Жлоба А.А.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА
НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ
В статье рассматривается такой способ реализации права на благоприятную
окружающую среду, как создание и обеспечение функционирования национальных
парков. Автор анализирует действующее законодательство, определяет проблемы и
предлагает пути их решения.
Конституция Республики Беларусь в ст.46 закрепляет право каждого на
благоприятную окружающую среду [1]. Представляется, что немаловажное
значение для реализации данного права имеет создание и обеспечение
функционирования национальных парков, правовой статус которых
определен, главным образом, в Законе «Об особо охраняемых природных
территориях» [2].
Вместе с тем, анализ нормативных правовых актов, регулирующих
правовой режим национальных парков, указывает на наличие недостатков и
противоречий в законодательстве, требующих устранения.
Так, Закон «Об охране окружающей среды» в ст.62 устанавливает, что
особой охране подлежат только природные объекты [3]. Закон «Об особо
охраняемых природных территориях» в качестве объекта охраны определяет
природные комплексы и объекты. На наш взгляд, более обоснованным
следует признать распространение особого режима охраны как на природные
комплексы, так и на природные объекты. Важно отметить, что в границы
национальных парков целесообразно также включать и природноантропогенные объекты, поскольку это вытекает из сущности правового
режима данных территорий. В связи с этим необходимо внести
соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство
Республики Беларусь.
Важнейшим условием функционирования национальных парков является
установление режима их охраны и использования. Однако в настоящее время
существуют некоторые сложности в определении такого режима. Согласно
ч.1 ст.12 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», режим
охраны
и
использования
национального
парка
устанавливается
положениями, утверждаемыми в соответствующем порядке. Положения о
национальных парках «Нарочанский» [4] и «Беловежская пуща» [5]
утверждены указом Президента, «Браславские озера» [6] – постановлением
Правительства. Что касается национального парка «Припятский», то в
настоящее время отсутствует отвечающее требованиям действующего
законодательства Положение о нем. Вместе с тем, нормы, определяющие
режим охраны и использования рассматриваемых территорий, содержатся в
различных нормативных правовых актах, которые имеют к тому же
различную юридическую силу. Вследствие этого представляется
затруднительным установить режим для национальных парков «Браславские
озера» и «Припятский».
Таким образом, на данном этапе для упорядочения рассматриваемых
отношений, придания им стабильности целесообразно положения о
национальном парке утверждать указом Президента. В этих целях слова
«Правительства Республики Беларусь» из ч.1 и ч.3 ст.24 Закона «Об особо
охраняемых природных территориях» следует исключить.
Другим аспектом рассматриваемой проблемы является то, что положения
о национальных парках различным образом устанавливают режим охраны и
использования данной правовой категории, что не объясняется, однако,
только необходимостью дифференцированного подхода к определению
режима для того или иного парка. Необходимо отметить, что сама структура
Положений различна, следствием чего является их различное содержание.
Кроме того, положения о национальных парках «Браславские озера»,
«Нарочанский» и «Припятский» необходимо привести в соответствие с
новой редакцией Закона «Об особо охраняемых природных территориях».
Учитывая изложенное, для целей унификации Положений, их структуры и
общего содержания представляется целесообразным разработать и утвердить
Указом Президента Республики Беларусь Типовое положение о
национальном парке. На наш взгляд, структура Типового положения должна
быть следующей: I. Общие положения; II. Цели объявления национального
парка; III. Структура национального парка и режим его охраны и
использования; IV. Управление национальным парком; V. Охрана
национального парка; VI. Ответственность за нарушение законодательства о
национальных парках.
В соответствии с законодательством Республики Беларусь особый режим
охраны и использования распространяется только на территорию
национального парка. Ч.1 ст.25 Закона «Об особо охраняемых природных
территориях» описывает состав земель парка, образующих его территорию:
земли, предоставленные в постоянное пользование государственному
природоохранному учреждению, и земли иных землепользователей. Как
видно, в состав земель парка не включаются земли собственников. Это
вытекает из ст.4 и ст.5 Закона «Об особо охраняемых природных
территориях», согласно которым данные территории находятся только в
собственности государства, не подлежат разгосударствлению и
приватизации, если иное не предусмотрено Конституцией Республики
Беларусь, и передаче в частную собственность.
Таким образом, при объявлении национального парка земли, находящиеся
в частной собственности, должны изыматься в порядке, установленном
земельным законодательством. Теоретически данное утверждение касается
только земель, принадлежащих на праве собственности юридическим лицам.
Земельные же участки, принадлежащие на праве собственности гражданам
Республики Беларусь, в настоящее время выделяются из земель населенных
пунктов, которые не включаются в состав земель национальных парков и
объявляются их охранной зоной.
Согласно ст.25 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», в
состав земель национального парка не входят также земли транспорта, связи,
обороны и иные земли, расположенные в границах национального парка, но
специальное назначение которых не отвечает природоохранным целям.
Перечисленные земли объявляются охранной зоной национального парка.
Следовательно, в границах национального парка появляются территории, на
которые особый режим охраны и использования не распространяется.
Оговорку «специальное назначение которых не отвечает природоохранным
целям» можно понимать широко. Земли сельскохозяйственного назначения
не соответствуют этим целям. Значит, их можно признать охранной зоной, не
переводить в земли природоохранного назначения и искусственно вывести
из-под строгих ограничений, запретов и т.д. Поэтому перечисленные выше
земли целесообразно относить к землям иных землепользователей.
Исключение из данного правила составляют земли населенных пунктов,
поскольку противный подход влечет за собой изменения в системе
административно-территориального устройства Республики Беларусь и др. В
ст.6 Закона «Об административно-территориальном делении и порядке
решения
вопросов
административно-территориального
устройства
Республики Беларусь» [7] национальные парки относятся к территориальным
единицам – территориям, на которых не создаются местные Советы
депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Однако в границах
национальных парков располагаются различные населенные пункты
(сельские, города). Так, по состоянию на 1997 г. в границах парка
«Браславские озера» находится 97 населенных пунктов с числом жителей
около 14 тысяч человек [8]. Большое значение в решении вопросов местного
значения играют органы местного управления и самоуправления. Поэтому
земли населенных пунктов следует искусственным образом исключить из
состава земель национальных парков. Среди других причин введения
рассматриваемого исключения можно назвать следующее. В случае
признания населенных пунктов в качестве составной территории
национального парка возникает необходимость рассмотрения в плановопроектных документах по созданию и обеспечению функционирования парка
вопросов развития данных населенных пунктов, являющихся предметом
правового регулирования архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности, что не следует допускать.
Учитывая вышеизложенное, необходимо закрепить в Законе «Об особо
охраняемых природных территориях» данные предложения путем внесения
изменений и дополнений, касающихся исключения из состава земель
национального парка только земель населенных пунктов и объявления их
охранной зоной парка.
Важнейшим принципом функционирования рассматриваемой формы
особой охраны природы выступает устойчивость территории национальных
парков. Однако в настоящее время законодательство не предусматривает
гарантий стабильности границ парков. Представляется, что изменение границ
может осуществляться по решению только того государственного органа,
который вправе учреждать национальный парк. В связи с этим необходимо
дополнить Закон «Об особо охраняемых природных территориях»
соответствующей нормой.
Особенностью правового режима национальных парков является прямо
закрепленная
в
законодательстве
возможность
рекреационного
использования соответствующих природных комплексов и объектов.
Рекреационная функция указанных территорий реализуется посредством
организации различных видов туризма, а также путем осуществления
деятельности, направленной на удовлетворение потребностей человека в
отдыхе, оздоровлении. Подобная деятельность подчиняется особым
правилам, которые вытекают из сущности национальных парков. Для ее
обозначения Закон «Об особо охраняемых природных территориях» вводит
термин «регулируемый туризм, отдых и оздоровление (далее – регулируемый
туризм); при этом значение термина не раскрывается. Трактовка данного
понятия отсутствует и в Законе «О туризме» [9], в котором содержится лишь
общее определение туризма с выделением его разновидности –
экологического туризма, а также в иных нормативных правовых актах.
Таким образом, представляется необходимым внести в действующее
законодательство дополнения в части, касающейся определения
регулируемого туризма, под которым, с учетом специфики правового
положения национальных парков, приоритета экологических интересов над
экономическими, следует понимать перемещения, путешествия в границах
национального парка, ограниченные его администрацией в соответствии с
допустимыми антропогенными нагрузками и не наносящие ущерба его
природным комплексам и объектам.
Вместе с тем необходимо учитывать, что рекреация, по сути, является
природопользованием, вторична по отношению к природным свойствам
национальных парков, вследствие чего рекреационную деятельность можно
рассматривать как форму хозяйственного использования соответствующих
природных комплексов и объектов, на которые к тому же оказывается
негативное воздействие. Поэтому в Законе «Об особо охраняемых
природных территориях» предусмотрена норма о необходимости
лицензирования деятельности по обеспечению регулируемого туризма.
Декрет Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003г. № 17 «О
лицензировании отдельных видов деятельности» [10] в качестве
деятельности, подлежащей лицензированию, установил туристическую
деятельность, делегировав Совету Министров полномочия по определению
составляющих эту деятельность работ и услуг. Однако последний не
включил в качестве таковой организацию регулируемого туризма.
На основании изложенного следует внести изменения и дополнения в
законодательство Республики Беларусь, регулирующее туристическую
деятельность, с определением особых лицензионных требований и условий,
предъявляемых к соискателю лицензии, затем лицензиату, осуществляющему
свою деятельность в национальных парках, и соответствующих
дополнительных документов, предъявляемых для получения лицензии, в
частности сведения о профессиональной подготовке специалистов, данные о
нормативно-методическом
обеспечении,
организационно-технических
возможностях и оснащении для выполнения данного вида деятельности,
возможностях соблюдения нормативов допустимого антропогенного
воздействия.
Литература:
1. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на
республиканских референдумах от 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) //
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004.
№ 188. 1/6032.
2. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь, 20
окт. 1994 г., № 3335-XII: В ред. Закона от 23 мая 2000 г. №396-З // Ведомости
Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 35. Ст. 570; Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/171.
3. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 26 ноября 1992 г. №
1982-XII: В ред. Закона от 17 июля 2002 г. № 126-З (с изм. и доп.: Закон от 29 окт.
2004 г. №319-З) // Ведомости Верховного Совета Респ. Беларусь. 1993. № 1. Ст. 1;
Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174.
2/1068.
4. Положение о национальном парке «Нарочанский»: Утв. указом Президента
Республики Беларусь, 28 июня 1999 г., № 447 // Национальный реестр правовых
актов Республики Беларусь. 1999. № 59. 1/551.
5. Положение о национальном парке «Беловежская пуща»: Утв. указом Президента
Республики Беларусь, 27 сент. 2004 г., № 460 // Национальный реестр правовых
актов Республики Беларусь. 2004. № 155. 1/5885.
6. Положение о национальном парке «Браславские озера»: Утв. постановлением
Кабинета Министров Республики Беларусь, 10 авг. 1995 г., № 440 // Собрание
указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь.
1995 г. № 23. Ст.553.
7. Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов
административно-территориального устройства Республики Беларусь: Закон
Республики Беларусь, 5 мая 1998 г., №154-З // Ведамасцi Нацыянальнага сходу
Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 19. Ст. 214.
8. Кудрявцев А.С. «Социальный климат» населения национального парка
«Браславские озера», его трансформация и влияние на развитие туризма //
Экологические и нравственные проблемы особо охраняемых природных
территорий: Тез. докл. респ. научно-практ. конф., Минск, 15 дек. 2000 г. / Под ред.
М.М. Пикулика. Мн., 2000. С. 44
9. О туризме: Закон Республики Беларусь, 25 ноября 1999 г., № 326-З (с изм. и доп.:
Закон от 15 дек. 2003 г. № 257-З) // Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 1999. № 95. 2/101; 2003. №141. 2/1006.
10. О лицензировании отдельных видов деятельности: Декрет Президента
Республики Беларусь, 14 июля 2003 г., №17 (с изм. и доп.: Декреты Президента
Республики Беларусь от 3 мая 2004 г. № 2; 8 ноября 2004 г. № 13; 14 октября 2004
г. № 9; 14 января 2005 г. № 2; 9 марта 2005 г. № 3) // Национальный реестр
правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 79. 1/4779; 2004. № 71. 1/5490; №
176. 1/5987; № 161. 1/5931; 2005. № 7. 1/6166; № 40. 1/6300.
Summary:
The article is devoted to such way of realization of the right on a favorable
environment as creation and maintenance of national parks functioning. The author
analyzes the current legislation, determines problems and offers ways of their
decision.
Статья опубликована:
Жлоба, А.А. Правовые основы регулирования режима национальных
парков / А.А.Жлоба // Вестн. Конституц. суда. – 2005. – № 4. – С. 108-112.
