Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
36135
Определение структуры и функций правительства:
Программные и функциональные обзоры
Ник Маннинг и Нил Парисон
Октябрь 2004
Москва
Всемирный банк
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 0
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Административная реформа: определение структуры и функций
правительства: программные и функциональные обзоры
Содержание
I : Введение ..................................................................................................................... 4
II : Международный опыт проведения программных и функциональных обзоров 5
Страны, чей опыт в проведении функциональных обзоров был изучен .............. 5
Цели функциональных обзоров ................................................................................ 6
Типология программных и функциональных обзоров........................................... 6
Согласование функциональных обзоров с бюджетным процессом ................... 10
Всесторонний охват бюджета ............................................................................. 11
Гибкость полномочий министерств/агентств ................................................... 11
Координация с бюджетным циклом .................................................................. 12
Формальные оценки международного опыта проведения функциональных
обзоров ...................................................................................................................... 12
Что определяет тип обзора? .................................................................................... 15
Краткое изложение подходов ................................................................................. 16
III : Разработка и проведение программных и функциональных обзоров ............. 18
«Чистые» обзоры политики и программ ............................................................... 18
Ключевые элементы процесса ............................................................................ 18
Использованные схемы принятия решений ...................................................... 20
«Чистые» обзоры эффективности .......................................................................... 23
Ключевые элементы процесса ............................................................................ 23
Используемые схемы принятия решений .......................................................... 23
Функциональные обзоры на уровне министерств/агентств ................................ 26
Ключевые элементы процесса ............................................................................ 26
Используемые «схемы принятия решений» ...................................................... 27
Определение способа исполнения оставшихся функций .................................... 30
Анализ неотъемлемо государственных функций ................................................. 41
Проведение функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств ..... 48
IV Методология для проведения функциональных обзоров в Российской
Федерации..................................................................................................................... 50
Цели ........................................................................................................................... 50
Рекомендуемый подход: функциональные обзоры на уровне министерств/
ведомств .................................................................................................................... 50
Взаимосвязь с бюджетированием, ориентированным на результат и обзорами
государственных расходов ...................................................................................... 51
Ключевые элементы рекомендуемого подхода к функциональным обзорам:
методология .............................................................................................................. 52
Ключевые элементы рекомендуемого подхода к функциональным обзорам:
процесс ...................................................................................................................... 53
Завершение обзора: итоговое совещание специалистов и распространение
плана реализации результатов обзора.................................................................... 54
Следующие шаги в краткосрочной перспективе: реализация пилотных
функциональных обзоров........................................................................................ 55
Вывод ........................................................................................................................ 55
Глоссарий...................................................................................................................... 57
Приложение 1 Примеры проведения обзоров в различных странах .................. 60
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 1
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Бразилия – инвентаризация программ правительства ......................................... 60
Обзоры в Канаде: ..................................................................................................... 60
Правительство Канады – обзор программ в 1994 г. ............................................. 60
Правительство Канады – текущие обзоры альтернативных механизмов
предоставления услуг .............................................................................................. 61
Провинция Альберта – обзоры альтернативных механизмов предоставления
услуг .......................................................................................................................... 62
Провинция Манитоба - обзоры альтернативных механизмов предоставления
услуг ......................................................................................................................... 63
Провинция Нью-Брансуик – обзор программ и услуг ......................................... 63
Провинция Онтарио – текущие обзоры альтернативных механизмов
предоставления услуг .............................................................................................. 64
Провинция Квебек – программа создания автономных служб ........................... 65
Город Виннипег – обзоры эталонных моделей управления ................................ 65
Ямайка – диагностические обзоры модернизации агентств ................................ 66
Иордания – функциональный обзор Департамента административного
развития .................................................................................................................... 67
Казахстан – функциональный обзор 1998 г. ......................................................... 67
Латвия – функциональный обзор Министерства сельского хозяйства (1999 г.)
.................................................................................................................................... 68
Македония – обзор по сокращению фонда оплаты труда (2001 г.) .................... 69
Новая Зеландия – обзоры государственного сектора ........................................... 69
Никарагуа – диагностика структуры и функций .................................................. 70
Папуа – Новая Гвинея – функциональные обзоры ............................................... 71
Обзоры в Танзании: ................................................................................................. 71
Обзор статуса агентств ............................................................................................ 71
Обзоры организаций и эффективности.................................................................. 72
Таиланд – функциональные обзоры (2000 г.) ....................................................... 73
Обзоры Великобритании:........................................................................................ 73
Обзоры предварительных вариантов ..................................................................... 73
Обзоры качества услуг и соотношения цены и качества услуг .......................... 75
Испытание в рыночных условиях .......................................................................... 76
Фундаментальные обзоры расходов ...................................................................... 77
Обзоры в США: ........................................................................................................ 77
Обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу ............................ 77
Приложение 2 Принципы и предположения ......................................................... 79
Критика социальных и отраслевых программ ...................................................... 79
Определение «чистого» прироста эффективности за счет экономии ................. 83
Классификация функций ......................................................................................... 85
Операционные условия ........................................................................................... 87
Неотъемлемо государственные функции .......................................................... 87
Передача и децентрализация функций .............................................................. 90
Частный и некоммерческий сектора .................................................................. 90
Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые частным
сектором ................................................................................................................ 93
Структурирование реализации неотъемлемо государственных функций ......... 93
Отделение функций по разработке и выполнению политики ......................... 93
Выбор организационной формы......................................................................... 96
Процессы изменений по вынесению ответственности за рамки центрального
правительства ......................................................................................................... 100
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 2
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Передача функций и децентрализация ............................................................ 100
Частный и некоммерческий сектора ................................................................ 100
«Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые частным
сектором» ............................................................................................................ 101
Механизмы управления в организациях государственного сектора ................ 103
Литература .................................................................................................................. 105
Врезки
Врезка 1 Критерии обзора программ ......................................................................... 20
Врезка 2 Государственно-подрядные схемы ............................................................ 40
Врезка 3 Специальные оперативные агентства Канады .......................................... 43
Врезка 4 Государственные корпорации .................................................................... 45
Приложение 2 Врезка 1 Специальные оперативные агентства Канады .................. 98
Приложение 2 Врезка 2 Государственные корпорации ............................................ 99
Приложение 2 Врезка 3 Государственно-подрядные схемы .................................. 103
Рисунки
Рисунок 1
Рисунок 2
Рисунок 3
Рисунок 4
Выбор направления обзоров ................................................................... 10
Отличительные черты обзоров эффективности и результативности . 17
Операционные условия ........................................................................... 31
Источники бюджетных рисков ............................................................... 36
Схемы принятия решений
Схема принятия решений 1 Определение программ, подлежащих реструктуризации
или закрытию ........................................................................................................... 22
Схема принятия решений 2 Определение путей достижения экономии с
наименьшими негативными последствиями ......................................................... 25
Схема принятия решений 3 Определение подлежащих сохранению необходимых
функций .................................................................................................................... 30
Схема принятия решений 4 Выбор подходящей операционной среды ...................... 41
Схема принятия решений 5 Распределение неотъемлемо государственных функций
.................................................................................................................................... 46
Схема принятия решений 6 Структурирование организаций государственного
сектора....................................................................................................................... 48
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 3
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
I : Введение
В настоящем отчете представлена оценка международных подходов и опыта
проведения программных и функциональных обзоров как элемента программы
административной реформы. В отчете проанализированы двадцать пять примеров
программных и функциональных обзоров, проведенных в четырнадцати различных
странах (примеры подробно описаны в Приложении 1).
В первой части настоящего отчета представлен анализ международного опыта и
подходов к проведению программных и функциональных обзоров правительства.
Во второй части приведены примеры отдельных подходов и методологий,
использованных при проведении наиболее распространенных типов программных и
функциональных обзоров. В третьей части предпринята попытка определения
методологии, которая могла бы быть использована при проведении подобных
обзоров в России в рамках программы административной реформы. При
разработке данной методологии во внимание принимались как специфика
российского контекста, так и международный опыт в данной сфере.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 4
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
II : Международный опыт проведения программных и
функциональных обзоров
Страны, чей опыт в проведении функциональных обзоров был изучен
Сравнительный анализ, представленный в настоящей главе, основан на оценке
следующих примеров программных и функциональных обзоров:
Бразилия -- инвентаризация программ правительства
Обзоры, проведенные в Великобритании:
"Великобритания: обзоры предварительных вариантов"
"Великобритания: обзоры качества услуг и соотношения цены и качества
услуг"
"Великобритания: испытание в рыночных условиях"
"Великобритания: фундаментальные обзоры расходов"
Иордания -- функциональный обзор Департамента административного развития
Казахстан -- функциональный обзор (1998 г.)
Обзоры, проведенные в Канаде:
Обзор "Правительство Канады -- программа 1994 г."
"Правительство Канады -- текущие обзоры альтернативных механизмов
предоставления услуг"
"Канада: Провинция Альберта -- текущие обзоры альтернативных
механизмов предоставления услуг "
"Канада: Провинция Манитоба -- текущие обзоры альтернативных
механизмов предоставления услуг "
"Канада: Провинция Нью-Брунсуик –обзор программ и услуг"
"Канада: Провинция Онтарио -- текущие обзоры альтернативных механизмов
предоставления услуг "
"Канада: Провинция Квебек – программа создания автономных служб"
"Канада: город Виннипег -- обзоры эталонных моделей управления"
Латвия -- функциональный обзор министерства сельского хозяйства (1999 г.)
Македония -- обзор по сокращению фонда оплаты труда (2001 г.)
Никарагуа -- диагностика структуры и функций
Новая Зеландия -- обзоры государственного сектора
Папуа Новая Гвинея -- функциональные обзоры
США – обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу
Таиланд: функциональные обзоры (2000 г.)
Обзоры, проведенные в Танзании:
"Танзания: обзоры статуса ведомств"
"Танзания: обзоры характера организации и эффективности"
Ямайка --диагностические обзоры модернизации агентств
Краткое изложение каждого из вышеприведенных мероприятий по проведению
обзоров дается в Приложении 1.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 5
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Цели функциональных обзоров
Реформаторы разных стран проводили программные и функциональные обзоры в
силу ряда причин. Наиболее распространенной причиной были бюджетные
ограничения: в этом случае обзоры разрабатывались с целью выявления
возможностей по существенной экономии средств. Другие обзоры были проведены
в ответ на давление политического руководства, заинтересованного в повышении
гибкости правительственной машины и эффективности достижения
непосредственных и конечных результатов государственной политики. В ряде
случаев обзоры были проведены в том числе под давлением частного сектора или
граждан, заинтересованных в повышении качества и релевантности
государственных услуг.
Обзоры могут уделять основное внимание двум различным целям -организационным и стратегическим. В организационном плане обзоры могут
определять отдельные министерства, агентства или структурные подразделения,
которые подлежат реорганизации с целью достижения большей эффективности,
экономичности и/или рационализации деятельности. При проведении
стратегических обзоров могут рассматриваться определенные направления
реализации политики или программы, требующие пристального внимания, или
может выдвигаться требование о том, чтобы все государственные стратегии и
программы подлежали рассмотрению.
Проведение «узкого» анализа того, каковы структура и управление той или иной
совокупности организаций, без каких-либо попыток изучения стратегий, которые
предлагается претворить в жизнь, являются примером классического обзора
операционной эффективности. Вопрос в данном случае ставится так: "Как мы
можем сократить текущие расходы или улучшить качество предоставляемых
услуг в ходе реализации этих программ?" И наоборот, сосредоточение внимания
на политике и программах правительства без проведения анализа организационных
условий, обеспечивающих претворение в жизнь этих стратегий и программ,
представляет собой изучение "чистой" эффективности политических стратегий
и программ. Вопрос здесь ставится следующим образом: "Что нам лучше всего
удается?"
Разумеется, оба упомянутых подхода взаимосвязаны. Операционная эффективность
и действенность программ неразрывно связаны между собой. Вопрос о том, что
«должны» делать правительства неизбежно увязывается с вопросом о том, что они
«могут» делать хорошо. Однако эта связь не является механической, и при
проведении обзоров эффективности и результативности, различные правительства
принимают варьирующиеся по степени детализации подходы в зависимости от
того, в какой организационной структуре и какой политике заинтересованы данные
правительства в настоящий момент.
Типология программных и функциональных обзоров
Существует пять основных типов программных и функциональных обзоров
(Рисунок 1). Как показано на рисунке, существует много различных возможных
подходов и сочетаний, основанных на пяти основных видах обзоров,
преследующих все более узкие цели:
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 6
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
1.
«Чистые» обзоры политики или программ
Описание:
Эти обзоры обеспечивают проведение комплексных реформ, при этом
реализация программ, не носящих первоочередного характера,
прекращается, а ресурсы и усилия перераспределяются на выполнение
приоритетных задач. При проведении подобных обзоров обычно не
уделяется существенного внимания вопросам организационных условий,
проведения детальной реструктуризации или выявления необходимых
изменений на уровне деловых процессов.
Типичные области применения:
К этой категории относятся многочисленные усилия по определению (или
изменению) роли государственного сектора в странах с переходной
экономикой. Обзоры, связанные с подготовкой исключения из
государственной практики видов деятельности, не входящих в разряд
основных, и прекращения выполнения неправительственных функций,
включая обзор агентств/государственных предприятий, подлежащих
ликвидации или приватизации, также подпадают под эту категорию,
поскольку последующая реорганизация носит побочный характер по
отношению к более масштабной цели ликвидации неприоритетных
программ.
Примеры:
Бразилия --инвентаризация правительственных программ
Обзор "Правительство Канады -- программы 1994 г."
Казахстан -- функциональный обзор 1998 г.
2.
«Чистые» обзоры эффективности
Описание:
Этот вид обзоров не предусматривает серьезных изменений в политике и
программах правительства; напротив, он сфокусирован на выявлении
изменений в организационных и деловых процессах, которые обеспечат
достижение тех же результатов с большей эффективностью.
Типичные области применения:
Обзоры могут быть обусловлены причинами бюджетного характера с целью
прекращения найма на работу и замораживания заработной платы, а также
уменьшения размеров основных выплат или же повсеместного сокращения
сотрудников и снижения пенсионного возраста. Эти обзоры могут также
быть одной из подготовительных мер по разработке целевых значений
показателей эффективности деятельности министерств и ведомств.
Примеры:
Македония -- проведение в 2001 г. обзора по сокращению фонда оплаты
труда
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 7
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
3.
Обзор программ и эффективности на высоком уровне
Описание:
Этот вид обзоров предусматривает всеобъемлющие реформы, основанные на
переходе от неприоритетных задач к первоочередным, а также изменение
деловых процессов в масштабах правительства в целом, включая
крупномасштабную перестройку государственного аппарата.
Типичные области применения:
В Новой Зеландии эти обзоры имели ярко выраженную направленность
"сверху вниз", носили централизованный характер и были главным образом
инициированы экспертами. Приверженность политического руководства к
проведению обзоров и концептуальная жесткость стали основными
характерными признаками подобных обзоров. Их более широкое признание
со стороны большей части государственного сектора пришло позднее, и
наблюдалось относительно мало попыток широкого участия в процессе
проведения таких обзоров.
Примеры:
Новая Зеландия --обзоры государственного сектора
4.
Функциональный обзор на уровне министерств/ведомств
Описание:
В рамках данных обзоров проводится изучение возможностей по доработке
некоторых программ, прекращению выполнения некоторых мероприятий,
реструктуризации некоторых министерств/ведомств, однако не
затрагиваются вопросы крупномасштабных перемен в государственном
аппарате в целом.
Типичные области применения:
Подобные обзоры нацелены на устранение дублирования, консолидацию
исполнения аналогичных услуг и слияние аналогичных
функций/структурных подразделений различных министерств и ведомств.
Такие обзоры обычно основаны на четкой методологии/критериях,
установленных центром (Аппаратом Кабинета, Министерством финансов), и
обычно проводятся группами, в состав которых входят представители
центральных ведомств, министерства/ведомства, анализ которого
проводится, а также внешние эксперты и консультанты. Создается
впечатление, что в настоящее время накоплен значительно больший опыт
разработки и проведения данного вида исследований.
Примеры:
Обзоры, проведенные в Великобритании:
Фундаментальные обзоры расходов; обзоры качества услуг и
соотношения стоимости и качества услуг
Обзоры, проведенные в Канаде: "Правительство Канады -- текущие
обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг";
"Провинция Альберта -- текущие обзоры альтернативных механизмов
предоставления услуг "; "Провинция Манитоба -- текущие обзоры
альтернативных механизмов предоставления услуг "; "Провинция НьюБрунсуик –Обзор программ и услуг"; Канада: "Провинция Онтарио --
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 8
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг"
Канада: "Провинция Квебек – программа создания автономных служб"
"Канада: город Виннипег -- обзоры эталонных моделей управления";
Латвия -- функциональный обзор министерства сельского хозяйства за
1999 г.;
Никарагуа – диагностика структуры и функций;
Папуа Новая Гвинея -- функциональные обзоры;
Обзоры, проведенные в США: обзор Департамента обороны по
«восходящему» принципу
Обзоры, проведенные в "Танзании -- обзоры организаций и
эффективности"
Таиланд -- функциональные обзоры, проведенные в 2000 г.
5.
Организационные обзоры на более низких уровнях и ре-инжиниринг
деловых процессов
Описание:
Данные обзоры приводят к изменению или отказу от ряда функций и услуг,
оказываемых в рамках определенного министерства/ведомства, или
нацелены на комплексную реструктуризацию определенного ведомства.
Типичные области применения:
Данные обзоры обычно сфокусированы на консолидации исполнения
аналогичных услуг в пределах одного и того же министерства или
ведомства, могут предполагать такие варианты, как автоматизация, переход
на систему подряда или испытание в рыночных условиях (развитие
конкуренции в сфере предоставления административных услуг).
Примеры:
Обзоры, проведенные в Великобритании: обзоры предварительных
вариантов; испытание в рыночных условиях
Обзоры, проведенные в Канаде: "Провинция Квебек -- программа
создания автономных служб"
Обзоры, проведенные в Танзании: обзоры статуса агентств
Ямайка --диагностические обзоры модернизации агентств
ВБ группа по реформе государственной службы в России
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Стр. 9
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Рисунок 1
Выбор направления обзоров
Внимание на организационном уровне -- проблемы
эффективности ("текущие издержки", качество услуг)
ОСНОВНОЕ ВНИМАНИЕ ВОПРОСАМ ПОЛИТИКИ И
ПРОГРАММ-- ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
("ИЗДЕРЖКИ ПОЛИТИКИ", РЕЗУЛЬТАТЫ)
Не преследуется
цели повышения
организационной
эффективности
Не преследуются
цели повышения
эффективности
Преследуется цель
комплексного
повышения
эффективности или
ее повышения в
группах программ
Отдельные
программы, виды
деятельности в
масштабах всей
государственной
власти
Преследуется цель
проведения
реформ "чистой"
политики или
программных
реформ
Преследуется цель
повышения
эффективности
работы
правительства в
целом
Преследуется цель
экономии за счет
"чистой
"эффективности
Обзоры программ
и эффективности
на высоком
уровне
Министерства
или ведомства
Структурные
подразделения
Функциональные
обзоры на уровне
министерств/
ведомств
Конкретные виды
деятельности и
услуг
Организационные
обзоры
деятельности на
более низких
уровнях и реинжиниринг
деловых процессов
Согласование функциональных обзоров с бюджетным процессом
Определяющая характерная черта обзоров эффективности и результативности
состоит в том, что они влекут за собой дискретный подход к составлению
рекомендаций по внесению изменений, находящийся за пределами обычного цикла
бюджета и планирования. Однако совершенно очевидно, что результаты подобного
обзора, в конечном счете, должны быть включены в бюджет.
Проведение обзоров не приведет к конкретным результатам, если центральные
ведомства предлагают реформы, по которым не существует достаточных данных о
стоимости проведения или отсутствуют механизмы реализации в полном объеме.
Обзоры также могут привести к удручающим результатам, если будут выявлены
вопросы, требующие законодательных изменений, но не будет проведена оценка
возможности осуществления таких изменений. Наконец, существует значительная
опасность неверного выбора сроков, когда Министерство финансов/Бюджетное
управление будет получать рекомендации в неподходящий момент бюджетного
цикла.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 10
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Всесторонний охват бюджета
Обзоры высокого уровня и обзоры министерств/ведомств обычно имеют дело с
более чем одной административной единицей (министерством/ведомством). При
анализе программ в целом или при изучении министерств и подведомственных им
органов, рассматриваются все органы, вносящие свой вклад в ту или иную
программу, и предлагается перераспределение ресурсов между этими органами и
внутри них. Упомянутые обзоры исходят из предпосылки о том, что министерства
обладают информацией о деятельности подведомственных им органов, и
достаточными полномочиями для принудительного внесения изменений в
структуру и приоритеты.
Упомянутые информация и полномочия на принудительное внесение изменений в
значительной степени исходят из бюджета. Когда те или иные поступления и
расходы носят внебюджетный характер, головное министерство не знает всех
подробностей деятельности подведомственных ему органов и поэтому имеет
ограниченные возможности внесения изменений в принудительном порядке,
поскольку соответствующий подчиненный орган обладает существенной
автономией. Внебюджетные механизмы возмещения затрат могут значительно
осложнить эту проблему. Когда воздействие бюджетных факторов побуждает
государственные органы и организации финансировать свою деятельность путем
сбора внебюджетных средств с потребителей, это вновь приводит к тому, что у
агентств имеются лишь незначительные стимулы положительно реагировать на
требования о проведении рационализации или изменении политики со стороны
курирующего министерства.
Гибкость полномочий министерств/агентств
Одним из факторов, способствующих периодическим успехам обзоров
эффективности и результативности в странах ОЭСР, является то, что в них
правовые полномочия министерств/агентств и программ обладают достаточной
гибкостью или меняются вместе с проведением обзора. Обзор "Правительство
Канады -- программа 1994 г" и проведенные в Великобритании обзоры качества
услуг и соотношения стоимости и качества услуг потребовали сравнительно
небольших правовых изменений, поскольку соответствующие министерства во
многом обладают полномочиями вносить изменения в структуру исполнительных
органов и просто прекращать предоставление тех или иных услуг.1
В других европейских и латиноамериканских странах с иными традициями
государственного управления положение существенно отличается. Поэтому в
контексте этих стран обзоры эффективности и результативности должны учитывать
тот факт, что внесение значительных изменений в программы потребует введения
или изменения соответствующего законодательства со всеми вытекающими из
этого неопределенностями.
Реформы системы межбюджетных трансфертов, безусловно, представляли собой исключение в
этом смысле и потребовали значительных изменений в законодательстве (Tupper 1996)
1
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 11
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Координация с бюджетным циклом
Обзоры программ высокого уровня обычно формируют весь бюджетный процесс,
причем о сокращениях бюджетных средств, выделяемых соответствующим
министерствам, объявляется в начале бюджетного цикла. Обзоры на уровне
министерств/ведомств оказывают свое влияние на протяжении бюджетного
цикла. Для проведения этих обзоров отдельные министерства/агентства обязаны
представить свои планы рационализации после определения основных бюджетных
параметров. В некоторых случаях, чаще всего в условиях парламентской
демократии, можно вполне обоснованно предположить, что
министерства/агентства будут соблюдать дисциплину процесса проведения обзоров
и представлять на рассмотрение радикально сокращенные бюджеты, составленные
на основе результатов обзоров. В других случаях более вероятной является
ситуация, при которой Министерство финансов/Бюджетное управление берет на
себя ведущую роль в предложении оценки нового бюджета, основанной на
окончательных результатах обзора.
Ключевым вопросом является выбор сроков. Если реалистичный срок проведения
всестороннего исследования составляет примерно 6 месяцев, то это означает, что
необходимо начинать обзоры задолго до окончательного урегулирования вопроса о
бюджете, которым занимается Министерство финансов/Бюджетное управление. В
условиях отсутствия временного промежутка между окончанием проведения
анализа и окончанием подготовки бюджета, Министерству финансов/Бюджетному
управлению придется столкнуться с целым рядом незавидных альтернатив. Эти
органы могут перестроить оценки, почти полностью основанные на произвольных
умозаключениях, или же подождать следующего года, поскольку только тогда
станет возможным использование данных проведенного обзора. Наконец,
Министерство финансов и Бюджетное управление, разумеется, могут попытаться
добиться внесения в бюджет соответствующих поправок со всеми вытекающими
политическими рисками и затратами времени, необходимыми центральному органу
для внесения подобных изменений в законодательство.
Формальные оценки международного опыта проведения функциональных
обзоров
Из всех изученных международных обзоров лишь немногие подвергались какойлибо систематической оценке.
Из всех "чистых" обзоров политики и программ был тщательно изучен обзор
"Правительство Канады --программа 1994 г.", и в целом результаты этого анализа
положительны (см. Armit and Bourgault 1996; Aucoin and Savoie 1998; Auditor
General of Canada 1998; Davis, Weller, Craswell and Eggins 1999; Mets 1995; Peters
and Savoie 1998; Treasury Board of Canada Secretariat 2001). Специалисты,
производившие оценку этого обзора, отмечают, что его воздействие привело к
значительным результатам. Бюджетные средства, сэкономленные благодаря
проведению обзора, составили 3,9 миллиарда канадских долларов при общем
размере бюджета на 1995/1996 финансовый год 52 миллиарда канадских долларов,
а в 1996/1997 финансовом году удалось сэкономить 7,2 миллиарда канадских
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 12
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
долларов. Более того, все это было достигнуто без забастовок или других
значительных проблем в области трудовых отношений.
Важно отметить, что другие обзоры программ не привели к достижению столь
положительных результатов. Еще один, более ранний обзор, проведенный в Канаде
оперативной группой Нилсена в середине восьмидесятых годов ХХ столетия,
породил множество томов материалов, посвященных оценке ведомственных
программ и политики, и внес большое количество рекомендаций по осуществлению
перемен. Однако по целому ряду причин было предпринято мало очевидных
практических шагов, направленных на претворение в жизнь предложенных реформ.
Пожалуй, этот обзор был слишком претенциозным и замыкался лишь на задаче
достижения экономии за счет повышения эффективности, а не на пересмотре роли
правительства. Подобный подход вполне мог привести к некоторой путанице
между рекомендуемой упомянутым исследованием политикой и предлагаемыми им
институциональными изменениями. Проведение обзора также всячески
поощрялось на политическом уровне со стороны нового правительства. В
результате возникало подозрение о наличии у этого исследования скрытого
политического подтекста, что подрывало доверие к нему и не способствовало
поддержке рекомендуемых им перемен. Кроме того, в период дефицита
финансовых средств, который наблюдался в восьмидесятых годах, бюджетные
ограничения не были достаточно жесткими. Работа Комиссии Грейс, созданной в
США в 1983 г., также привела к сомнительным результатам.
Как отмечает Шик, успешные обзоры программ, вероятно, обязаны своим
триумфом, скорее духу времени, а не каким-либо своим техническим
нововведениям. Он указывает на то, что почти все страны, пытавшиеся в период с
1960 по 1990 г. создать ту или иную систему формального анализа и систему
анализа программ, потерпели неудачу. "Нидерланды не достигли большого
прогресса в результате проводившейся там работы по пересмотру имеющихся
подходов, в которой принимал участие кабинет, отбиравший программы для их
повторного изучения; Швеция не добилась весомых результатов в процессе
программного составления бюджета; Великобритания ввела, а затем отменила
некую систему анализа и обзоров программ; Соединенные Штаты приняли далеко
идущую систему планирования, составления программ и формирования бюджета, и
другие страны также ввели у себя аналогичные новшества" (Schick 1999, p. 7). Он
делает вывод о том, что причиной этих многочисленных неудач стало отсутствие у
избирателей и политиков убежденности в насущной необходимости прекращения
роста государственных расходов и перераспределения ресурсов путем изъятия
средств, выделенных на выполнение неприоритетных задач, и направления их на
достижение первоочередных целей. «Несмотря на то, что перераспределение
средств от одних программ к другим по-прежнему затруднено, политические
настроения девяностых годов таковы, что усилия по реструктурированию
правительственных программ и расходов, воспринимаются гораздо благосклоннее,
чем в период длительного послевоенного роста». Другие обзоры проведения
масштабных обзоров программ носят менее критический характер (OECD 1999).
Несмотря на то, что Обзор программ, проведенный в 1994 г. в Канаде, относится
здесь к категории "чистого" обзора политики и программ, по существу, дело
сводится лишь к вопросу о придании особого значения определенному компоненту
этого исследования. В нем также содержится программа внесения изменений в
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 13
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
структуру государственного аппарата, в том числе связанная с масштабной
программой создания «специальных оперативных агентств» и передаче функций по
оказанию услуг сторонним некоммерческим организациям, в том числе на
принципах подряда. Однако эти реформы в сфере управления и меры по
повышению эффективности, не составляли основы упомянутых реформ.
Обзор программ и эффективности на высоком уровне, проведенный в Новой
Зеландии под названием "Обзоры государственного сектора", также подвергался
широкой оценке. См., например, Boston, Martin, Pallot and Walsh 1996; Manning
1995; Schick 1996. В отчете Руководящей группы 1991 г. отмечена реализация
широкого спектра реформ в Новой Зеландии, причем указывается, что механизмы
подотчетности довольно хорошо перенесли "шоковую терапию" перемен. В этом
обзоре использовались интервью с министрами, фокус группы и опрос президентов
и директоров компаний, что дополнялось изучением конкретных случаев. Недавно
проведенная оценка (Boston 2000) отмечает, что результаты упомянутого обзора
остаются неясными, но общее содержание оценки носит положительный характер.
Результаты работы Президентской Комиссии ЮАР, возможно, также могут быть
включены в данную категорию, однако оценка результатов данной работы
отсутствует. (The Presidential Review Commission 1998).
Результаты функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств,
проводившихся в Латвии (Функциональный обзор министерства сельского
хозяйства) и в США (Обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу),
оценивались с разной степенью детализации. После проведения латвийского
обзора, его результаты были подвергнуты оценке независимым консультантом,
который пришел к выводу о том, что рекомендации этого обзора были успешно
претворены в жизнь, хотя время, прошедшее с момента окончания обзора до
проведения оценки было недостаточным (Istvan 2000). Главное бюджетноконтрольное управление Соединенных Штатов дало всестороннюю оценку обзору
Департамента обороны, проведенному в США (General Accounting Office 1995).
Согласно оценке этого управления, министерство обороны включило в свои
требования необоснованные допущения о наличии у него вооруженных сил,
вспомогательного потенциала и других ресурсов, которые, по мнению
министерства, были ему необходимы.
В одной из последних оценок проведенных в Великобритании экспериментальных
обзоров соотношения стоимости и качества в местных органах власти отмечалось,
что процессы, необходимые для проведения таких обзоров, требовали
существенных усилий, но были выполнимы. Среди дополнительных преимуществ
обзоров отмечалось расширение знаний сотрудников о нововведениях, имевших
место в других органах власти. По имеющимся данным, повышение качества
предоставляемых услуг и эффективности носило неоднородный характер и со
статистической точки зрения являлось незначительным. Тем не менее, были
выявлены отдельные улучшения в этой области.
Авторы настоящего исследования не смогли найти результаты всесторонних
оценок "чистых" обзоров эффективности или организационных обзоров на
более низком уровне и ре-инжиниринга деловых процессов. Первоначальные
результаты проведенного в Македонии обзора позволяют предположить, что
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 14
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
прогресс, достигнутый в области получения значительной экономии за счет
повышения эффективности, носит ограниченный характер.
Имеется крайне мало данных о стоимости проведения обзоров. В оценке
проведенных в Великобритании экспериментальных обзоров соотношения
стоимости и качества отмечалось, что только половина ответственных
руководителей ощущала, что последующая экономия возместит издержки
проведения обзоров (Department of Environment 2001). Однако остается неясным,
является ли это точным прогнозом фактических издержек и выгод проведения
обзоров.
Что определяет тип обзора?
В целом, создается впечатление, что обзоры эффективности и результативности
предпринимаются не по причине наличия достаточно большого объема данных,
подтверждающих, что обзоры действительно приводят к измеримым и устойчивым
улучшениям в области повышения эффективности и результативности.
Следовательно, если побудительным мотивом проведения обзоров скорее является
надежда на положительный результат, а не уверенность в нем, то возникает вопрос:
что же заставляет проводить их? Само собой разумеется, что давление бюджетных
факторов играет большую роль, дополняемую стремлением к укреплению
принципа законности со стороны правительств (по крайней мере, стран ОЭСР).
Форма проводимых в определенных странах обзоров диктуется отличительными
особенностями политики и экономики данных государств. Тем не менее, можно
выделить несколько основных побудительных мотивов.
На основе ограниченных данных и фактов, выявленных при проведении оценок
результатов обзоров, представленных в Приложении 1, создается впечатление, что
"чистые" обзоры политики или программ связаны с некоторой делегитимизацией
обычного политического процесса. Как Бразилия, так и Канада сталкивались с
исторически сложившимися и повсеместно признаваемыми проблемами в
поддержании общей бюджетной дисциплины, и правительственные круги
признают, что факторы давления "снизу вверх" недостаточно уравновешиваются
ограничениями, налагаемыми "сверху вниз". См., например, (Kelly 2000), который
отмечает, что в Канаде даже при наличии политической воли во введению
ограничений расходов политический потенциал для проведения в жизнь этих
добрых намерений зачастую отсутствовал. В работе (Alesina, Hausmann, Hommes
and Stein 1999) отмечается удивительно сбалансированный характер
институциональных механизмов в Бразилии, которые наполовину являются
коллегиальными и наполовину --иерархическими.2 Обзор политики за пределами
обычных институциональных ограничений становится рациональной стратегией.
В Бразилии опасались, что скрытое политическое сопротивление в чиновничьей
среде сорвет достижение любых конкретных целей реформ, поэтому был сделан -выбор в пользу проведения "чистого" обзора политики, основанного на сборе
"Иерархические процедуры" подразумевают наличие основанных на ожидаемых ограничениях,
сдерживающих рост размеров дефицита, процедур голосования построенных по принципу "сверху
вниз", и прозрачности. Термин "коллегиальные" относится к процедурам, имеющим
противоположные характеристики.
2
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 15
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
данных без постановки конкретных целей. В Канаде, наоборот, удалось наладить
дисциплину в государственном секторе и четко определить конкретные
количественные цели проведения обзора политики.
Проведенный в Македонии "чистый" обзор эффективности являлся
непосредственным результатом давления со стороны организаций-доноров.
Правительство Македонии согласилось с МВФ и решило значительно сократить
фонд оплаты труда центрального правительства на 2001 г., а также установить
верхний предел общего уровня заработной платы, выплачиваемой из
"специальных" (внебюджетных) доходов. Согласованное уменьшение фонда
оплаты труда было разработано с целью сокращения численности центральных
органов власти в 2001 г. (предполагалось сократить до 6000 человек). Всемирный
банк разработал методику, которую затем предложил правительству Македонии с
целью выполнения достигнутого с МВФ соглашения без ослабления потенциала
правительства по проведению структурных реформ.
В проведенном в Новой Зеландии обзоре программ и эффективности на высоком
уровне нашло отражение присутствие сильного центрального органа
(Казначейства), имеющего прекрасные связи с относительно небольшим деловым и
профессиональным сообществом, а также отличающегося необычайной
последовательностью в политических и идеологических позициях. (Lowe and Roper
1996).
Существуют различные силы, побуждающие проведение функциональных обзоров
на уровне министерств/ведомств. Пример США отражает, по крайней мере,
частично, защитный маневр со стороны соответствующего ведомства, желающего
избавиться от грядущих трудностей в области финансирования. Проведение всех
этих видов обзоров, несомненно, стимулируется влиянием широко
распространенного мнения о том, что новые технологии и подходы в области
управления дают возможность добиться повышения эффективности деятельности.
Проведенные в Канаде обзоры "альтернативных механизмов предоставления услуг"
имеют наиболее ярко выраженный идеологический подтекст, отражающий
появление новых, актуальных идей.3
Краткое изложение подходов
На рисунке 3 представлена обобщенная иллюстрация типов обзоров, выделенных в
настоящем отчете. Примеры отдельных стран приведены в Приложении 1.
Важно помнить о том, что последние сравнительные исследования реформ опровергают гипотезу о
наличии какой-либо единой и оптимальной модели, к которой в своем развитии последовательно
стремятся механизмы управления государственным сектором стран ОЭСР. См, например, (Pollit and
Bouckaert 2000).
3
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 16
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Рисунок 2
Отличительные черты обзоров эффективности и
результативности
"Чистые" обзоры
политики или
программ
"Чистые"
обзоры
эффективности
Обзор программ
и
эффективности
на высоком
уровне
Функциональные
обзоры на уровне
министерств/
ведомств
Что является
предметом
обзора?
Широкомасштабные
стратегии и
основные
правительственные
программы
Организационные
и деловые
процессы на всех
уровнях
государственной
власти
Основные
стратегии и
программы;
процессы,
происходящие на
всех уровнях
государственной
власти;
государственный
аппарат
Конкретные
программы и
организационная
структура
министерств или
крупных ведомств
Организационные
обзоры на более
низких уровнях и
ре-инжиниринг
деловых
процессов
Конкретные виды
деятельности и
услуг и структура
более мелких
ведомств
(агентств)
Всесторонний
охват
бюджета
Координация
с бюджетным
циклом
Имеет решающее значение
Имеет большое
значение
Имеет не столь
большое значение
Факторы,
побуждающие
к проведению
обзоров
"Успехи"
Объявляемые в
начале бюджетного
цикла изменения в
объемах бюджетных
средств,
выделяемых
соответствующим
министерствам
Делегитимизация
обычного
политического
процесса.
Обзор
"Правительство
Канады -программы 1994 г".
Отобранные министерства должны представить свои предполагаемые планы
рационализации после определения бюджетных параметров.
Стимулирование
со стороны
доноров
Наличие
сильного
центрального
органа и
внутренне
устойчивой
совокупности
политических и
идеологических
позиций
Новая Зеландия-обзоры
государственного
сектора
Желание ведомств
и органов
центрального
правительства
обеспечить
повышение
эффективности и
результативности,
а также добиться
благоприятного
соотношения
расходов и
качества
Латвия -функциональный
обзор
министерства
сельского
хозяйства (1999
г.);
Великобритания:
обзоры качества
услуг и
соотношения
стоимости и
качества
Нет ясности
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 17
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
III : Разработка и проведение программных и функциональных
обзоров
В данном разделе основное внимание уделяется трем наиболее распространенным
типам обзоров:
«Чистые» обзоры политики или программ – нацелены на проведение
комплексных реформ при ограниченном внимании, уделяемом вопросам
организационных условий деятельности
«Чистые» обзоры эффективности – не предполагают существенных
изменений политики и программ, осуществляемых правительством, основаны
на предположении о том, что изменения в организационной структуре и
деловых процессах может обеспечить достижение аналогичных результатов с
большей эффективностью
Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств – рассматривают
вопросы переориентации некоторых программ, отмены некоторых
мероприятий, изменения структуры отдельных министерств/ведомств без
внесения существенных изменений в структуру правительства в целом.
Обзоры являются вспомогательными инструментами для принятия управленческих
решений, а не механизмом, автоматически обеспечивающим единственно
правильное решение. Обзоры включают два ключевых элемента:
Организационные процессы, обеспечивающие управление проведением
исследования и распространение результатов;
«Схемы принятия решений», включающие правила, приоритеты и критерии
анализа.
«Схемы принятия решений» представляют собой метод краткого представления
сложных предпосылок и критериев, лежащих в основе анализа – источников
критики существующей политики и организационной структуры. Принципы и
предположения, лежащие в основе представленных «схем принятия решений»
описаны в настоящем разделе. Более подробная информация представлена в
Приложении 2.
«Чистые» обзоры политики и программ
Ключевые элементы процесса
Проведение обзора программ в Канаде включало следующие этапы (Kroeger 1998):
1. Наличие первоначальной установки политической партии по снижению
дефицита бюджета до уровня 3% к ВВП;
2. Данная установка была подтверждена в «тронной речи», где указывалось,
что обещания, данные в течение предвыборной программы, будут
выполнены (февраль 1994 г.);4
4
Тронная речь – термин, используемый для обозначения открытия сессии Парламента
выступлением Генерал - Губернатора Канады.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 18
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
3. Назначение Министра, ответственного за координацию работы (февраль
1994 г.);
4. Создание специального комитета министров для управления обзором;
5. Установление критериев оценки программ (февраль – июнь 1994 г.);
6. Разработка и обсуждение с Канцелярией Тайного Совета предварительных
целей для каждого министерства;5
7. Министры работали над своими предложениями; Министр-координатор
провел встречи с отраслевыми министрами для продолжения двусторонних
дискуссий (май – август 1994 г.)
8. Министры подготовили стратегические планы и представили их в
секретариат, созданный в Канцелярии Тайного Совета, который
осуществлял предварительное рассмотрение планов до представления их
комитету руководящих служащих6. Рассмотрение на высшем уровне
осуществлялось под председательством главы государственной службы7 по
принципу, аналогичному заседаниям кабинета министров;
9. После получения комментариев комитета руководящих служащих,
пересмотренные планы были представлены комитету Министров, что
ознаменовало начало второго раунда переговоров;
10. Министры представили дополнительные отчеты с анализом проблем и
вопросов «горизонтальной» координации, выявленных в рамках первого
раунда;
11. Министр-координатор представил окончательный отчет Кабинету (январьфевраль 1995 г.);
12. Окончательный отчет был представлен Премьер-министру и результаты
были учтены при подготовке бюджета Министерством финансов (февраль
1995 г.);
13. Реализация рекомендаций проходила в течение реалистично
запланированного трехлетнего периода.
Специальный комитет министров, который был создан для управления
проведением обзора, обеспечивал сильное централизованное руководство и
распространял набор строгих, но четких критериев анализа политики с подробными
критериями анализа программ и начальными целевыми показателями,
определенными по всей вертикали «сверху вниз» для каждой крупной программы
расходов. Данный процесс стимулировал гибкость и применение нестандартных
подходов в выработке решений для достижения установленных целевых
показателей, позволив выработать решения на низовом уровне, соответствующие
централизованно установленным требованиям.
Было уделено много внимания ожиданиям общественности. При этом центральные
и провинциальные органы государственной власти выразили обеспокоенность в
отношении размера бюджетного дефицита и будущих перспектив Канады.
Оглядываясь назад, понимаешь, что политические деятели пошли на значительный
риск, заостряя внимание общественности на опасности бездействия. Такая тактика
5
6
7
Эквивалент Секретариата Кабинета или Канцелярии.
В канадской терминологии – «заместителям министра», хотя данный термин может быть
неправильно интерпретирован, так как в данном случае имеются в виду карьерные
государственные служащие.
«Секретарь Тайного Совета», также являющийся карьерным государственным служащим.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 19
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
помогла общественности осознать преимущества реформ, которые во всех
остальных отношениях были болезненными, но она вполне могла спровоцировать
ответный удар, направленный против того самого правительства, которое пыталось
ее внедрить.
Несмотря на высокую приоритетность данного процесса, были специально приняты
меры для предотвращения публичных дебатов по техническим аспектам программ
реформы. Однако в государственном секторе этот процесс был прозрачным, и в нем
активно участвовали все высокопоставленные государственные служащие. Комитет
министров изо всех сил старался подчеркнуть, что анализу подвергается вся
государственная политика, в том числе и реализуемая центральными ведомствами.
По настоянию главы государственной службы каждое из центральных ведомств
сократило свой штат на 15%. Все понимали, что центральные ведомства,
осуществляющие этот процесс, сами не в состоянии избежать давления, с которым
приходится сталкиваться их коллегам из ведомств, занимающихся предоставлением
услуг.
Для поддержания концентрации усилий в заданном направлении использовался
метод частого повторного провозглашения ряда директив, которые нередко
включались в речи министров и широко распространялись по всем ведомствам.
Врезка 1
Критерии обзора программ
Продолжает ли данная программная область или направление деятельности служить
общественным интересам?
Является ли деятельность государства в данной сфере обоснованной и законодательно
закрепленной?
Является ли текущая роль федерального правительства обоснованной или данная программа
может быть передана на реализацию на уровне провинций?
Какие направления деятельности можно было бы полностью или частично передать частному
сектору или некоммерческим организациям?
Как можно было бы повысить эффективность данной программы или направления деятельности
в случае их сохранения?
Является ли полученный по результатам обзора «пакет» программ и направлений деятельности
допустимым в рамках существующих бюджетных ограничений? Если нет, то от каких программ
или направлений деятельности следовало бы отказаться?
Источник: (Kroeger 1998, p. 17)
Проведение обзора сопровождалось рядом серьезных изменений в и без того
сложной системе межправительственных отношений Канады, при этом многие
трансферты от федерального правительства к провинциальным органам
государственной власти были объединены. Хотя в обзоре был сделан четкий акцент
на согласовании полномочий, некоторые комментаторы поставили под сомнение
реальный объем переданных сфер ответственности.
Использованные схемы принятия решений
В значительной мере опираясь на канадский опыт, первичная схема принятия
решений, использованная при проведении обзора программ, представляет
рекомендации для министерств и ведомств по отбору программ, которые могут
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 20
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
быть реструктурированы или закрыты. На первом этапе осуществляется разделение
программ, проводимых соответствующими министерствами и ведомствами, на
определенные взаимосвязанные элементы, а затем на основании критериев,
сформулированных комитетом министров, необходимо определить, какие
программы являются наиболее вероятными кандидатами на реструктуризацию или
закрытие8.
Важно отметить, какая часть государственной политики и проводимых программ
является предметом программного обзора. Обзоры эффективности и
результативности не претендуют на исследование каждой области государственной
политики9. Например, в рамки обзоров не входят:
1. макроэкономическая политика (валютная политика, включая политику в
отношении обменного курса, процентных ставок и финансового сектора);
2. общая бюджетно-налоговая политика (политика в отношении совокупных
расходов, налоговая политика и политика в сфере исполнения бюджета);
3. торговая политика (политика в отношении тарифов, квот, субсидий и
регулирования);
4. политика на рынке труда и промышленная политика (политика в области
заработной платы, политика в области социального обеспечения и трудовые
нормы).
Программные обзоры направлены на анализ социальных и отраслевых программ, в
особенности ключевых программ в сфере социальной политики. Разумеется, это
относится к большей части бюджетных расходов.
8
9
Имеется также обширная литература по программным обзорам в сфере высшего
образования. В ней идет речь о всеобъемлющих и систематических обследованиях учебных
программ. Здесь прослеживается некая параллель с более узконаправленными
функциональными обзорами на уровне министерств/агентств, но применительно к данному
более масштабному обзору государственных программ такое сравнение выглядит
неуместным. См. (Mets 1995).
В публикации (Evans and Manning 2001) представлен сводный обзор способов
классификации политики и программ.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 21
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Схема принятия решений 1: Определение программ, подлежащих
реструктуризации или закрытию
Разбивка социальных и
отраслевых программ
на составные элементы
Продолжает ли данная
программа или услуга
служить общественным
интересам?
точно неизвестно
Необходимы ли данный
товар или услуга для
удовлетворения будущих
общественных
потребностей?
Имеются ли
юридические
полномочия?
нет
нет
Оправданы ли
расходы?
определенно
да
Отводится ли
государству легитимная
и необходимая роль в
этой программе или
услуге?
да
да
да
s
Отводится ли
соответствующая роль
правительству или
государственному
сектору в целом?
нет
Приемлемы ли
последствия отказа от
данной программы или
услуги?
нет
точно неизвестно
да
определенно
да
Правильно ли определен
уровень государственной
власти, несущий основную
ответственность за данную
программу или услугу?
Имеются ли
основания для
присутствия
государства в
этой области?
Можно ли передать
данную программу на
другой уровень
государственного
управления?
нет
точно неизвестно
определенно
да
Может и должна ли
данная программа или
услуга осуществляться
или предоставляться
частным сектором или
добровольцами?
нет
да
да
да
точно неизвестно
Могут ли быть
достигнуты
удовлетворительные
результаты частным
сектором или
добровольцами при
разумных затратах?
определенно
да
нет
нет
Легко ли было бы
осуществить
передачу данной
программы?
нет
да
да
нет
Доступна
ли она по
деньгам?
Реструктуризация
программы
Закрытие
программы
да
Источники: автор использовал (Wilkins 2001). Также см. Приложение 2: Критика социальных и
отраслевых программ.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 22
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
«Чистые» обзоры эффективности
Ключевые элементы процесса
Всемирный банк разработал и предложил Правительству Македонии методику
выполнения соглашения, достигнутого с МВФ, без снижения потенциала
правительства по проведению необходимых реформ. Этот подход предусматривал,
что Министерство финансов должно подготовить бюджет с установлением
ограничений объема фонда оплаты труда для отдельных министерств и ведомств и
замораживанием найма и заработной платы в 2001 г. Предполагалось установить
данные ограничения на таком уровне, чтобы общий фонд оплаты труда всех
министерств и ведомств представлял собой согласованную совокупную
предельную сумму, а ограничения для отдельных министерств и ведомств
отражали включение в бюджет центрального правительства специальных доходов и
исключение агентств и функций, которые планируется передать частному сектору.
Предполагалось также, что установленные ограничения должны задавать для
недавно слитых министерств целевые показатели эффективности деятельности и
принимать во внимание те министерства и ведомства, в которых в предыдущие
годы имело место наиболее значительное повышение фонда оплаты труда, если
такое повышение не было подкреплено убедительными основаниями. Все
остальные сокращения правительство должно было распределить между всеми
отраслями с разграничением, по мере возможности, более и менее приоритетных
областей.
Был разработан специальный программный пакет, предназначенный для расчета
сокращения штатной численности, который в июле 1999 г. был предоставлен
правительству в целях содействия расстановке приоритетов и определению реально
достижимых целевых показателей в отношении чистой экономии расходов на
оплату труда, а также оказания отдельным распорядителям бюджетных средств
помощи в разумном планировании сокращения численности (Reid 1999).
Дополнением этому послужило проведенное Всемирным банком всеобъемлющее
обследование институциональных проблем (Обследование государственных
расходов и институциональных структур), за которым последовали более
подробные рекомендации для Правительства о преимуществах и рисках, связанных
с различными вариантами сокращения фонда оплаты труда (Dorotinsky 2000).
Используемые схемы принятия решений
Схема принятия решений, использованная при проведении обзора, изложена ниже.
Она начинается с требования по определению временных рамок для достижения
роста эффективности и требуемой величины экономии средств. Эта схема
позволяет принимать следующие решения:
Определение целевых показателей эффективности для министерств.
Реализация плановых сокращений численности.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 23
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Использование мер по замораживанию найма, замораживанию уровня
заработной платы, снижению базовых окладов и направлению сотрудников в
принудительные неоплачиваемые отпуска.
Рассмотрение возможности осуществления крупномасштабных сокращений
штатной численности.
Снижение возрастного порога для выхода на пенсию.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 24
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Схема принятия решений 2: Определение путей достижения экономии с
наименьшими негативными последствиями
Определение временных рамок для
достижения роста эффективности и
требуемой величины этого роста
Можно ли в намеченные
временные рамки определить
рациональные плановые
показатели эффективности для
министерств и ведомств?
да
Рассмотрение
возможности
назначения
плановых
показателей
эффективности
министерствам
нет
Должны ли по политическим
соображениям любые
краткосрочные сокращения
быть одинаковыми и
охватывать все министерства и
ведомства?
нет
Рассмотрение
возможности
осуществления
адресных
сокращений
рабочей силы
да
Необходимо
ли достичь
экономии уже
в ближайшее
время?
да
Рассмотрение
возможности:
замораживания
найма;
замораживания
заработной платы;
снижения тарифных
ставок;
принудительной
отправки
сотрудников в
отпуска.
нет
Можно ли снизить возрастной
порог выхода на пенсию, не
нарушая при этом
юридических и
конституционных норм?
нет
Рассмотрение
возможности
осуществления
массовых
сокращений
рабочей силы
да
Рассмотрение
возможности
снижения
возрастного
порога выхода на
пенсию
Источники: автор использовал (Dorotinsky 2000). См. также Приложение 2: Определение «чистого»
прироста эффективности за счет экономии
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 25
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Функциональные обзоры на уровне министерств/агентств
Ключевые элементы процесса
Как правило, такие обзоры начинаются с определения ключевого центрального
министерства/ведомства, отвечающего за управление проведением программы
функциональных обзоров. Объектами этих обзоров являются министерства и
ведомства, а также значимые программы, ответственность за которые они несут.
Четкого порядка определения кандидатов не существует: в некоторых случаях
существуют определенные стимулы для привлечения «добровольцев»; в других –
управление обзорами осуществляется централизовано, и обзоры охватывают все
министерства/агентства.
Поскольку объектами этих обзоров являются как организации, так и программы,
они являются особенно технически сложными. Существует два общих подхода к
выработке профессиональных навыков, необходимых для проведения таких
обследований. Во многих случаях привлекаются внешние консультанты, иногда
финансируемые организациями-донорами. При других обстоятельствах специально
для проведения обзора формируются межведомственные группы. Они наделяются
соответствующими полномочиями, их деятельность координируется
ответственным центральным ведомством, а по завершении обследований группы
расформировываются.
Можно выделить следующие общие этапы проведения обзора:
1. Согласование методологии проведения обзора, разработанной ответственным
центральным ведомством, с министерством/агентством, включенным в
обследование, и со всеми группами консультантов или межведомственными
группами, которые заняты в проведении обследований.
2. Проведение широких дискуссий по методологии обзоров.
3. Обеспечение понимания всеми сторонами государственных приоритетов,
зафиксированных в программе.
4. Выделение функций, выполняемых ведомством в отношении данной
программы:
4.1
политические функции;
4.2
функции координации, надзора и контроля за исполнением;
4.3
функции предоставления услуг;
4.4
вспомогательные функции;
4.5
функции регулирования.
5. Анализ указанных функций в целях ликвидации услуг, предоставление которых
может быть прекращено, сокращения объема и снижения качества услуг,
которые не могут быть ликвидированы, и определения итогового основного
перечня необходимых функций:
5.1
функции, необходимые для обеспечения общественной безопасности;
5.2
функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;
5.3
функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;
5.4
функции, предусмотренные национальным или международным
законодательством или конституцией;
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 26
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
функции, связанные с государственными приоритетами, которые не
могут быть реализованы посредством регулирования,
налогообложения, трансфертов региональным и местным властям
или субсидий.
6. Определение операционных условий, наиболее соответствующих таким
необходимым функциям:
6.1
неотъемлемо государственные;
6.2
переданные на нижние уровни управления или децентрализованные;
6.3
осуществляемые частным или некоммерческим сектором на условиях
подряда;
6.4
переданные частному или некоммерческому сектору.
7. Более детальная структурная проработка «неотъемлемо государственных»
функций с тем, чтобы поручить их:
7.1
основному министерству;
7.2
статуарному учреждению или независимому регулирующему органу;
7.3
контролируемой организации или исполнительному агентству;
7.4
государственному предприятию или торговой организации.
8. Выработка рекомендаций в отношении внутренней структуры организаций
государственного сектора, в которых определяется:
8.1
должны ли функции быть сосредоточены в общем департаменте;
8.2
имеется ли потребность в структурной перестройке подразделений;
8.3
являются ли управленческие обязанности сбалансированными и
стабильными.
9. Организация семинара для обсуждения результатов.
10. Подготовка заключительно отчета с определением приоритетных направлений
реализации.
11. Широкая публикация и распространение выводов и рекомендаций обзора.
12. Разработка плана по реализации, определяющего:
12.1
основные подлежащие решению задачи, включая излишние функции
и процедуры и перераспределение ресурсов;
12.2
вероятную потребность в ресурсах для выполнения рекомендаций
обзора;
12.3
требования к законодательству в целях поддержки реализации
рекомендаций обзора;
12.4
распределение задач между конкретными ответственными
исполнителями;
12.5
механизмы управления проектом;
12.6
программа управления изменениями с определением основных
мероприятий (семинары, пресс-релизы, и т. д.)
5.5
Используемые «схемы принятия решений»
Методика проведения функциональных обзоров на уровне министерств/агентств по
своей технической сложности значительно превосходит методики проведения
обзоров двух других типов, рассматриваемых в настоящем отчете. Это связано с
тем, что такие обзоры призваны представить предложения по совершенствованию
как ведущейся деятельности, так и поддерживающих ее организационных
механизмов.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 27
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
При проведении этих обзоров используются четыре схемы принятия решений.
Первый этап проведения обзоров обычно заключается в разделении функций,
осуществляемых министерствами и агентствами, и их анализе в целях ликвидации
тех услуг, которые могут быть ликвидированы, сокращения масштабов или
снижения качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и
определения основного перечня необходимых функций, исполнение которых
должно быть продолжено.
При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется
типология, аналогичная той, которая была предложена для Латвии (Bannock
Consulting 1999):
1.
Программные функции (функции разработки политики);
2.
Функции координации, надзора и контроля за исполнением;
3.
Функции предоставления услуг;
4.
Функции поддержки, и
5.
Регулирующие функции
(Bannock Consulting 1999) содержит полезное обобщение функций, которые
осуществляют организации государственного сектора и которые необходимо
разграничить до анализа организационной формы:
1. Политические функции: такие как стратегическое планирование, подготовка
законопроектов, разработка контрактов о достижении результатов
деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики,
прогнозирование. Эти функции обычно считаются «неотъемлемо
государственными» и требующими специальных навыков и обычно
осуществляются основными министерствами центрального правительства.
2. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности:
такие как координация отношений между различными органами, мониторинг
результатов деятельности подведомственных органов, содействие и
обеспечение возможности достижения подведомственными органами своих
целевых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как
правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются
основными министерствами.
3. Функции предоставления услуг: такие как предоставление товаров или услуг
внутренним (другие государственные органы) или внешним (фермеры,
работники лесного хозяйства, рыбаки) клиентам. Функция предоставления
услуг часто осуществляется вне центрального правительства посредством
механизмов заключения контрактов или субнациональным правительством.
Если эта функция реализуется центральным правительством, ее обычно
осуществляют контролируемые организации или исполнительные агентства.
4. Вспомогательные функции: такие как финансовое управление, управление
кадрами, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров,
анализ эффективности, аудит управления, а также секретарские услуги. Эти
функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда по
соображениям безопасности или другим причинам они считаются
«неотъемлемо государственными».
5. Функции регулирования: такие как лицензирование, сертификация, выдача
разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 28
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто
относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарными
учреждениями и другими официальными органами внутри центрального
правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно которому
функции регулирования должны быть отделены от политических функций,
связанных с разработкой нормативных актов, и функций предоставления услуг
клиентам.
Аксиома «форма определяется функциональным назначением» была первоначально
позаимствована из области архитектуры (Louis 1956), но в настоящее время прочно
утвердилась в качестве одного из принципов управления государственным
сектором. См., например, (Audit Commission 1996; State Services Commission 1999).
Главная идея заключается в том, что крайне важно продумать политические
намерения и проработать вопрос о том, чего правительство стремится достичь,
прежде чем обсуждать, должно ли правительство – и если да, то каким образом –
структурировать организации для достижения этих целей.
Однако в литературе по данному предмету формулируется и другой – неявный –
принцип: «прагматизм определяет практику». Независимо от того, должен или нет
государственный сектор сам предоставлять услуги, бессмысленно подробно
расписывать организационный вариант, который не может быть стабильно
реализован на практике.
Необходимыми функциями являются следующие:
1. Функции, необходимые для охраны общественной безопасности;
2. Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;
3. Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;
4. Функции, установленные национальным или международным
законодательством или конституцией;
5. Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут
быть реализованы посредством регулирования, налогообложения,
трансфертов региональным и местным властям или субсидий.
В тех случаях, когда функции не признаются действительно необходимыми,
целесообразна ликвидация услуги – форма приватизации, при которой государство
сокращает объемы предоставления услуг или полностью прекращает их
предоставление. В условиях рыночного спроса предоставление таких услуг может
бесплатно или за номинальную плату взять на себя частная фирма или
некоммерческая организация. См. (Government of Manitoba 2000).
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 29
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Схема принятия решений 3: Определение подлежащих сохранению
необходимых функций
Аналитические
функции,
выполняемые
министерствами и
ведомствами
Выделенные функции
Программная
Координирующая
Предоставление услуг
Поддержка
Регулирование
Необходима ли данная
функция для охраны
общественной
безопасности?
да
нет
Существует ли
достаточная
потребность в
дальнейшем
существовании этой
функции?
да
нет
Поддерживает ли данная
функция другие
государственные
приоритеты?
да
нет
Могут ли государственные
приоритеты быть
реализованы посредством
регулирования,
налогообложения,
трансфертов региональным и
местным властям или
субсидий?
нет
да
Требуется ли
данная функция в
соответствии с
национальным или
международным
законодательством
или конституцией
да
нет
Ликвидировать
услугу
Источники:
Можно ли
сократить
масштабы?
нет
Сохранение
функции
необходимо
да
Снизить качество
или сократить
объем
Данные автора, полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service
Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; István 2000; Wilkins
2001)
Определение способа исполнения оставшихся функций
Вторая «схема принятия решений» предоставляет руководство по вопросам
операционных условий выполнения выявленных необходимых функций. С ее
помощью можно принять решения о том, должны ли эти функции:
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 30
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
1. Рассматриваться как неотъемлемо государственные и сохраняться на уровне
центрального правительства, или
2. Подлежать передаче на более низкие уровни государственного управления
или децентрализации, или
3. Быть переданы из частного или некоммерческого сектора в государственный
на договорной основе, или
4. Остаться в частном или некоммерческом секторе.
На рисунке 3 представлены четыре основных ситуации, в которых государство
может планировать выполнение приоритетных функций. Характер условий
определяется той степенью, в которой они контролируются центральным
государственным аппаратом или независимы от него, а также пределами, в которых
государственный сектор владеет соответствующими активами и непосредственно
принимает на себя риски возможной экономической неудачи. Ключевыми
исходными положениями являются следующие:
1. Выбор того, каким образом выполняются определенные функции, не
сводится лишь к выбору между государственным или частным сектором,
особенно в условиях федеративного устройства;
2. Достижение государственных приоритетов может быть обеспечено
посредством многих механизмов, а не только за счет непосредственного
предоставления услуг; в число таких механизмов входят регулирование,
налогообложение, трансферты региональным и местным властям и
субсидии.
Первоочередным вопросом, на который предстоит дать ответ после анализа
соответствующих функций, является следующий: в каких условиях существует
потенциал для наиболее эффективной реализации данной функции?
Рисунок 3:
Операционные условия
Контролируются центральным
правительством
2.
1.
Собственность
и риски
государственно
го сектора
3.
Неотъемлемо
государственные
Передача на низшие
уровни,
децентрализация
4.
Контролируемые
государством, но
предоставляемые
частным сектором
Частные и
некоммерческие
организации
Собственность
и риски
частного
сектора
Независимы от центрального
правительства
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 31
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
В целом существует предрасположенность в пользу выведения функций из
верхнего левого прямоугольника при условии, что убедительные причины в пользу
сохранения существующего положения вещей отсутствуют.
Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того, что
они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико.
Бостон указывает, что практическая любая функция может выполняться частным
сектором, как это и происходило в тот или иной исторический период. Войны вели
наемники, а налоги собирали частные предприятия (Boston 1995). Предположения,
на основании которых функции определяются как "неотъемлемо государственные",
бывают двух видов:
1. Сложность и политические соображения – ряд функций являются
слишком сложными и политически чувствительными и не могут быть
переданы сторонним организациям.
2. Прагматизм – несмотря на то, что могли бы быть созданы рыночные
условия для реализации определенной функции, этого не произошло.
При определении "неотъемлемо государственных" функций Бостон подчеркивает
опасность передачи функций советников министров сторонним организациям. Он
указывает, что работающие по сугубо коммерческим контрактам советники вряд ли
будут стремиться выходить за основные минимальные условия своего контракта,
будут неспособны быстро реагировать на смену министров, а их деятельность
будет трудно поддаваться контролю (Boston 1995). Как отмечает Кеттль: "Одно
дело -- привлекать внешние корпорации для поставки товаров и оказания услуг, и
совершенно другое -- нанимать их для решения вопросов о том, что правительству
следует покупать, сколько платить и насколько действительно хороши
приобретаемые товары и услуги. Чем в большей степени правительство передает на
сторону свои основные функции, тем в большей степени оно усугубляет проблемы
развития собственного потенциала " (Kettl 1993, p. 19). См. также (Rhodes 1994).
В более общем смысле Административно-бюджетное управление США (АБУ)
определяет, что "неотъемлемо государственной функцией" является такая функция,
"которая настолько тесно связана с общественными интересами, что ее выполнение
должно быть поручено государственным служащим". (Office of Management and
Budget 1999, p. 2). Согласно определению, такие функции требуют или "принятия
дискреционных решений об использовании государственных полномочий, или
использования оценок в вынесении государственных решений".
По мнению АБУ, неотъемлемо государственные функции, как правило, делятся на
два вида:
1. Функции, относящиеся к деятельности по государственному управлению
– дискреционное использование государственных полномочий:
а)
уголовное расследование, уголовное преследование и иные судебные
функции;
б)
управление государственными программами, которые требуют
оценок, в том числе развитие национальной обороны и управление
вооруженными силами и контроль над ними;
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 32
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
в)
деятельность, осуществляемая исключительно военным персоналом,
который может быть развернут для ведения боевых действий,
оказания поддержки боевым действиям или оказания поддержки
ведущим боевые действия силам;
г)
внешние сношения;
д)
выбор программных приоритетов;
е)
регулирование использования космического пространства, океанов,
судоходных рек и иных природных ресурсов;
ж)
руководство разведывательной и контрразведывательной
деятельностью;
з)
регулирование промышленности и торговли, в том числе
производство продуктов питания и лекарств.
2. Иные функции, относящиеся к денежным операциям и правам:
а)
сбор налогов и распределение доходов;
б)
контроль над счетами Казначейства и денежной массой;
в)
управление государственными трастовыми учреждениями.
«Неотъемлемо государственные» функции, как правило, обосновываются ссылками
на сложность задач и часто пересматриваемые политические цели, которые
требуют более тонких подходов, нежели те, которые можно реализовать на основе
контрактов с внешними организациями. В таких условиях, как правило, реального
рынка поставки и предоставления соответствующих услуг не существует,
поскольку такие услуги трудно поддаются конкретизации или оценке в денежном
выражении. Еще одним небесспорным фактором является то, что центральное
правительство также обеспечивает условия, в которых служащие имеют
относительную уверенность в завтрашнем дне и в силу этого лояльны по
отношению к руководству. Это особенно важно в тех случаях, когда бюджетное
финансирование может быть непредсказуемо, поскольку такие факторы
отрицательно сказываются на общей эффективности деятельности государственных
служащих (Manning, Mukherjee and Gokcekus 2000)
Подводя итог, можно отметить, что функции считаются "неотъемлемо
государственными", когда проводимая политика является сложной и подвержена
частым существенным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует
(услуги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на
конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда
требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций, и когда
необходимо учитывать непредсказуемость финансирования.
В приведенном ниже разделе более подробно рассматриваются вопросы о том,
когда и как предоставление услуг может осуществляться с помощью передачи
функций или децентрализации, на основе контрактов с организациями из частного
или некоммерческого сектора, а также случаи, когда ответственность за
предоставление услуг может быть передана частному или некоммерческому
сектору.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 33
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Передача функций и децентрализация
Когда?
Выдвигаются веские аргументы в поддержку децентрализации ключевых услуг,
особенно образования, здравоохранения, части инфраструктуры, систем
социальной защиты, ирригации, водоснабжения и водоочистки, а также управления
природными ресурсами и охраны окружающей среды. Эти аргументы имеют свои
особенности, но заявленные преимущества включают в себя то, что решения о
государственных расходах, принимаемые органами государственной власти, более
близкими и восприимчивыми к мнению местных избирателей, с большей степенью
вероятности будут отражать спрос на местные услуги, чем аналогичные решения,
принимаемые удаленным центральным правительством. Еще одним
преимуществом, связанным с предыдущим аргументом, является то, что люди
охотнее оплачивают услуги, которые, как они считают, отвечают их приоритетам,
особенно если они принимали участие в принятии решений по вопросам
предоставления услуг (World Bank 2001b).
Принцип «субсидиарности» имеет большую нормативную ценность. См.,
например, (European Parliament Directorate-General for Research 2001).
Процессы изменений
(World Bank 2001b) подробно описывает политические, налогово-бюджетные и
административные элементы процесса децентрализации функций в пользу
субнациональных правительств. Передача или децентрализация функций может
представлять собой нечто большее, чем простая передача ответственности и
средств. Возможно создание партнерств на основе межправительственных
соглашений, в рамках которых организации различных уровней государственного
управления вступают друг с другом в договорные отношения для реализации
государственных программ или предоставления государственных услуг. Такое
сотрудничество базируется на взаимной заинтересованности и четком понимании
целей и сроков. Партнерство может быть создано посредством долевого участия в
предоставлении услуг или передачи функций. Долевое участие в предоставлении
услуг предусматривает заключение договора о совместном предоставлении услуг,
при котором две или более юрисдикций вместе планируют, финансируют и
предоставляют ту или иную государственную услугу. Передача функций
предусматривает заключение межправительственного соглашения о
предоставлении услуг, при котором передача обязанностей между уровнями
государственной власти осуществляется в обмен на оплату предоставленных услуг.
См. (Government of Manitoba 2000).
Условия частного и некоммерческого сектора
Когда?
Имеются некоторые данные, свидетельствующие о том, что приватизация
обеспечивает значительные преимущества. В (Shirley and Walsh 2000) упоминается
21 недавно проведенное эмпирическое исследование, из которых, в целом, следует,
что после приватизации большинство фирм добивается успехов и что все фирмы
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 34
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
работают по крайней мере не хуже, чем до приватизации. Ни в одном из этих
исследований не было обнаружено, что результативность деятельности фирм была
бы выше, если бы они не были приватизированы.
При рассмотрении возможности передачи функций этому сектору необходимо
ответить на следующие три ключевых вопроса:
1. Существует ли или может ли быть создан рынок для исполнения
анализируемых функций или оказания рассматриваемых услуг?
2. Может ли правительство смириться с риском закрытия?
3. Будет ли создано новое или ужесточено любое существующее условное
обязательство правительства?
Существование рынка услуг или возможность создания такого рынка обычно
считаются более вероятными в тех случаях, когда политика достаточно стабильна и
имеется перспектива получения доходов от взимания платы и сборов. Последнее
применимо, когда условия предоставления услуг могут быть четко определены и
когда услуги предоставляются на конкурсной основе. См., например, (Girishankar
1998).
Всемирный банк акцентирует внимание на приватизации государственных
предприятий после длительного периода неудачных попыток их реструктуризации.
Немногим правительствам удалось ввести – и сохранить – большое число сложных
и требовательных показателей, необходимых для проведения эффективных реформ
государственных предприятий. Всемирный банк отмечает, что, невзирая на теорию,
практика свидетельствует о том, что нередко неэффективные, но пользующиеся
привилегиями государственные предприятия опустошают бюджеты, отвлекают
средства от здравоохранения и образования, наносят серьезный ущерб банковскому
сектору и создают препятствия для развития частного сектора (World Bank 2001c).
В принципе, данная среда пригодна для передачи функций только в том случае,
когда правительство может смириться с риском закрытия или сбоя в
предоставлении услуг, а варианты, не предусматривающие закрытие организаций,
немногочисленны. Однако в литературе по бюджетным рискам подчеркивается, что
приватизация не снимает с центрального правительства потенциального условного
обязательства, если обеспечиваются явные или неявные гарантии. См. (Polackova
1999a). Главные риски, выявленные Поляковой, показаны на Рисунке 4.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 35
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Рисунок 4:
Источники бюджетных рисков
Прямо выраженные
обязательства
Конкретные обязательства
правительства, определенные
законом или контрактом:
правительству юридически
поручается выполнить такое
обязательство, когда придет
срок
Подразумеваемые
обязательства
Моральное обязательство или
предполагаемое бремя
правительства, не
закрепленное юридически, но
основанное на ожиданиях и
политических требованиях
общественности
Прямые обязательства
Предсказуемые
обязательства, которые
возникнут в любом случае
Внешний и
внутренний
суверенный долг.
Бюджетные расходы
– как за текущий год,
так и в долгосрочном
плане (содержание
государственных
служащих и пенсии).
Будущие
государственные
пенсии, если они не
предусмотрены
законом.
Схемы социального
обеспечения, если
они не
предусмотрены
законом.
Будущее
финансирование
здравоохранения,
если оно не
предусмотрено
законом.
Будущие
периодические
издержки
государственных
инвестиций.
Условные обязательства
Обязательства, вступающие в силу
при наступлении дискретного, но
неопределенного события
Гарантии для заимствования и
обязательств субнациональных
органов государственной власти
и государственных или частных
организаций (банки развития).
«Зонтичные» гарантии для
различных кредитов, займов и
ссуд (ипотечные кредиты,
студенческие ссуды,
сельскохозяйственные займы,
займы для мелкого бизнеса).
Гарантии для торговых и
валютных рисков.
Гарантии для частных
инвестиций.
Схемы государственного
страхования (страхование
депозитов, частные пенсионные
фонды, страхование
сельскохозяйственных культур,
страхование от наводнения,
страхование от военных рисков).
Неплатежи субнациональных
правительств и государственных
или частных организаций по не
обеспеченному гарантиями
долгу и другим обязательствам.
Наведение порядка с
обязательствами в
приватизируемых организациях.
Банкротства банков (поддержка
вне рамок системы
государственного страхования).
Банкротства не обеспеченных
гарантиями пенсионных фондов
или других фондов социального
обеспечения.
Невыполнение центральным
банком своих обязательств
(валютные контракты, защита
национальной валюты).
Обвалы в результате внезапных
оттоков капитала.
Восстановление окружающей
среды, помощь жертвам
бедствий, финансирование
военных расходов.
Примечание: Эти обязательства касаются налогово-бюджетных органов, а не центрального банка.
Источник: (Polackova 1999b)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 36
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Процессы изменений
Приватизация – это процесс, в ходе которого все или часть функций передаются
от правительства к частному сектору, при условии отсутствия продиктованной
интересами государственной политики стойкой причины для сохранения их за
правительством. Продажа государственных активов – это одна из форм
приватизации, которая предусматривает прямую продажу государственных активов
или предприятий. После продажи государственных активов правительство обычно
не участвует в финансовой поддержке, управлении, регулировании или надзоре за
проданными активами. Выбор потребителей определяет окончательную
жизнеспособность компании и результирующие прибыли, распределяемые между
акционерами. В некоторых случаях правительство может продать свои активы или
контрольный пакет акций той или иной службы частной компании, обеспечив при
этом защиту интересов общественности посредством регулирования. Это
называется регулируемой приватизацией. См. (Government of Manitoba 2000).
Создание рыночной модели имеет два ключевых аспекта:
1. Обеспечение соответствующего регулирования.
2. Приведение в действие системы эффективного корпоративного управления.
При обеспечении соответствующего регулирования главными проблемами
являются потенциальные злоупотребления монопольным положением и
определение сроков перехода к приватизации без регулирования (при наличии
условий для существования конкурентных рынков), потребности в регулируемой
приватизации и возможности использования концессии или франшизы (при
которой одной частной фирме в течение ограниченного периода времени
разрешается функционировать в качестве регулируемой монополии).
Корпоративное управление связано с поддержанием «баланса между
экономическими и социальными целями и между личными и общественными
целями» (Dyck 2000; World Bank 2001a).
Одним из полезных инструментов приватизации может являться передача
функций сотрудникам (ПФС). Это соглашение между правительством и группой
работников, предусматривающее передачу услуг, которые прежде предоставлялись
внутри правительства, сотрудникам, выступающим в роли частных владельцев или
операторов. До ухода сотрудников из государственного сектора для создания ПФСкомпании с правительством заключается контракт, договор аренды или
лицензионное соглашение. Группе служащих, берущей на себя государственные
функции, возможно, придется подготовить конкурентное предложение о
предоставлении услуг наряду с частными поставщиками. Одни организации
поощряют высокие результаты деятельности сотрудников, предоставляя им
возможность участия в прибылях, в то время как другие напрямую продают
производственные мощности или сдают их в аренду сотрудникам. При
рассмотрении предложений о передаче государственных функций учитываются
следующие аспекты: затраты и отдача в сравнении с другими вариантами; является
ли предприятие новым или функционирует уже долгое время; оценка стоимости
активов и право собственности на них; защита интересов общественности
посредством сохранения за государством определенной доли в акционерном
капитале; изменение сводов правил, касающихся конфликта интересов и
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 37
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
последующего трудоустройства, а также стимулы к скорейшему уходу или выходу
на пенсию; права правопреемника профсоюза; государственная помощь
сотрудникам в подготовке предложений. ПФС стимулирует сотрудников
демонстрировать предпринимательские способности и может привести не к потере
рабочих мест, а к передаче их в частный сектор.
«Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые частным сектором»
Когда?
Если правительство вынуждено продолжать субсидировать ту или иную функцию,
потому что на практике граждане или предприятия не в состоянии оплачивать ее
полную стоимость, или если данная функция имеет большую значимость и
правительство не может пойти на риск того, что в будущем рынок может
прекратить осуществлять эту функцию, то наиболее предпочтительным вариантом
является ее передача частному или некоммерческому сектору на условиях подряда.
(Siegel 1999) представляет обзор результатов последних исследований
преимуществ и недостатков передачи функций внешним организациям на условиях
подряда. Общий вывод заключается в том, что наиболее перспективными
объектами являются услуги с четкими целями в отношении предоставления
материальных услуг, которые можно измерить и контролировать. Очевидно, что
передача функций внешним организациям на условиях подряда не столь
эффективна в сфере социальных услуг и в области оценки имущества. С
технологической точки зрения подряды обычно менее результативны при
отсутствии альтернативных источников.
Другие авторы занимают более осторожную позицию. Они утверждают, что
передача функций внешним организациям на условиях подряда сопряжена с более
существенными расходами, чем представляется вначале, что существуют
конкретные проблемы с определением условий контракта (особенно для сложных
услуг) и что высокая стоимость и трудность мониторинга исполнения контракта
часто вынуждает власти возвращать себе приватизированные функции. Авторы
(Ballard and Warner 2000) утверждают, что реструктуризация, направленная на
повышение эффективности взаимодействия рядовых сотрудников и руководства,
способна обеспечить более высокое качество услуг при одновременном
сокращении рисков и увеличении отдачи для общества. См. также (Ballard and
Warner 1999).
Процессы изменений
Предоставление услуг на условиях подряда частными поставщиками может быть
достигнуто путем заключения договоров подряда с внешними организациям –
как правило, из частного сектора – на закупку товаров или услуг, используемых при
реализации государственных программ. Государство на определенный период
времени передает обязанности по предоставлению или осуществлению той или
иной функции подрядчику, не снимая с себя при этом ответственности и
подотчетности за реализацию программы. Оно остается источником
финансирования, осуществляет управление и политический контроль в отношении
ассортимента и качества предоставляемых товаров или услуг и может заменять
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 38
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
подрядчиков, которые не отвечают стандартам и не выполняют требований,
изложенных в договоре подряда. Франшиза – это разновидность подряда, при
которой государство предоставляет частному предприятию право или льготу для
ведения хозяйственной деятельности или продажи товара или услуги в конкретном
географическом районе в соответствии с оговоренными условиями. Франшиза
может быть эксклюзивной (т. е. предусматривающей наличие лишь одного
производителя) или неэксклюзивной (т. е. предусматривающей наличие множества
производителей) в зависимости от степени заинтересованности государства в
регулировании рынка. Еще одной разновидностью подряда является
лицензирование, при котором государство предоставляет частному предприятию
лицензию на продажу товара или предоставление услуги, которые в противном
случае не могли бы предоставляться вне государственного сектора. При любом из
этих вариантов потребители сами выбирают и оплачивают услуги, подрядчики
выплачивают государству франчайзинговое или лицензионное вознаграждение, и
обеспечивается соответствие государственным целям и нормативным актам.
Подряд приносит наилучшие результаты применительно к тем услугам, которые
обычно предоставляются частными компаниями, когда отдачу можно измерить,
степень сложности и подрядный контроль – минимальны, услуги могут
предоставляться не единым пакетом, а по отдельности, взимается плата с
пользователей.
Договоры подряда могут заключаться с частным некоммерческим учреждением
– официальной ведомственной добровольческой программой или частной
некоммерческой организацией сферы услуг, в которой услуга полностью или
частично предоставляется добровольцами самостоятельно или под руководством
государства. Государство делегирует этим организациям ответственность,
предоставляет им гранты или производит выплаты. Для предоставления услуги или
осуществления функции саморегулирования также используются и другие
источники финансирования.
Государственно-частные партнерства представляют собой коллективные или
совместные предприятия с участием двух или более сторон, представляющих
государственный и частный сектора, которые опираются на потенциал и опыт
каждого из партнеров. При этом общественные потребности заранее
согласовываются и удовлетворяются посредством соответствующего
распределения ресурсов, рисков и вознаграждений. Согласованная схема
договорных отношений вовлекает частный сектор в создание, финансирование,
владение и эксплуатацию того или иного государственного объекта,
инфраструктурного объекта или службы. Финансовые и людские ресурсы
объединяются, а обязанности распределяются таким образом, чтобы усилия
партнеров дополняли друг друга. Партнеры обычно участвуют в любых доходах
или несут убытки прямо пропорционально своим инвестициям. Такие предприятия
отличаются от обычного подряда на предоставление услуги тем, что частный
партнер обычно осуществляет значительные рисковые денежные паевые вложения
в капитал, а государство получает доступ к новым источникам доходов или
возможность предоставления услуги без необходимости платить партнеру. Для
содействия участию в партнерстве государства и частного сектора могут
использоваться варианты с арендой и выкупом. В конечном счете, ответственность
перед общественностью за решения и результаты возлагается на выборное
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 39
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
должностное лицо или орган, а ответственность за достижение запланированных
целей солидарно несут государство и его партнеры. Подробнее см. (Thomas 1998).
Врезка 2
Государственно-подрядные схемы
Особой разновидностью таких государственно-частных партнерств являются государственноподрядные структуры. Они представляют собой организационные и коммерческие
образования, при которых государственный объект эксплуатируется третьим лицом, чаще
всего действующим на коммерческой основе подрядчиком. Такие структуры используются в
следующих случаях: когда государственный целевой объект, управляемый частным сектором,
продолжает отвечать общественным интересам; когда государственный объект имеет
избыточные мощности, которые могут быть с выгодой проданы коммерческим оператором
частному сектору; когда требуется передать технологии частному сектору с использованием
частного опыта; а также в качестве переходного механизма для предполагаемого оператора,
который поначалу не может позволить себе приобрести объект в собственность. Государство
рассчитывает, что использование опыта частных управленцев позволит повысить
эффективность, увеличить объемы хозяйственной деятельности и доходы от аренды или
роялти при одновременном снижении себестоимости. Договорные отношения обеспечивают
достаточные механизмы контроля и вмешательства для защиты государственных интересов;
структурируют обмен информацией, запросы на предоставление услуг, критерии
результативности и оценки для отражения полных издержек, прибыли и обеспечения
подотчетности; а также предусматривают передачу и управление активами в соответствии с
долгосрочными целями государства
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 40
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Схема принятия решений 4: Выбор подходящей операционной среды
Разделение функций:
политика;
координация;
предоставление
услуг;
поддержка;
регулирование
Принятие решения о том, что
функции по-прежнему необходимы
Является ли данная
функция «неотъемлемо
государственной» в силу ее
сложности и политической
значимости?
да
нет
Может ли эту
функцию
осуществлять
субнациональный
орган власти?
да
Передача или
децентрализация
Признание функции
«неотъемлемо
государственной» и
определение ее места в
центральном правительстве
нет
Существует ли
или может ли
существовать
рынок?
да
Готовы/
способны ли
граждане/
предприятия
оплачивать
полную
стоимость
услуги?
Может ли
правительство
смириться с риском
закрытия?
да
нет
да
нет
Передача услуги в частный
или некоммерческий
сектор на условиях подряда
да
Может ли эта услуга
быть передана на
сторону на условиях
подряда?
Усугубится ли
ситуация с
условными
обязательствами?
да
нет
Передача услуги в
частный или
некоммерческий
сектор
нет
Источники: Данные автора,полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform
Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; Defense Logistics Agency 2001,
приложение 3-6: схема оценки функций DAPS, уместных для передачи; István 2000;
Wilkins 2001). См. Приложение 2 Операционная среда
Анализ неотъемлемо государственных функций
После распределения функций в соответствии с наиболее подходящей
операционной средой целесообразно использовать третью «схему принятия
решений», в которой содержится руководство по структурированию
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 41
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
«неотъемлемо государственной» среды. Предстоит решить, кто должен
осуществлять «неотъемлемо государственные» функции:
одно из основных министерств;
статуарное учреждение или независимый регулирующий орган;
контролируемая организация или исполнительное агентство; или
государственное предприятие или торговая организация.
Основные министерства10 лучше всех справляются с политически значимыми
областями в тех случаях, когда отсутствует реальный рынок и существует
потребность в создании определенного «запаса прочности» против срыва в
предоставлении услуг или необходимость учета непредсказуемости
финансирования. Обычно министерства предоставляют политические
консультации, анализ и оценку. Имеется неявное предположение о том, что
министерства лучше всего подходят для:
управления чувствительными и переменчивыми областями политики,
предрасположенными к внезапным изменениям политического курса;
предоставления услуг, для которых отсутствует реальный рынок и условия
предоставления которых трудно определить;
создания «запаса прочности» против срыва в предоставлении услуг большой
политической значимости – это включает в себя способность основных
министерств учитывать непредсказуемость финансирования деятельности,
поскольку гарантированное трудоустройство на государственной службе делает
ее сотрудников более подготовленными к тому, чтобы оценивать действия
правительства в более долгосрочной перспективе.
Министерства могут проявлять бюрократические тенденции, в том числе
использовать командно-административную практику, иерархию, единообразие и
соблюдение правил и процедур, однако снижение операционной эффективности
считается допустимой платой за «запас прочности», который они создают в ходе
своей деятельности в значимых политических областях. Некоторые проблемы, с
которыми сталкиваются министерства, и открывающиеся перед ними возможности
могут быть решены и реализованы при существующей структуре путем
использования в их деятельности механизмов, характерных для частного сектора.
Контролируемые организации или исполнительные агентства11 подходят для
областей политики, которые предрасположены к стремительным корректировкам и
10
11
В юридическом или конституционном отношении министерства неотделимы от
государства. Часто они не имеют никакой конкретной законодательной основы, а их
активами является обычное имущество государства. Их функции и цели представляют
собой многоцелевые, сложные задачи, традиционно определяемые законодательством
(традиции континентальной Европы) или косвенным образом определяемые Кабинетом
(традиции Великобритании и других англосаксонских стран). Их источником
финансирования является почти исключительно государственный бюджет, а их
самостоятельно получаемые доходы обычно находятся на нулевой отметке или весьма
незначительны. Поскольку они лишены всякой корпоративной или юридической
независимости от государства, обычно они не обладают правовой компетенцией для
вступления в корпоративные договорные отношения с поставщиками.
Исполнительные органы, отчитывающиеся перед министерствами (или отчитывающиеся
перед министрами, но находящимися под постоянным контролем со стороны
министерства), часто неотделимы от государства в юридическом или конституционном
отношении. Однако их цели обычно определяет соответствующий министр (возможно, в
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 42
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
в которых отсутствует реальный рынок. Эти организации и органы предоставляют
услуги там, где государственный сектор обладает сравнительным преимуществом,
но должны быть заключены в четкие рамки подотчетности перед конкретным
министерством. Обычно они являются наиболее предпочтительным выбором для:
областей политики, предрасположенных к корректировкам, но не к резкой
смене политического курса – например, обязанности в сфере иностранных дел
редко передаются тому или иному агентству, чего не скажешь о социальном
обеспечении;
предоставления услуг, для которых не существует рынка, но требуемый
результат может быть относительно точно определен.
Врезка 3
Специальные оперативные агентства Канады
Одним из примеров контролируемых организаций или исполнительных органов служат
специальные оперативные агентства (СОА) Канады. СОА представляют собой
организационную прослойку между ведомством и государственной корпорацией. Кандидатами
на передачу в агентство могут являться прямые государственные услуги, внутренние услуги
для правительства, услуги в области науки и техники, либо программы регулирования и
правоприменения. Правительство делегирует функции по предоставлению услуг выбранному
агентству, находящемуся в строго официальных отношениях с основным правительством.
Такое агентство остается подотчетным за результаты перед управляющими органами и может
иметь консультативный совет в составе ключевых акционеров для координации
стратегического управления. СОА отличаются от обычных ведомственных структур
следующими особенностями: четким мандатом, подтвержденным акционерами и
обнародованным в рабочем уставе; требованием об изучении возможности превращения из
обязательного поставщика услуг в факультативного; учетом на основе метода начислений,
обычно применяемым вне консолидированного фонда правительства; доступом к
финансированию и инвестициям, обеспечиваемым в соответствии с многолетним бизнеспланом; полной калькуляцией себестоимости и цены услуг с целью достижения финансовой
самостоятельности; гибким решением кадровых вопросов и преемственностью в области
трудовых отношений.
Статуарные учреждения и независимые регулирующие органы лучше всего
подходят для осуществления функций, которые относятся к стабильной
политической среде, а также для предоставления услуг по регулированию.
Ведомства являются «статуарными учреждениями», если их существование четко
оговорено и прописано в законодательстве. Их цели часто формулируются в уставе,
а их функции определяются законодательством в дополнение к любым
руководящим полномочиям, которыми обладает министр. Они также могут
существовать в форме структур, не владеющих активами (имеющими
самостоятельное юридическое лицо, но лишенными права владеть активами), либо
владеющих активами. Они могут полностью финансироваться из бюджета
(получать дотации) или самостоятельно получать значительные доходы. Кроме
того, они могут обладать юридической компетенцией для вступления в договорные
отношения. Обычно такие органы создаются для целей регулирования, хотя в
некоторых президентских системах они могут также являться поставщиками услуг.
рамочном соглашении), а их источники финансирования могут включать в себя некоторые
самостоятельно получаемые доходы. Исполнительные органы также редко обладают
юридической компетенцией для вступления в договорные отношения с поставщиками.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 43
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Статуарные учреждения обеспечивают строго официальные механизмы в тех
случаях, когда требуется «система сдержек и противовесов».
Торговые организации могут выполнять функции, когда политическая среда
стабильна и имеются возможности для получения доходов от взимания платы и
сборов. Существование торговых организаций также четко оговорено и прописано
в законодательстве. Если торговые организации создаются на основании норм
коммерческого права, их цели и функции определяются уставом. Торговые
организации могут полностью финансироваться из бюджета, получать субсидии
или самостоятельно иметь значительные доходы. Торговые организации обычно
обладают полной юридической компетенцией для вступления в договорные
отношения – они могут брать на себя ответственность юридического лица, и им
могут предъявляться иски. Торговые организации предоставляют услуги, следуя
примерам частного сектора.
Наиболее типичными примерами являются коммунальные предприятия,
занимающиеся: добычей, передачей, доставкой и предоставлением воды,
электроэнергии, газа или тепловой энергии; перевозками людей и грузов; сбором и
утилизацией сточных вод, твердых отходов и мусора. Коммунальное предприятие
нередко является монополией, но в своей деятельности должно применять
коммерческие методы и по возможности использовать рыночные силы, стимулы и
механизмы для повышения качества услуг, сокращения затрат и защиты интересов
потребителей. Обычно для обеспечения справедливости и эффективности
управления используется взимаемая с потребителей плата, причем часть или все
затраты на программы перекладываются с налогоплательщиков на тех, кто
получает прямую выгоду. Торговым организациям могут предоставляться
полномочия по управлению активами, ведению отдельных счетов, взиманию платы
за услуги и вступлению в договорные и партнерские отношения, тогда как право
устанавливать тарифы и расширять услуги по-прежнему остается за органами
государственного управления, включая другие структуры правительства.
Подробнее см. (Wright 1998).
Имеется достаточно негативных примеров из области управления
государственными предприятиями, позволяющих утверждать, что такие схемы
должны использоваться лишь в качестве переходных механизмов применительно к
кандидатам на приватизацию. Накопленный опыт свидетельствует о том, что хотя
национализированный сектор в принципе имеет преимущество в плане более
легкой координации и способности тонко «настраивать» деловую практику для
достижения социальных целей, на практике информационное неравенство между
правительством и фирмой и трудности с приведением в исполнение контрактов
приводят к значительному снижению эффективности (Schmidt 1996; Shapiro and
Willig 1990). В частности, государственные предприятия склонны работать на
условиях гарантии того, что правительство не позволит им обанкротиться и будет
применять в отношении них относительно мягкие бюджетные ограничения. Кроме
того, они проявляют склонность к чрезмерным инвестициям, что обусловлено их
способностью оказывать политическое влияние (Galal, Jones, Tandon and Vogelsang
1994).
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 44
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Врезка 4
Государственные корпорации
Канадские государственные корпорации представляют собой особую разновидность торговых
организаций. Они являются самостоятельными юридическими лицами, учреждаемыми в
соответствии с федеральным или провинциальным законодательством, как правило, с целью
ведения приносящей доход коммерческой деятельности на благо общественности.
Государственные корпорации обладают максимально возможной степенью автономии внутри
государственного сектора. Государственная корпорация – это обычно крупное учреждение,
которое само определяет свою административную политику, является самофинансируемым и
имеет статус самостоятельного работодателя. Совет директоров, полностью или частично
назначаемый правительством, отвечает за общее руководство деятельностью корпорации и
принятие решений, касающихся ее деятельности. Ответственный министр дает публичные
ответы и интерпретирует характер строго официальных отношений в соответствии с
законодательством и общественными интересами.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 45
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Схема принятия решений 5: Распределение неотъемлемо государственных
функций
Принятие решения о том, чтобы считать
данную функцию неотъемлемо
государственной, и определение ее
места в центральном правительстве
Является ли данная область
политики изменчивой и
подверженной частым и
значительным
политическим
изменениям?
Является ли данная
функция особенно
трудной для
определения?
нет
Является ли данная
функция настолько
политически значимой,
что имеется
потребность в создании
«запаса прочности»?
нет
да
нет
да
Является ли данная функция
функцией регулирования, при
которой необходима
официальная система сдержек
и противовесов?
да
Закрепление функции за
основным министерством
да
Является ли данная
функция в
юридическом плане
закрепленной за
министерством?
да
Предрасположена ли
данная область
политики к частым
техническим
корректировкам?
нет
Закрепление функции за
статуарным учреждением или
независимым регулирующим
органом
нет
да
Закрепление функции за
контролируемой организацией
или исполнительным
агентством
Можно ли точно
определить условия
осуществления
данной функции?
да
нет
нет
Закрепление функции за
государственной торговой
организацией
да
Существует ли
возможность для
будущей приватизации?
да
Существуют ли возможности
для получения доходов от
взимания платы и сборов?
нет
Источники: Данные автора, полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform
Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; István 2000; Wilkins 2001). См.
Приложение 2: Выбор организационной формы.
После внесения предложения о передаче функций на заключительном этапе
необходимо проанализировать внутреннюю структуру министерства,
статуарного учреждения, контролируемого органа или торговой организации и
определить, существует ли потребность в реструктуризации. Для этого следует
определить, должны ли услуги быть закреплены за общим департаментом,
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 46
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
нуждаются ли департаменты или подразделения в реструктуризации и насколько
сбалансированы и стабильны управленческие обязанности.
1. Однотипные функции во всех случаях по возможности должны быть
сгруппированы вместе для обеспечения экономии в результате расширения
масштабов деятельности и максимального использования синергетического
эффекта и общих навыков.
2. Вспомогательные функции, которые позволяют организации осуществлять свои
основные функции, должны быть отделены от всех прочих функций.
3. Должна быть обеспечена одинаковая ответственность для высокопоставленных
должностных лиц в плане объема рабочей нагрузки или в плане важности
данной функции для страны.
4. Должен быть обеспечен четкий и упрощенный порядок отчетности.
5. Подразделения и департаменты должны иметь «жизнеспособные» размеры (не
менее пяти экспертов в каждом подразделении), причем в каждом департаменте
должно иметься от трех до пяти подразделений.
6. Разные организационные подразделения должны осуществлять различные
функции (политика, регулирование и проч.).
7. Организационные структуры должны учитывать местную историю, культуру и
условия.
8. Руководящие работники должны обладать оптимальными управленческими
полномочиями.
9. Рабочие нагрузки должны быть равными.
10. Организационные структуры должны быть совместимы с нормами
международного и национального права, а при возникновении конфликтов
должны рассматриваться различные варианты внесения изменений в
дополнений в законодательство.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 47
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Схема принятия решений 6: Структурирование организаций государственного
сектора
Принятие решения о закреплении данной
функции за организацией
государственного сектора
Существуют ли
другие функции
данного типа?
да
Можно ли
объединить
их?
нет
нет
Можно ли сделать это
таким образом, чтобы
обеспечить равную
ответственность
высших должностных
лиц?
да
да
нет
Достаточные ли
размеры имеют
подразделения и
департаменты?
Можно ли
организовать работу
подразделений и
департаментов таким
образом, чтобы
упростить порядок
отчетности?
нет
Закрепление функции за
обычным департаментом
нет
да
Реструктуризация и
перегруппирование
департаментов и
подразделений
Достаточными ли
управленческими
полномочиями
наделены
руководители?
да
нет
Реструктуризация
управленческих обязанностей
Источники: Данные автора, полученные на основе (Bannock Consulting 1999; Civil Service Reform
Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j; István 2000; Wilkins 2001) См.
Приложение 2 Механизмы управления в организациях государственного сектора
Проведение функциональных обзоров на уровне министерств/ведомств
В то время как функциональные обзоры высокого уровня носят, как правило,
единовременный характер, функциональные обзоры на уровне
министерств/агентств проводятся сериями. Иными словами, например, «чистые»
обзоры программ, такие как инвентаризация правительственных программ в
Бразилии и обзор программ Правительства Канады в 1994 г., были
единовременными мероприятиями, т.е. в один и тот же период времени проводился
только один обзор. Примером обзора программ и эффективности на высшем
уровне также может служить обзор государственного сектора Новой Зеландии.
Напротив, функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств, такие как
текущие обзоры альтернативных механизмов предоставления услуг в Канаде и
обзоры качества услуг и соотношения стоимости и качества услуг в
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 48
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Великобритании, проводились много раз, охватывая различные ведомства и
программы. Здесь необходимо сделать выбор между обеспечением единообразия и
созданием широкой рамочной структуры, позволяющей по-разному расставлять
акценты в различных обзорах.
Великобритания и Канада в своих вариантах подобных обзоров перешли от
централизованной модели, при которой целями обзора являлись выборочные
программы, учреждения и ведомства, к более открытой модели, при которой центр
устанавливает руководящие принципы, а определение деталей проведения обзоров
остается за самими ведомствами. Существует мнение, что это стало возможным
благодаря жесткой дисциплине, которую удалось обеспечить с помощью начальной
программы с централизованным управлением.
Проведенные в Великобритании обзоры качества услуг привели к тому, что теперь
все услуги и виды деятельности, включая политические и головные функции,
подвергаются анализу каждые пять лет. Каждое ведомство обязано в следующие
три года проанализировать 60% своей деятельности, а в следующие пять лет –
100%. Это предусмотрено планом, согласованным с соответствующим министром,
в котором определено, как и когда будет выполнен обзор. План должен охватывать
все подведомственные органы, такие как исполнительные агентства и другие
структуры, годовой бюджет которых превышает 15 млн. фунтов стерлингов.
Результаты мониторинга передаются в специальный комитет Кабинета министров и
оцениваются с учетом графика проведения обзоров в каждом ведомстве.
Укреплению дисциплины также способствуют соглашения о предоставлении
государственных услуг с ведомствами, которые требуют от каждого ведомства
определения своих целей и задач с указанием конкретных целевых показателей
результативности деятельности (H.M.Treasury 2000). В каждом договоре о
предоставлении государственных услуг приводятся целевые показатели, связанные
с повышением эффективности или отдачи от вложенных средств того или иного
ключевого элемента работы ведомства, а также указано лицо, отвечающее за
достижение этих плановых показателей. Если целевые показатели являются
общими для двух различных ведомств, такие случаи выявляются и четко
определяются механизмы подотчетности.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 49
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
IV Методология для проведения функциональных обзоров в
Российской Федерации
Цели
В данном разделе представлена методология проведения функциональных опросов
в России, отражающая, с одной стороны, сложившиеся условия и насущные
потребности, связанные с началом разработки и реализации программы
административной реформы в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а с
другой - принимающая во внимание уроки и опыт проведения аналогичных обзоров
во многих других странах в течение последних лет. Данный подход основан на
модели, определяемой как функциональные обзоры на уровне
министерств/ведомств.
Рекомендуемый подход: функциональные обзоры на уровне министерств/
ведомств
Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств должны обеспечить
получение таких результатов, как изменение некоторых правительственных
программ, отказ от отдельных видов деятельности и реструктуризация некоторых
государственных министерств и ведомств в целом. Основной задачей обзоров
является определение ключевых государственных функций, устранение
дублирования и консолидация и/или слияние аналогичных услуг, предоставляемых
различными министерствами или ведомствами.
Функциональные обзоры на уровне министерств/ведомств обычно
разрабатываются и проводятся для достижения одной или нескольких
представленных ниже целей:
(i)
определение мер по сокращению расходов;
(ii)
сокращение размера и объема функций Правительства за счет
рационализации структур министерств и определения функций и услуг, которым
может быть придан коммерческий характер, которые могут быть выделены из
состава министерств, переданы нижним уровням исполнительной власти или
просто ликвидированы;
(iii)
обеспечение повышения эффективности работы министерств;
(iv)
обеспечение повышения результативности работы министерств за счет
сосредоточения внимания отдельных государственных служащих на достижении
главных целей Правительства (как они изложены в программе работы
правительства) и укрепления принципов ответственности и подотчетности, на
основе которых работают государственные служащие.
Таким образом, реализация программы подобных функциональных обзоров должна
обеспечить сосредоточение усилий на достижении приоритетных целей
Правительства при одновременном создании условий для значительного
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 50
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
сокращения расходов во многих областях (однако следует отметить, что
результатом подобных обзоров в определенных областях может стать выявление
необходимости повышения расходов) без снижения эффективности и
результативности оказания услуг.
Проведение подобной программы обзоров на федеральном уровне должно
охватывать уровень отдельного министерства и подведомственных ему служб
и/или агентств, а также других подведомственных организаций и бюджетных
учреждений. Такие обзоры должны проводиться с учетом четких критериев,
установленных Комиссией по административной реформе или министерствами
либо центральными органами власти, действующими от имени комиссии, такими
как Аппарат Правительства, Министерство финансов и Министерство
экономического развития и торговли. Как показано в представленном выше
анализе типов обзоров, данные обзоры должны быть разработаны таким образом,
чтобы обеспечить существенное изменение структуры министерств, выделение
некоторых функций (подразделений) с возможной последующей передачей их
частному сектору, передачу некоторых функций на более низкие уровни
государственного управления, в некоммерческий сектор, а также прекращение
исполнения и ликвидацию ряда функций.
Взаимосвязь с бюджетированием, ориентированным на результат и обзорами
государственных расходов
Такая программа функциональных обзоров может также опираться на программу
бюджетной реформы (включая реформы бюджетного процесса и усилия по
обеспечению сокращения расходов и повышения эффективности и
результативности государственных расходов) и особенно на переход к
бюджетированию, ориентированному на результат и процесс подготовки всеми
министерствами докладов о результатах деятельности (следующая серия
бюджетных докладов будет подготовлена в течение нескольких месяцев и будет
являться основой для формирования бюджета 2006 г.).
Существует, как минимум, два варианта последовательности подготовки
бюджетных докладов и проведения функциональных обзоров. Первый вариант
предусматривает такие сроки проведения функционального обзора министерства и
всех подведомственных ему структур, что результаты обзора могут быть
использованы при подготовке следующего отчета о результатах деятельности.
Второй вариант предполагает проведение функционального обзора после
подготовки проекта отчета о результатах деятельности министерства, что позволит
Комиссии по административной реформе воспользоваться результатами обзора для
критического анализа предложений министерства до окончательного согласования
распределения бюджетных средств на следующий год в рамках бюджетирования,
ориентированного на результат. В любом случае результаты функционального
анализа будут прежде всего использованы для обеспечения уверенности
центральных ведомств, таких как Аппарат Правительства, Министерство финансов
и Министерство экономического развития и торговли, в том, что установленный
для министерства верхний предел расходов будет достаточным для успешного
достижения ключевых приоритетов и целей Правительства в сфере компетенции
рассматриваемого министерства. Во-вторых, результаты обзора могут быть
использованы руководством соответствующего министерства и позволят
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 51
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
определить приоритеты деятельности и наиболее оптимальные механизмы
исполнения функций и оказания услуг в контексте стратегических целей
Правительства и с учетом определенного лимита выделяемых бюджетных средств.
Ключевые элементы рекомендуемого подхода к функциональным обзорам:
методология
Подготовку и проведение такого функционального обзора можно разделить на
следующие общие этапы:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Создание специальной группы для проведения функционального обзора и
согласование его сроков, критериев и точной методики. Согласование этой
методики с министерством, ответственным центральным ведомством (или
ведомствами) и всеми группами консультантов/межведомственными
группами, занимающимися проведением обзоров;
Содействие широкому обсуждению в министерстве методики проведения
обзоров с целью сведения к минимуму внутренней оппозиции процессу
проведения обзора и последующему претворению в жизнь его рекомендаций.
Каковы приоритеты? Обеспечение понимания всеми сторонами
государственных приоритетов, зафиксированных в правительственной
программе и отражения этих приоритетов в детализированной форме на
уровне самого министерства;
Определение оптимальных способов разделения функций
министерства. Для этого необходимо сделать разбивку выполняемых
министерством функций с помощью следующей классификации:
4.1
Программные функции;
4.2
Функции координации, надзора и контроля за исполнением;
4.3
Функции предоставления услуг;
4.4
Функции поддержки, и
4.5
Регулирующие функции.
Определение функций, выполнение которых остается необходимым.
Для этого следует провести анализ указанных функций в целях ликвидации
услуг, предоставление которых может быть прекращено, сокращения объема
и снижения качества услуг, которые не могут быть ликвидированы, и
определения итогового основного перечня необходимых функций:
5.1
Функции, необходимые для охраны общественной безопасности;
5.2
Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;
5.3
Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;
5.4
Функции, установленные национальным или международным
законодательством или конституцией;
5.5
Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не
могут быть реализованы посредством регулирования,
налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или
субсидий.
Выявление оптимальных способов обеспечения выполнения
остающихся функций. Для этого необходимо определить операционные
условия, наиболее соответствующие таким необходимым функциям:
6.1
Неотъемлемо государственные;
6.2
Переданные на нижние уровни управления или децентрализованные;
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 52
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Осуществляемые частным или некоммерческим сектором на условиях
подряда;
6.4
Переданные частному или некоммерческому сектору.
Нахождение наиболее подходящих способов распределения остающихся
функций между правительственными структурами разного типа. Для
этого необходима более детальная структурная проработка "необъемлемо
государственных" функций с тем, чтобы поручить их:
7.1
Головному министерству, или
7.2
Статуарной комиссии или независимому регулирующему органу, или
7.3
Подчиненному органу или исполнительному агентству, или
7.4
Государственному предприятию или торгующей организации.
Выработка руководящих рекомендаций в отношении внутренней
структуры организаций государственного сектора, в которых
определяется:
8.1
Должны ли функции быть сосредоточены в одном подразделении;
8.2
Имеется ли потребность в структурной перестройке подразделений, и
8.3
Являются ли управленческие обязанности сбалансированными и
стабильными.
Организация публичного семинара для обсуждения результатов.
Подготовка заключительно отчета с определением подлежащих
реализации приоритетов.
Широкая публикация и распространение выводов и рекомендаций
обзора.
Разработка плана действий, определяющего:
12.1
Основные подлежащие решению задачи, включая сокращение
численности и перераспределение ресурсов;
12.2
Вероятную потребность в ресурсах для выполнения рекомендаций
обзора;
12.3
Требования к законодательству в целях поддержки реализации
результатов обзора;
12.4
Распределение задач между конкретными ответственными
исполнителями;
12.5
Процедуры управления проектом, и
12.6
Механизмы управления изменениями с определением основных
мероприятий (семинары, пресс-релизы, и т.д.).
6.3
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Ключевые элементы рекомендуемого подхода к функциональным обзорам:
процесс
В качестве первого неотложного мероприятия в процессе подготовки конкретного
функционального обзора для того или иного министерства и связанных с ним
структур и бюджетных организаций предлагается разработка четкого технического
задания обзора с определением точных критериев, приемлемых как для ключевых
органов центрального правительства, таких как (применительно к Российской
Федерации) Комиссия по административной реформе или ведомства, действующие
от ее имени, как-то: Аппарат Правительства, Министерство финансов и
Министерство экономического развития и торговли; так и в широком плане для
руководства самого министерства. Необходимо, чтобы этот процесс сопровождался
подтверждением "сверху вниз" основных приоритетных целей и задач для всего
министерства, зафиксированных в Рабочей программе правительства.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 53
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Следующий шаг состоит в создании специальной группы для выполнения
конкретных мероприятий. В ее состав должны входить штатные сотрудники
министерства и, возможно, также штатные сотрудники центральных ведомств,
таких как Министерство финансов, Министерство экономического развития и
торговли и/или Аппарат Правительства, и, как правило, внешние консультанты (как
международные, так и российские). Необходимо также провести соответствующие
процедуры тендеров и оформить контрактные договоренности в отношении
консультантов. Следует также утвердить систему подотчетности упомянутой
оперативной группы вместе с требованиями, предъявляемыми к отчетности, а
также составить график выполнения работы и подготовки, представления,
рассмотрения и утверждения результатов обзора (обычно в форме окончательного
проекта доклада, а затем окончательного доклада) вместе с порядком
опубликования и распространения окончательного доклада по проведенному
исследованию. Подобная система подотчетности может включать в себя
Руководящий комитет, в который также могли бы входить представители самого
министерства (представители руководства и штатные сотрудники) вместе с
представителями заинтересованных центральных правительственных органов.
Если говорить о сроках проведения такого мероприятия, то опыт других стран
указывает на то, что целесообразно рассчитывать на шестимесячный период – от
начала проведения обзора до представления окончательного доклада
Первый этап самой работы по проведению обзоров обычно заключается в
выделении функций, осуществляемых ведомствами и министерствами, и их
анализе в целях ликвидации тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в
сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть
ликвидированы и определении основного перечня необходимых функций. При том,
что эта задача, безусловно, должна решаться открыто и с активным привлечением
заинтересованных сторон, опыт говорит о том, что определение нынешних
основных функций ведомств является, по сути, обязанностью нынешнего
руководства. Чрезмерно подробный анализ и избыточно детализированные
обсуждения на данном этапе могут втянуть обзор в продолжительные дискуссии о
характере существующих функций.
Завершение обзора: итоговое совещание специалистов и распространение
плана реализации результатов обзора
После завершения работы по проведению обзора обычно устраивается семинар
для окончательной доработки и согласования плана реализации. В этом плане
должны быть показаны и должным образом отражены необходимые связи обзора с
бюджетным циклом. В плане необходимо представить расходы, связанные с
практической реализацией рекомендаций обзора (включая предоставление
дальнейшей консультативной поддержки, управление изменениями, подготовку
специалистов и информационные технологии), а также ожидаемую экономию (если
таковая будет иметь место). В упомянутом плане определяется, какие изменения
необходимо внести в законодательство или имеющиеся нормативные акты, с тем
чтобы поддержать претворение в жизнь рекомендаций обзора. В план обычно
включаются консультации с сотрудниками по вопросам реализации рекомендаций,
сроки проведения таких консультаций и механизмы обеспечения поддержки
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 54
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
реализации рекомендаций сотрудниками ведомства. Наконец, план реализации
должен определять показатели мониторинга, а также подходы и методологию
обеспечения оценки результатов, которые будут достигнуты в рамках
осуществления плана. Кроме того указываются затраты и ожидаемая экономия
средств, связанная с выполнением рекомендаций.
Следующие шаги в краткосрочной перспективе: реализация пилотных
функциональных обзоров
Описанные выше цели могут быть достигнуты в том случае, если включить в
подлежащий разработке План действий, разрабатываемый в рамках работы
Комиссии по административной реформе, реализацию ряда пилотных
функциональных обзоров, первые из которых могут быть проведены в период с
декабря 2004 г. по март 2005 г. С учетом этого, к декабрю 2004 г. Правительство
при поддержке Всемирного банка должно принять меры для мобилизации и
резервирования внутренних бюджетных ресурсов и любого внешнего донорского
финансирования, необходимых для покрытия расходов на проведение таких
пилотных обзоров и дальнейшей программы непрерывных и последовательных
работ. Выделение средств для дальнейшей программы работ в данном направлении
должно обсуждаться в контексте решений, связанных с распределением
бюджетных средств в рамках бюджета 2006 г. и последующих лет на реализацию
планируемой программы административной реформы.
Вывод
Хотя представленный выше подход является идеальным, возможно, важнее
обеспечить быстрое освоение опыта проведения таких функциональных обзоров и
поддержать незамедлительную реализацию рекомендаций обзоров, чем следовать
идеальной последовательности отдельных этапов. Поэтому если какое-либо
министерство было бы заинтересовано по собственной инициативе провести
подобный анализ собственной структуры, было бы целесообразным поддержать
такое предложение.
Во-вторых, возможно, было бы целесообразно стимулировать распространение
подобного подхода к функциональным обзорам на уровне отдельных
администраций регионов и городов и поддерживать реализацию ряда
«пилотных» функциональных обзоров на этом уровне. Данный аспект особенно
важен с учетом того, что большая часть ответственности за оказание услуг, а также
ключевые государственные расходы на образование, здравоохранение и
социальную защиту ложатся на более низкие уровни государственного управления.
Попытка интеграции критериев и результатов функционального обзора
Министерства образования на федеральном уровне и обзоров предоставления услуг
в сфере образования в ряде регионов и городов была бы особенно полезной.
Наконец, опыт весьма ясно показывает, что, несмотря на почти всегда большие
ожидания, возлагающиеся на функциональные обзоры, их результаты часто
приносят разочарование. Поэтому с самого начала следует ожидать и соглашаться с
тем, что одни мероприятия по проведению подобных обзоров будут иметь более
удовлетворительные результаты, чем другие. Проведение функциональных обзоров
следует рассматривать как повторяющийся процесс, который со временем станет
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 55
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
приносить все большую пользу с точки зрения повышения эффективности и
результативности и с точки зрения сосредоточения усилий министерств и других
правительственных структур на достижении ключевых целей и выполнении
первоочередных задач Правительства. Подобные мероприятия по проведению
функциональных обзоров могут также играть важную роль в содействии
изменению ценностей и поведения отдельных государственных служащих, что
станет обязательным условием выполнения общих задач Правительства в области
модернизации государственной службы на основе реализации административной
реформы, бюджетной реформы и реформы государственной службы.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 56
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Глоссарий
Автономные службы
Альтернативные
механизмы
предоставления услуг
Государственная
корпорация
Государственное
партнерство
Государственноподрядный
Государственно-частное
партнерство
Государственные
механизмы
Заключение контрактов
с внешними
организациями
Исполнительное
агентство
Коммунальное
предприятие
(коммунальная служба)
Контролируемые
организации или
исполнительные
агентства
Ликвидация услуг
Лицензирование
Службы, созданные в рамках правительства, несущие большую степень
ответственности за результаты деятельности и обладающие большей
гибкостью в управлении, что позволяет данным службам повышать
эффективность деятельности (Квебек). Представляют собой пример
курируемого ведомства или исполнительного агентства.
Альтернативные механизмы предоставления услуг означают решения
по организационным и структурным вопросам в ходе повышения
качества реализации программ и предоставления услуг. Первоначально
данный термин был введен в употребление в Канаде в целях мотивации
творческого подхода руководителей к выбору наилучших вариантов
организации деятельности.
Самостоятельное юридическое лицо, создаваемое в соответствии с
федеральными или региональными законами Канады в основном в
целях ведения ориентированной на получение дохода коммерческой
деятельности на благо общества.
Соглашение между различными государственными органами, в рамках
которого два и более органа власти договариваются о выполнении
государственных программ или предоставлении государственных
услуг.
Организационно-коммерческое образование, в рамках которого
государственный объект эксплуатируется третьим лицом, чаще всего
действующим на коммерческой основе подрядчиком.
Коллективное или совместное предприятие с участием двух или более
представляющих как государственный, так и частный сектора сторон,
которое опирается на потенциал и опыт каждого из партнеров.
Структура государственного управления и распределение функций
между министерствами и ведомствами.
Государство выдает подряды на обеспечение или выполнение
определенных функций на определенный период времени, сохраняя за
собой ответственность и подотчетность в отношении реализации
соответствующих программ.
Органы, созданные в рамках правительства, несущие большую степень
ответственности за результаты деятельности и обладающие большей
гибкостью в управлении, что позволяет данным органам повышать
эффективность деятельности (Великобритания). Представляют собой
пример курируемого ведомства или исполнительного агентства
Система, предприятие, установка, трубопровод, оборудование,
эксплуатируемое государством, или услуга, предоставляемая им в
интересах общества.
Подчиненные министерствам (или министрам при оперативном
контроле со стороны министерства) исполнительные органы, как
правило, мало отличаются от государственных органов с точки зрения
законодательства или конституции. Однако как правило,
соответствующим министр определяет цели деятельности такого
органа (например, в рамочном соглашении), а в число их источников
финансирования могут входить определенные поступления доходов.
Исполнительные органы редко наделяются правом вступать в
договорные отношения с поставщиками.
Форма разгосударствления, заключающаяся в том, что государство
сокращает объем предоставляемой услуги или полностью прекращает
ее предоставление в силу отсутствия спроса, недостатка ресурсов или
стремления сократить масштабы государственного управления.
Вариант подряда, в рамках которого государство выдает частной
корпорации лицензию на продажу товаров или предоставление услуг,
которые при существующем порядке продаются или предоставляются
только государственными структурами.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 57
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Организационный
обзор на более низких
уровнях и реинжиниринг деловых
процессов
Обзор программ и
эффективности на более
высоком уровне
Обзоры эффективности
и результативности
Отраслевой орган
Передача функций
Передача функций
сотрудникам
Приватизация
Продажа
государственных
активов
Совместное
предоставление услуг
Специальное
оперативное агентство
Обзоры, имеющие своей целью отказ от определенных видов
деятельности или услуг или их пересмотр, или существенную
перестройку нескольких конкретных ведомств.
Обзор эффективности и результативности, предполагающий
всеобъемлющие фундаментальные преобразования, переход от
низкоприоритетных к высокоприоритетным программам и перестройку
деятельности в общегосударственном масштабе, включая
широкомасштабную перестройку государственных механизмов.
Дискретный подход к выработке рекомендаций по преобразованию
деятельности вне рамок обычного цикла планирования и разработки
бюджета.
Обычный департамент, управление, отдел, секция или другое
вертикально интегрированное подразделение. Обычно исполняет
основные функции правительства.
Форма общественного партнерства, включающая в себя соглашение о
предоставлении услуг, в рамках которого определенная
ответственность перераспределяется между различными уровнями
государственного управления (например, федеральным и региональным
уровнями) в обмен на плату за предоставление услуг.
Соглашение между государством и группой сотрудников о передаче
государственных функций по оказанию услуг сотрудникам,
действующим в качестве частных собственников или
предпринимателей.
Полная или частичная передача функций от государства частному
секторы в тех случаях, когда сохранение ответственности за
выполнение таких функций за государством с точки зрения
общественных интересов нецелесообразно.
Вид приватизации, предполагающий прямую продажу государственных
активов или предприятий. В результате государство в общем случае
более не принимает участия в финансовой поддержке, управлении или
регулировании соответствующей собственности и ее деятельности и в
контроле над ними. Государство может продать свои активы или
контрольный пакет в оказывающем какие-либо услуги предприятии
частной компании, в то же время охраняя общественные интересы за
счет мер регулирования.
Форма государственного партнерства, включающего в себя соглашение
о совместном предоставлении услуг между государственными властями
двух и более уровней (например, федеральными и региональными),
действующими совместно в целях планирования, финансирования и
предоставления государственных услуг.
Действующий в рамках государственных структур специальный орган
по оказанию услуг, который наделяется более непосредственной
ответственностью за результаты деятельности и обладает более
широкой управленческой гибкостью, необходимой для выхода на более
высокий уровень эффективности деятельности (Канада). Представляет
собой пример контролируемой организации или исполнительного
органа.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 58
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Статуарные
учреждения и
независимые
регулирующие органы
Схемы принятия
решений
Франшиза
Функциональные
обзоры на уровне
министерств/ведомств
Центральные ведомства
Частное
некоммерческое
учреждение
«Чистый» обзор
политики или программ
«Чистый» обзор
эффективности
Учреждения являются "статуарными", если их существование и
деятельность четко и конкретно оговаривается законодательно. Их цели
обычно закреплены в их уставе, а функции определяются
законодательно в дополнение к любым распорядительным функциям,
которыми наделяется министр или иной руководитель. Они могут быть
лишены права владеть активами и распоряжаться ими (быть
юридически самостоятельными без права владения активами) или
иметь такое право. Они могут быть бюджетными (финансируемыми за
счет бюджета) или самостоятельно получать значительные средства в
виде дохода. Кроме того, они могут наделяться правом вступать в
договорные отношения.
Методика представления в сжатой форме сложных предпосылок и
критериев, лежащих в основе обзоров и вырабатываемых в их ходе
критических замечаний в адрес существующих подходов и
организационных структур.
Форма привлечения подрядчиков, в рамках которой государство
предоставляет частной корпорации право или привилегию в отношении
продажи товара или предоставления услуги на определенной
территории в соответствии с установленными условиями и порядком.
Обзоры эффективности и результативности, в рамках которых
рассматриваются возможности изменения определенных программ,
отказа от определенных видов деятельности и реформирования ряда
органов в целом, но без кардинальной реформы государственной
машины.
Организации в составе исполнительной ветви власти, координирующие
деятельность министерств и ведомств и определяющие направления
такой деятельности. Практические подходы в различных странах
различаются в значительных пределах, но в общем случае в число
центральных ведомств входят следующие:
Министерство финансов;
Аппарат Правительства или министерство, оказывающее помощь
премьер-министру или кабинету министров в разработке и
координации политики;
министерство или ведомство, отвечающее за разработку и
координацию политики в отношении управления людскими
ресурсами в рамках госсектора, и
Министерство иностранных дел в определенных сферах
деятельности, например, в отношении политики в области
европейской интеграции.
Официальная добровольная программа какого-либо учреждения или
частная организация, предоставляющая услуги на некоммерческой
основе полностью или частично за счет работы людей на добровольной
основе и действующая самостоятельно или под руководством
государства.
Обзор эффективности и результативности, нацеленный на проведение
комплексных реформ с незначительным вниманием, уделяемым
условиям организационного характера
Обзор эффективности и результативности, не преследующий целей
широкомасштабных реформ в области государственной политики и
программ, основанный на предположении о том, что изменения в
организационной структуре и деловых процессах позволят обеспечить
достижение аналогичных результатов с большей эффективностью
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 59
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Приложение 1
странах
Примеры проведения обзоров в различных
Бразилия – инвентаризация программ правительства12
В Бразилии внедрен формат бюджетирования по программам с целью повторного
анализа всей деятельности правительства. В ходе этого процесса инвентаризации и
учета деятельность правительства была сгруппирована в 380 программ с общими
целями и показателями результативности для контроля прогресса выполнения.
Определение программ базировалось на обсуждениях между каждым
министерством и Министерством планирования в рамках многолетнего плана
федерального правительства на 2000-2003 гг. и подготовки бюджета. Качество
диалога зависело от знания специалистами из центра своего сектора и степени
влияния отраслевых министерств. Министерство планирования обеспечивало
общую основу, в то время как право определения темпов и точной формы
реализации программ было оставлено каждому министерству. В течение первого
года реализации продолжалась рационализация содержания программ, поскольку
большинство министерств не претерпели организационных изменений. Этот
процесс начинают перенимать и некоторые штаты.
Главный вопрос звучит так: "Что именно мы делаем, и ведет ли это к каким-либо
значимым результатам?" Правительство явно уклонилось от усилий, ведущих к
плановым сокращениям программ. Кроме того, данная инициатива не
предусматривает решительных мер по выявлению альтернативных решений, таких
как передача функций сторонним подрядчикам. Министерства прилагают
параллельные усилия по достижению плановых показателей – например, в сфере
здравоохранения в настоящее время осуществляется модернизация и
децентрализация. Всемирный банк считает это разумной стратегией, потому что
любая реформа, которая предусматривает сокращение и реорганизацию, по всей
вероятности, столкнется с откровенным противодействием и тайным
сопротивлением со стороны многочисленного федерального чиновничества.
Обзоры в Канаде:
Правительство Канады – обзор программ в 1994 г.13
Обзор программ обеспечил новому правительству, еще только приступающему к
исполнению своих обязанностей, возможность «начать с нуля». Этот процесс
управлялся из центра с целью обзора всех государственных программ, в том числе
реализуемых центральными ведомствами, с использованием следующих шести
критериев: общественные интересы, роль государства, согласование полномочий,
внешнее партнерство, деловые принципы и стоимостная доступность. В целях
управления общественными ожиданиями общественность информировалась об
опасности бездействия и будущих преимуществах, при этом органы власти
избегали проведения публичных обсуждений по техническим аспектам.
Государственные служащие активно привлекались к работе и мотивировались
путем создания ощущения безотлагательности, предотвращения излишней
12
13
См. (Wilkins 2001)
См. (Armit and Bourgault 1996; Aucoin and Savoie 1998)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 60
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
сложности и повышения видимости предпринимаемых усилий. При переговорах с
субнациональными органами власти и другими секторами использовались уступки
для упрощения процедуры снятия с федеральных органов лишних обязанностей и
передачи их внешним организациям. Была достигнута экономия в размере 3,9 млрд
долл. при объеме бюджета на 1995/96 гг. 52 млрд долл., а в 1996/97 гг. экономия
выросла еще на 7,2 млрд долл.
Правительство Канады – текущие обзоры альтернативных механизмов
предоставления услуг14
В качестве конкретного «продукта» программы реформ, ранее несколько
дискредитировавшей себя в остальных отношениях (Public Service 2000), в 1990 г.
была выдвинута идея о создании так называемых «специальных оперативных
агентств» (СОА). С их помощью федеральное правительство намеревалось
повысить качество услуг и сократить затраты по ряду программ. СОА позволили
провести «полуакционирование» некоторых направлений деятельности ведомств с
преобразованием их в хозяйственные единицы, обладающие более высокой
управленческой гибкостью, но являющиеся частью государственного сектора.
После смены правительства в 1993 г. и проведения обзора программ в 1994-95 гг.
была проведена «инвентаризация» этой инициативы, в результате которой одни
СОА были вновь слиты со своими родительскими ведомствами, другие –
приватизированы, а большинство сохранилось в рамках более жестких параметров.
Общее количество федеральных СОА – 20 – не изменилось, но многие канадские
провинции и некоторые города, особенно Манитоба и Виннипег, успешно переняли
эту концепцию.
Обзор программ 1994 г. представлял собой одноразовую, ограниченную по времени
комплексную реформу, но за ним последовали текущие обзоры альтернативных
механизмов предоставления услуг (АМПУ). В отличие от обзора программ, для них
было характерно отсутствие политической воли, координации из центра и целевых
показателей. Если в Великобритании проводилась политика создания
государственной службы в составе ответственных агентств, а в Новой Зеландии –
политика массовой коммерциализации и приватизации государственных структур,
то в Канаде обзоры АМПУ не имели заранее определенного итога.
Ответственность за проведение обзоров АМПУ возложена на Секретариат
Казначейства Канады. Отдел АМПУ разработал политику и руководства в
отношении федеральной структуры АМПУ. Поощряется практика непрерывного
обследования программ департаментами и агентствами в целях обеспечения
релевантности программ, и их реализации с максимальным учетом национальных
стратегических целей. В основу этой экспертизы положены принципы, имеющие
отношение к общественным интересам, качеству услуг и ориентации на нужды
клиентов, управлению ресурсами и кадрами. Центральные ведомства исследуют
такие вопросы, как государственная политика, воздействие на структуру бюджета,
изменения в подотчетности, юридические ограничения, значительное влияние на
кадры и последствия межведомственного характера.
14
См. (Treasury Board of Canada Secretariat 2001; Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 61
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Обзор программ осуществляется на разовой основе по согласованию с другими
центральными ведомствами. Казначейство или Кабинет министров предлагают
кандидатов и в рамках подготовки начального технико-экономического
обоснования анализируют все возможные варианты и выбирают из них лучший.
Казначейству или Кабинету министров направляется предложение по реализации
выбранного департаментом варианта.
Воздействие инициативы АМПУ не было последовательно оценено во всех органах
федерального правительства. На сегодняшний день получены следующие
результаты:
создание дополнительных СОА, в том числе шести в организации «Индастри
Канада»;
создание трех предусмотренных законом служб (государственных доходов,
продовольственного инспектирования и парков);
содействие развитию партнерств путем внесения поправок в Закон о
финансовом управлении;
передача функций управления имуществом от государства в негосударственный
сектор с прогнозируемой экономией 40-50 млн долл.;
преобразование службы гражданской воздушной навигации в некоммерческую
корпорацию;
согласование шести актов передачи функций сотрудникам с Национальной
комиссией по делам столичного региона; и
приватизация государственных типографий и изданий.
Провинция Альберта – обзоры альтернативных механизмов предоставления
услуг15
Текущий обзор АМПУ в провинции Альберта помог администрации найти более
экономичные пути ведения деятельности. В программе были использованы
различные варианты предоставления услуг, включая приватизацию, подряд и
передачу функций муниципалитетам. За последние десять лет правительство
Альберты передало в частный сектор ряд своих функций в таких областях, как
информационные технологии, лицензирование охоты и рыбной ловли,
электроэнергетика, продажа алкогольных напитков, содержание автомагистралей,
выдача номерных знаков и водительских удостоверений.
Для министерств и ведомств, заинтересованных в аутсорсинге услуг, разработаны
руководства по подготовке приглашений к подаче предложений и
административному управлению контрактами. Установленный порядок охватывает
такие вопросы, как анализ стратегических планов, информация о результатах
деятельности, варианты предоставления услуг, анализ затрат и риски, кадровые
последствия, планы действий и стратегии информирования. Для того чтобы не
приносить качество в жертву экономии, в рамках общей оценки альтернативных
вариантов рассматриваются вопросы, связанные с результативностью
деятельности, финансами, позицией заинтересованных сторон, административным
управлением контрактами, сложностью и сроками.
15
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 62
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Обнадеживающие результаты и разукрупнение правительства способствовали
быстрому распространению процесса аутсорсинга по всей территории Альберты.
Было объявлено о росте качества услуг и сокращении затрат.
Провинция Манитоба - обзоры альтернативных механизмов предоставления
услуг 16
В 1991 г. правительство провинции Манитобы использовало обзоры АМПУ в
качестве нового подхода к оценке государственных программ и расходов. За семь
лет было создано семнадцать СОА в девяти министерствах.
В провинции принят закон в поддержку учреждения СОА с различными
функциями регулирования и создания при Казначействе управляющего органа для
финансирования и учета деятельности СОА отдельно от правительства.
СОА представляют собой службы внутри правительства, на которые возлагается
прямая ответственность за результаты и которым предоставляется большая
управленческая гибкость для достижения новых уровней результативности. Эти
полуавтономные ведомства образуют организационную «прослойку» между
отраслевым министерством и государственной корпорацией. Идеальными
кандидатами являются те организации, которые в общественных интересах лучше
сохранить в составе правительства, но которые нуждаются в большей свободе для
того, чтобы использовать механизмы деятельности, приближенные к принятым в
коммерческой практике. Кандидатами могут являться органы, оказывающие
государственные услуги, внутренние службы правительства, научно-технические
службы, либо органы, обладающие регулирующими и правоприменительными
функциями.
Сбалансированный итог деятельности манитобских СОА за 1999/2000 гг.
свидетельствует о значительном повышении эффективности работы в результате
осуществления инициатив, связанных с АМПУ:
доходы выросли на 26 млн долл. (33 %), а годовая экономия затрат – на 20 млн
долл. (17 %), в результате чего удалось ликвидировать задолженность
провинции в размере 11 млн долл. и получить профицит средств в объеме 34
млн долл.;
было создано 208 новых рабочих мест в частном секторе, удалось привлечь 100
млн долл. инвестиций в новую деятельность по развитию экономики
провинции;
ассортимент услуг расширился на 44%, а их объем вырос на 46%, причем 90%
этих услуг были предоставлены клиентам, численность которых увеличилась на
120%, своевременно, причем 93% клиентов остались довольны качеством
обслуживания, а процент удержания клиентуры достиг 100%.
Провинция Нью-Брансуик – обзор программ и услуг17
В 1999 г. правительство провинции Нью-Брансуика одобрили порядок проведения
обзора программ и услуг, призванного давать систематическую оценку всем
16
17
См. (Wilkins 2001)
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 63
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
государственным программам. В задачи специальной группы входило сокращение
излишних расходов и устранение дублирования функций в качестве основы для
будущих приоритетов реализации политики и выделения бюджетных средств. За
основу при проведении обзора были взяты пять вопросов, касающихся роли
государства, соответствия провинциальным целям, конкурентоспособности,
эффективности и стоимостной доступности.
Обзор включал следующие четыре этапа: выявление и описание; функциональное
классифицирование; определение приоритетов; оценка воздействия и реализация.
Были идентифицированы, подробно описаны и разбиты на двенадцать
горизонтальных групп более 600 услуг. Группы услуг были подвергнуты оценке
для разграничения существенных и несущественных программ. Последние были
ликвидированы или отнесены к кандидатам на использование АМПУ. Начальные
результаты нашли свое отражение в реструктуризации ведомств, которая была
заложена в бюджет на 2000/01 гг. Например, Министерство финансов передало
полномочия по регулированию лотерей, производству и сбыту алкогольных
напитков и табачной продукции Министерству общественной безопасности, но
сохранило за собой право определять политику в отношении лотерей.
Провинция Онтарио –
предоставления услуг18
текущие
обзоры
альтернативных
механизмов
В 1996 г. правительство провинции Онтарио выступило с инициативой по
проведению АМПУ со стандартизированным форматом и процедурой
централизованного одобрения для министерств. Новое правительство
провозгласило более коммерческий, основанный на результатах подход к
предоставлению сохраненных за государственными органами услуг при
расширении участия частного сектора в предоставлении государственных услуг.
Правительство выразило намерение использовать альтернативные варианты, такие
как государственно-частные партнерства и открытие государственных структур для
внешней конкуренции. Инициатива в области АМПУ была важным элементом
стратегии обеспечения возможности министерств по осуществлению и
предоставлению недорогих, доступных и гибких программ и услуг.
Кандидаты отбирались на добровольной основе, и были изданы руководства,
разъясняющие принципы, возможные варианты и критерии и помогающие
министерствам выбрать наиболее подходящий вариант реализации той или иной
программы. Обсуждаемые варианты включали приватизацию, партнерства,
лицензирование и франчайзинг, использование внешних поставщиков услуг,
передачу функций, создание агентств и прямое предоставление услуг
правительством. Министерства должны подготовить бизнес-планы с изложением
своих стратегий реструктуризации и предложений по:
прекращению реализации программ;
продолжению непосредственной реализации пересмотренных программ; и
использованию альтернативных подходов к более эффективной и действенной
реализации пересмотренных программ.
18
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 64
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Данная система определяет руководящие принципы, схему принятия решений для
обзора программ, критерии выбора варианта предоставления услуг, требования
подотчетности, варианты АМПУ и порядок одобрения. Критерии определения
оптимального варианта предоставления услуг учитывают общественные интересы,
независимость в принятии решений, финансовую независимость, управленческую и
административную гибкость, возможность использования рыночных механизмов и
анализ затрат и выгод.
Одно из руководств предоставляет министерствам форму для отбора экономически
эффективных вариантов предоставления услуг. Подготовка министерством бизнесплана является одним из требований к принятию решений для выбора АМПУ. Это
систематический подход к сравнению затрат и преимуществ существующих и
альтернативных методов предоставления услуг.
Провинция Квебек – программа создания автономных служб19
Правительство провинции Квебек разработало программу создания автономных
служб (АС). За основу были взяты исполнительные агентства Великобритании и
канадские СОА. Руководителям предоставляется больше свободы и полномочий,
но при этом возрастает их ответственность за достигнутые результаты. Лучшие
кандидаты для такого преобразования должны играть оперативную роль, иметь
достаточно высокие показатели результативности, четкую миссию, стабильную
политику и надежные системы финансового управления.
За период с 1995 г. было создано пятнадцать автономных служб в самых различных
областях программ провинции. К ним относятся такие непохожие друг на друга
программы, как воздушный флот и транспортный парк, парковка, научные
лаборатории, регулирование арендных отношений, экологическая экспертиза,
помощь учащимся, занятость, лесное хозяйство, охрана природы, исследования
минеральных ресурсов, туризм и сбор налогов. При оценке услуг власти Квебека
также рассматривают такие варианты, как партнерство, передача функций и
подряд.
Акцентирование внимания на показателях результативности деятельности,
информационных системах и обучении помогло повысить эффективность и развить
инновационные элементы деятельности автономных служб. Имеется множество
примеров экономии государственных расходов, роста производительности труда и
повышения качества услуг. Однако сторонники АС недовольны недостаточным
ресурсным обеспечением и негибкими вспомогательными услугами,
предоставляемыми министерствами и центральными ведомствами.
Город Виннипег – обзоры эталонных моделей управления20
В начале 1998 г. власти города утвердили стратегию проведения индивидуальных
обзоров городских услуг с целью оценки наиболее подходящих механизмов для
предоставления недорогих, гибких и стабильных услуг. Эта стратегия ввела
основные правила и указания в отношении последовательного подхода к принятию
решений по АМПУ и наметила порядок одобрения разработки АМПУ. Город
19
20
См. (Wilkins 2001)
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 65
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
делегировал полномочия по определению приоритетов, анализу и оценке
кандидатов комитету по АМПУ.
Городская администрация использовала инновационный программный пакет
моделирования деловых процессов под названием «Эталонная модель управления
государственными услугами» (ЭМУГУ). ЭМУГУ определяет направления
деятельности, ресурсы и внутренние услуги, поддерживающие государственные
услуги, распределяет организационные роли, обязанности, полномочия и
ответственность, и связывают государственные услуги с результатами
осуществления программ.
В 1998-99 гг. ЭМУГУ была введена во всех муниципальных органах, в результате
чего была дана характеристика 260 отдельных видов государственных услуг. Эта
информация позволила городской администрации отделить основные услуги от
второстепенных и оценить первоначальный уровень и целевые показатели
предоставления услуг.
Ямайка – диагностические обзоры модернизации агентств
В 1998 и 1999 гг. были проведены диагностические обзоры для преобразования 19
структур в «исполнительные агентства» по образцу британских агентств и
модернизации их деятельности. Эти структуры были выбраны правительством с
учетом значимости предоставляемых ими услуг. Обзором были охвачены
следующие ведомства:
1. Институт планирования Ямайки (Министерство финансов и планирования).
2. Таможенный департамент Ямайки (Министерство финансов и
планирования).
3. Управление правовых титулов (Министерство окружающей среды и
жилищного строительства).
4. Департамент градостроительства (Министерство окружающей среды и
жилищного строительства).
5. Топографический департамент (Министерство окружающей среды и
жилищного строительства).
6. Информационная служба Ямайки (Канцелярия премьер-министра).
7. «ЯМПРЕСС» (Канцелярия премьер-министра).
8. Департамент главного регистратора (Министерство здравоохранения).
9. Бюро регистрации предприятий (Министерство промышленности,
инвестиций и торговли).
10. Бюро главного администратора (Министерство национальной безопасности
и юстиции).
11. Управленческий институт национального развития (Директорат по вопросам
эффективности и реформ Канцелярии премьер-министра)
12. Рекламно-пропагандистская корпорация Ямайки (ЯМПРО) (Министерство
промышленности, информации и торговли).
13. Строительный отдел Министерства местного самоуправления и работ.
14. Департамент главного регистратора.
15. Бюро регистрации предприятий.
16. Бюро главного администратора.
17. Управленческий институт национального развития.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 66
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
18. Институт планирования Ямайки.
По итогам диагностических обзоров был подготовлен план модернизации каждого
агентства с указанием характера, сроков и стоимости различных видов
деятельности, которые надлежит осуществлять; среднесрочный финансовый план с
указанием предполагаемых денежных поступлений, расходов и источников
финансирования на ближайшие 5 лет; а также рамочный документ с изложением
соответствующих прав и обязательств правительства и руководства агентства.
Иордания – функциональный обзор Департамента административного
развития
После слияния ряда центральных ведомств в целях создания нового департамента в
1999 г. был проведен функциональный обзор.
Казахстан – функциональный обзор 1998 г.21
В связи с недостаточным уровнем бюджетных доходов в 1998 г. и необходимостью
сокращения расходов в 1999 г., в Казахстане в рамках программы реформирования
государственного сектора был проведен функциональный анализ. Цели
исследования включали:
приведение государственных функций в соответствие с целями рыночной
экономики, конституционными обязательствами и социальными приоритетами;
ликвидация всех излишних функций; и
ограничение финансирования функций в соответствии с объемом ресурсов,
ожидаемых в рамках бюджета на 1999 г.
Бюджетная комиссия во главе с первым заместителем премьер-министра
зарекомендовала себя как надежный орган по надзору за политическим процессом,
лежащим в основе функционального обзора. Она успешно проводила внутренние
консультации и снимала напряженность. Между тем, процесс, управляемый
Министерством финансов, включал в себя:
систематический обзор всех финансируемых из бюджета структур с разбивкой
по функциям;
классификацию всех бюджетных объектов с отнесением их к функциям
государственного управления или коммерческого сектора;
разбивка функций коммерческого сектора на услуги, возложенные на
государство, и спорные услуги;
заключение контрактов по выполнению некоторых коммерческих услуг с
внебюджетными государственными предприятиями (ВГП);
ликвидация неограниченных полномочий по созданию и кадровому
обеспечению функций коммерческого характера;
внесение поправок в гражданский кодекс с целью определения различных видов
структур и содействия акционированию;
попытка включения внебюджетных доходов бюджетных структур в бюджет; и
21
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 67
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
специальные механизмы в сферах здравоохранения и образования для
содействия конкурентной борьбе за спорные услуги и легализации платы с
пользователей.
По итогам проведения этого процесса было предложено сократить 23762 рабочих
места (25%) в аппарате центральных исполнительных органов власти, 2064 рабочих
мест в других бюджетных государственных организациях и снять с бюджетного
финансирования 302783 рабочих мест с передачей их 600 ВГП. Правительство
Казахстана планирует более четко определить функции, значительно сократить
число бюджетных организаций, уменьшить фонд оплаты труда, сократить
административные расходы, укрепить потенциал Министерства финансов и ввести
во всех министерствах единые стандарты кадрового обеспечения. Данный процесс
уже позволил успешно увязать обзор с реформированием бюджетного процесса.
Благодаря своим ВГП Казахстан прослыл среди других стран с переходной
экономикой переходного типа, образовавшихся после распада Советского Союза,
как «мастер по созданию агентств». Проведенный обзор подтвердил опасения в
отношении широкомасштабной передачи услуг подрядчикам при отсутствии
достаточно развитого частного сектора, институциональной инфраструктуры и
способности контролировать исполнение контрактов. Перед ВГП ставится задача
предоставлять оставшиеся услуги за рамками правительства. ВГП используют
практику предоставления скрытых субсидий частному сектору и создают
дополнительную задолженность во всех случаях, когда они действуют на не основе
полной самоокупаемости. Неясно, в какой степени их долги должны погашаться из
государственного бюджета. Если механизмы приведения в исполнение контрактов
внутри и вне правительства слабы, государственный контроль может носить
иллюзорный характер.
Латвия – функциональный обзор Министерства сельского хозяйства (1999 г.)22
В 1999-2000 гг. Латвия провела функциональные обзоры министерств в сфере
сельского хозяйства, экономики и юстиции. Бюро по реформированию
государственного управления хотело разработать методику, которая могла бы
использоваться министерствами для анализа необходимости своих функций и
связанных с ними структур. Министерство сельского хозяйства согласилось в
экспериментальном порядке внедрить у себя такую методику до проведения
обзоров в других отраслях. Обзором были охвачены центральный аппарат, все
подведомственные и территориальные органы, включая учебные заведения; однако
находящиеся на самофинансировании рыбопромысловые предприятия и
государственные лесные хозяйства обследовались отдельно.
Необходимая методика разрабатывалась совместно с международными и местными
консультантами и рабочей группой министерства. Для выявления существующих
функций на основе структурированной анкеты было проведено интервьюирование
более 100 заинтересованных лиц. Для определения необходимости и формы
осуществления функций в будущем, каждая функция была протестирована по
специально разработанной аналитической схеме. В целях подготовки
22
См. (1999)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 68
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
реалистичных рекомендаций рабочие предложения были проанализированы на
семинаре с участием руководителей ведомств.
По итогам проведения обзора были разработаны комплексные предложения по
ликвидации, рационализации, приватизации и передаче функций
сельскохозяйственного сектора вместе с рекомендациями по проведению в
среднесрочной и долгосрочной перспективе реструктуризации оставшихся и новых
функций с преобразованием существующих организационных структур в
эффективные организационные единицы. В докладе было предложено изменить
структуру центрального аппарата министерства для обеспечения четкого
разделения функций стратегического планирования и поддержки политики. Кроме
того, было рекомендовано объединить функции стратегического планирования,
институциональной реформы и интеграции в Европейский союз для обеспечения
эффективной координации отраслевой политики. Укрепить слабые механизмы
подотчетности подведомственных органов призваны соглашения о результатах
деятельности, контролируемые руководителями отраслевых подразделений
центрального аппарата министерства.
Обзор выявил 161 различную функцию, 9 из которых было решено
приватизировать, 40 – рационализировать, а 12 – передать в другие отрасли. В
результате предполагалось сократить численность сотрудников, оплачиваемых из
фонда оплаты труда министерства, с 8 280 до 3 196 чел., а функции, выполняемые 4
891 сотрудниками подвергнуть приватизации или передать в частный сектор.
Благодаря внутренней реорганизации число оставшихся рабочих мест сократилось
на 6%. Ожидается, что в результате принятых мер упростится порядок принятия
решений, улучшится процесс формирования и реализации политики и укрепится
подотчетность в подведомственных учреждениях.
Проведенная впоследствии оценка (István 2000) подтвердила, что процесс
реорганизации проводится в строгом соответствии с рекомендациями,
подготовленными по итогам обзора, и что сопротивление реформам со стороны
сотрудников относительно невелико в силу глубокого понимания ими методики
подготовки плана. Обзор оказал определенное – но не определяющее – влияние на
итоговую структуру министерства, а руководящие работники приняли эту
методику и стали ответственными исполнителями большинства выводов и
рекомендаций.
Македония – обзор по сокращению фонда оплаты труда (2001 г.)
Детали представлены в главе 1 настоящего отчета.
Новая Зеландия – обзоры государственного сектора23
В 1987 г. был подготовлен замечательный документ под названием
«Государственное управление: краткий обзор для нового правительства» (New
Zealand Treasury 1987). Его подробный анализ приводится в работе (Schick 1996).
По сути дела, этот документ представлял собой отчет о проведенном под
руководством Казначейства всеобъемлющем исследовании политики последующих
23
См. (New Zealand Treasury 1987; Steering Group 1991)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 69
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
правительств в свете характерной, по мнению авторов отчета, для государственных
организаций тенденции «преследовать собственные цели, уклоняться от
ответственности и искусственно раздувать штаты» (New Zealand Treasury 1987,
p.38). Начав с прямых утверждений о том, что государству удается хорошо, а что –
не очень хорошо, и рекомендаций в отношении механизмов, которые государству
надлежит использовать для осуществления тех (немногих) функций, которые оно
должно сохранить за собой, авторы отчета далее предлагают провести радикальные
реформы государственной политики и необходимых для ее проведения механизмов
государственного управления. Обзор проводился экспертами в направлении
«сверху вниз» без участия отраслевых ведомств.
Как известно, последующие реформы проводились по следующим двум основным
направлениям (Boston 1996; Boston, Martin et al. 1996; Manning 1995):
государственные торговые организации были выведены из основного
государственного сектора и преобразованы в государственные коммерческие
корпорации. Государственные предприятия пользуются значительной
управленческой независимостью в соответствии с заключенными с министрами
договорами о результатах деятельности. Закупка, поставка и дотирование
результатов деятельности агентств контролируется посредством оценки
стратегических результатов правительства и ключевых результатов агентств.
Имеются четкие стимулы для повышения результативности деятельности.
Многие государственные предприятия были приватизированы в интересах
налогоплательщиков и государственной экономической и социальной политики;
остальные основные государственные службы и системы финансового
управления подверглись реформированию. Во многих ведомствах функции
политических консультаций были отделены от функций предоставления услуг.
Руководители заключили ограниченные по времени контракты и соглашения о
конкретных результатах деятельности с министрами. Глубокая
реструктуризация во многих отраслях привела к сокращению численности
государственной службы на 50%. В рамках программы реформ был введен учет
методом начисления и плата за капитал, вкладываемый в государственные
организации.
Впоследствии был проведен обзор (Steering Group 1991), по итогам которого был
подготовлен отчет о реализации комплексных реформ в Новой Зеландии с
акцентом не на эффективности, а на подотчетности. Этот обзор также проводился
силами экспертов, подчиняющихся напрямую одному из подкомитетов Кабинета
министров, а контроль качества обеспечивала небольшая группа по управлению
проектом, в состав которой вошли представители ряда ведомств. При проведении
обзора использовались собеседования с министрами, групповые собеседования и
опрос высших должностных лиц, которые дополнялись анализом конкретных
случаев.
Никарагуа – диагностика структуры и функций24
В Никарагуа по итогам диагностических исследований структуры и функций
девяти государственных ведомств была разработана и реализована программа
чрезвычайных сокращений и принят новый закон об организационной структуре
24
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 70
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
исполнительных органов власти, рационализирующий устройство центрального
правительства. Руководство функциональным обзором осуществляет вицепрезидент.
Папуа – Новая Гвинея – функциональные обзоры25
В настоящее время в Папуа - Новой Гвинее проводится широкомасштабный
функциональный обзор в рамках программы реформирования государственного
сектора. Под руководством Группы по реформированию государственного сектора
при Канцелярии Премьер-министра и с привлечением внешних консультантов
были проведены обзоры Казначейства и финансов, сферы иностранных дел,
централизованных поставок, тендеров, сектора обороны и гражданской авиации.
Ведутся обзоры других центральных ведомств (кадрового управления, комиссии по
государственным услугам, аппарата Премьер-министра и Кабинета министров, а
также планирования и контроля). На очереди – крупные ведомства,
осуществляющие расходы и предоставляющие услуги (здравоохранение,
образование, общественные работы, земельные отношения).
Рамки каждого обзора весьма широки. Они охватывают вопросы политики и
используют всесторонний подход к выявлению существующих проблемных
областей. Намечены определенные сокращения расходов, которые, как ожидается,
будут заложены в бюджет на 2001 г. Однако не вполне ясно, какая часть
предполагаемых сокращений будет реализована на практике.
Обзоры в Танзании:
Обзор статуса агентств26
В 1994 г. правительство Танзании приняло решение о том, что для повышения
качества государственных услуг и покрытия собственных эксплуатационных
расходов одиннадцать отраслевых функций должны быть переданы во вновь
создаваемые исполнительные агентства. К таким функциям были отнесены
государственная печать, центральные магазины по продаже медицинских товаров,
радиовещательные организации, службы по электротехническому обслуживанию, а
также бюро регистрации предприятий. За исключением центральных магазинов по
продаже медицинских товаров, которые получили техническую и финансовую
поддержку со стороны Всемирного банка, ни один из кандидатов не добился
реального прогресса.
Под руководством Департамента государственной службы и при техническом
содействии Великобритании Танзания в 1997 г. приступила к реализации проекта
по созданию исполнительных агентств. Было определено, что главным
сдерживающим фактором для успеха инициативы 1994 г. стало отсутствие четкой
политической основы для создания и функционирования агентств. Иными словами,
правительство и агентства начали действовать, не продумав до конца, что же,
собственно, необходимо сделать.
25
26
См. (Wilkins 2001)
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 71
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Прежде чем приступать к созданию каких-либо агентств в соответствии со
структурой образца 1997 г., правительство решило рассмотреть процесс оценки
вариантов предоставления услуг наряду с целым рядом других основополагающих
политических принципов. Альтернативами статусу агентства являлись ликвидация,
приватизация, передача подрядчикам и рационализация. Для определения
наилучшего варианта осуществления каждой функции-кандидата использовались
такие критерии, как ясность, самоокупаемость, современные методы управления,
удовлетворение потребностей клиентов и непрерывное совершенствование. Эта
экспертиза также обеспечила сохранение за государством лишь существенных
функций и отделение исполнительных агентств от других форм государственных
или финансируемых государством структур вроде полугосударственных
организаций. Все эти принципы были изложены в докладе об альтернативных
вариантах, представленном на утверждение министерству и (для информации)
центральным органам власти.
Правительство взяло на вооружение подход, основанный на принципе «видит око,
да зуб неймет», который предусматривает, что министерства, курирующие
агентства, должны наблюдать за процессом деятельности на стратегическом
уровне, но не должны вмешиваться в оперативные вопросы. Кроме того, в каждом
агентстве был создан небольшой консультативный совет. В соответствии с этой
рамочной структурой к апрелю 1999 г. в исполнительные агентства были
преобразованы три организации: управление гражданской авиации, организация,
занимающаяся плотинами и буровыми работами, и национальное статистическое
бюро. Еще 35 организаций были охвачены обзором и рекомендованы в качестве
кандидатов для преобразования в агентства.
Обзоры организаций и эффективности27
В 1996 г. при активной финансовой поддержке со стороны доноров правительство
ввело «обзоры организаций и эффективности» для подготовки рекомендаций по: i)
реорганизации структур государственных министерств и ведомств «с целью
повышения эффективности и результативности использования кадровых и других
ресурсов, во внутренних процессах принятия решений и системах связи»; ii)
выявлению «возможностей для повышения эффективности деятельности
правительства путем применения норм в области кадрового обеспечения и
улучшенных методов работы»; iii) выявления «реальных возможностей для
самоокупаемости и рационального распределения бюджетных ассигнований при
предоставлении правительством конкретных услуг»; и iv) совершенствованию
«систем управления правительства (т. е. планирования, составления бюджетов,
государственного управления, реализации проектов, кадрового управления)».
Обзоры проводились экспертной группой, причем прежде всего были рассмотрены
вопросы о том, как каждое министерство и ведомство «должно быть организовано»
с учетом его пересмотренных ролей и функций. Обзоры опирались на результаты
Исследования по функциональному обзору министерств, регионов и округов,
проведенного в 1992 г. в рамках проекта, финансируемого ПРООН.
27
см.: (Civil Service Reform Programme Steering Committee 1996a, b, c, d, e, f, g, h, i, j)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 72
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Обзор каждого министерства или ведомства был задуман как двухэтапный процесс.
На первом этапе предполагалось проанализировать и рассмотреть роль государства
и вытекающие из этой роли требования к институциональному развитию. Второй
этап должен был опираться на процесс обзора и привести к выработке различных
мер, необходимых для создания (или восстановления) министерства. Первый этап
включал в себя:
а) обзор текущей деятельности министерства (ведомства) на центральном,
региональном и местном административном уровнях; особое внимание
уделялось релевантности, объему и уровню предоставляемой услуги и
эффективности деятельности;
б) анализ главных вопросов и их политического и стратегического значения;
в) определение роли государства в соответствии с текущей политикой
экономической либерализации и сокращения функций государственного
сектора при предоставлении экономических услуг;
г)
исследование возможностей и масштабов распределения затрат и повышения
самоокупаемости услуг, которые по-прежнему должны предоставляться
государством.
Таиланд – функциональные обзоры (2000 г.)28
В Таиланде проведение функционального обзора являлось ключевым направлением
деятельности в рамках программы реформирования государственного сектора. В
результате проведенных в 2000 г. обзоров шести министерств экономического
блока были определены требования к перестройке деловых процессов в таких
областях, как регистрация коммерческих предприятий и права землепользования, а
также намечены реформы налогового и таможенного администрирования и
социального обеспечения. Пользователи услуг вовлекались в этот процесс для
оказания помощи в выработке подхода, акцентированного на нуждах клиентов, и
повышении результативности деятельности. На практике обзоры были больше
сфокусированы на перестановках уже существующих структурных элементов
системы, чем на анализе надлежащих функций министерств и фундаментальных
вопросов, таких как прекращение деятельности, передача функций подрядчикам
или на другой уровень.
К тому же, обзоры не были тщательно увязаны с более широкими реформами,
необходимыми для закрепления ключевых решений о сокращении штатов и затрат.
Численность государственных служащих к 2002 г. планировалось сократить на
10%. По последним прогнозам, с помощью текущих мер можно добиться
сокращения лишь на 3%. В качестве главного способа достижения планового
показателя разукрупнения был избран перевод служащих на работу в местные
администрации.
Обзоры Великобритании:
Обзоры предварительных вариантов29
28
29
См. (Wilkins 2001)
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 73
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Начиная с 1988 г., в Великобритании было создано более 140 исполнительных
агентств, составляющих 75% государственной службы. Программа «Следующие
шаги» была предложена Канцелярией Премьер-министра и управлялась из центра в
рамках официального процесса отбора. Созданная модель агентств включает в себя
рамочные соглашения, ежегодные договоры о результатах деятельности, оплату
труда по результатам деятельности, консультативные советы и трехгодичные
экспертизы. Высшие должностные лица подчиняются министру, но могут
публично отвечать на вопросы и выступать в Парламенте.
Создание агентств в рамках программы «Следующие шаги» было одним из
вариантов, которые возникли после систематического проведения тестов в
министерствах и ведомствах в соответствии с инициативой «Предварительные
варианты». В ходе этих тестов задавались следующие вопросы:
Является ли данная функция, предоставлявшаяся в прошлом, по-прежнему
необходимой или ее можно упразднить?
Если функция по-прежнему необходима, должна ли она быть приватизирована
или финансироваться государством?
Если функция должна финансироваться государством, может ли она быть
передана подрядчикам?
Если государство должно осуществлять и финансировать данную функцию,
может ли основное правительство или исполнительное агентство осуществлять
ее более экономичным образом?
Межведомственная экспертная группа проводит обзор предварительных вариантов
в соответствии с общей процедурой и методикой. Помимо контроля качества со
стороны центральных ведомств к участию в обзоре привлечена консультативная
группа. Рабочие документы, технические задания и полные данные публикуются.
Исполнительное агентство создается только после того, как ответственный министр
отбросит все прочие варианты.
Принципы создания агентств в рамках программы «Следующие шаги» требуют,
чтобы статус агентств пересматривался каждые пять лет. Очередной обзор
предварительных проводится в соответствии с рекомендациями Канцелярии
Кабинета министров и согласованным графиком. В ходе этих обзоров:
вновь изучаются варианты, рассматривавшиеся до создания агентства, с учетом
накопленного опыта и любых изменений внутренних и внешних обстоятельств;
строго проверяется, существует ли вообще потребность в данной функции
агентства или имеются ли возможности для ее приватизации, передачи
подрядчикам, передачи другому органу, возвращения тому органу, который
осуществлял ее ранее, или сохранения ее статуса;
проводятся широкие консультации с руководством и сотрудниками агентства,
курирующим министерством, заказчиками, заинтересованными группами и
другими поставщиками подобных услуг;
оценивается осуществимость и соотношение стоимости и отдачи каждого
варианта; и
готовятся рекомендации для ответственного министра.
Общественность и заинтересованные стороны приглашаются к участию в этом
процессе посредством своих замечаний, в то время как альтернативные поставщики
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 74
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
могут представлять свои предложения в тех случаях, когда проводятся испытания в
рыночных условиях.
Обзоры качества услуг и соотношения цены и качества услуг30
Цель этих обзоров заключается в том, чтобы наметить целевые показатели
повышения эффективности и определить наилучший возможный вариант для
обеспечения «максимальной отдачи». Упрощенно говоря, в основе обзоров лежат
следующие принципы: вызов, сравнение, консультации и конкуренция.
следует бросить вызов существующему положению дел, задавшись вопросами,
зачем и как предоставляется данная услуга;
следует сравнить собственную деятельность с деятельностью других по всему
спектру соответствующих показателей, принимая во внимание мнение как
пользователей услуг, так и потенциальных поставщиков;
при определении новых целевых показателей результативности деятельности
следует
проконсультироваться
с
местными
налогоплательщиками,
пользователями услуг и деловыми кругами; и
следует использовать добросовестную конкуренцию как средство обеспечения
высокой эффективности и результативности услуг.
Применительно к центральному правительству обзоры качества услуг охватывают
ту или иную конкретную услугу или часть того или иного ведомства (например,
управление кадрами в центральном аппарате), а не целую организацию. Цель
каждого обзора заключается в том, чтобы вместе с пользователями вновь
рассмотреть вопрос о том, какая услуга необходима, а затем выявить лучшего
поставщика, который смог бы год от года обеспечивать последовательное
сокращение затрат и в повышение качества.
При проведении каждого обзора качества услуг рассматриваются следующие пять
вариантов:
упразднение;
внутренняя реструктуризация;
испытания в рыночных условиях;
приватизация; или
передача стратегическим подрядчикам.
Местные органы власти должны разработать программу обзоров соотношения
стоимости и качества услуг, а затем опубликовать «план повышения качества».
Программы должны охватывать все услуги и направления деятельности советов за
5-летний период (хотя по закону сроки своим приказом определяет
государственный секретарь). Государственный секретарь обладает широкими
полномочиями по определению не только графика, но и конкретных функций,
которые надлежит обследовать в указанные финансовые годы. Государственный
секретарь вправе также предусмотреть разные условия для различных органов
власти.
30
См. (Cabinet Office 2000a, b; Department of Environment 2001; Improvement and Development
Agency 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 75
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Советы могут выбирать порядок проведения своих обзоров при условии, что, как
сказано в официальном документе, они должны начать с самых слабых услуг. Они
могут отдать предпочтение обзорам в областях:
которые имеют особую значимость в бюджетном отношении и где существуют
широкие возможности для совершенствования;
к которым проявляют особый интерес местные жители;
в которых происходят законодательные изменения;
которые являются объектами для новых государственных политических
инициатив;
на которые распространяются новые условия проведения конкурсных торгов;
в которых желательно развивать новаторство;
в которых предстоит использовать новый «горизонтальный» подход; или
в которых предстоит провести повторный тендер по определенной процедуре.
Им придется обосновывать порядок и приоритеты в рамках программы.
Одной из целей является поощрение программ обзоров для различных услуг и (или)
на межведомственной основе, включая те, которые помогают решить «актуальные
вопросы» , такие как обеспечение устойчивого развития или общественной
безопасности.
Испытание в рыночных условиях31
Процедура испытания в рыночных условиях была введена в 1991 г. для
определения выполнимости и эффективности передачи услуг внешним
подрядчикам. Ее можно сравнить с решениями типа «делать самому или покупать
уже готовое» в бизнесе, используемыми для достижения целей экономии затрат,
поощрения инноваций и повышения качества. Министерства должны были
проанализировать свои направления деятельности, чтобы определить, какие из них
следует выставить на тендер с участием частных и государственных подрядчиков.
Они опирались на помощь частного сектора в анализе наиболее перспективных
областей для приватизации и распределения подрядов.
Задавались следующие вопросы:
Является ли данная функция существенной? Каковы будут последствия
прекращения ее исполнения или осуществления ее в ограниченном объеме или
совместно другими организациями?
Может ли данная функция осуществляться более экономно другими
средствами?
Какова общая стоимость обеспечиваемого в настоящее время уровня
обслуживания и того уровня обслуживания, который считается необходимым?
Является ли данная функция дискретной в организационном плане?
Что собой представляют методы работы, организация, и как используются
капитальные активы?
Как планируется использовать имеющиеся штаты и активы?
31
См. (Wilkins 2001)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 76
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Фундаментальные обзоры расходов32
К 1993 г. сфера предоставления услуг в Великобритании была в значительной
степени децентрализована, а обязанности центрального руководства были
переданы исполнительным агентствам. Небольшие министерства не располагали
достаточными ресурсами для вмешательства в дела агентств, сконцентрировавшись
вместо этого на принятии решений в области стратегического управления и
обеспечении систем подотчетности. Обзоры фундаментальных расходов были
призваны служить инструментом для разукрупнения и реструктуризации
министерств.
Казначейство выбрало «нисходящий» подход к проведению обзоров для изучения
долгосрочных тенденций государственных расходов, альтернативных вариантов
для более экономичного и эффективного предоставления услуг и возможностей для
отказа сразу от всех услуг. Эти обзоры были продиктованы политическими
соображениями, а при их проведении ни один элемент рабочих механизмов
министерства не считался априорно необходимым. Рассматривались следующие
вопросы:
Зачем предоставляется данная услуга? Правильно ли она предоставляется?
Какие существуют методы проведения консультаций? Какие улучшения
планируются?
Какие меры могут быть приняты? Насколько результаты деятельности
сравнимы с примерами «лучшей практики»?
Какие имеются конкурентные альтернативы? Должны ли быть созданы новые
альтернативы?
Министерства проводили свои собственные обзоры в рамках поэтапной
программы, охватывающей основные области государственных расходов.
Сокращения бюджетных ассигнований стимулировали министерства
проанализировать, какие функции они должны оставить за собой, а какие делегировать другим. Само Казначейство провело фундаментальный обзор своих
административных расходов, включая подробный анализ структуры высшего
управления. Обзор привел к пересмотру ведомственных целей, основных функций,
основанных на сравнительных преимуществах персонала Казначейства, передаче
остальных функций управления государственной службы Канцелярии Кабинета
министров, рационализации структуры высшего управления, созданию более
однородной кадровой структуры, в большей степени основанной на распределении
ролей, и сокращению численности высших должностных лиц со 100 до 75 чел.
Обзоры в США:
Обзор Департамента обороны по «восходящему» принципу 33
В 1993 г. Президент поручил министру обороны подготовить прогноз военных
потребностей США на ближайшие 10 лет. При этом требовалось уделить внимание
двум основным вопросам:
32
33
См. (Wilkins 2001)
См. (General Accounting Office 1995; Peters and Savoie 1998)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 77
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
1. оправдание существования арсенала ядерного оружия после окончания
«холодной войны»;
2. структура вооруженных сил по урегулированию региональных конфликтов.
Многие восприняли этот обзор как «защитный маневр» Министерства обороны,
стремившегося оправдать свои нынешние расходы.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 78
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Приложение 2
Принципы и предположения
Рекомендации по итогам проведения обзоров эффективности и результативности
разрабатываются на основе определенных принципов и предположений,
касающихся наилучшего способа обеспечения государством достижения
намеченных им приоритетных целей. Разумеется, слово «наилучший» является
сложным понятием, предусматривающим наличие множества противоречивых
целей. Организационные механизмы и стимулы, обеспечивающие максимальную
эффективность деятельности, автоматически не ведут к обеспечению
справедливости и подотчетности.
Ключевое значение в обеспечении эффективности обзоров играет четкость
принципов и предположений, лежащих в основе обзора, что позволяет провести их
дальнейший анализ и совершенствование. В настоящем Приложении представлены
многие широко используемые принципы и предположения, а также приведено
пояснение причин формулирования таких принципов и предположений.
Относительно немногие из них подкреплены надежными эмпирическими данными.
Критика социальных и отраслевых программ
В работе (Wilkins 2001) предоставлен полезный «контрольный список» ключевых
вопросов для определения того, надо ли вносить поправки в государственные
программы, и если да, то в каких областях.
1.0
Тест на служение общественным интересам:
Продолжает ли данная программа или услуга служить общественным
интересам?
1.1
Предоставляет ли данная программа товар или услугу, которые
необходимы для удовлетворения будущих общественных
потребностей?
Кто является клиентом и заинтересованным лицом в отношении
данной программы или услуги?
Какую пользу данная программа или услуга приносит клиентам и
заинтересованным лицам?
1.2
Необходима ли данная программа или услуга для реализации
юридических полномочий организации в целом?
Согласуются ли полномочия по осуществлению данной
программы с организационными полномочиями?
Как данная программа или услуга способствует защите интересов
большего числа лиц?
1.3
Какой относительный вклад данная программа вносит в защиту
общественных интересов на основе своих общих социальных выгод и
затрат?
Превышают ли выгоды от данной программы или услуги
(например, сокращение прямых издержек, сокращение накладных
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 79
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
2.0
3.0
затрат, обеспечение стабильного качества, повышение качества)
связанные с ней затраты?
Оправдывается ли превышение затрат над выгодами
соображениями справедливости (например, справедливым
отношением к поставщикам, региональными экономическими
выгодами)?
Какие последствия повлечет за собой ликвидация данной
программы или услуги?
Тест на роль государства:
Отводится ли государству в данной программе или услуге законная и
необходимая роль?
2.1
Может ли государство или государственный сектор в целом сыграть
подобающую роль?
Считают ли клиенты, заинтересованные лица и население, что
государство должно осуществлять данную программу или
предоставлять данную услугу, либо обеспечивать их
осуществление и предоставление?
Является ли обоснование существования данной программы или
услуги по-прежнему уместным?
В какой степени данная программа или услуга требует жесткого
политического руководства или предусматривает его?
2.2
Какие последствия повлечет за собой отказ от осуществления данной
программы или предоставления данной услуги?
Как отразится на клиентах, заинтересованных лицах,
общественности и работниках передача функций разработки
политики и управления программой или услугой в частный сектор
или добровольческим организациям?
Как отразится на клиентах, заинтересованных лицах,
общественности и работниках передача функций осуществления
данной программы или предоставления данной услуги в частный
сектор или добровольческим организациям?
Тест на юрисдикционную согласованность:
Правильно ли выбран уровень государственной власти, несущий
основную ответственность за данную программу или услугу?
3.1
Зачем государство присутствует в данной сфере деятельности?
Предусмотрена ли такая ответственность законом?
Осуществляются или предоставляются ли аналогичные
программы или услуги на других уровнях государственного
управления? Выразили ли органы государственного управления
других уровней свою заинтересованность в осуществлении или
предоставлении аналогичных программ или услуг?
Могут ли быть достигнуты удовлетворительные результаты, если
данная программа или услуга будет осуществляться или
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 80
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
предоставляться на других уровнях государственного управления,
и какие расходы будут связаны с передачей таких полномочий?
3.2
4.0
5.0
Может ли быть достигнуто более эффективное использование
средств налогоплательщиков, если государственное учреждение,
отвечающее за данную программу или услугу, возьмет на себя часть
или все смежные обязанности государственных учреждений другого
уровня?
Тест на внешнее партнерство:
Могла бы или должна ли данная программа или услуга полностью или
частично осуществляться или предоставляться частным сектором или
добровольческими организациями?
4.1
Могут ли быть достигнуты удовлетворительные результаты при
осуществлении данной программы или предоставлении данной
услуги частным сектором или добровольческими организациями, и с
какими расходами это будет связано?
Можно ли ожидать, что между частным сектором или
добровольческими организациями, с одной стороны, и
государством, с другой стороны, может быть организовано
партнерство для осуществления данной программы или
предоставления данной услуги?
Имеется ли подходящий потенциальный партнер, выразивший
свою заинтересованность?
Может ли такое партнерство достичь удовлетворительных
результатов?
Отвечает ли такое партнерство общественным интересам?
4.2
При каких условиях и какой ценой могла бы быть произведена
передача данной программы или услуги?
Какие роли отводятся соответственно государству и его
партнерам в лице частного сектора или добровольцев?
Какие выгоды, экономию и затраты принесет государству
вступление в такое партнерство?
При каких условиях и какой ценой должна быть произведена
передача данной программы или услуги?
Какое влияние (например, затраты, доступ, качество
обслуживания, удовлетворение потребностей клиентов, риск)
такое партнерство окажет на клиентов, заинтересованных лиц,
общественность и работников?
Сколько времени потребуется правительству для осуществления
процесса отбора и проведения переговоров?
Тест на деловые принципы:
Если данная программа или услуга сохраняется за государством, каким
образом можно было бы повысить ее эффективность и
результативность?
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 81
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
6.0
5.1
Какие изменения можно было бы внести в данную программу или
услугу для обеспечения равного или более высокого качества
обслуживания при меньших затратах?
Имеются ли другие варианты АМПУ, которые можно было бы
рассмотреть для данной программы или услуги?
Может ли расширение масштабов или полномочий программы на
другие ведомства и (или) другие государственные органы
сократить ее чистую стоимость для налогоплательщиков?
Осуществляются, планируются или изучаются ли какие-либо
инициативы в отношении программы или услуги (например,
принцип «единого окна», внедрение информационных
технологий, перестройка деловых процессов, непрерывное
совершенствование, полное управление качеством), которые
положительно отразятся на эффективности?
Возможно ли сокращение накладных расходов, связанных с
данной программой?
Какие другие изменения можно было бы внести в данную
программу или услугу для обеспечения равного или более
высокого качества обслуживания при меньших затратах?
5.2
Как можно было бы реорганизовать данную программу или услугу
для повышения экономической эффективности?
Существует ли достаточная подотчетность, основанная на четко
определенных функциях, полномочиях по принятию решений и
измеримых результатах деятельности?
Демонстрирует ли данная программа или услуга достаточную
гибкость к изменениям в плане лидерства, политического
климата, готовности к планированию, консультаций с
заинтересованными лицами, участия работников, а также объема
и масштабов деятельности?
В какой степени данная программа или услуга требует
управленческой и административной гибкости в качестве стимула
для повышения эффективности и результативности?
Будет ли другая организационная форма в системе
государственного управления функционировать лучше, а стоить
дешевле?
Каким образом можно было бы более эффективно
скоординировать реализацию данной программы или услуги с
другими элементами системы государственного управления для
разделения обязанностей по осуществлению программы/
предоставлению услуги?
5.3
В какой степени данная программа или услуга должна быть основана
на принципе предпринимательства для выполнения своей задачи?
Тест на стоимостную доступность:
Является ли данная программа или услуга доступной по своей
стоимости с учетом существующих бюджетных ограничений?
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 82
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
6.1
Является ли программа или услуга, которая считается необходимой
для обеспечения общественных интересов и исполнение которой
государством обоснованно и необходимо, доступной по своей
стоимости с учетом существующих финансовых ресурсов?
Возможно ли снижение уровня обслуживания без ущерба для
общественных интересов?
В какой степени данная программа или услуга зависит от
государственного финансирования с учетом возможного доступа
к денежным средствам из других источников?
Следует ли рассмотреть альтернативные источники
финансирования данной программы или услуги (например,
взимание платы с пользователей, соглашения о совместном
покрытии затрат, вклады, собственный капитал)?
6.2
Если данная программа или услуга доступна по своей стоимости в
рамках существующих бюджетных ограничений, то является ли она
стабильной в обозримом будущем?
6.3
Если данная программа или услуга не считается доступной по своей
стоимости, то не следует ли отказаться от некоторых составных
частей всей программы?
Определение «чистого» прироста эффективности за счет экономии34
Приросты эффективности обычно рассчитываются в «текущих расходах». Текущие
расходы – это расходы на административное управление ведомством. Они
используются для разграничения прироста эффективности за счет экономии и
сокращений программ. Текущие расходы ведомства, чаще всего, содержат
следующие основные компоненты (Burnell-Nugent 1996):
1. Оплата труда, командировочные, питание, обучение гражданских
государственных служащих и проч.
2. Текущие расходы на размещение и проживание – арендная плата, тарифы,
плата за коммунальные услуги (например, водопровод и электричество) и
плата за содержание.
3. Офисные услуги, включая канцелярские принадлежности, почтовые
расходы, телекоммуникационные расходы, расходы на содержание
вычислительной техники и проч.
4. Стоимость сравнимых услуг, переданных подрядчикам (за вычетом
возмещаемого НДС по соответствующим контрактам на предоставление
услуг).
Текущие расходы обычно не включают в себя никакие капитальные расходы.
Широко практикуется введение того или иного целевого показателя эффективности
для вновь слитых министерств. Некоторые страны сейчас устанавливают
34
При подготовке данного раздела широко использовались данные, содержащиеся в
(Dorotinsky 2000).
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 83
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
ежегодный целевой уровень сокращения текущих расходов всех бюджетных
структур. Очевидно, что если ставится задача добиться повышения эффективности
за счет экономии, то первое, что необходимо сделать, – это сократить общие
текущие расходы. Это подразумевает экономию на персонале, поскольку на эти
расходы приходится большая доля текущих расходов. Однако для этого
потребуется глубокое понимание достижимости целевых показателей для
отдельных министерств, поскольку потенциальная экономия будет варьироваться.
Это указывает на необходимость проведения функциональных обзоров.
Однако часто необходимо достичь экономии как можно скорее, и если для
разработки достижимых целевых показателей эффективности для каждого
конкретного министерства не остается времени, то следующим наиболее
предпочтительным вариантом, возможно, является избирательное сокращение
штата. Оно предпочтительнее массовых сокращений и может быть нацелено на
непрофессиональный или управленческий персонал. Первый вариант обычно
включает в себя определение планового процента сокращения административных
функций (вспомогательный персонал вроде секретарей, завхозов, технических
работников, клерков и машинисток). Если такое сокращение окажется слишком
крупным, оно может нарушить работу вспомогательных служб и косвенно – всю
деятельность. Массовые сокращения руководящих работников нижнего и среднего
звена обычно влекут за собой пропорциональное сокращение управленческих
функций. В идеале это связано с обследованием широты контроля (число
работников в расчете на одного руководящего работника нижнего звена) с учетом
организационных различий и ликвидацией отдельных уровней управления.
Сокращения руководящих работников среднего звена должны являться частью
рассматриваемой стратегии изменения подходов к предоставлению услуг и
управлению организацией. Нередко управленцы среднего звена являются
«кладезем» институциональных традиций и технических знаний, утрата которых
приведет к снижению производительности труда во всей организации.
Однако проведение подобных адресных сокращений может быть сопряжено с
политическими трудностями, и к ним необходимо относиться как к по-настоящему
массовым. В этих обстоятельствах следующими по эффективности вариантами
достижения экономии в кратчайший срок являются:
замораживание найма, при котором экономия достигается за счет
незаполнения образующихся вакансий. Поскольку вакансии образуются более
или менее неупорядоченно, они будут иметь разные воздействия в зависимости
от вида предоставляемой услуги. Экономия возрастает в течение всего периода
«замораживания», но при этом увеличивается и потенциальная опасность срыва
предоставления услуг. Некоторые отрицательные последствия замораживания
найма можно уменьшить, разрешив выборочный найм в ключевых секторах или
создав обходной механизм. Например, можно разрешить заполнить до четверти
вновь образованных вакансий, либо предоставить главе ведомства полномочия
по принятию решений в исключительных случаях.
замораживание заработной платы способно принести значительную
экономию (особенно при высоких темпах инфляции) и не требует обширного
предварительного планирования. Другой вариант – заморозить все продвижения
по службе или пересмотры трудовой классификации, либо временно
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 84
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
ликвидировать все надбавки к заработной плате. Экономия связана с давлением
в будущем, а не фондом оплаты труда на текущий год.
снижение тарифных ставок также может принести значительную экономию
(особенно в сочетании с будущим замораживанием), но оно редко бывает
осуществимо по юридическим причинам и вследствие мощного
противодействия со стороны работников и профсоюзов. Влияние на моральный
климат в трудовом коллективе может перевесить краткосрочную финансовую
экономию, поэтому чаще всего данная стратегия оказывается неоправданной.
принудительные неоплачиваемые отпуска применяются к работникам на
определенный период времени. Не все кадровые системы допускают подобную
меру. Принудительный неоплачиваемый отпуск – это краткосрочная мера,
которая не приводит к постоянным структурным сокращениям фонда оплаты
труда. Можно ожидать решительных возражений со стороны профсоюзов,
однако в данном случае они обычно настроены не так решительно, как в случае
снижения тарифных ставок.
В тех случаях, когда это юридически и конституционно допустимо, значительную
экономию может обеспечить снижение возрастного порога для выхода на пенсию.
Массовые сокращения штата относятся к простейшим методам «чистого»
повышения эффективности за счет экономии, поскольку они часто считаются
справедливыми и обеспечивающими равномерное распределение бремени. Однако
при этом в равной степени страдают как эффективные, так и неэффективные, как
необходимые, так и избыточные государственные функции – что отрицательно
сказывается на эффективных и необходимых программах и обеспечивает
необоснованные выгоды другим программам. Это наименее продуманный подход к
достижению необходимых сокращений, который неминуемо отразится на
результатах деятельности и производительности труда. Такой может подорвать
государственные реформы и отраслевые стратегии. Нет ничего необычного в том,
что правительство оставляет решение специфических вопросов за отраслевыми
министерствами как по соображениям целесообразности, так и исходя из неявного
предположения о том, что любые сокращения будут соответствовать отраслевым
планам. Однако министерства могут предложить урезать важные программы, зная,
что решение будет пересмотрено35. Министерства сами могут сделать выбор в
пользу массовых сокращений, поскольку соображения целесообразности могут
препятствовать глубокому анализу. Часто практикуются сокращения работников
нижнего звена, но такое решение менее эффективно, когда ограничивается не
численность сотрудников, а фонд оплаты труда.
Классификация функций
(Bannock Consulting 1999) содержит полезное обобщение функций, которые
осуществляют организации государственного сектора и которые необходимо
разграничить до анализа организационной формы:
1. Политические функции: такие как стратегическое планирование, подготовка
законопроектов, разработка контрактов о достижении результатов
35
Этот маневр, известный как «кровоточащий пенек», призван придать сокращениям вид
политически неприемлемого действия.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 85
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
2.
3.
4.
5.
деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики,
прогнозирование. Эти функции обычно считаются «неотъемлемо
государственными» и требующими специальных навыков и обычно
осуществляются основными министерствами центрального правительства.
Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности:
такие как координация отношений между различными органами, мониторинг
результатов деятельности подведомственных органов, содействие и
обеспечение возможности достижения подведомственными органами своих
целевых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как
правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются
основными министерствами.
Функции предоставления услуг: такие как предоставление товаров или услуг
внутренним (другие государственные органы) или внешним (фермеры,
работники лесного хозяйства, рыбаки) клиентам. Функция предоставления
услуг часто осуществляется вне центрального правительства посредством
механизмов заключения контрактов или субнациональным правительством.
Если эта функция реализуется центральным правительством, ее обычно
осуществляют контролируемые организации или исполнительные агентства.
Вспомогательные функции: такие как финансовое управление, управление
кадрами, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров,
анализ эффективности, аудит управления, а также секретарские услуги. Эти
функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда по
соображениям безопасности или другим причинам они считаются
«неотъемлемо государственными».
Функции регулирования: такие как лицензирование, сертификация, выдача
разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения
действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто
относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарными
учреждениями и другими официальными органами внутри центрального
правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно которому
функции регулирования должны быть отделены от политических функций,
связанных с разработкой нормативных актов, и функций предоставления услуг
клиентам.
Аксиома «форма определяется функциональным назначением» была первоначально
позаимствована из области архитектуры (Louis 1956), но в настоящее время прочно
утвердилась в качестве одного из принципов управления государственным
сектором. См., например, (Audit Commission 1996; State Services Commission 1999).
Главная идея заключается в том, что крайне важно продумать политические
намерения и проработать вопрос о том, чего правительство стремится достичь,
прежде чем обсуждать, должно ли правительство – и если да, то каким образом –
структурировать организации для достижения этих целей.
Однако в литературе по данному предмету формулируется и другой – неявный –
принцип: «прагматизм определяет практику». Независимо от того, должен или нет
государственный сектор сам предоставлять услуги, бессмысленно подробно
продумывать организационный вариант, который не может быть стабильно
реализован на практике.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 86
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Операционные условия
На рисунке 1 Приложения 2 представлены четыре основных ситуации, в которых
государство может планировать выполнение приоритетных функций. Характер
условий определяется той степенью, в которой они контролируются центральным
государственным аппаратом или независимы от него, а также пределами, в которых
государственный сектор владеет соответствующими активами и непосредственно
принимает на себя риски возможной экономической неудачи. Ключевыми
исходными положениями являются следующие:
1. Выбор того, каким образом выполняются определенные функции, не сводится
лишь к выбору между государственным или частным сектором, особенно в
условиях федеративного устройства;
2. Достижение государственных приоритетов может быть обеспечено посредством
многих механизмов, а не только за счет непосредственного предоставления
услуг; в число таких механизмов входят регулирование, налогообложение,
трансферты региональным и местным властям и субсидии.
Первоочередным вопросом, на который предстоит дать ответ после анализа
соответствующих функций, является следующий: в каких условиях существует
потенциал для наиболее эффективной реализации данной функции?
Приложение 2 Рисунок 1 Операционные условия
Контролируются центральным
правительством
2.
1.
Собственность
и риски
государственно
го сектора
3.
Неотъемлемо
государственные
Передача на низшие
уровни,
децентрализация
4.
Контролируемые
государством, но
предоставляемые
частным сектором
Частные и
некоммерческие
организации
Собственность
и риски
частного
сектора
Независимы от центрального
правительства
В целом, существует предрасположенность в пользу выведения функций из
верхнего левого прямоугольника при условии, что убедительные причины в пользу
сохранения существующего положения вещей отсутствуют.
Неотъемлемо государственные функции
Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того, что
они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико.
Бостон указывает, что практическая любая функция может выполняться частным
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 87
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
сектором, как это и происходило в тот или иной исторический период. Войны вели
наемники, а налоги собирали частные предприятия (Boston 1995). Предположения,
на основании которых функции определяются как "неотъемлемо государственные",
бывают двух видов:
1. Сложность и политические соображения – ряд функций являются слишком
сложными и политически чувствительными и не могут быть переданы
сторонним организациям.
2. Прагматизм – несмотря на то, что могли бы быть созданы рыночные условия
для реализации определенной функции, этого не произошло.
При определении "неотъемлемо государственных" функций Бостон подчеркивает
опасность передачи функций советников министров сторонним организациям. Он
указывает, что работающие по сугубо коммерческим контрактам советники вряд ли
будут стремиться выходить за основные минимальные условия своего контракта,
будут неспособны быстро реагировать на смену министров, а их деятельность
будет трудно поддаваться контролю (Boston 1995). Как отмечает Кеттль: "Одно
дело -- привлекать внешние корпорации для поставки товаров и оказания услуг, и
совершенно другое -- нанимать их для решения вопросов о том, что правительству
следует покупать, сколько платить и насколько действительно хороши
приобретаемые товары и услуги. Чем в большей степени правительство передает на
сторону свои основные функции, тем в большей степени оно усугубляет проблемы
развития собственного потенциала " (Kettl 1993, p. 19). См. также (Rhodes 1994).
В более общем смысле Административно-бюджетное управление США (АБУ)
определяет, что "неотъемлемо государственной функцией" является такая функция,
"которая настолько тесно связана с общественными интересами, что ее выполнение
должно быть поручено государственным служащим". (Office of Management and
Budget 1999, p. 2). Согласно определению, такие функции требуют или "принятия
дискреционных решений об использовании государственных полномочий, или
использования оценок в вынесении государственных решений".
По мнению АБУ, неотъемлемо государственные функции, как правило, делятся на
два вида:
3. Функции, относящиеся к деятельности по государственному управлению
– дискреционное использование государственных полномочий:
а)
уголовное расследование, уголовное преследование и иные судебные
функции;
б)
управление государственными программами, которые требуют
оценок, в том числе развитие национальной обороны и управление
вооруженными силами и контроль над ними;
в)
деятельность, осуществляемая исключительно военным персоналом,
который может быть развернут для ведения боевых действий,
оказания поддержки боевым действиям или оказания поддержки
ведущим боевые действия силам;
г)
внешние сношения;
д)
выбор программных приоритетов;
е)
регулирование использования космического пространства, океанов,
судоходных рек и иных природных ресурсов;
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 88
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
ж)
руководство разведывательной и контрразведывательной
деятельностью;
з)
регулирование промышленности и торговли, в том числе
производство продуктов питания и лекарств.
4. Иные функции, относящиеся к денежным операциям и правам:
а)
сбор налогов и распределение доходов;
б)
контроль над счетами Казначейства и денежной массой;
в)
управление государственными трастовыми учреждениями.
«Неотъемлемо государственные» функции, как правило, обосновываются ссылками
на сложность задач и часто пересматриваемые политические цели, которые
требуют более тонких подходов, нежели те, которые можно реализовать на основе
контрактов с внешними организациями. В таких условиях, как правило, реального
рынка поставки и предоставления соответствующих услуг не существует,
поскольку такие услуги трудно поддаются конкретизации или оценке в денежном
выражении. Еще одним небесспорным фактором является то, что центральное
правительство также обеспечивает условия, в которых служащие имеют
относительную уверенность в завтрашнем дне и в силу этого лояльны по
отношению к руководству. Это особенно важно в тех случаях, когда бюджетное
финансирование может быть непредсказуемо, поскольку такие факторы
отрицательно сказываются на общей эффективности деятельности государственных
служащих (Mnning, Mukherjee and Gokcekus 2000)
Подводя итог, можно сказать, что функции считаются "неотъемлемо
государственными", когда проводимая политика является сложной и подвержена
частым существенным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует
(услуги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на
конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда
требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций, и когда
необходимо учитывать непредсказуемость финансирования.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 89
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Передача и децентрализация функций
Выдвигаются веские аргументы в поддержку децентрализации ключевых услуг,
особенно образования, здравоохранения, части инфраструктуры, систем
социальной защиты, ирригации, водоснабжения и водоочистки, а также управления
природными ресурсами и охраны окружающей среды. Эти аргументы имеют свои
особенности, но заявленные преимущества включают в себя то, что решения о
государственных расходах, принимаемые органами государственной власти, более
близкими и восприимчивыми к мнению местных избирателей, с большей степенью
вероятности будут отражать спрос на местные услуги, чем аналогичные решения,
принимаемые удаленным центральным правительством. Еще одним
преимуществом, связанным с предыдущим, является то, что люди охотнее
оплачивают услуги, которые, как они считают, отвечают их приоритетам, особенно
если они принимали участие в принятии решений по вопросам предоставления
услуг (World Bank 2001b).
Принцип «субсидиарности» имеет большую нормативную ценность. См.,
например, (European Parliament Directorate-General for Research 2001).
Частный и некоммерческий сектора
Ключевая предпосылка анализа заключается в том, что исполнение функций
частным или некоммерческим секторами является первым в списке возможных
вариантов. Например, см. (Role of the State in World Bank 2001d). Имеются
некоторые данные, свидетельствующие о том, что приватизация обеспечивает
значительные преимущества. В (Shirley and Walsh 2000) упоминается 21 недавно
проведенное эмпирическое исследование, из которых, в целом, следует, что после
приватизации большинство фирм добивается успехов и что все фирмы работают по
крайней мере не хуже, чем до приватизации. Ни в одном из этих исследований не
было обнаружено, что результативность деятельности фирм была бы выше, если бы
они не были приватизированы.
При рассмотрении возможности передачи функций этому сектору необходимо
ответить на следующие три ключевых вопроса:
1. Существует ли или может ли быть создан рынок для исполнения
анализируемых функций или оказания рассматриваемых услуг?
2. Может ли правительство смириться с риском закрытия?
3. Будет ли создано новое или ужесточено любое существующее условное
обязательство?
Существование рынка услуг или возможность создания такого рынка обычно
считаются более вероятными в тех случаях, когда политика достаточно стабильна и
имеется перспектива получения доходов от взимания платы и сборов. Последнее
применимо, когда условия предоставления услуг могут быть четко определены и
когда услуги предоставляются на конкурсной основе. См., например, (Girishankar
1998).
Всемирный банк акцентирует внимание на приватизации государственных
предприятий после длительного периода неудачных попыток их реструктуризации.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 90
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Мало каким правительствам удалось ввести – и сохранить – большое число
сложных и требовательных показателей, необходимых для проведения
эффективных реформ государственных предприятий. Всемирный банк отмечает,
что, невзирая на теорию, практика свидетельствует о том, что нередко
неэффективные, но пользующиеся привилегиями государственные предприятия
опустошают бюджеты, отвлекают средства от здравоохранения и образования,
наносят серьезный ущерб банковскому сектору и создают препятствия для развития
частного сектора (World Bank 2001c).
В принципе, данная среда пригодна для передачи функций только в том случае,
когда правительство может смириться с риском закрытия или сбоя в
предоставлении услуг, а варианты, не предусматривающие закрытие организаций,
немногочисленны. Однако в литературе по бюджетным рискам подчеркивается, что
приватизация не снимает с центрального правительства потенциального условного
обязательства, если обеспечиваются явные или неявные гарантии. См. (Polackova
1999a). Главные риски, выявленные Поляковой, показаны на Рисунке 2
Приложения 2.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 91
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Приложение 2 Рисунок 2 Источники бюджетных рисков
Прямо выраженные
обязательства
Конкретные обязательства
правительства, определенные
законом или контрактом:
правительству юридически
поручается выполнить такое
обязательство, когда придет
срок
Подразумеваемые
обязательства
Моральное обязательство или
предполагаемое бремя
правительства, не
закрепленное юридически, но
основанное на ожиданиях и
политических требованиях
общественности
Прямые обязательства
Предсказуемые
обязательства, которые
возникнут в любом случае
Внешний и
внутренний
суверенный долг.
Бюджетные расходы
– как за текущий год,
так и в долгосрочном
плане (содержание
государственных
служащих и пенсии).
Будущие
государственные
пенсии, если они не
предусмотрены
законом.
Схемы социального
обеспечения, если
они не
предусмотрены
законом.
Будущее
финансирование
здравоохранения,
если оно не
предусмотрено
законом.
Будущие
периодические
издержки
государственных
инвестиций.
Условные обязательства
Обязательства, вступающие в силу
при наступлении дискретного, но
неопределенного события
Гарантии для заимствования и
обязательств субнациональных
органов государственной власти
и государственных или частных
организаций (банки развития).
«Зонтичные» гарантии для
различных кредитов, займов и
ссуд (ипотечные кредиты,
студенческие ссуды,
сельскохозяйственные займы,
займы для мелкого бизнеса).
Гарантии для торговых и
валютных рисков.
Гарантии для частных
инвестиций.
Схемы государственного
страхования (страхование
депозитов, частные пенсионные
фонды, страхование
сельскохозяйственных культур,
страхование от наводнения,
страхование от военных рисков).
Неплатежи субнациональных
правительств и государственных
или частных организаций по не
обеспеченному гарантиями
долгу и другим обязательствам.
Наведение порядка с
обязательствами в
приватизируемых организациях.
Банкротства банков (поддержка
вне рамок системы
государственного страхования).
Банкротства не обеспеченных
гарантиями пенсионных фондов
или других фондов социального
обеспечения.
Невыполнение центральным
банком своих обязательств
(валютные контракты, защита
национальной валюты).
Обвалы в результате внезапных
оттоков капитала.
Восстановление окружающей
среды, помощь жертвам
бедствий, финансирование
военных расходов.
Примечание: Эти обязательства касаются налогово-бюджетных органов, а не центрального банка.
Источник: (Polackova 1999b)
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 92
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые частным сектором
Если правительство вынуждено продолжать субсидировать ту или иную функцию,
потому что на практике граждане или предприятия не в состоянии оплачивать ее
полную стоимость, или если данная функция имеет большую значимость и
правительство не может пойти на риск того, что в будущем рынок может
прекратить осуществлять эту функцию, то наиболее предпочтительным вариантом
является ее передача частному или некоммерческому сектору на условиях подряда.
(Siegel 1999) представляет обзор результатов последних исследований
преимуществ и недостатков передачи функций внешним организациям на условиях
подряда. Общий вывод заключается в том, что наиболее перспективными
объектами являются услуги с четкими целями в отношении предоставления
материальных услуг, которые можно измерить и контролировать. Очевидно, что
передача функций внешним организациям на условиях подряда не столь
эффективна в сфере социальных услуг и в области оценки имущества. С
технологической точки зрения подряды обычно менее результативны при
отсутствии альтернативных источников.
Другие авторы занимают более осторожную позицию. Они утверждают, что
передача функций внешним организациям на условиях подряда сопряжена с более
существенными расходами, чем представляется вначале, что существуют
конкретные проблемы с определением условий контракта (особенно для сложных
услуг) и что высокая стоимость и трудность мониторинга исполнения контракта
часто вынуждает власти возвращать себе приватизированные функции. Авторы
(Ballard and Warner 2000) утверждают, что реструктуризация, направленная на
повышение эффективности взаимодействия рядовых сотрудников и руководства,
способна обеспечить более высокое качество услуг при одновременном
сокращении рисков и увеличении отдачи для общества. См. также (Ballard and
Warner 1999).
Структурирование реализации неотъемлемо государственных функций
Отделение функций по разработке и выполнению политики
При проведении обзоров эффективности и результативности можно было бы
отметить, что те или иные конкретные функции, в принципе, осуществляются в
определенных операционных условиях. Кроме того, можно было бы выдвинуть
предложения по наилучшему структурированию этих условий.
При структурировании этих четырех условий операционной среды вопрос о том,
должны ли функции по разработке политики и ее практическому исполнению
составлять единое целое или же быть разделены, является, возможно, одним из
наиболее часто поднимаемых в течение последних лет при обсуждении реформы
государственного сектора. Накопленный опыт свидетельствует о том, что часто
формирование политики может быть отделено от практической деятельности с
соответствующими значительными результатами. Однако утверждение о том, что
это обязательно должно быть сделано, сродни догме. Джон Стюарт отмечает, что
«разделение формирования политики и практической деятельности не станет
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 93
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
«чудодейственным эликсиром», который позволит решить многие проблемы
государственного управления... К нему следует относиться как к одному из
возможных подходов, а не как к единственно возможному подходу» (Stewart 1996)
Причины рассмотрения возможности отделения процесса разработки политики от
практической деятельности можно в целом охарактеризовать как ответы на
вопросы о концентрации усилий или «захвате». Аргумент в отношении
концентрации усилий обычно выдвигают политические деятели и государственные
руководящие работники, а аргумент в отношении захвата – экономисты и ученые.
Аргумент в отношении концентрации усилий заключается в том, что органы,
предоставляющие услуги, должны сосредоточиться на эффективном
предоставлении качественных услуг, не отвлекаясь на рассмотрение
альтернативных политических решений. При проведении реформ в странах ОЭСР
обсуждения вопроса о создании «исполнительных агентств» в Великобритании и
аналогичных преобразованиях в Австралии, Канаде, Франции, Исландии, Новой
Зеландии и Норвегии изобиловали ссылками на четкие, определенные целевые
показатели, позволяющие организациям сконцентрироваться на их основной
деятельности. Аналогичным образом формирование политики считается более
«сфокусированным», более скрупулезным, а иногда и более рискованным, если оно
может осуществляться без учета соображений ведомств, оказывающих услуги.
Попросту говоря, аргумент в отношении концентрации усилий заключается в том,
что формирование политики и предоставление услуг – это две совершенно
различные задачи и что каждой из них идет на пользу дополнительное внимание,
которого она удостаивается, если они не конкурируют друг с другом за время,
затрачиваемое на управление.
Аргумент в отношении «захвата» имеет солидное научное обоснование. Наиболее
стойкое влияние на государственное управление оказали, вероятно, Нисканен и
Данливи (Dunleavy 1991; Niskanen 1971, 1973). Особенно полезный обзор этих
теорий можно найти в работе Поллита и др. (Pollitt, Birchall and Putnam 1998).
Различные разновидности теории коллективной деятельности / рационального
выбора, в сущности, исходят из предположения о том, что люди в большинстве
своем корыстны и стремятся получить как можно большую чистую выгоду (личные
выгоды за вычетом личных издержек). Одно из самых резких высказываний
прозвучало из уст Нисканена, который заявил, что государственные служащие
являются «бюджетными максималистами» (Niskanen 1971). Поскольку
государственные служащие могут вступать в союз с политическими деятелями на
основе своей общей заинтересованности в раздувании бюджета, поскольку они
могут скрывать затраты и выгоды, связанные с предоставляемыми ими услугами, и
поскольку они обычно не сталкиваются с конкуренцией, то «все конторы слишком
велики. При заданном спросе и затратах как бюджет, так и отдача от деятельности
государственных органов могут ни много ни мало в два раза превосходить
соответствующие показатели конкурентной промышленности, функционирующей в
тех же условиях» (Niskanen 1973). Впоследствии Данливи блестяще развил этот
аргумент в своей модели формирования конторы (Dunleavy 1991). Он утверждает,
что высшие должностные лица действительно заинтересованы в максимальном
увеличении именно прямых текущих расходов ведомства и средств, доступных
работающим по подряду поставщикам, и менее заинтересованы в максимальном
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 94
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
увеличении бюджета программы, включающего в себя средства, передаваемые для
целей расходования другим органам. При этом он утверждает, что такие
должностные лица могут быть заинтересованы в отказе от непосредственного
управления некоторыми видами деятельности, поскольку это освобождает их от
обязанностей и в то же время позволяет им продолжать наращивать бюджеты,
имеющие большое значение для них лично.
В любом случае аргумент сформулирован предельно четко. Предполагается, что
должностные лица используют свою монополию на информацию о затратах и
последствиях предоставления услуг для защиты своих собственных интересов, а не
повышения качества услуг. Нисканен делает вывод о том, что предоставление услуг
всегда должно быть отделено от формирования политики, поскольку это
единственный способ разогнать корыстную бюрократию. Данливи приходит к
более тонкому умозаключению. Он предупреждает, что даже если такое разделение
будет реализовано, действиями высших должностных лиц по-прежнему могут
двигать их личные интересы, ведь деятельность в качестве консультанта по
политическим вопросам будет сулить им больше славы и меньше трудной работы,
освобождая их от рабочих обязанностей. Главный тезис в обоих случаях
заключается в том, что государственные органы особенно предрасположены к
«захвату» должностными лицами, которые в них работают, и что разграничение
между тем, что должно делать ведомство (политика), и тем, как оно будет это
делать (практическая деятельность), является ключевой стратегией уменьшения
этого риска.
Аргументы в отношении концентрации усилий и «захвата» внесли большой вклад в
ставшую ныне обычной практику отделения функций по разработке политики от
предоставления услуг. Оба аргумента опираются на предположения, которые не
всегда оказываются верными, и поэтому в каждом случае необходимо рассмотреть
логику разделения. Аргумент в пользу разделения, основанный на концентрации
усилий, предполагает, что формирование политики – это совершенно
самостоятельная деятельность, которая может вестись в изоляции от практической
деятельности по реализации. В лучшем случае такой подход лишь частично
отражает реальность. Часто политика формируется или, по крайней мере,
значительно адаптируется именно во время реализации. Аргумент в отношении
«захвата» предполагает, что разделение задач формирования политики и задач
реализации способствует уменьшению риска того, что политика будет
формироваться в оправдание предпочтений привилегированных групп – в данном
случае органов, оказывающих услуги. Однако в действительности выбирать
приходится между двух зол – влияние органов, оказывающих услуги, могло бы
обеспечить определенную защиту от более пагубного влияния других сил.
Поскольку не существует более быстрого способа проверить качество политики,
кроме как дождаться результатов ее реализации, это отставание по времени может
позволить органам, разрабатывающим политику, выступить в защиту политики,
которая отвечает их идеологическим или деловым интересам. В отличие от других,
органы, предоставляющие услуги, никуда не денутся и после того, как последствия
политики станут ясны. Бостон предполагает, что это может являться одной из
причин, почему даже в разгар менеджеристских реформ в Новой Зеландии в начале
1990-х годов передача функций политических консультаций сторонним
подрядчикам на практике не приобрела ожидаемого размаха (Boston 1995).
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 95
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
В тех случаях, когда политика была отделена от предоставления услуг, но
сохранена за государственным сектором, новозеландский опыт свидетельствует о
том, что риски «захвата», возможно, снизились, но риски формирования политики
«в гордом одиночестве», по всей вероятности, возросли. В конечном счете – и
несмотря на риторические заявления об обратном – не существует убедительных
доказательств того, что ведомства, построенные по принципу «все под одной
крышей» (многоцелевые органы, сохраняющие за собой обязанности как по
формированию политики, так и по предоставлению услуг), работают менее
успешно или в меньшей степени готовы отвечать за свои действия, чем их более
узкоспециализированные коллеги (Boston 1996).
В целом, отделение формирования политики от практической деятельности может
являться многообещающим средством повышения эффективности деятельности в
следующих условиях (взято из работы (Stewart 1996)):
1.
Когда политика может быть сформулирована до начала деятельности,
политические вопросы в процессе реализации не поднимаются, а лица,
формирующие политику, не требуют совета от лиц, занимающихся
практической реализацией.
2.
Когда политика может быть сформулирована достаточно подробно, чтобы
можно было учесть все случайности на определенный период времени.
3.
Когда политика может быть сформулирована таким образом, чтобы можно
было контролировать ее реализацию.
Выдача номерных знаков и водительских прав или уборка мусора могут отвечать
этим критериям, но, как утверждает Кеттль, это не относится к производству
ядерного оружия (Kettl 1993).
Выбор организационной формы36
Предстоит решить, кто должен осуществлять «неотъемлемо государственные»
функции:
одно из основных министерств;
статуарное учреждение или независимый регулирующий орган;
контролируемая организация или исполнительное агентство; или
государственное предприятие или торговая организация.
Основные министерства37 лучше всех справляются с политически значимыми
областями в тех случаях, когда отсутствует реальный рынок и существует
36
37
Подготовлено по материалам (Government of Manitoba 2000; World Bank 2001e).
В юридическом или конституционном отношении министерства неотделимы от
государства. Часто они не имеют никакой конкретной законодательной основы, а их
активами является обычное имущество государства. Их функции и цели представляют
собой многоцелевые, сложные задачи, традиционно определяемые законодательством
(традиции континентальной Европы) или косвенным образом определяемые Кабинетом
(традиции Великобритании и других англосаксонских стран). Их источником
финансирования является почти исключительно государственный бюджет, а их
самостоятельно получаемые доходы обычно находятся на нулевой отметке или весьма
незначительны. Поскольку они лишены всякой корпоративной или юридической
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 96
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
потребность в создании определенного «запаса прочности» против срыва в
предоставлении услуг или необходимость учета непредсказуемости
финансирования. Обычно министерства предоставляют политические
консультации, анализ и оценку. Имеется неявное предположение о том, что
министерства лучше всего подходят для:
управления чувствительными и переменчивыми областями политики,
предрасположенными к внезапным изменениям политического курса;
предоставления услуг, для которых отсутствует реальный рынок и условия
предоставления которых трудно определить;
создания «запаса прочности» против срыва в предоставлении услуг большой
политической значимости – это включает в себя способность основных
министерств учитывать непредсказуемость финансирования деятельности,
поскольку гарантированное трудоустройство на государственной службе делает
ее сотрудников более подготовленными к тому, чтобы оценивать действия
правительства в более долгосрочной перспективе.
Министерства могут проявлять бюрократические тенденции, в том числе
использовать командно-административную практику, иерархию, единообразие и
соблюдение правил и процедур, однако снижение операционной эффективности
считается допустимой платой за «запас прочности», который они создают в ходе
своей деятельности в значимых политических областях. Некоторые проблемы, с
которыми сталкиваются министерства, и открывающиеся перед ними возможности
могут быть решены и реализованы при существующей структуре путем
использования в их деятельности механизмов, характерных для частного сектора.
Контролируемые организации или исполнительные агентства38 подходят для
областей политики, которые предрасположены к стремительным корректировкам и
в которых отсутствует реальный рынок. Эти организации и органы предоставляют
услуги там, где государственный сектор обладает сравнительным преимуществом,
но должны быть заключены в четкие рамки подотчетности перед конкретным
министерством. Обычно они являются наиболее предпочтительным выбором для:
38
областей политики, предрасположенных к корректировкам, но не к резкой
смене политического курса – например, обязанности в сфере иностранных дел
редко передаются тому или иному агентству, чего не скажешь о социальном
обеспечении;
предоставления услуг, для которых не существует рынка, но требуемый
результат может быть относительно точно определен.
независимости от государства, обычно они не обладают правовой компетенцией для
вступления в корпоративные договорные отношения с поставщиками.
Исполнительные органы, отчитывающиеся перед министерствами (или отчитывающиеся
перед министрами, но находящимися под постоянным контролем со стороны
министерства), часто неотделимы от государства в юридическом или конституционном
отношении. Однако их цели обычно определяет соответствующий министр (возможно, в
рамочном соглашении), а их источники финансирования могут включать в себя некоторые
самостоятельно получаемые доходы. Исполнительные органы также редко обладают
юридической компетенцией для вступления в договорные отношения с поставщиками.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 97
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Приложение 2 Врезка 1
Специальные оперативные агентства Канады
Одним из примеров контролируемых организаций или исполнительных органов служат
специальные оперативные агентства (СОА) Канады. СОА представляют собой
организационную прослойку между ведомством и государственной корпорацией. Кандидатами
на передачу в агентство могут являться прямые государственные услуги, внутренние услуги
для правительства, услуги в области науки и техники, либо программы регулирования и
правоприменения. Правительство делегирует функции по предоставлению услуг выбранному
агентству, находящемуся в строго официальных отношениях с основным правительством.
Такое агентство остается подотчетным за результаты перед управляющими органами и может
иметь консультативный совет в составе ключевых акционеров для координации
стратегического управления. СОА отличаются от обычных ведомственных структур
следующими особенностями: четким мандатом, подтвержденным акционерами и
обнародованным в рабочем уставе; требованием об изучении возможности превращения из
обязательного поставщика услуг в факультативного; учетом на основе метода начислений,
обычно применяемым вне консолидированного фонда правительства; доступом к
финансированию и инвестициям, обеспечиваемым в соответствии с многолетним бизнеспланом; полной калькуляцией себестоимости и цены услуг с целью достижения финансовой
самостоятельности; гибким решением кадровых вопросов и преемственностью в области
трудовых отношений.
Статуарные учреждения и независимые регулирующие органы лучше всего
подходят для осуществления функций, которые относятся к стабильной
политической среде, а также для предоставления услуг по регулированию.
Ведомства являются «статуарными учреждениями», если их существование четко
оговорено и прописано в законодательстве. Их цели часто формулируются в уставе,
а их функции определяются законодательством в дополнение к любым
руководящим полномочиям, которыми обладает министр. Они также могут
существовать в форме структур, не владеющих активами (имеющими
самостоятельное юридическое лицо, но лишенными права владеть активами), либо
владеющих активами. Они могут полностью финансироваться из бюджета
(получать дотации) или самостоятельно получать значительные доходы. Кроме
того, они могут обладать юридической компетенцией для вступления в договорные
отношения. Обычно такие органы создаются для целей регулирования, хотя в
некоторых президентских системах они могут также являться поставщиками услуг.
Статуарные учреждения обеспечивают строго официальные механизмы в тех
случаях, когда требуется система сдержек и противовесов.
Торговые организации могут выполнять функции, когда политическая среда
стабильна и имеются возможности для получения доходов от взимания платы и
сборов. Существование торговых организаций также четко оговорено и прописано
в законодательстве. Если торговые организации создаются на основании норм
коммерческого права, их цели и функции определяются уставом. Торговые
организации могут полностью финансироваться из бюджета, получать субсидии
или самостоятельно иметь значительные доходы. Торговые организации обычно
обладают полной юридической компетенцией для вступления в договорные
отношения – они могут брать на себя ответственность юридического лица, и им
могут предъявляться иски. Торговые организации предоставляют услуги, следуя
примерам частного сектора.
Наиболее типичными примерами являются коммунальные предприятия,
занимающиеся: добычей, передачей, доставкой и предоставлением воды,
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 98
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
электроэнергии, газа или тепловой энергии; перевозками людей и грузов; сбором и
утилизацией сточных вод, твердых отходов и мусора. Коммунальное предприятие
нередко является монополией, но в своей деятельности должно применять
коммерческие методы и по возможности использовать рыночные силы, стимулы и
механизмы для повышения качества услуг, сокращения затрат и защиты интересов
потребителей. Обычно для обеспечения справедливости и эффективности
управления используется взимаемая с потребителей плата, причем часть или все
затраты на программы перекладываются с налогоплательщиков на тех, кто
получает прямую выгоду. Торговым организациям могут предоставляться
полномочия по управлению активами, ведению отдельных счетов, взиманию платы
за услуги и вступлению в договорные и партнерские отношения, тогда как право
устанавливать тарифы и расширять услуги по-прежнему остается за органами
государственного управления, включая другие структуры правительства.
Подробнее см. (Wright 1998).
Имеется достаточно негативных примеров из области управления
государственными предприятиями, позволяющих утверждать, что такие схемы
должны использоваться лишь в качестве переходных механизмов применительно к
кандидатам на приватизацию. Накопленный опыт свидетельствует о том, что хотя
национализированный сектор в принципе имеет преимущество в плане более
легкой координации и способности тонко «настраивать» деловую практику для
достижения социальных целей, на практике информационное неравенство между
правительством и фирмой и трудности с приведением в исполнение контрактов
приводят к значительному снижению эффективности (Schmidt 1996; Shapiro and
Willig 1990). В частности, государственные предприятия склонны работать на
условиях гарантии того, что правительство не позволит им обанкротиться и будет
применять в отношении них относительно мягкие бюджетные ограничения. Кроме
того, они проявляют склонность к чрезмерным инвестициям, что обусловлено их
способностью оказывать политическое влияние (Galal, Jones, Tandon and Vogelsang
1994).
Приложение 2 Врезка 2
Государственные корпорации
Канадские государственные корпорации представляют собой особую разновидность торговых
организаций. Они являются самостоятельными юридическими лицами, учреждаемыми в
соответствии с федеральным или провинциальным законодательством, как правило, с целью
ведения приносящей доход коммерческой деятельности на благо общественности.
Государственные корпорации обладают максимально возможной степенью автономии внутри
государственного сектора. Государственная корпорация – это обычно крупное учреждение,
которое само определяет свою административную политику, является самофинансируемым и
имеет статус самостоятельного работодателя. Совет директоров, полностью или частично
назначаемый правительством, отвечает за общее руководство деятельностью корпорации и
принятие решений, касающихся ее деятельности. Ответственный министр дает публичные
ответы и интерпретирует характер строго официальных отношений в соответствии с
законодательством и общественными интересами.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 99
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Процессы изменений по вынесению ответственности за рамки центрального
правительства
Передача функций и децентрализация
(World Bank 2001b) подробно описывает политические, бюджетные и
административные элементы процесса децентрализации функций в пользу
субнациональных правительств. Передача или децентрализация функций может
представлять собой нечто большее, чем простая передача ответственности и
средств. Возможно создание партнерств на основе межправительственных
соглашений, в рамках которых организации различных уровней государственного
управления вступают друг с другом в договорные отношения для реализации
государственных программ или предоставления государственных услуг. Такое
сотрудничество базируется на взаимной заинтересованности и четком понимании
целей и сроков. Партнерство может быть создано посредством долевого участия в
предоставлении услуг или передачи функций. Долевое участие в предоставлении
услуг предусматривает заключение договора о совместном предоставлении услуг,
при котором две или более юрисдикций вместе планируют, финансируют и
предоставляют ту или иную государственную услугу. Передача функций
предусматривает заключение межправительственного соглашения о
предоставлении услуг, при котором передача обязанностей между уровнями
государственной власти осуществляется в обмен на оплату предоставленных услуг.
См. (Government of Manitoba 2000).
Частный и некоммерческий сектора
Приватизация – это процесс, в ходе которого все или часть функций передаются
от правительства к частному сектору, при условии отсутствия продиктованной
интересами государственной политики стойкой причины для сохранения их за
правительством. Продажа государственных активов – это одна из форм
приватизации, которая предусматривает прямую продажу государственных активов
или предприятий. После продажи государственных активов правительство обычно
не участвует в финансовой поддержке, управлении, регулировании или надзоре за
проданными активами. Выбор потребителей определяет окончательную
жизнеспособность компании и результирующие прибыли, распределяемые между
акционерами. В некоторых случаях правительство может продать свои активы или
контрольный пакет акций той или иной службы частной компании, обеспечив при
этом защиту интересов общественности посредством регулирования. Это
называется регулируемой приватизацией. См. (Government of Manitoba 2000).
Создание рыночной модели имеет два ключевых аспекта:
3. Обеспечение соответствующего регулирования.
4. Приведение в действие системы эффективного корпоративного управления.
При обеспечении соответствующего регулирования главными проблемами
являются потенциальная монополистическая практика и определение сроков
перехода к приватизации без регулирования (при наличии условий для
существования конкурентных рынков), потребности в регулируемой приватизации
и возможности использования концессии или франшизы (при которой одной
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 100
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
частной фирме в течение ограниченного периода времени разрешается
функционировать в качестве регулируемой монополии).
Корпоративное управление связано с поддержанием «баланса между
экономическими и социальными целями и между личными и общественными
целями» (Dyck 2000; World Bank 2001a).
Одним из полезных инструментов приватизации может являться передача
функций сотрудникам (ПФС). Это соглашение между правительством и группой
работников, предусматривающее передачу услуг, которые прежде предоставлялись
внутри правительства, сотрудникам, выступающим в роли частных владельцев или
операторов. До ухода сотрудников с государственной службы для создания ПФСкомпании с правительством заключается контракт, договор аренды или
лицензионное соглашение. Группе служащих, берущей на себя государственные
функции, возможно, придется подготовить конкурентное предложение о
предоставлении услуг наряду с частными поставщиками. Одни организации
поощряют высокие результаты деятельности сотрудников, предоставляя им
возможность участия в прибылях, в то время как другие напрямую продают
производственные мощности или сдают их в аренду сотрудникам. При
рассмотрении предложений о передаче государственных функций учитываются
следующие аспекты: затраты и отдача в сравнении с другими вариантами; является
ли предприятие новым или функционирует уже долгое время; оценка стоимости
активов и право собственности на них; защита интересов общественности
посредством сохранения за государством определенной доли в акционерном
капитале; изменение сводов правил, касающихся конфликта интересов и
последующего трудоустройства, а также стимулы к скорейшему уходу или выходу
на пенсию; права правопреемника профсоюза; государственная помощь
сотрудникам в подготовке предложений. ПФС стимулирует сотрудников
демонстрировать предпринимательские способности и может привести не к потере
рабочих мест, а к передаче их в частный сектор.
«Услуги, контролируемые государством, но предоставляемые частным сектором»
Предоставление услуг на условиях подряда частными поставщиками может быть
достигнуто путем заключения договоров подряда с внешними организациям –
как правило, из частного сектора – на закупку товаров или услуг, используемых при
реализации государственных программ. Государство на определенный период
времени передает обязанности по предоставлению или осуществлению той или
иной функции подрядчику, не снимая с себя при этом ответственности и
подотчетности за реализацию программы. Оно остается источником
финансирования, осуществляет управление и политический контроль в отношении
ассортимента и качества предоставляемых товаров или услуг и может заменять
подрядчиков, которые не отвечают стандартам и не выполняют требований,
изложенных в договоре подряда. Франшиза – это разновидность подряда, при
которой государство предоставляет частному предприятию право или льготу для
ведения хозяйственной деятельности или продажи товара или услуги в конкретном
географическом районе в соответствии с оговоренными условиями. Франшиза
может быть эксклюзивной (т. е. предусматривающей наличие лишь одного
производителя) или неэксклюзивной (т. е. предусматривающей наличие множества
производителей) в зависимости от степени заинтересованности государства в
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 101
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
регулировании рынка. Еще одной разновидностью подряда является
лицензирование, при котором государство предоставляет частному предприятию
лицензию на продажу товара или предоставление услуги, которые в противном
случае не могли бы предоставляться вне государственного сектора. При любом из
этих вариантов потребители сами выбирают и оплачивают услуги, подрядчики
выплачивают государству франчайзинговое или лицензионное вознаграждение, и
обеспечивается соответствие государственным целям и нормативным актам.
Подряд приносит наилучшие результаты применительно к тем услугам, которые
обычно предоставляются частными компаниями, когда отдачу можно измерить,
степень сложности и подрядный контроль – минимальны, услуги могут
предоставляться не единым пакетом, и взимается плата с пользователей.
Договоры подряда могут заключаться с частным некоммерческим учреждением
– официальной ведомственной добровольческой программой или частной
некоммерческой организацией сферы услуг, в которой услуга полностью или
частично предоставляется добровольцами самостоятельно или под руководством
государства. Государство делегирует этим организациям ответственность,
предоставляет им гранты или производит выплаты. Для предоставления услуги или
осуществления функции саморегулирования также используются и другие
источники финансирования.
Государственно-частные партнерства представляют собой коллективные или
совместные предприятия с участием двух или более сторон, представляющих
государственный и частный сектора, которые опираются на потенциал и опыт
каждого из партнеров. При этом общественные потребности заранее
согласовываются и удовлетворяются посредством соответствующего
распределения ресурсов, рисков и вознаграждений. Согласованная схема
договорных отношений вовлекает частный сектор в создание, финансирование,
владение и эксплуатацию того или иного государственного объекта,
инфраструктурного объекта или службы. Финансовые и людские ресурсы
объединяются, а обязанности распределяются таким образом, чтобы усилия
партнеров дополняли друг друга. Партнеры обычно участвуют в любых доходах
или убытках прямо пропорционально своим инвестициям. Такие предприятия
отличаются от обычного подряда на предоставление услуги тем, что частный
партнер обычно осуществляет значительные рисковые денежные паевые вложения
в капитал, а государство получает доступ к новым источникам доходов или
возможность предоставления услуги без необходимости платить партнеру. Для
содействия участию в партнерстве государства и частного сектора могут
использоваться варианты с арендой и выкупом. В конечном счете, ответственность
перед общественностью за решения и результаты возлагается на выборное
должностное лицо или орган, а ответственность за достижение запланированных
целей солидарно несут государство и его партнеры. Подробнее см. (Thomas 1998).
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 102
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Приложение 2 Врезка 3
Государственно-подрядные схемы
Особой разновидностью таких государственно-частных партнерств являются государственноподрядные структуры. Они представляют собой организационные и коммерческие образования,
при которых государственный объект эксплуатируется третьим лицом, чаще всего действующим на
коммерческой основе подрядчиком. Такие структуры используются в следующих случаях: когда
государственный целевой объект, управляемый частным сектором, продолжает отвечать
общественным интересам; когда государственный объект имеет избыточные мощности, которые
могут быть с выгодой проданы коммерческим оператором частному сектору; когда требуется
передать технологии частному сектору с использованием частного опыта; а также в качестве
переходного механизма для предполагаемого оператора, который поначалу не может позволить
себе приобрести объект в собственность. Государство рассчитывает, что использование опыта
частных управленцев позволит повысить эффективность, увеличить объемы хозяйственной
деятельности и доходы от аренды или роялти при одновременном снижении себестоимости.
Договорные отношения обеспечивают достаточные механизмы контроля и вмешательства для
защиты государственных интересов; структурируют обмен информацией, запросы на
предоставление услуг, критерии результативности и оценки для отражения полных издержек,
прибыли и обеспечению подотчетности; а также предусматривают передачу и управление активами
в соответствии с долгосрочными целями государства
Механизмы управления в организациях государственного сектора39
После внесения предложения о передаче функций на заключительном этапе
необходимо проанализировать внутреннюю структуру министерства, статуарного
учреждения, контролируемого органа или торговой организации и определить,
существует ли потребность в реструктуризации. Для этого следует определить,
должны ли услуги быть закреплены за общим департаментом, нуждаются ли
департаменты или подразделения в реструктуризации и насколько сбалансированы
и стабильны управленческие обязанности.
1. Однотипные функции во всех случаях по возможности должны быть
сгруппированы вместе для обеспечения экономии в результате расширения
масштабов деятельности и максимального использования синергетического
эффекта и общих навыков.
2. Вспомогательные функции, которые позволяют организации осуществлять свои
основные функции, должны быть отделены от всех прочих функций.
3. Должна быть обеспечена одинаковая ответственность для высокопоставленных
должностных лиц в плане объема рабочей нагрузки или в плане важности
данной функции для страны.
4. Должен быть обеспечен четкий и упрощенный порядок отчетности.
5. Подразделения и департаменты должны иметь «жизнеспособные» размеры (не
менее пяти экспертов в каждом подразделении), причем в каждом департаменте
должно иметься от трех до пяти подразделений.
6. Разные организационные подразделения должны осуществлять различные
функции (политика, регулирование и проч.).
7. Организационные структуры должны учитывать местную историю, культуру и
условия.
8. Руководящие работники должны обладать оптимальными управленческими
полномочиями.
9. Рабочие нагрузки должны быть равными.
39
Подготовлено на основе (Bannock Consulting 1999).
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 103
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Организационные структуры должны быть совместимы с нормами международного
и национального права, а при возникновении конфликтов должны рассматриваться
различные варианты внесения изменений в дополнений в законодательство.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 104
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Литература
Alesina, Alberto, Ricardo Hausmann, Rudolf Hommes and Ernesto Stein. 1999. "Budget
Institutions and Fiscal Performance in Latin America - Working Paper Series 394"
(http://www.iadb.org/OCE/pdf/394.pdf). Inter-American Development Bank.
Washington DC
Armit, Amelita and Jacques Bourgault. 1996. Hard Choices or No Choices: Assessing
Program Review. Toronto: Institute of Public Administration of Canada.
Aucoin, Peter and Donald J. Savoie (eds). 1998. Managing Strategic Change: Learning
from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development.
Audit Commission. 1996. Form Follows Function: Changing Management Structures in
the NHS and Local Government (http://www.auditcommission.gov.uk/ac2/NR/Catal/hsm13.htm). London: Audit Commission.
Auditor General of Canada. 1998. "Expenditure and Workforce Reductions in the Public
Service" (http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/reports.nsf/html/9801ce.html). Office
of the Auditor General. Ottawa
Ballard, Michael J. and Mildred E. Warner. 2000. "Cornell Working Papers in Planning #
194: Taking the High Road - Local Government Restructuring and the Quest for
Quality"
(http://www.cce.cornell.edu/programs/restructuring/highroad/highroad_paper.htm
). Cornell University. Ithaca, New York
Ballard, Michael and Mildred Warner. 1999. "Contracting Back in - Searchable
Database". Cornell University Department of City and Regional Planning.
http://www.crp.cornell.edu/projects/restructuring/cbi/. Access Date: March 19.
Last Update: n/k.
Bannock Consulting. 1999. "Latvia Ministry of Agriculture Functional Review". Bureau
for Public Administration Reform. Riga
Boston, Jonathan. 1995. "Inherently Governmental Functions and the Limits to
Contracting Out". In J. Boston (ed.) The State under Contract. Wellington, New
Zealand: Bridget Williams. pp 78-111.
Boston, Jonathan. 1996. "Separation of Policy and Operations in Government: The New
Zealand Experience". In I. G. Network (ed.) Policy and Operations. Ottawa:
Canadian Centre for Management Development.
Boston, Jonathan. 2000. "The Challenge of Evaluating Systemic Change: The Case of
Public Management Reform". International Public Management Journal. 3 (1).
23-46.
Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot and Pat Walsh. 1996. Public Management:
The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press.
Burnell-Nugent, James. 1996. Keeping an Eye on the Government's Own Costs: An
Introduction to Analysis and Assessment Techniques (http://www.hmtreasury.gov.uk/pub/html/docs/keg/keg.pdf). London: HM Treasury.
Cabinet Office. 2000a. "How to Review Agencies and Non-Departmental Public Bodies
to Improve the Quality and Effectiveness of Public Services". http://www.cabinetoffice.gov.uk/eeg/2000/review/contents.htm. Access Date: March 18, 2001. Last
Update: October 10, 2000.
Cabinet Office. 2000b. "Modernising Government Fact Sheet 11: Better Quality Services
Reviews". http://www.cabinet-office.gov.uk/eeg/2000/review/factsheet11.htm.
Access Date: March 18, 2001. Last Update: October 10, 2000.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 105
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996a. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Agriculture and Cooperatives". United Republic of
Tanzania. Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996b. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Education". United Republic of Tanzania. Dar es
Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996c. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Energy and Minerals". United Republic of Tanzania.
Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996d. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Health". United Republic of Tanzania. Dar es
Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996e. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Industries and Trade". United Republic of Tanzania.
Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996f. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Labour and Youth Development". United Republic
of Tanzania. Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996g. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Lands". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996h. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Ministry of Foreign Affairs and International CoOperation". United Republic of Tanzania. Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996i. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Ministry of Home Affairs". United Republic of
Tanzania. Dar es Salaam
Civil Service Reform Programme Steering Committee. 1996j. "Organisation and
Efficiency Review - Phase 1: Natural Resources and Tourism". United Republic
of Tanzania. Dar es Salaam
Davis, Glyn, Patrick Weller, Emma Craswell and Susan Eggins. 1999. "What Drives
Machinery of Government Change? Australia, Canada and the United Kingdom,
1950-1997". Public Administration. 77 (1). 7-50.
Defense Logistics Agency. 2001. "Defense Automated Printing Service Functional
Review". DLA. http://www.dla.mil/library/daps.htm. Access Date: January 11,
2001. Last Update: March 14, 2000.
Department of Environment, Transport and the Regions. 2001. Improving Local Public
Services: Final Evaluation of the Best Value Pilot Programme. London: DETR.
Dorotinsky, William. 2000. "Wage Bill Reduction Options (Draft World Bank Working
Paper)". Draft working paper. Washington DC
Dunleavy, P. 1991. Democracy: Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead:
Harvester Wheatsheaf.
Dyck, I.J. Alexander. 2000. "Ownership Structure, Legal Protections and Corporate
Governance (Conference Paper for the Annual Bank Conference on Development
Effectiveness)" (http://orion.forumone.com/ABCDE/files.fcgi/159_dyck.pdf).
World Bank. Washington DC
European Parliament Directorate-General for Research. 2001. "European Parliament Fact
Sheet 1.2.2. Subsidiarity". European Parliament.
http://www.europarl.eu.int/factsheets/1_2_2_en.htm. Access Date: March 18. Last
Update: Jan 22, 2001.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 106
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Evans, G. and N. Manning. 2001. "Policy Management at the Center of Government:
Symptoms and Cures". Revised paper, first delivered at the First Dusseldorf
Seminar on the Center of Government, University of Dusseldorf, November 2326, 2000. Dusseldorf
Galal, A., L. Jones, P. Tandon and I. Vogelsang. 1994. Welfare Consequences of Selling
Public Enterprises: An Empirical Analysis. Oxford: Oxford University Press for
the World Bank.
General Accounting Office. 1995. "Bottom up Review: Analysis of Key DoD
Assumptions" (http://www.fas.org/man/gao/nsi95056.htm). General Accounting
Office. Washington DC
General Accounting Office. 1997. "Terms Related to Privatization Activities and
Processes". http://www.gao.gov/special.pubs/gg97121.htm. Access Date: March
5, 2001. Last Update: July 1997.
Girishankar, Navin. 1998. Reforming Institutions for Service Delivery: A Framework for
Development Assistance with an Application to the HNP Portfolio
(http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wp
s2039/wps2039.pdf). Policy Research Working Paper. Washington DC: World
Bank.
Government of Manitoba. 2000. "Alternative Service Delivery Options (Unpublished
Paper)". Winnipeg, Canada
H.M.Treasury. 2000. "2000 Spending Review: Public Service Agreements"
(http://www.hm-treasury.gov.uk/sr2000/psa/psa.pdf). HMSO. London
Improvement and Development Agency. 2001. "Ideaonline". Improvement and
Development Agency. http://www.idea.gov.uk/bestvalue/index.html. Access Date:
May 4, 2001. Last Update: n/k.
Fehér, István. 2000. "Report for the Bureau of Public Administration Reform: Functional
Analysis of the Ministry of Agriculture". Bureau of Public Administration
Reform. Riga
Kelly, Joanne. 2000. "Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000". Australian
Journal of Public Administration. 59 (3). 72-78.
Kettl, D. 1993. Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington
DC: Brookings Institution.
Kroeger, A. 1998. "The Central Agencies and Program Review". In Managing Strategic
Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for
Management Development. pp 11-38.
Libbey, Jim and Garry Sears. 1996. "External Participation in Significant Reviews".
Treasury Board Secretariat, KPMG. Access Date: May 5, 2001. Last Update: May
27, 1996.
Louis, Sullivan. 1956. The Autobiography of an Idea. New York: Dover.
Lowe, Alan D. and Juliet Roper. 1996. "New Zealand Government Policy Post 1984:
Problematisation of Takeovers Legislation".
(http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/lowe37.html). Hamilton, New Zealand
Manning, Nick (ed.) 1995. A Profile of the Public Service of New Zealand. London:
Commonwealth Secretariat.
Manning, Nick, Ranjana Mukherjee and Omer Gokcekus. 2000. Public Officials and
Their Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of
Institutional Change on Public Sector Performance
(http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpapers.nsf/08ec75f7ec913f598525
67e50050361e/fecabe1d03eb3296852569490053ce26/$FILE/wps2427.pdf).
Policy Research Working Paper. Washington DC: World Bank.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 107
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Mets, Lisa. 1995. "Lessons Learned from Program Review Experiences". New Directions
for Institutional Research. 22 (86). 81-92.
n/k. 1999. Canada Country Paper
(http://www.oecd.org/puma/strat/symposium/doclist.htm#Country reports). OECD
conference - Government of the Future: getting from here to there (14-15
September 1999). Paris.
Nellis, John. 2000. "Discussion Paper Time to Rethink Privatization in Transition
Economies?" (http://www.ifc.org/economics/pubs/dp38/dp38.pdf). International
Finance Corporation. Washington DC
New Zealand Treasury. 1987. "Government Management: Brief to the Incoming
Government 1987" (http://www.treasury.govt.nz/briefings/1987/). NZ Treasury.
Wellington, New Zealand
Niskanen, W. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: AldineAtherton.
Niskanen, W. 1973. Bureaucracy: Servant or Master. London: Institute of Economic
Affairs.
OECD. 1999. "Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Government
Roles and Functions, and Public Management - Overview Paper Prepared for
OECD Symposium Government of the Future: Getting from Here to There - 14-15
September 1999" (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/PUMASGF(99)1). OECD. Paris
Office of Management and Budget. 1999. "Circular No. A-76 (Revised 1999)"
(http://whitehouse.gov/omb/circulars/a076/text/a076.html). Executive Office of
the President. Washington DC
Peters, B. Guy and Donald J. Savoie. 1998. "Reviewing the Reviewers: Program Review
in the United States and Canada". In Managing Strategic Change: Learning from
Program Review. Ottawa: Canadian Centre for Management Development. pp
250-271.
Polackova, Hana. 1999a. Contingent Government Liabilities: A Hidden Fiscal Risk.
Finance and Development. 36: 1-7.
Polackova, Hana. 1999b. "Contingent Liabilities- a Threat to Fiscal Stability" (http://ddgas4/prem/EP%20Intranet/Intranet%20Documents/qfa/premnote9.pdf). World
Bank. Washington DC
Pollitt, Christopher, Jonathan Birchall and Keith Putnam. 1998. Decentralising Public
Service Management. Hampshire, UK: MacMillan.
Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert. 2000. Public Management Reform: A
Comparative Analysis. Oxford, UK: Oxford University Press.
Reid, Gary. 1999. "Employment Reduction Spreadsheet Software".
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/software.pdf. Access Date:
March 21, 2001. Last Update: July 26, 2000.
Rhodes, Rod. 1994. "The Hollowing out of the State: The Changing Nature of the Public
Service in Britain". The Political Quarterly. 65 (2). 138-151.
Schick, Allen. 1996. "The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a
Time of Change". State Services Commission and The Treasury. Wellington, New
Zealand
Schick, Allen. 1999. "Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public
Management". (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/PUMASGF(99)4). Government of the future: getting from here to there, Symposium held
in Paris, 14-15 September 1999. Paris
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 108
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Schmidt, K. 1996. "Incomplete Contract and Privatization". European Economic Review.
40. 569-579.
Shapiro, C. and R. Willig. 1990. "Economic Rationales for the Scope of Privatization". In
E. N. Suleiman and J. Waterbury (eds.) The Political Economy of Public Sector
Reform and Privatization. Boulder and London: Westview Press.
Shirley, Mary M. and Patrick Walsh. 2000. "Public Versus Private Ownership: The
Current State of the Debate".
(http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpapers.nsf/0/d347074b7b713bfd85
25693b006fc266/$FILE/wps2420.pdf). Washington DC
Siegel, Gilbert B. 1999. "Where Are We at on Local Government Service Contracting?".
Public Productivity and Management Review. 22 (3). 365-388.
State Services Commission. 1999. "Occasional Paper 17 - Crown Entities: An Overview
of Ssc Development Work"
(http://www.ssc.govt.nz/documents/Occ_Paper_No17.htm). New Zealand State
Services Commmission. Wellington
Steering Group. 1991. "Review of State Sector Reforms (the Logan Report)". State
Services Commission. Wellington, New Zealand
Stewart, John. 1996. "A Dogma of Our Times - the Separation of Policy-Making and
Implementation". Public Money and Management (July - September 1996).
The Presidential Review Commission. 1998. Developing a Culture of Good Governance:
Report on the Reform and Transformation of the Public Service in South Africa
(http://www.gov.za/reports/prc98/part1.htm). Pretoria: Government of South
Africa.
Thomas, Paul G. 1998. "Contracting Out: Policy and Management Issues". In Managing
Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa: Canadian Centre for
Management Development. pp 169-222.
Treasury Board of Canada Secretariat. 2001. "The ASD Universe". http://www.tbssct.gc.ca/si-si/asd-dmps/index_e.htm. Access Date: March 6, 2001. Last Update:
Feb 15, 2001.
Tupper, Allan. 1996. "Intergovernmental Canada: Towards a Redefinition". In A. Armit
and J. Bourgault (eds.) Hard Choices or No Choices: Assessing Program Review.
Toronto: Institute of Public Administration of Canada. pp 121-127.
Wilkins, John K. 2001. "Alternative Service Delivery: Functional Review - Paper
Prepared for the Public Sector Group, World Bank". Washington DC
World Bank. 1996. Fiscal Management in Russia. Washington DC : World Bank
World Bank. 2001a. "Corporate Governance Website". World Bank.
http://www.worldbank.org/html/fpd/privatesector/cg/index.htm. Access Date:
March 19, 2001. Last Update: n/k.
World Bank. 2001b. "Decentralization on-Line". World Bank.
http://www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/index.htm. Access Date:
March 18, 2001. Last Update: n/k.
World Bank. 2001c. "Privatization and Enterprise Reform Website". World Bank.
http://www.worldbank.org/html/fpd/privatesector/priv-ent.htm. Access Date:
March 19. Last Update: n/k.
World Bank. 2001d. "Public Expenditure on-Line". World Bank.
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/. Access Date: March 19. Last
Update: n/k.
World Bank. 2001e. "World Bank's Administrative and Civil Service Reform Website".
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/index.html. Access Date:
March 2001. Last Update: various.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 109
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
Определение структуры и функций Правительства: программные и функциональные обзоры
Wright, J. David. 1998. "An Analysis of Issues Related to User Pay/User Say Initiatives".
In Managing Strategic Change: Learning from Program Review. Ottawa:
Canadian Centre for Management Development. pp 223-247.
ВБ группа по реформе государственной службы в России
Стр. 110
26 октября 2004 г. Определение структуры и функций правительства: программные и
функциональные обзоры
