управления и его составной части - информационной подсистемы. Из всего сказанного следует, что мониторинг является общей необходимой функцией управления муниципальным образованием, которая позволяет выполнять другие управленческие функции, в первую очередь создает условия для качественного социально-экономического планирования любой социальной системы, тем более такой сложной, как муниципальное образование. Системы критериев, показателей (индикаторов) социальноэкономического развития муниципального образования. Главная задача местного самоуправления состоит в разработке и реализации политики: органы местного самоуправления сохраняют 122 ответственность за решение проблем комплексного социальноэкономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для населения. Анализ состояния муниципального управления в России выявляет противоречия между информационными потребностями органов управления и возможностями действующих систем их информационного обеспечения. Прогнозно-аналитическая информация, с одной стороны, необходима как основа планирования деятельности любого социально-экономического объекта, а с другой - как предварительная оценка последствий принимаемых решений с целью их оптимизации. Растущую потребность в информации о муниципальных образованиях испытывают и различные организации, интересы которых так или иначе связаны с муниципальной проблематикой. К их числу относятся ведомства, занимающиеся разработкой государственной региональной и муниципальной политики, научно-исследовательские, образовательные, общественные организации, выполняющие широкий спектр работ по муниципальной проблематике - от разработки методологии до практического содействия муниципалитетам в реализации преобразований на местном уровне. Вместе с тем трансформация системы российской государственной статистики привела к тому, что сегодняшнее состояние муниципальной статистики далеко не удовлетворяет возрастающих потребностей в ней как в количественном, так и в качественном отношении. Главная цель информационно-аналитической работы - не просто собирать информацию, но: разработать стратегию антикризисного развития местного самоуправления; выявить внутренние ресурсы и развернуть механизмы (экономические, правовые, социальные, обучающие, управленческие, организационные), способные обеспечить достижение поставленных целей; подготовить ряд приоритетных программ оздоровления местного сообщества; предложить управленческой команде и гражданам местного сообщества пошаговые меры (технологии) стратегического планирования, управления и организации как в рамках проекта в целом, так и по каждой приоритетной программе. Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования, представленная Госкомстатом России, дает широкую информацию и скорее носит рекомендательный характер. При этом проблема выбора критериев и методов оценки социально-экономического положения муниципальных образований носит дискуссионный характер. Следует 123 отметить, что совокупность показателей (критериев, индикаторов) и первичных данных, характеризующих социально-экономическое положение или развитие муниципального образования, должна составлять систему и подчиняться определенным правилам. В этом направлении следует исходить, прежде всего из: функций органов местного самоуправления; унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое положение муниципального образования, представленной Госкомстатом России; городской специфики; целей и направлений мониторинга (качества жизни населения, вклада муниципального образования в решение межтерриториальных и федеральных проблем, хода реформ на территории, величины социально-экономического потенциала муниципального образования и т.д.). При этом показатели необходимо дифференцировать по уровням власти и потребностям различного уровня управления. Проблемами разработки и формирования системы критериев (индикаторов), показателей социально-экономического развития муниципальных образований занимаются различные независимые аналитические центры и независимые исследователи. В качестве примера можно привести систему критериев и показателей (индикаторов), необходимых для организации мониторинга социальноэкономических процессов города, разработанную П.А. Ореховским. Система включает в себя шесть основных блоков: характеристика населения, жилой фонд и инженерные коммуникации, гражданское строительство; характеристика рабочих мест; градообразующие предприятия и организации инфраструктуры; распределение городских земель; финансовые и материальные балансы, состояние окружающей среды. Несомненный научный и практический интерес в направлении работ, связанных с информационным обеспечением процессов социально-экономического развития российских муниципальных образований и разработки унифицированных индикаторов социальноэкономического развития муниципальных образований, представляет работа Фонда «Институт экономики города» в проекте «Городской барометр». Формирование системы индикаторов (показателей) базировалась на следующих принципах: комплексность, полнота охвата в сочетании с относительной простотой системы показателей, возможность 124 насыщения системы достоверной информацией и сопоставимость показателей во времени и пространстве, возможность расширения пространственных и временных границ, открытость системы показателей для пользователя, однозначная интерпретация показателей. Сама структура системы показателей состоит из трех уровней: первичные показатели, индикаторы, сводные индексы. Система индикаторов, использующихся в проекте, включает 117 показателей, сгруппированных в 4 крупных блока (уровень жизни; экономическая база муниципального образования; муниципальные финансы, нежилая недвижимость и землепользование; сфера услуг и городское хозяйство) и 22 подблока по основным направлениям муниципальной экономики и социальной сферы. Разработка методологии проходила в несколько основных этапов: идентификация явлений и процессов, подлежащих статистическому изучению, формирование целей, ради которых должны быть исчислены те или иные показатели, определение типа данных, требующих разработки; определение содержания показателей; определение методов оценки показателей, процедур обработки первичных данных с целью получения обобщающих показателей; определение основных источников данных, необходимых для исчисления показателей. При разработке и формировании соответствующих критериев, показателей (индикаторов) следует учитывать, что город - это открытая система, которая подвержена влиянию факторов извне. Поэтому в число направлений оценки социально-экономического развития следует включить оценку вклада муниципального образования в решение межтерриториальных и федеральных проблем; мониторинг хода реформ на территории. Также имеют научный, теоретический, методологический и практический интерес исследования М.А. Васильева. В частности, им представлена следующая структура показателей: обобщенные показатели - показатели, используемые для оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования (главой администрации, представительным органом местного самоуправления); социально-экономические индикаторы - показатели, предназначенные для оценки состояния некоторой сферы муниципального образования (руководителями подразделений местной администрации); частные показатели - используются для оценки конкретных социально-экономических фактов (непосредственно ответственными работниками); 125 первичные данные – характеристики, подлежащие регистрации на местах их формирования. Следовательно, совокупность показателей и первичных данных представляет систему, которая подчиняется определенным правилам, перечисленным далее. Каждый показатель имеет своего непосредственного пользователя – должностное лицо или работника местной администрации, и официально признанную методику измерения его значений. Обобщенный показатель включает в качестве аргументов значения либо какие-то группы социально-экономических индикаторов, либо (и) частных показателей, не входящих ни в один из социально-экономических индикаторов, ни в частные показатели. Социально-экономический индикатор включает в качестве аргументов значения группы частных показателей и (или) первичных данных, не входящих ни в один из частных показателей. Частный показатель включает в качестве аргументов значения группы первичных данных; характеристика, относимая к первичным данным, должна входить своими значениями в качестве аргумента хотя бы в одной из частных показателей или один из социально-экономических индикаторов, или один из обобщенных показателей. Первичные данные – это поддающиеся непосредственному численному измерению характеристики социально-экономического состояния и развития муниципального образования и иных сфер его функционирования. Система показателей (индикаторов) социально-экономического развития муниципальных образований должна быть нацелена на поддержку процессов принятия решений на уровне муниципальных образований и, в свою очередь, способствовать решению трех основных задач: 1) предварительный анализ ситуации в муниципальном образовании. Проблемы муниципалитета с большей или меньшей степенью глубины описываются с помощью набора формализованных показателей. Анализ этих показателей в динамике, их сравнение с аналогичными показателями в других муниципальных образованиях или с определенными нормативными значениями позволяют выявить критические проблемные сферы и потенциальные «полюса роста»; 2) оценка ожидаемого эффекта от мероприятий, предлагаемых в программах муниципального развития. Постоянно расширяемый массив информации позволяет в ряде случаев рассчитывать ожидаемый эффект от их реализации на основе сопоставления с другими муниципальными образованиями, где аналогичные меры уже реализованы. Такой подход позволяет по крайней мере ориентировочно оценить эффект от выполнения всей программы; 3) мониторинг и оценка выполнения принятых программ развития муниципальных образований. Периодические информационные «срезы» ситуации в муниципальных образованиях 126 используются для оценки выполняемости мер, заложенных в программу, а также их эффективности. Исходя из этого, создается основа для механизма «обратной связи» в ходе муниципального управления, необходимой коррекции средне- и долгосрочного планирования, уточнения текущих планов. Таким образом, развитие и совершенствование местного самоуправления приводит к усилению роли российских муниципальных образований в решении вопросов собственного социальноэкономического развития. Находясь под сильным контролем государственных органов власти, муниципалитеты имеют конституционно закрепленные полномочия принимать стратегические решения и формировать собственную политику в вопросах местного значения. Анализ социально-экономического развития муниципального образования. Содержание логики стратегического муниципального планирования обуславливает необходимость проведения в качестве начального этапа плановых работ анализа и оценки стартовых условий, предпосылок и ограничений перспективного развития муниципального образования. Такой анализ является ключевой процедурой стратегического муниципального планирования, значение которой определяется тем фактом, что перспективное развитие муниципального образования в значительной мере зависит от достигнутого в предплановый период качества жизни населения, состояния и эффективности использования местного социально-экономического потенциала, уровня развития экономики и т.п. Особо нужно отметить то, что на перспективное развитие муниципального образования значительное влияние оказывают факторы внешнего характера, учет и оценка которых и придает аналитическим работам особенно стратегический характер. Главная цель рассматриваемых аналитических работ состоит в определении достигнутого уровня развития муниципального образования в целом, в разрезе его основных отраслей и сфер жизнедеятельности, выявление сложившихся тенденций развития и факторов, обусловивших тот или иной характер протекания социальноэкономических процессов. Среди основных задач отметим следующие: структуризация муниципального образования как сложной социально-экономической системы на составляющие еѐ элементы, обусловленная уровнем познания объекта анализа и намечаемыми направлениями исследования; анализ внутренних закономерностей развития муниципального образования; 127 анализ стартовых условий развития муниципального образования, обусловленных факторами местного характера; анализ внешних факторов, влияющих на развитие муниципального образования; формирование комплексных и интегральных оценок, характеризующих стартовые условия, предпосылки и ограничения стратегического развития муниципального образования. Можно выделить три основных этапа аналитических работ. Вопервых, экспресс-анализ, во-вторых, комплексный анализ, в-третьих, детальный анализ. При экспресс-анализе делается попытка установления основных характеристик стартовых условий, предпосылок и ограничений стратегического комплексного социально-экономического развития муниципального образования; при этом выясняется, достаточно ли информации для проведения аналитических работ и каково ее качество, какой информации недостает, кто и что должен сделать, чтобы такую информацию получить. В рамках комплексного анализа проводится рассмотрение во взаимосвязи всех основных факторов, определяющих стартовые условия, исходные предпосылки и ограничения стратегического развития муниципального образования; осуществляется формирование интегральных оценок. На этапе детального анализа выясняются причины, обусловившие тот или иной характер оценок, характеризующих стартовые условия, предпосылки и ограничения развития муниципального образования, делаются предложения относительно возможных способов улучшения положения. Одним из ключевых теоретических вопросов анализа социальноэкономического развития муниципального образования является выяснение требований, предъявляемых к такому развитию. В самом общем виде развитие любого объекта - это особый вид изменений, отличающийся качественными преобразованиями, приводящими к возникновению нового. Муниципальное образование должно развиваться сбалансировано, причем под сбалансированным развитием предполагают понимать наличие баланса интересов различных субъектов управления и хозяйствования, функционирующих и взаимодействующих на его территории. Речь идет прежде всего, о внутренне сбалансированном функционировании триады «природа - население - хозяйство»; что подразумевает, в свою очередь, обеспечение баланса интересов между поколениями, между целями развития (социальными, экономическими, гуманитарными и т.п.), между секторами хозяйства, между государственным и муниципальным управлением. Автор статьи задается вопросом: а можно ли принципиально обеспечить именно сбалансированное развитие муниципального 128 образования? И отвечает: скорее всего нет, хотя к этому следует стремиться. Дело в том, что достигнуть некой идеальной сбалансированности развивающейся системы практически невозможно вследствие постоянной ограниченности ресурсов. Разрабатывая концепцию стратегического развития муниципального образования, мы стремимся нейтрализовать все сложившиеся и прогнозируемые диспропорции разного вида, однако вследствие ограниченности ресурсов вынуждены назначать определенные приоритеты развития, чем инициируем появление новых диспропорций и противоречий в будущем. Другими словами, определенная несбалансированность имманентно присуща любой модели развития. Однако принципиально важным является, в каких сферах жизнедеятельности муниципального образования и в каких размерах такая несбалансированность проявляется, т.е. насколько влияет та или иная диспропорция на безопасность муниципального развития, ведь адаптационные возможности муниципального образования как сложной социальноэкономической системы, ограничены. Поэтому в принципе может быть определена мера привнесенной в систему разбалансировки, которая проявляется в следующих основных вариантах: сбалансированное развитие системы вследствие имеющихся у нее адаптационных возможностей вообще не нарушено; испытывая воздействие, система отклоняется от состояния сбалансированности, но затем самостоятельно возвращается в него; изменения системы столь значимы, что переходный процесс ведет к значительной несбалансированности ее развития и система перестает развиваться на основе своих адаптационных механизмов, вступает в фазу бифуркации. Существенным для исследования механизма перевода муниципального образования из режима сбалансированного развития (по существу – квазисбалансированного развития) в фазу бифуркации является разработанный в теории катастроф принцип «динамической системности». Согласно этому принципу сбалансированное развитие системы обеспечивается целой совокупностью факторов, а нарушается выходом за рамки пределов «допустимого» любого из них. Применительно к предмету данного анализа это означает, что негативное влияние отдельных элементов сложной системы «муниципальный социально-экономический комплекс» на ее сбалансированное развитие может привести к запуску кризисных процессов. Поэтому необходима разработка системы пороговых значений факторов, превышение которых (по модулю) критично для муниципального образования с позиции обеспечения режима его безопасного развития. 129 Важным методологическим вопросом стратегического анализа социально-экономического развития муниципального образования является определение последовательности аналитических работ. В связи с этим может быть предложена следующая принципиальная схема аналитических работ, связанная с формированием комплексных и интегральных оценок стартовых условий, предпосылок и ограничений стратегического развития муниципального образования. Следует отметить, что в настоящие время существуют различные подходы к определению категории «качество жизни». В числе основных составляющих можно выделить следующие компоненты: продолжительность жизни населения и состояние его здоровья, уровень и образ жизни. Сильнейшее влияние на качество жизни населения муниципального образования оказывает сложившаяся в нем экологическая ситуация. Речь идет о влиянии ее на здоровье людей. Кроме того, в настоящие время экологический фактор во все большей степени выступает одним из основных критериев при принятии решений относительно развития тех или иных видов хозяйственной деятельности. Поэтому важное направление аналитических работ связано с анализом и оценкой экологической обстановки, сложившейся в муниципальном образовании. Важным аспектом исследования стартовых условий развития муниципального образования является рассмотрение факторов, определяющих состояние его экономики. Особое влияние здесь уделяется изучению сложившейся структуры экономики, рассматриваемой как результат исторического развития системы территориального разделения труда, характеризуемый соответствующими пропорциями между локализуемыми в данном регионе элементами и связями всех видов экономической деятельности. Поэтому под структурой экономики региона предлагается понимать совокупность предприятий и организаций различных отраслей хозяйства, дислоцированных на его территории, характеризуемую составом и содержанием, а также пропорциями и связями всех видов деятельности, осуществляемых в рамках этой совокупности. Важным направлением аналитических работ, связанных с оценкой стартовых условий и исходных предпосылок муниципального развития, является сложившаяся система управления муниципального образования. Недостатки в сфере муниципального развития, носящие общественный характер, несовершенство структур управления, очевидная неготовность значительной части чиновников, осуществляющих управление, является значимой причиной низких темпов роста экономики и качества жизни населения. Исследование влияния внешних по отношению к муниципальному образованию субъектов управления и хозяйствования на процессы его социально-экономического развития, возможно только на основе 130 выявления, систематизации и анализа их сложившихся и прогнозируемых потребностей. Как уже отмечалось, необходимым условием организации эффективной аналитической работы является наличие полной, своевременной и достоверной информации о процессах, происходящих в социальной сфере, экологии, экономике с позиции воздействия на комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Традиционно акцент здесь делается на данные государственной статистической отчетности, однако они и сегодня «настроены» в значительной мере на «дореформенную» экономику, зачастую не могут быть использованы для оценки принципиально новых процессов, протекающих в отраслях и сферах жизнедеятельности муниципального образования. Значительный этап аналитических работ связан с формированием интегральной оценки стартовых условий, предпосылок и ограничений перспективного развития муниципального образования. Здесь необходимо обобщить результаты анализа состояния отраслей и сфер его жизнедеятельности, систематизировать направления факторов внутреннего и внешнего характера на стратегическое развитие, создать, по существу, информационно-аналитическую базу для работ в сфере муниципального стратегического целеполагания, формирования локальных стратегий и механизмов их реализации. Вопросы для самопроверки: 1. Назовите составляющие муниципальной экономической политики. 2. Какие инструменты развития инвестиционной привлекательности и активности местного сообщества применяются в муниципальной экономической политике? 3. В чем заключается управление комплексным социальноэкономическим развитием муниципального образования? 4. Что означает термин «муниципальная финансовая политика»? 5. Какова экономическая роль государства? 6. Какие товары и услуги предоставляют индивидуальные предприниматели? Литература по теме: Базовые учебники: 1. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. М.: ИКЦ «Академкнига», 2003 (гл.5). 2. Коробко В.И. Экономика городского хозяйства. М.: Академия, 2008 (гл.7). 3. Морозова Т.Г., Иванова Н.В., Комов В.Э., Сорокина Т.Ф., Тупчиенко В.А. Городское хозяйство. М.: Инфра-М, 2010 (гл.4). 131 4. Управление муниципальным имуществом: учеб. пособие. – М.: АНХ, 2007. – 944 с.(гл.3). 5. Экономика муниципальных образований: учеб. пособие / под общей ред. проф. В. Г. Игнатова. – М. : ИКЦ «МарТ», 2005. – 544с.(гл.4). Дополнительная литература: 1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие М.: ТЕИС, 2013. (гл.1). 2. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. М., Фонд «Институт экономики города», 2005. (гл.5). 3. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. – СПб.: ИРЭ РАН, 2000. 4. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд, доп. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 5. Рыночные методы управления окружающей средой: Учебное пособие. Под редакцией А.А. Голуба. – М.: «Защита природы», 2011. (гл.1-2). Интернет-ресурсы: 1. http://www.economy.gov.ru – Министерство экономического развития и торговли РФ. 2. http://gallery.economicus.ru – материалы об экономистах и направлениях экономической теории 3. http://www.libertarium.ru – материалы по экономической теории. 4. http://www.ecsocman.edu.ru – Федеральный образовательный портал – экономика, социология, менеджмент – учебные материалы. 132
