ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Научно-практическое пособие
Москва ● 2020
УДК 347.962
ББК 67.721-91:67402.1
П80
Одобрено Главным управлением по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской
Федерации
Рецензенты:
А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Университета
прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук,
профессор;
Д.Ю. Данилов, и.о. начальника Главного управления по надзору за
исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
П80
Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства: науч.-практ. пособие / коллектив авторов; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М.,
2020. – 118 с.
Пособие призвано оказать помощь в организации прокурорского
надзора за исполнением бюджетного законодательства. Приведен
анализ правового регулирования и объектов надзора, изложена методика его осуществления, рассмотрены вопросы привлечения к различным видам ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2020 г.
Для работников прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением бюджетного законодательства, а также для научных работников, аспирантов, преподавателей и студентов юридических вузов.
УДК 347.962
ББК 67.721-91:67402.1
© Генеральная прокуратура
Российской Федерации, 2020
© Университет прокуратуры
Российской Федерации, 2020
2
Коллектив авторов
Н.Д. Бут, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социальноэкономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук – введение (совместно
с Е.В. Ступаченко), заключение (совместно с Е.В. Ступаченко).
М.П. Иванов, старший прокурор отдела по надзору за исполнением бюджетного законодательства управления по надзору
за исполнением законодательства в сфере экономики Главного
управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации –
§ 1 и 5 главы 2 (совместно с А.Е. Лебедевой).
Н.А. Игонина, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности
в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук –
§ 6 главы 2.
А.Е. Лебедева, начальник учебно-методического отдела
прокуратуры Санкт-Петербурга – директор межрегионального
центра профессионального обучения прокурорских работников и
федеральных государственных гражданских служащих, кандидат
юридических наук – § 1 и 2 главы 1, § 1 и 5 главы 2 (совместно
с М.П. Ивановым), § 2–4 главы 2, § 3 главы 3.
Е.В. Ступаченко, старший научный сотрудник отдела
научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета
прокуратуры Российской Федерации – введение (совместно
с Н.Д. Бут), § 1 и 2 главы 3, заключение (совместно с Н.Д. Бут).
3
Введение
В июле 2020 г. гражданами России в ходе общероссийского
голосования одобрен Закон Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ
«О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который
4 июля 2020 г. вступил в силу. Согласно опубликованному документу государство принимает на себя дополнительные обязательства социальной, экономической и политической направленности, касающиеся развития здравоохранения, образования, науки,
защиты семьи, материнства, отцовства и детства, сохранения
культурного наследия и природы, обеспечения безопасности
личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных, выстраивания новой системы публичной власти. Указанные конституционные новеллы сопровождаются активной корректировкой федерального
законодательства и подзаконных актов.
В настоящее время в России реализуются национальные
проекты, продолжается реформа контрольно-надзорной деятельности, экономика постепенно трансформируется в цифровой
формат, преодолеваются последствия пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19.
Названные обстоятельства возлагают на государство дополнительные обязательства, реализация которых во многом зависит
от их бюджетного финансирования. Таким образом, именно на
бюджеты всех уровней ложится основная тяжесть по обеспечению выполнения публичных функций.
Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием
централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления1. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации
(далее – БК РФ) бюджет – форма образования и расходования де1
Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Юристъ, 2001. С. 139.
4
нежных средств, предназначенных для финансового обеспечения
задач и функций государства и местного самоуправления. Таким
образом, бюджет является одним из центральных институтов
экономики, что обусловливает его вовлеченность в круг объектов
прокурорского надзора в качестве приоритетного.
Вопросы организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства обсуждаются на заседаниях
коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по
итогам работы за полугодие и год, межведомственных совещаниях, заседаниях рабочих групп, актуальные аспекты возмещения
ущерба, причиненного государству соответствующими преступлениями, прорабатываются на заседаниях Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. Аналогичные мероприятия проводятся и в прокуратурах субъектов Российской Федерации, военных и приравненных к ним специализированных прокуратурах, прокуратурах
городов и районов. Научные исследования по данной тематике
осуществляются в Университете прокуратуры Российской Федерации и его институтах (филиалах).
Нарушения бюджетного законодательства составляют существенную долю в общем массиве нарушений законодательства в
сфере экономики, их количество в последние годы остается стабильно высоким. Так, в 2019 г. по итогам надзора за исполнением
бюджетного законодательства органами прокуратуры выявлено
110 278 нарушений закона (в 2018 г. – 108 616, в 2017 г. –
122 238). По выявленным нарушениям закона принесено 13 848
протестов (в 2018 г. – 13 654, в 2017 г. – 15 285), внесено 31 397
представлений (в 2018 г. – 28 772, в 2017 г. – 28 862). Вместе с
тем прокурорами не в полной мере используется потенциал таких
мер реагирования, как направление иска (заявления) в суд, а также материалов в органы предварительного расследования в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Научно-практическое пособие призвано осветить проблемы
организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного
законодательства, предложить научно обоснованные пути их решения, выработать методику эффективного надзора в указанной
сфере.
5
Глава 1. Правовое регулирование и контроль (надзор)
в сфере бюджетных отношений
§ 1. Особенности правового регулирования
бюджетных отношений
БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер
принуждения, императивно предписывает и ограничивает регулирование отношений в сфере федеральных бюджетов, региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.
Бюджет – это нормативный правовой акт в форме закона
(решения), принимаемого на каждом уровне публичной власти
как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций
государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации
относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том
числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских
округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты
внутригородских районов.
Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений означают:
неразрывное единство норм, регулирующих деятельность
публично-правовых образований, и норм БК РФ;
6
наличие правовых норм-предписаний и норм-дозволений
при осуществлении правотворческой деятельности публичноправовых образований;
наличие федерального законодательства, которое в силу ч. 2
ст. 4 Конституции Российской Федерации распространяет свое
действие на бюджеты всех уровней бюджетной системы;
наличие законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих исключительно отношения со средствами соответствующего уровня бюджетной системы;
наличие бюджетной процессуальной деятельности государства (его публично-правовых образований);
наличие особого правового акта – бюджета, имеющего эксклюзивное значение для бюджетного финансирования, и одновременно в силу временного характера действия этого закона
(решения) наличие норм, запрещающих использование данной
формы в правовом регулировании бюджетных правоотношений;
особая иерархия правовых актов в бюджетной сфере, определяемая в зависимости от частных отношений в бюджетной
сфере;
особый порядок действия нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения во времени;
особые требования легитимности правовых актов в бюджетной сфере;
режим экономического ограничения нормотворческой деятельности публично-правовых образований;
особенности переходного периода в регулировании отношений в бюджетной сфере;
допускаемое приостановление действия правовых норм в
бюджетной сфере.
В основе такой системы лежат нормы-принципы бюджетного федерализма (ст. 29 БК РФ) и самостоятельности бюджетов
(ст. 31 БК РФ). Это диктует особый порядок установления иерархии правовых актов в бюджетной сфере и различает общефедеральные предписания для всех уровней публичной власти в Российской Федерации и федеральные нормы, имеющие юрисдикционное значение исключительно относительно средств федерального бюджета.
7
Прокурору, осуществляющему надзор за исполнением бюджетного законодательства, необходимо проверять полноту, всесторонность, своевременность правового регулирования соответственно федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при его легитимности – исполнение бюджетного законодательства как исполнение правовых
актов различного уровня и различной системы иерархичности.
Так, государственные (муниципальные) задания государственным (муниципальным) учреждениям (ст. 692 БК РФ) формируются на каждом уровне публичной власти, однако их легитимность диктуется федеральными законами от 27.07.2010
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и
муниципальных услуг», от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (ст. 30, 31, 33), от
03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», от
12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В то же
время постановление Правительства Российской Федерации от
26.06.2015 № 640 «О порядке формирования государственного
задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в
отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» распространяется только на федеральные учреждения. Федеральный
закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ) регламентирует
во исполнение ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств, предписывает трем уровням публичной власти
урегулировать определенные вопросы, сохраняя высшую юридическую силу в организации и проведении отбора контрагентов по
государственным (муниципальным) и иным договорам для публичных нужд. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2016 № 868 «О порядке формирования и ведения
перечня источников доходов Российской Федерации», напротив,
8
в силу ст. 2 БК РФ имеет юрисдикционное значение для всех
уровней бюджетной системы.
При этом следует учитывать, что БК РФ регламентирует
сферу порядка принятия и исполнения закона (решения) о бюджете на основе требований общего функционирования публичноправовых образований согласно Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – закон № 184-ФЗ), Федеральному
закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее –
закон № 131-ФЗ).
Развивая тему источников правового регулирования, отметим, что в части документирования соответствующей информации, учета и отчетности осуществленных взаимоотношений БК
РФ содержит соответствующие правовые положения (ст. 36, 37,
120, 2201, 219, 2641–2646), применяемые в единстве с требованиями федеральных законов от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – закон о бухгалтерском учете), от 09.02.2009
№ 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления» и
иных федеральных законов, например от 10.12.2003 № 173-ФЗ
«О валютном регулировании и валютном контроле», от
27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», от 29.11.2007 № 282-ФЗ
«Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».
Правомочие субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по регулированию бюджетных отношений,
самостоятельности при исполнении бюджета соответствующего
уровня, в том числе контроля, не дает права установления ответственности за их нарушение, это прерогатива Российской Федерации.
Правовое регулирование правоотношений в бюджетной
сфере осуществляется по следующей схеме: конституционные
нормы – отраслевое законодательство (как компетенция, вопрос
9
ведения) – бюджетное законодательство (как самостоятельная
сфера и как экономико-правовой базис реализации прав).
Таким образом, законность в бюджетной сфере отражает
исполнение следующих норм в их совокупности и взаимосвязи:
ст. 2, 18, 12, 71, 72, 130 Конституции Российской Федерации) и норм, принятых во исполнение их законов № 184-ФЗ и
131-ФЗ, что образует существо публичных обязательств, расходных обязательств бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы (ст. 65 БК РФ) и экономическую основу публичноправовых образований; норм конституционной ответственности
(ст. 9, 29, 291 закона № 184-ФЗ, ст. 70, 73, 74 закона № 131-ФЗ);
бюджетного законодательства Российской Федерации
(БК РФ и норм, принятых во исполнение ст. 2, 3 БК РФ);
бюджетного и иного законодательства, регулирующего документирование, бюджетно-бухгалтерский и иной учет, отчетность (информирование и информационное обеспечение), публичность и открытость деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления;
законодательства об административных правонарушениях как
охранительных норм бюджетных правоотношений со специальными составами, предусмотренными ст. 15.14–15.1516 КоАП РФ;
гражданского законодательства как с позиции участия субъектов публичного права в гражданско-правовых отношениях
(ст. 124–125 ГК РФ и др.), так и с позиции применения мер гражданско-правовой ответственности для восстановления режима законности в бюджетной сфере;
уголовного законодательства как охранительных норм бюджетных правоотношений со специальными составами, предусмотренными ч. 2 ст. 176, ст. 2851–2852 УК РФ;
иных норм, направленных на соблюдение режима законности в бюджетной сфере.
10
§ 2. Система контрольно-надзорных органов
в бюджетной сфере
Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений связаны с тем, что государственный (муниципальный) контроль (надзор) в бюджетной сфере подразделяется на
осуществляемый:
федеральными органами с общей контрольной функцией
(Министерство юстиции Российской Федерации1, Федеральная
служба государственной статистики2, Центральный банк Российской Федерации3), а также субъектами Российской Федерации
при ведении регистра муниципальных нормативных правовых
актов (ст. 431 закона № 131-ФЗ);
федеральными органами, наделенными межбюджетной контрольной функцией (Министерство финансов Российской Федерации (ст. 165 БК РФ), Федеральное казначейство4 (ст. 154, 1661,
168 БК РФ, ст. 99 закона № 44-ФЗ), Федеральная налоговая
служба, Федеральная таможенная служба5, Федеральная антимонопольная служба6);
органами управления государственными внебюджетными
фондами;
органами финансово-бюджетного контроля (ст. 154, 265–270
БК РФ);
1
Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации».
2
Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете
и системе государственной статистики в Российской Федерации».
3
Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
4
Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе».
5
Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения
о Федеральной налоговой службе», постановление Правительства РФ от 16.09.2013
№ 809 «О Федеральной таможенной службе», п. 3 Указа Президента РФ от 02.02.2016
№ 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансовобюджетной сфере».
6
Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий
федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
11
отдельными участниками бюджетного процесса (ст. 1602-1
БК РФ).
Основными правовыми актами, регулирующими контроль
(надзор) в бюджетной сфере, являются: Конституция Российской
Федерации, БК РФ, КоАП РФ, федеральные законы от 17.07.2009
№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от
29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»
(далее – закон № 275-ФЗ), закон о бухгалтерском учете, закон
№ 44-ФЗ, приказ Счетной палаты Российской Федерации № 128,
Минфина России № 214н от 25.12.2015 «Об утверждении Положения о государственной информационной системе «Официальный сайт Российской Федерации в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального)
финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений».
Правовое регулирование контроля (надзора) в бюджетной
сфере на основании общефедеральных предписаний и применительно к ветви власти осуществляется федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами (нормативноправового и ненормативного (локального, индивидуального) характера1) соответственно уровню бюджета бюджетной системы
Российской Федерации.
Согласно ст. 6, 31 БК РФ контроль за исполнением бюджета
соответственно уровню бюджетной системы осуществляется
публично-правовым образованием, его органами самостоятельно
при соблюдении требований и ограничений БК РФ.
Уполномоченным органам (должностным лицам) определенного уровня бюджетной системы предписано принять правовые акты о создании (образовании) соответствующих органов
(подразделений) контроля (п. 3 ст. 1602-1 БК РФ) и вопросах их
полномочий в пределах, предусмотренных БК РФ.
Правовое регулирование деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля субъектов
1
См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
12
Российской Федерации и муниципальных образований основывается на ст. 157, 265–270 БК РФ. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, их уполномоченные должностные лица и органы обязаны создать данные органы и в отношении внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (контрольно-счетных органов) соответствующего
уровня принять правовые акты, предусмотренные Федеральным
законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – закон № 6-ФЗ), а также определить порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального)
финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований согласно п. 3
ст. 2681 БК РФ.
Законы субъектов Российской Федерации (решения муниципальных образований и иные правовые акты в сфере внешнего
регионального (муниципального) контроля) должны отвечать
общим требованиям к стандартам внешнего государственного и
муниципального аудита (контроля) Счетной палаты Российской
Федерации. В соответствии с ч. 6 ст. 35 Федерального закона от
05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
(далее – закон о Счетной палате) в целях реализации возложенных полномочий Счетная палата Российской Федерации разрабатывает и утверждает в установленном порядке общие требования
к стандартам внешнего государственного и муниципального
аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертноаналитических мероприятий контрольно-счетными органами
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Это, в частности, следующие нормативные правовые акты Счетной палаты Российской Федерации:
Общие требования к стандартам внешнего государственного
и муниципального финансового контроля (утверждены коллегией
Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 12.05.2012
№ 21К (854);
13
Общие требования к стандартам внешнего государственного
и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (утверждены коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 17.10.2014 № 47К/22 (993);
приказ от 31.12.2015 № 137 «Об утверждении Порядка эксплуатации государственной информационной системы «Официальный сайт Российской Федерации в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального)
финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений»;
приказ от 11.01.2016 № 1 «Об утверждении Правил формирования и размещения информации в государственной информационной системе «Официальный сайт Российской Федерации в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для
размещения информации об осуществлении государственного
(муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений»;
приказ от 29.03.2016 № 35 «Об утверждении Порядка ведения справочников и классификаторов в государственной информационной системе «Официальный сайт Российской Федерации в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для
размещения информации об осуществлении государственного
(муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений»;
приказ от 09.06.2016 № 54 «Об утверждении Порядка ведения классификатора «Классификатор нарушений в сфере государственного (муниципального) финансового аудита (контроля)»
и справочника «Нормативные правовые акты» в государственной
информационной системе «Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в
сфере бюджетных правоотношений».
Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются
14
и направляются объектам контроля в соответствии с законом о
Счетной палате и законом № 6-ФЗ (п. 31 ст. 2702 БК РФ).
Одновременно согласно ст. 2644 БК РФ внешняя проверка
годового отчета об исполнении местного бюджета может осуществляться контрольно-счетным органом субъекта Российской
Федерации в случае заключения соглашения представительным
органом муниципального образования с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового
контроля и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований БК РФ с учетом
особенностей, установленных федеральными законами.
Бюджетные полномочия внутренних органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению
государственного (муниципального) контроля установлены п. 1
ст. 157, ст. 265–270 БК РФ.
Согласно п. 3 ст. 2692 БК РФ внутренний государственный
(муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Это постановления Правительства Российской Федерации:
от 06.02.2020 № 95 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового
контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля»;
от 06.02.2020 № 100 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов
внутреннего государственного (муниципального) финансового
контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального)
финансового контроля»;
от 27.02.2020 № 208 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Планирование проверок, ревизий и обследований»;
15
от 23.07.2020 № 1095 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований».
Органы внутреннего государственного (муниципального)
финансового контроля согласно п. 3 ст. 2692 БК РФ могут издавать ведомственные правовые акты (стандарты), обеспечивающие
осуществление полномочий по внутреннему государственному
(муниципальному) финансовому контролю, в случаях, предусмотренных федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Минфин России, финансовые органы субъектов Российской
Федерации (муниципальных образований), органы управления
государственными внебюджетными фондами принимают решения по вопросам применения бюджетных мер принуждения в силу п. 1 ст. 3063 БК РФ согласно постановлению Правительства
Российской Федерации от 07.02.2019 № 91 «Об утверждении
Правил принятия Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации
(муниципальных образований), органами управления государственными внебюджетными фондами решений о применении
бюджетных мер принуждения, решений об изменении решений о
применении бюджетных мер принуждения, решений об отмене
решений о применении бюджетных мер принуждения или решений об отказе в применении бюджетных мер принуждения».
По решению Минфина России, финансового органа субъекта Российской Федерации, финансового органа муниципального
образования срок исполнения бюджетной меры принуждения,
указанный в абз. 1 п. 6 ст. 3062 БК РФ, может быть продлен в
случаях и на условиях, установленных соответствующим финансовым органом в соответствии с общими требованиями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации
от 24.10.2018 № 1268 «Об утверждении общих требований к
установлению случаев и условий продления срока исполнения
бюджетной меры принуждения».
В силу п. 3 ст. 157 БК РФ Федеральное казначейство проводит анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся
16
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций), в соответствии с приказом Минфина России от 31.12.2019 № 263н «Об утверждении
Порядка проведения Федеральным казначейством анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного
(муниципального) финансового контроля, являющихся органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций)».
Правовое регулирование внутреннего финансового аудита
(контроль отдельных участников бюджетного процесса на определенном уровне публично-правового образования) предусмотрено ст. 1602-1 БК РФ. Внутренний финансовый аудит на основании п. 5 ст. 1602-1 БК РФ осуществляется согласно федеральным
стандартам внутреннего финансового аудита, установленным в
соответствии со ст. 1602-1 БК РФ Минфином России в следующих
приказах:
от 14.11.2019 № 1031 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению мониторинга качества финансового
менеджмента»;
от 21.11.2019 № 195н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Права и обязанности
должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего
финансового аудита»;
от 21.11.2019 № 196н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Определения, принципы
и задачи внутреннего финансового аудита»;
от 18.12.2019 № 237н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Основания и порядок
организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита»;
от 22.05.2020 № 91н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Реализация результатов
внутреннего финансового аудита».
В то же время администратор бюджетных средств вправе
передать полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита главному администратору бюджетных средств, в ведении которого он находится, или другому администратору бюджетных средств, находящемуся в ведении данного главного ад17
министратора бюджетных средств, в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита (п. 4 ст. 1602-1
БК РФ).
КоАП РФ предписывает субъектам Российской Федерации
установить перечни должностных лиц (применительно к региональным и местным бюджетам), наделенных полномочиями производства по делам об административных правонарушениях в
пределах, установленных законодательством об административных правонарушениях (ч. 5, 7 ст. 28.3 КоАП РФ).
18
Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов в бюджетной сфере
§ 1. Основы организации прокурорского надзора
за исполнением законов и соответствием законам
правовых актов в бюджетной сфере
Решением коллегии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 17.03.2020 «Об итогах работы органов прокуратуры за 2019 год и задачах по укреплению законности и правопорядка на 2020 год» прокурорам всех уровней поручено осуществлять системную работу по надзору за исполнением бюджетного
законодательства.
Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства с учетом установленной структуры бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ), особенностей правового регулирования бюджетных правоотношений осуществляется
на всех уровнях системы органов прокуратуры, в том числе прокуратурами субъектов Российской Федерации, приравненными к
ним военными и другими специализированными прокуратурами,
прокуратурами городов и районов.
Организация прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства регламентируется указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 18.03.2020
№ 170/7 «Об активизации прокурорского надзора за исполнением
требований законодательства о целевом использовании бюджетных средств» и общими требованиями, содержащимися в следующих приказах Генерального прокурора Российской Федерации:
от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов
прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными
(представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;
от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за
законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления»; от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и
19
свобод человека и гражданина»; от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и
других специализированных прокуратур»; от 24.11.2008 № 243
«Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»; от 28.12.2009
№ 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»; от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по
противодействию преступности»; от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы»; от
21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора
за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами
и организациями»; от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей
среды и природопользовании»; от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о
противодействии коррупции»; от 08.08.2018 № 485 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2018–2020 годы»; от 02.11.2018 № 723 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса»; от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов»; от 16.07.2020
№ 380 «Об организации информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации», а также в
совместном приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 405, Министра обороны Российской Федерации № 484,
Минпромторга России № 2193, ФАС России № 677/15 от
31.07.2015 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия в сфере оборонно-промышленного комплекса».
Полномочия прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства определяются ст. 6, 7, 91, 21–251 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской
Федерации» (далее – закон о прокуратуре), БК РФ (ст. 26411),
20
ст. 27, 291, 292 закона № 184-ФЗ, ст. 77 закона № 131-ФЗ, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», КоАП РФ и др.
В то же время следует иметь в виду, что органы прокуратуры выступают администраторами доходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации согласно требованиям БК РФ,
федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год, приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2020 № 22-10 «Об осуществлении подведомственными Генеральной прокуратуре Российской Федерации органами
прокуратуры и федеральными казенными учреждениями бюджетных полномочий администратора доходов федерального
бюджета», от 30.01.2020 № 23-10 «Об осуществлении Генеральной прокуратурой Российской Федерации бюджетных полномочий главного администратора и администратора доходов федерального бюджета», от 30.01.2020 № 24-10 «Об осуществлении
подведомственными Генеральной прокуратуре Российской Федерации органами прокуратуры бюджетных полномочий главного
администратора доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов».
К объектам прокурорского надзора относятся территориальные органы Федерального казначейства; финансовые органы
(министерства финансов, управления финансов на местах); контрольно-счетные органы законодательных (представительных)
органов, органы государственного (муниципального) финансовобюджетного контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций); органы контроля статусных участников бюджетных правоотношений; территориальные органы ФАС России в качестве органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в
сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; администраторы доходов бюджета; главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств.
В целях противодействия хищениям и иным злоупотреблениям в
бюджетной сфере проверки также следует проводить в коммерческих и некоммерческих организациях, получающих бюджетные средства на основании договоров (соглашений) с уполномо21
ченными органами государственной власти и органами местного
самоуправления (получателей субсидий, грантов, исполнителей
по государственным и муниципальным контрактам и др.).
Актуальными направлениями прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются надзор за исполнением законов при реализации национальных проектов,
государственных (муниципальных) программ, расходов бюджетов в сферах жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, дорожной деятельности, информатизации органов власти и
подведомственных им организаций.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением
бюджетного законодательства во многом зависит от организации
мониторинга состояния законности.
Источники информации о состоянии законности в бюджетной сфере включают:
информацию, обязательную к размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (ст. 13 Федерального
закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), данные государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (постановление Правительства
Российской Федерации от 30.06.2015 № 658 «О государственной
интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет»), Единой информационной системы в сфере закупок (ст. 4 закона № 44-ФЗ);
правовые акты соответствующего и вышестоящего уровней
о бюджете, правовые акты, взаимосвязанные с бюджетным обеспечением, с документами по оценке их законности, антикоррупционности;
отчетные данные органов финансово-бюджетного контроля,
отчетные данные финансового органа, отчеты поднадзорного
публично-правового образования в бюджетной сфере, в части
консолидированного бюджета (абз. 5 ст. 7, ч. 5 ст. 14, ч. 5 ст. 15
БК РФ), отчеты о реализации государственных и муниципальных
программ, реестров расходных обязательств (п. 4, 5 ст. 87 БК РФ,
приказ Минфина России от 10.08.2018 № 167н «Об утверждении
Порядка представления реестров расходных обязательств субъек22
тов Российской Федерации, сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, и признании утратившим силу приказа
Министерства финансов Российской Федерации от 31 мая 2017 г.
№ 82н»);
информацию о долговых обязательствах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 5, 6 ст. 121 БК
РФ, приказ Минфина России от 08.12.2015 № 194н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской
Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной
в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований»);
данные бюджетной отчетности об исполнении бюджета, исполнении консолидированного бюджета (ст. 2643 БК РФ, приказ
Минфина России от 28.12.2010 № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»), а также статистической отчетности;
информацию об уголовном преследовании по делам о преступлениях в бюджетной сфере;
информацию о судебных спорах в бюджетной сфере, в том
числе по искам к бюджетам и др.
Текущая деятельность, осуществляемая независимо от поступления информации о нарушениях законов, по надзору за исполнением бюджетного законодательства включает:
правовую оценку полноты, своевременности и законности
правовых актов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;
правовую оценку законности и обоснованности правового
акта о бюджете соответствующего уровня;
правовую оценку полноты, своевременности и законности
иных правовых актов бюджетной сферы, их сопоставимость;
анализ обосновывающей информации при внесении изменений в бюджет вышестоящего и соответствующего уровней бюджетной системы;
правовую оценку законности совершения поднадзорными
органами и должностными лицами действий по обеспечению ле23
гитимности бюджетного финансирования и принятию актов,
установленных БК РФ, до начала исполнения бюджета;
проверку деятельности органов бюджетно-финансового контроля, отдельных участников бюджетного процесса по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита, в том
числе проверку полноты и своевременности, законности правовых
актов о контроле в бюджетной сфере согласно ст. 1602-1, 265–2702
БК РФ, закону № 6-ФЗ;
проверку исполнения бюджетного законодательства при
финансировании государственных (муниципальных) программ
(ст. 179 БК РФ);
проверку исполнения бюджетного законодательства при
финансировании расходов, предусмотренных национальными
проектами;
проверку исполнения законов при осуществлении закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, выполнения государственного оборонного заказа.
Планирование прокурорских проверок необходимо осуществлять как самостоятельно, так и во взаимодействии с территориальными органами Федерального казначейства, контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Повышению эффективности планирования
и проведения проверок будет способствовать регулярный обмен
информацией с территориальными органами ФАС России, Федерального казначейства, МВД России, ФСБ России, Росфинмониторинга, органами регионального и муниципального контроля о
допускаемых в данной сфере правонарушениях, поступивших
обращениях, проведенных проверках и принятых мерах реагирования.
Взаимодействие прокурора, осуществляющего надзор за исполнением бюджетного законодательства, с прокурорами различной функциональной и отраслевой специализации осуществляется:
при проверках законности и антикоррупционности правовых
актов при принятии органами государственной (муниципальной)
власти правовых актов, обусловливающих публичные норматив24
ные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств, в части соблюдения требований ст. 83, 87 БК РФ;
при проверках органов, наделенных правомочием на привлечение к административной ответственности, налоговой и
иных видов юридической ответственности, в части соблюдения
ими требований ст. 41, 46, 1601 БК РФ как администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
при проверках в сфере государственного (муниципального)
имущества в части расходов и доходов бюджета на его содержание и использование;
при проверках налогового законодательства в части принятия решений налоговыми органами об изменении срока уплаты
налога, сбора, страховых взносов, а также пени и штрафа в порядке, предусмотренном гл. 9 Налогового кодекса Российской
Федерации (далее – НК РФ);
при проверках исполнения судебных актов по обращению
взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
при применении мер прокурорского реагирования на нарушения законов в бюджетной сфере.
В то же время прокурорские проверки исполнения различного законодательства государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, государственными внебюджетными фондами во всяком случае должны включать дополнительные вопросы о целевом использовании ими бюджетных
средств, равно как и проверки автономных, бюджетных учреждений, и при наличии к тому оснований иных юридических лиц,
получающих средства из бюджета.
Взаимодействие с прокурорами, осуществляющими надзор в
уголовно-процессуальной сфере на досудебных стадиях уголовного судопроизводства и участвующими в суде, осуществляется
по вопросам:
перечисления средств от конфискации имущества, полученного в результате совершения преступления1;
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.03.2017 № 5-П «По делу о проверке
конституционности пункта 1 части третьей статьи 81 и статьи 4016 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина
А.Е. Певзнера».
25
возмещения ущерба, причиненного бюджетам бюджетной
системы Российской Федерации (государству) в результате преступления, иных противоправных деяний1;
взысканий (в том числе штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации, подлежащих зачислению в
бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
исполнения судебных актов по обращению взыскания на
средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Важным является межведомственное взаимодействие с органами контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере различных уровней бюджетной системы и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, при проведении правовой оценки целевого использования межбюджетных трансфертов, законности финансирования государственных (муниципальных) программ, особенно долгосрочных в форме субсидий.
Организация прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства должна обеспечивать комплексный
подход к информационно-аналитической деятельности и к восстановлению и обеспечению режима законности.
Восстановление законности актами прокурорского реагирования диктует необходимость их комплексного применения в целях предупреждения, выявления, пресечения правонарушений,
привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещения причиненного вреда, защиты нарушенных
прав, свобод и законных интересов человека, общества и государства, а также недопущения впредь подобных нарушений.
Принесение в соответствии со ст. 23 закона о прокуратуре
протеста на противоречащий закону правовой акт, принятый (изданный) законодательным (представительным) органом, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации
муниципального образования, равно как обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством
Российской Федерации, не приостанавливает бюджетный процесс и, соответственно, бюджет подлежит исполнению финансо1
См., напр., решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 15.12.2017 «Об организации работы по обеспечению участия прокуроров в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе».
26
вым органом, получателем бюджетных средств, иными участниками бюджетного процесса. В связи с этим наряду с принесением
протеста в нормотворческий орган следует рассматривать вопрос
о внесении предостережения финансовому органу, иному статусному участнику бюджетного процесса в целях предупреждения
правонарушения (незаконного бюджетного финансирования) согласно ст. 251 закона о прокуратуре, указанию и.о. Генерального
прокурора Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».
Прокурор, выявив отсутствие вопреки требованиям БК РФ
обязательных правовых актов, например нормативного порядка
предоставления бюджетных средств, субсидий субъектам предпринимательства, правомочен внести представление об устранении нарушений закона (на действия (бездействие) поднадзорных
органов и их должностных лиц) в порядке, предусмотренном
ст. 24 закона о прокуратуре, либо обратиться в суд с требованием
о понуждении к совершению установленных законом действий.
Ввиду особенностей бюджетного процесса одновременно следует
оценивать необходимость объявлять (вносить) предостережение
финансовому органу, получателю бюджетных средств в целях
предупреждения незаконного бюджетного финансирования.
Возбуждение дела об административном правонарушении
согласно ст. 25 закона о прокуратуре, ст. 24.6, 25.11, 28.4 КоАП
РФ, вынесение мотивированного постановления о направлении
соответствующих материалов в следственный орган или орган
дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по
фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в соответствии с п. 2 ст. 27 закона о прокуратуре,
ст. 37 УПК РФ направлено на привлечение виновного лица к
установленной законом ответственности, однако не разрешает
вопроса пресечения противоправного бюджетного финансирования, поэтому необходимо рассматривать вопрос о внесении представления об устранении нарушений закона (на действия (бездействие) поднадзорных органов и их должностных лиц) в порядке,
предусмотренном ст. 24 закона о прокуратуре, с требованием о
принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
27
Во всех случаях надлежит разрешать вопрос о последствиях
бюджетного правонарушения, восстановлении средств бюджета
как при внесении представления об устранении нарушений закона участнику бюджетного процесса, органу бюджетнофинансового контроля, правомочным на обращение в суд, так и
при самостоятельном обращении прокурора в суд в порядке,
установленном процессуальным законодательством. При обращении взысканий на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации следует инициировать обращение с
регрессным иском (гл. 241 БК РФ) или самостоятельно обращаться в суд с таким иском.
Правонарушения в бюджетной сфере также оценивают с позиции антикоррупционного законодательства.
§ 2. Методика прокурорской проверки соответствия
федеральному законодательству законов
и решений о бюджете
Проверка включает в себя изучение правовых актов о бюджетном процессе и бюджетном устройстве на предмет их соответствия изменениям в законах, имеющих бόльшую юридическую силу, полноты и своевременности их принятия (особое
внимание следует уделить принятию правовых актов и совершению действий, предусмотренных изменениями в БК РФ). Анализируются исполнение бюджета предыдущего финансового года и
сопоставимость показателей принимаемого бюджета; сопоставимость показателей бюджета вышестоящего уровня и проверяемого бюджета при межбюджетных отношениях, регулируемых источников доходов, а также нормотворческая деятельность с точки
зрения определения правовых актов, влекущих бюджетные обязательства; изучаются реестр расходных обязательств (ст. 65, 87
БК РФ), влияющих на доходную часть бюджета, реестр источников доходов бюджета (ст. 471 БК РФ), долговых обязательств и
долговой книги (ст. 121 БК РФ).
Проверке подлежат законность, обоснованность и полнота
правовых актов в сфере межбюджетных отношений (в том числе
о передаче отдельных государственных полномочий), а также совершение действий, направленных на обеспечение законности
28
бюджетного процесса; исполнение правовых положений БК РФ,
общефедеральных предписаний (ст. 3 БК РФ), законодательства
субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе соответствующего уровня публичной власти. Исследуются проект бюджета, принятый закон (решение) о бюджете, документы и материалы, прилагаемые к проекту бюджета, заключения органов,
наделенных контрольными функциями, другие необходимые документы, данные учета и отчетности.
Алгоритм оценки законности правового акта о бюджете
совпадает с алгоритмом прокурорской проверки законности правовых актов. Кроме того, выясняют следующие специальные вопросы:
1. Относятся ли регулируемые отношения к предмету ведения соответствующего уровня власти. Следует учитывать, что
принятие бюджета – вопрос исключительного ведения соответствующего публично-правового образования (ст. 14, 15, 31
БК РФ, п. 1, 3 ст. 2613 закона № 184-ФЗ, ч. 3 ст. 17, ст. 52 закона
№ 131-ФЗ).
2. Наделены ли орган, должностное лицо, издавшие исследуемый правовой акт, правом регулирования данных отношений
(ст. 10 Конституции Российской Федерации, подп. «д» п. 1 ст. 1,
подп. «а», «е» п. 2 ст. 5 закона № 184-ФЗ, ч. 1, 2 ст. 34, п. 2 ч. 10
ст. 35 закона № 131-ФЗ1, ст. 31, 153, 154, 171 БК РФ). Исключение допускается по уровню бюджетной системы с сохранением
бюджетных полномочий законодательных (представительных),
исполнительных органов публичной власти в переходный период
(гл. 12 закона № 131-ФЗ); с введением временной финансовой
администрации (гл. 191 БК РФ).
3. Соответствует ли форма правового акта требованиям законодательства – закон о бюджете субъекта Российской Федерации, решение о бюджете муниципального образования (ст. 6, 11,
ч. 2 ст. 13, ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ст. 32, 153 БК РФ, подп. «а» п. 2
ст. 5 закона № 184-ФЗ, ч. 10 ст. 35, ч. 3 ст. 43 закона № 131-ФЗ).
1
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от
01.12.2004 № 59-Г04-22.
29
4. Соответствует ли структура бюджета предписаниям,
имеющим бόльшую юридическую силу (ст. 29 БК РФ). Требования к структуре правового акта зачастую направлены на обеспечение единства правового пространства, сопоставимость показателей бюджетов различных уровней, формирование консолидированного бюджета. Правовая оценка структуры бюджета предполагает установление законности и обоснованности группировки доходов и расходов бюджета, источников финансирования
дефицита бюджета, наличия обособленных статей расходов и
межбюджетных фондов.
4.1. Соблюдение требований единства бюджетной классификации (ст. 18, 29 БК РФ), а также требований приказа Минфина России от 06.06.2019 № 85 «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения», правовых актов финансовых органов субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления.
В соответствии со ст. 19 БК РФ бюджетная классификация
Российской Федерации включает:
классификацию доходов бюджетов;
классификацию расходов бюджетов;
классификацию источников финансирования дефицитов
бюджетов;
классификацию операций публично-правовых образований
(далее – классификация операций сектора государственного
управления).
Прокурор проверяет наличие бюджетной классификации согласно утвержденным составам и легитимности их содержания.
Несоответствие проверяемого бюджета бюджетной классификации Российской Федерации является грубым нарушением бюджетного законодательства, поскольку не предполагает легитимного бюджетного финансирования.
4.2. Соблюдение требований об утверждении определенных
расходов отдельной строкой бюджета (отдельно от иных доходов
и расходов бюджета)1.
1
Применяется с учетом ограничений, установленных ст. 35 БК РФ. Это требование
направлено исключительно на обеспечение мониторинга бюджетной системы, бюджетного учета и отчетности.
30
В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации,
возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по
предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5
ст. 263 закона № 184-ФЗ, и расходных обязательств субъектов
Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из
федерального бюджета (ч. 4 ст. 14 БК РФ).
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются
средства, направляемые на исполнение расходных обязательств
муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 4 ст. 15
БК РФ).
В силу абз. 3 п. 4 ст. 21 БК РФ присваиваются уникальные
коды целевых статей расходов каждому публичному нормативному обязательству, межбюджетному трансферту, инициативному проекту, предусмотренному ст. 261 закона № 131-ФЗ.
Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения (п. 2 ст. 741 БК РФ).
Раздельно предусматриваются ассигнования на исполнение
действующих и принимаемых обязательств (п. 2 ст. 1742 БК РФ).
При проведении проверки также следует иметь в виду иные
требования, установленные п. 3 ст. 1841 БК РФ.
Такая структура позволяет при проведении проверки исполнения бюджета по расходам выделить средства определенного
целевого назначения, расходованные за определенный период.
31
4.3. Создание резервного фонда исполнительного органа
государственной власти (местной администрации) и законность
определения его размера (ст. 81 БК РФ). Запрещается создание
резервных фондов законодательных (представительных) органов
и депутатов законодательных (представительных) органов (п. 2
ст. 81 БК РФ).
4.4. Создание фондов финансовой поддержки и достоверность их показателей (гл. 16 БК РФ, ст. 60, 61 закона № 131-ФЗ).
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Создание иных фондов, дозволенных БК РФ (например, дорожный фонд (ст. 1794 БК РФ).
5. Определены ли правовым актом о бюджете обязательные
показатели бюджета (ст. 1841 БК РФ). Показателями, подлежащими утверждению бюджетом, являются:
общий объем доходов бюджета и нормативы распределения
доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 1, 2 ст. 1841 БК РФ).
Пункт 2 ст. 1841 БК РФ не распространяется на нормативы,
предусмотренные приложением к Федеральному закону от
31.07.2020 № 263-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты
Российской Федерации»;
общий объем расходов бюджета (п.1 ст. 1841 БК РФ);
дефицит (профицит) бюджета (п. 1 ст. 1841 БК РФ);
общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на
исполнение публичных нормативных обязательств (абз. 6 п. 3
ст. 1841 БК РФ);
объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других
бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом
году (очередном финансовом году и плановом периоде) (абз. 7
п. 3 ст. 1841 БК РФ);
верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) верхний предел государственного (муни32
ципального) внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в
том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям (абз. 10 п. 3 ст. 1841 БК РФ применяется
при составлении, утверждении и исполнении бюджетов, начиная
с бюджетов на 2020 год);
распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям
(государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также
по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в
случаях, установленных соответственно БК РФ, законом субъекта
Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (абз. 4 п. 3
ст. 1841 БК РФ);
источники финансирования дефицита бюджета, установленные ст. 95, 96 БК РФ на очередной финансовый год (очередной
финансовый год и плановый период);
общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый
год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета (без учета
расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных
трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение), на второй год
планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за
счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение) (абз. 8 п. 3 ст. 1841 БК РФ);
33
расходы на исполнение судебных актов, предусматривающих взыскания за счет средств казны субъекта (муниципального
образования) (ст. 2422 БК РФ);
перечень главных администраторов доходов бюджета;
перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
проекты документов бюджетного обеспечения и финансирования получателей бюджетных средств, автономных (бюджетных) учреждений;
иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации,
бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного
бюджета, установленные соответственно БК РФ, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом
представительного органа муниципального образования.
Проверка структуры бюджета и обязательных показателей
предполагает сопоставление обязательных показателей и данных
бюджетной классификации (ст. 29 БК РФ). Так, утвержденный
показатель расходов бюджета сопоставляется с классификацией
расходов. Проверяется выделение отдельной строкой определенных расходов, исследуются расходы бюджета с точки зрения соблюдения предметов ведения соответствующего публичноправового образования (ст. 6, 14, 15, 65, 85, 86 БК РФ), учитывая
недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих
исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств
консолидированных бюджетов или без определения бюджета,
за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств (ст. 31 БК РФ).
Аналогичным образом от установленной суммы доходов исследуется классификация доходов с точки зрения законности отнесения источников доходов к бюджету соответствующего уровня, с точки зрения бюджетного и налогового законодательства
(ст. 39 БК РФ), соблюдение установленных нормативов отчисле34
ний и сопоставимость показателей бюджетов соответствующего
и вышестоящего уровней (ст. 56, 58, 61–62 БК РФ).
6. Установлены ли в законе (решении) о бюджете расходные
обязательства данного уровня публичной власти, полно ли они
отражены, достоверно ли определены (ст. 29, 30, 32, 35, 37, 38,
87, 1742 БК РФ). Необходимо выяснить:
установленные виды и объемы расходов, передаваемых с
одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на
другой. Одновременно это обстоятельство исследуется при проверке наличия и законности правового акта о передаче отдельных
государственных полномочий (гл. 4 закона № 131-ФЗ, п. 6 ст. 263
закона № 184-ФЗ);
расходные обязательства бюджета данного уровня (подуровня) бюджетной системы (ст. 6, 65, 85, 86 БК РФ). Изучению
подлежат реестр расходных обязательств (ст. 87 БК РФ), государственные (муниципальные) (ст. 179 БК РФ) и ведомственные целевые программы (ст. 1793 БК РФ), дорожные фонды (ст. 1794 БК
РФ), бюджетная классификация расходов (ст. 21 БК РФ), классификация операций сектора государственного управления (ст. 231
БК РФ) и др.
При проведении проверки анализируется законность установления и полнота отражения обязательных расходов бюджета данного уровня (подуровня) бюджетной системы. Обязательные расходы диктуются вопросами ведения публичноправового образования (ст. 6, 32, 65, 87 БК РФ), объем бюджетного финансирования подлежит экономическому обоснованию
(ст. 37 БК РФ) и ориентирован на социально-экономическую и
политическую ситуацию в стране и публично-правовом образовании Российской Федерации (ст. 170, п. 2 ст. 172 БК РФ). Расходы бюджета отражаются в классификации расходов бюджета
(ст. 21, 87 БК РФ). В соответствии со ст. 6, 65, 85, 87 БК РФ расходные обязательства обусловлены правовыми актами соответствующего уровня публичной власти (ст. 84, 85, 86 БК РФ), поэтому оценка полноты и легитимности бюджетных обязательств
включает в себя предварительную оценку законности правовых
актов поднадзорных органов и должностных лиц, оценку законности возникновения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ),
отражение таких правовых актов в реестре расходных обяза35
тельств (п. 1 ст. 87 БК РФ), а также оценку законности приостановления действия иного правового акта в связи с отсутствием
бюджетного финансирования (неполного финансирования) на соответствующий год.
Проверяется полнота отражения расходов, обособленное отражение определенных видов расходов и законность установления расходного обязательства, а именно:
расходы, осуществляемые в связи с передачей отдельных
полномочий (гл. 4 закона № 131-ФЗ, п. 6 ст. 263 закона № 184-ФЗ);
расходы иных уровней бюджетной системы в случаях, если
такое право предусмотрено федеральными законами (ст. 263-1 закона № 184-ФЗ, ч. 4 ст. 20 закона № 131-ФЗ);
расходы иных уровней бюджетной системы, осуществляемые в случаях, если возможность осуществления таких обязательств предусмотрена федеральными законами (ст. 263-1 закона
№ 184-ФЗ, ч. 5 ст. 20 закона № 131-ФЗ).
Следует также иметь в виду, что публично-правовые образования вправе:
принимать правовые акты о дополнительных мерах социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах
положений, устанавливающих указанное право и возможность
(ч. 3 ст. 263-1 закона № 184-ФЗ, ч. 5 ст. 20 закона № 131-ФЗ);
регулировать другие вопросы, не отнесенные к компетенции
иных органов публично-правовых образований и не исключенные из компетенции (абз. 6 п. 1 ст. 2614 закона № 184-ФЗ, ч. 2
ст. 141, ч. 2 ст. 151, ч. 2 ст. 161 закона № 131-ФЗ).
При проверке следует обращать внимание на:
недопустимость расходов на решение вопросов, отнесенных
к компетенции бюджета иного уровня бюджетной системы, за исключением случаев, установленных законом (абз. 6 ст. 31 БК РФ,
абз. 3 п. 1 ст. 2614 закона № 184-ФЗ, ч. 6 ст. 53 закона № 131-ФЗ);
ограничения правомочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (абз. 5 ст. 31 БК РФ), связанные с получателями бюджетных средств, лицами, получающими средства
из бюджета; с установленными бюджетной классификацией ста36
тьями расходов бюджета; с установленными условиями бюджетного финансирования.
7. Законность и обоснованность определения источников
доходов бюджета и полнота их отражения (ст. 29, 30, 32, 33, 35,
37, 1742 БК РФ).
Исследование полноты отражения доходов и расходов бюджета (ст. 32 БК РФ) основывается на следующих показателях:
установленные налоговые, имущественные, бюджетные и
иные источники формирования доходной части бюджета. Необходимо иметь в виду, что законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие внесение изменений в законодательство субъекта Российской Федерации о налогах и сборах, принятые после дня внесения в законодательный (представительный)
орган проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации
на очередной финансовый год и плановый период, приводящие к
изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, должны содержать положения о вступлении в силу указанных законов субъекта Российской Федерации
не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым
годом (абз. 2 п. 2 ст. 1741 БК РФ).
Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие внесение изменений в нормативные правовые акты представительного органа
муниципального образования о налогах и сборах, принятые после
дня внесения в представительный орган проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), приводящие к изменению доходов
(расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать положения о вступлении в силу указанных нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования не ранее 1 января года, следующего за
очередным финансовым годом (абз. 3 п. 2 ст. 1741 БК РФ).
Согласно п. 1 ст. 1741 БК РФ доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития
территории, действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган,
а также принятого на указанную дату и вступающего в силу в
очередном финансовом году и плановом периоде законодатель37
ства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Правильное указание процентных соотношений по регулирующим доходам (ст. 56, 58, 61–63 БК РФ).
8. Законность и обоснованность определения экономических
показателей бюджета:
соблюдение принципов сбалансированности бюджета
(ст. 33 БК РФ) и общего (совокупного) покрытия расходов
(ст. 35 БК РФ) по следующей формуле: все расходы = суммарный
объем доходов + поступления из источников дефицита – суммы
выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования
дефицита бюджета, – изменения остатков на счету по учету
средств бюджетов;
соблюдение предельного размера дефицита бюджета (ст. 921
БК РФ).
Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит
местного бюджета, сложившийся по данным годового отчета об
исполнении соответствующего бюджета, должен соответствовать
ограничениям, установленным п. 2, 3 ст. 921 БК РФ. Превышение
по данным годового отчета об исполнении соответствующего
бюджета установленных данной статьей ограничений является
нарушением бюджетного законодательства и влечет применение
предусмотренных БК РФ мер принуждения (п. 4 ст. 921 БК РФ).
8.1. Долг бюджета, его предельные показатели (ст. 107
БК РФ).
8.2. Достоверность бюджета (ст. 37 БК РФ).
9. По вопросу соблюдения требований о регистрации закона
(решения) о бюджете действуют общий порядок регистрации
нормативных правовых актов (внесения изменений в нормативные правовые акты), специальные требования к составлению
консолидированного бюджета, а также ограничения в связи с созданием на соответствующем уровне неблагоприятного экономического положения (ст. 130, 136, гл. 191 БК РФ).
38
10. Своевременно ли принят правовой акт о бюджете. Понятие своевременности принятия правового акта о бюджете
включает в себя:
своевременность составления проекта бюджета финансовым
органом (п. 2 ст. 171 БК РФ);
своевременность внесения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации,
местной администрацией проекта решения о бюджете на очередной финансовый год с определенными документами и материалами на рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст. 185 БК РФ);
своевременность утверждения правового акта о бюджете и
вступления его в силу (ст. 5, 12, 187 БК РФ).
Проверяя выполнение требований бюджетного законодательства о своевременности принятия закона (решения) и утверждения бюджета, необходимо учитывать, что бюджет принимается на очередной финансовый год или на очередной финансовый
год и плановый период (п. 4 ст. 169 БК РФ), финансовый год
соответствует календарному и длится с 1 января по 31 декабря
(ст. 12 БК РФ). В связи с этим принятие правовых актов о квартальном, полугодовом бюджете следует рассматривать как нарушение требований ст. 12, 14, 15, 29, 32 БК РФ, признавать их
незаконными и не подлежащими применению с момента издания,
а закон (решение) о бюджете – не принятым к установленному
сроку с введением режима временного управления бюджетом
(ст. 190, 191 БК РФ).
11. Опубликован ли в установленном порядке:
проект бюджета (п. 6 ст. 2613 закона № 184-ФЗ, ч. 3 ст. 28
закона № 131-ФЗ);
утвержденный бюджет (ст. 36 БК РФ);
закон (решение) о внесении изменений в бюджет (ст. 36 БК
РФ).
Необходимо проверять:
полный ли текст утвержденного бюджета (его проекта)
опубликован (бюджетная классификация относится к структуре
бюджета (ст. 18 БК РФ) и подлежит опубликованию);
соответствует ли текст опубликованного бюджета редакции,
принятой законодательным (представительным) органом;
39
опубликован ли закон (решение) о внесении изменений в
бюджет;
своевременно ли опубликованы проект бюджета, утвержденный бюджет (ст. 5, 12 БК РФ);
размещен ли закон (решение) о бюджете на официальном
сайте публично-правового образования (подп. «а» п. 2 ст. 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в государственной интегрированной информационной системе управления общественными
финансами «Электронный бюджет»);
судебные решения о признании бюджета или его части недействующими (ст. 13, ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 196 АПК РФ).
12. Соответствуют ли иные правовые положения закона
(решения) о бюджете нормам законов, имеющих бόльшую юридическую силу.
Внимания требуют нормы, предусматривающие включение
в закон (решение) о бюджете в качестве получателей бюджетных
средств лиц, не являющихся в силу ст. 152 БК РФ участниками
бюджетного процесса. При проверке форм бюджетного финансирования государственных и муниципальных унитарных предприятий необходимо учитывать, что выплата за счет средств
бюджета заработной платы работникам государственных муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений,
бюджетных учреждений является незаконной.
Проверке подлежит соблюдение установленных БК РФ запретов:
запрещается создание резервных фондов законодательных
(представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов (п. 2 ст. 81, п. 2 ст. 153 БК РФ);
запрещается возложение и осуществление законодательными (представительными) органами отдельных функций по исполнению бюджета (п. 2 ст. 153 БК РФ).
13. Наличие необходимых для принятия бюджета документов и материалов, предусмотренных ст. 1842 БК РФ, и их легитимность:
утвержденные соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации,
40
местной администрацией муниципального образования долгосрочные целевые программы (ст. 172, абз. 2 п. 2 ст. 179 БК РФ);
ведомственные целевые программы (при их наличии)
(ст. 1793 БК РФ);
прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год, одобренный
соответственно Правительством Российской Федерации, высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (п. 1 ст. 169, п. 2
ст. 172, ст. 173 БК РФ);
бюджетный прогноз (проект бюджетного прогноза, проект
изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период (п. 2
ст. 172 БК РФ);
пояснительная записка к прогнозу социально экономического развития (п. 4 ст. 173, п. 5 ст. 174 БК РФ);
основные направления бюджетной и налоговой политики
(п. 2 ст. 172, ст. 1842 БК РФ);
утвержденный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования) среднесрочный финансовый план (ст. 174 БК РФ), составляемый в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 169 БК РФ (если бюджет принимается на
один год); пояснительная записка к среднесрочному финансовому плану (абз. 2 п. 5 ст. 174 БК РФ);
предварительные итоги социально-экономического развития
соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического
развития соответствующей территории за текущий финансовый
год (ст. 1842 БК РФ);
пояснительная записка к проекту бюджета (ст. 1842 БК РФ);
методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов (ст. 1842, гл. 16 БК РФ);
проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый
год и плановый период) (п. 3 ст. 1102 БК РФ);
оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год (ст. 1842 БК РФ);
41
проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (ст. 1842 БК РФ);
предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного
(муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных
смет указанных органов, представляемые в случае возникновения
разногласий с финансовым органом в отношении указанных
бюджетных смет (ст. 1842 БК РФ);
сведения о проведении публичных слушаний, общественных обсуждений (п. 6 ст. 2613 закона № 184-ФЗ, ст. 28 закона
№ 131-ФЗ);
правовое заключение и антикоррупционная экспертиза,
иные заключения органов контроля;
иные документы и материалы.
§ 3. Методика прокурорской проверки соответствия
законам правовых актов о бюджетном устройстве
и бюджетном процессе
Бюджетное законодательство относится к публичному праву. Органы публичной власти, участники бюджетного процесса,
юридические лица публичного сектора, должностные и иные лица совершают действия только при наличии и достаточности правового регулирования.
Бюджетные правоотношения регулируют нормативные правовые акты:
устанавливающие вопросы ведения, компетенции публичноправового образования, его органов и должностных лиц;
определяющие бюджетное устройство и бюджетный процесс публично-правового образования;
определяющие
деятельность
органов
бюджетнофинансового контроля публично-правового образования;
закон (решение) о бюджете;
принятые в обеспечение и исполнение бюджета правовые
акты, действующие в финансовом году;
отраслевое законодательство, устанавливающее цель бюджетного финансирования.
42
В представленной совокупности правовых актов бюджет и
принятые в его обеспечение и исполнение правовые акты являются актами временного характера, действуют только в определенном финансовом году.
БК РФ регулирует вопросы принятия и исполнения нормативного правового акта о бюджете (ст. 10 БК РФ) и межбюджетных отношений, включает прямые нормы-предписания для всех
уровней публичной власти и нормы, обязывающие законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию, финансовый орган, иных статусных участников бюджетного процесса принять правовые акты по определенным вопросам. При этом правовые акты федерального уровня,
принятые во исполнение требований БК РФ, классифицируются
на имеющие федеральные предписания для всех уровней бюджетной системы и относящиеся исключительно к средствам федеральных бюджетов. Таким образом, на основании федерального правового регулирования БК РФ, согласно принципам бюджетного федерализма (ст. 29, 30) и самостоятельности (ст. 31,
311), предписывает федеральному законодателю (применительно
к уровню федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации), региональному
законодателю (применительно к уровню бюджетов субъектов
Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов), муниципальному образованию
(применительно к местным бюджетам) разработать правовые акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, в том числе
об органах контроля в бюджетной сфере, об учете и отчетности,
о межбюджетных отношениях. Принятие бюджета – исключительная компетенция соответствующего уровня публичной власти (за исключением случаев, предусмотренных гл. 191 БК РФ),
принятие (в том числе разработка) бюджета, исполнение бюджета
возможно только при легитимном правовом регулировании, отвечающем в том числе требованиям социально-экономического
состояния публично-правового образования в определенный период. Правомочием нормотворческой деятельности в пределах
компетенции, предоставленной БК РФ, обладают все участники
бюджетного процесса.
43
Таким образом, прокурор, выясняя правовую основу бюджетной деятельности, должен определить императивные нормы
БК РФ, общефедеральные правовые предписания (Правительства
Российской Федерации, Минфина России, иного федерального
министерства), региональные (муниципальные) нормативные и
иные правовые акты постоянного характера.
Правовые акты в бюджетной сфере определенного уровня
бюджетной системы можно объединить в четыре группы.
Первая группа:
правовой акт о бюджете на определенный финансовый год;
правовой акт об утверждении отчета об исполнении бюджета на определенный финансовый год;
правовой акт о государственном внебюджетном фонде, территориальном государственном внебюджетном фонде;
правовой акт об утверждении отчета об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда, территориального
государственного внебюджетного фонда.
Вторая группа:
правовые акты, регулирующие бюджетное устройство и
бюджетный процесс публично-правового образования;
правовые акты субъекта Российской Федерации, органов
местного самоуправления, принимаемые в сфере межбюджетных
отношений.
Третья группа:
правовые акты, относящиеся к формированию доходной части бюджета в соответствии с бюджетным законодательством;
правовые акты, относящиеся к расходной части бюджета;
правовые акты о сбалансированности бюджета.
Четвертая группа:
правовые акты об ответственности за нарушения бюджетного законодательства;
ненормативные правовые акты о привлечении лиц к ответственности.
В первую группу объединены «высшие» правовые акты на
определенный финансовый год, носящие временный характер
(ст. 12 БК РФ), и особые правовые акты – об утверждении отчета
об исполнении бюджета. На основании правовых актов, входящих во вторую группу, осуществляется бюджетное устройство
44
соответствующего уровня публичной власти и бюджетный процесс. Эти правовые акты носят постоянный характер. Третья
группа включает в себя правовые акты, регулирующие разнообразные общественные отношения. Отнесение этих правовых
актов к бюджетной сфере обусловлено тем, что практически любые правовые акты, принимаемые органами публичной власти
(ст. 6, 65 БК РФ), влияют на формирование доходной части бюджета (абз. 8 ст. 31, ст. 39, 41, п. 2, 3 ст. 59, п. 2, 3 ст. 64, ст. 1741
БК РФ) либо их реализация влечет расходы бюджета (абз. 8
ст. 31, ст. 65, 83, 84, 85, 86, 1742 БК РФ). Четвертую группу составляют охранительные правовые акты, обеспечивающие законность бюджетных правоотношений, эффективность деятельности
органов бюджетного контроля.
Субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями правовое регулирование осуществляется на каждой
стадии бюджетного процесса:
I стадия. Урегулирование отношений, возникающих в сфере
бюджетного управления бюджета соответствующего уровня
бюджетной системы.
II стадия. Правовое обеспечение законности бюджетного
процесса.
III стадия. Составление, рассмотрение проекта бюджета и
утверждение бюджета.
IV стадия. Исполнение правового акта о бюджете.
V стадия. Бюджетный учет и бюджетная отчетность.
Применительно к бюджетным отношениям специфика в
оценке законности правовых актов заключается в соблюдении
требований об установлении правовой основы проверяемых бюджетных отношений на определенную дату, сочетании актов постоянного и временного характера с приоритетом бюджета и сопоставимости правовых актов применительно к вопросу исследования между собой, что в совокупности и позволит утверждать о легитимности правового регулирования бюджетных отношений.
Процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам
представляет собой следующую последовательность действий.
Закон (решение) о бюджете принимается и исполняется в
порядке, установленном БК РФ и принятыми в соответствии с
императивными нормами БК РФ в его исполнение правовыми ак45
тами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Каждая стадия бюджетного процесса сопровождается определенным правовым актом (нормативного и ненормативного характера) и обеспечивается системой органов бюджетного контроля.
1. Получатель бюджетных средств в порядке и сроки, установленные законодательными и подзаконными нормативными
правовыми актами, представляет органу власти (вышестоящему
органу власти, в ведении которого он находится, – главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств) сведения о потребностях в бюджетном финансировании.
2. Главные распорядители (распорядители) бюджетных
средств аккумулируют потребности в бюджетном финансировании по своей ведомственной структуре, составляют установленные законодательством документы и передают в финансовый орган для составления проекта закона (решения) о бюджете.
Таким образом, на стадии формирования проекта бюджета
получатели бюджетных средств заявляют с соблюдением требований законности и обоснованности (ст. 37 БК РФ) о своей потребности в приобретении определенных товаров, работ и услуг,
сумме затрат применительно к каждому товару, работе и услугам
и предполагаемом периоде возникновения финансовой потребности в финансовом году (ст. 16–23 закона № 44-ФЗ).
3. Финансовый орган в порядке и сроки, установленные законодательством, составляет проект закона (решения) о бюджете
и передает его с прилагаемыми документами (ст. 1842 БК РФ) руководителю исполнительно-распорядительной ветви власти
(высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации
(руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для совершения
установленных законом бюджетных процессуальных действий и
внесения в законодательный (представительный) орган.
4. Бюджет принимается законодательным (представительным) органом в форме закона (федерального закона, закона субъекта Российской Федерации) и решения муниципального образования о местном бюджете.
46
Бюджет может приниматься на текущий финансовый год и
плановый период (3 года) и на финансовый год (1 год), но в любом случае принимается ежегодно. Финансовый год установлен с
1 января по 31 декабря.
5. Бюджет, принятый законодательным (представительным)
органом соответствующего уровня публичной власти, передается
через руководителя исполнительно-распорядительной ветви власти финансовому органу.
6. Финансовый орган доводит утвержденные бюджетом показатели до главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях
(допускается и доведение лимитов бюджетного финансирования)
и формирует сводную бюджетную роспись (ч. 2 ст. 2151, ст. 271
БК РФ).
7. Главные распорядители (распорядители) бюджетных
средств доводят показатели бюджета до получателей бюджетных
средств по своему ведомству в форме уведомлений о бюджетных
ассигнованиях и формируют бюджетную роспись по своему ведомству (ст. 158, 2191 БК РФ).
Главные распорядители (распорядители) бюджетных
средств:
утверждают бюджетные сметы получателей бюджетных
средств (ст. 158, 221 БК РФ);
утверждают государственное (муниципальное) задание автономных учреждений, бюджетных учреждений, план финансово-хозяйственной деятельности, план-график и другие документы, предусмотренные БК РФ.
Только на данной стадии бюджетного процесса начинается
(предписывается) фактическое исполнение бюджета по расходам.
Процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам
представляет собой следующее:
1. Исполнение бюджета, бюджетной сметы является обязанностью уполномоченных должностных лиц получателя бюджетных средств, направленной на достижение определенных их правовым статусом публичных задач и функций.
2. Исполнение бюджета по расходам возможно только после
утверждения бюджетной сметы и совершения иных процессуальных действий согласно закону № 44-ФЗ.
47
В случае если в течение финансового года вносились изменения в бюджет, сводную бюджетную роспись без внесения изменений в бюджет (ст. 217 БК РФ), то такие решения проводятся
в общем процессуальном порядке.
Аналогичным образом, если получатель испытывает недостаток бюджетных средств на определенную потребность, ему
следует обратиться к вышестоящему ведомственному органу
(главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств)
и после принятия соответствующего положительного решения
(в форме либо внесения изменения в бюджет и (или) сводную
бюджетную роспись, либо без внесения изменения в бюджет) до
него доводятся уведомлением сведения о дополнительных бюджетных ассигнованиях, утверждается бюджетная смета вышестоящим руководителем (главным распорядителем (распорядителем)
бюджетных средств) с учетом изменений по объему бюджетного
финансирования, и только после этих процессуальных действий
получатель совершает действия по принятию денежных обязательств бюджета.
48
Прокурорам следует иметь в виду, что для исполнения
бюджета по расходам, в зависимости от вида (формы) расходов
бюджета, руководителем исполнительной ветви власти, финансовым органом должны быть приняты нормативные правовые акты,
иные правовые акты. Неполнота правового регулирования является безусловным препятствием к бюджетному финансированию.
3. Получатель бюджетных средств исполняет закон (решение) о бюджете по расходам в рамках утвержденной ему бюджетной сметы (по целям (предмету договора), объему бюджетного финансирования и срокам).
Таким образом, бюджет принимается законодательным
(представительным) органом власти, исполняется получателем по
утвержденной вышестоящим органом бюджетной смете.
3.1. После утверждения бюджетной сметы получателем
должны быть совершены определенные законом процессуальные
действия и утверждены соответствующие документы:
план-график (ст. 16, п. 1 ст. 36 закона № 44-ФЗ);
другие документы, формируемые согласно закону № 44-ФЗ,
БК РФ (ст. 219);
процессуальные действия, необходимые для проведения
процедуры определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
3.2. Принятие получателем бюджетных средств денежных
обязательств (ст. 219 БК РФ).
Денежные обязательства – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные
средства в соответствии с выполненными условиями гражданскоправовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения (ст. 6 БК РФ).
3.3. Санкционирование оплаты денежных обязательств (п. 2
ст. 219 БК РФ), означающее совершение органом, организующим
исполнение бюджета, разрешительной надписи (акцепта) после
проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным
финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ,
49
в том числе документов, предусмотренных ст. 9 закона о бухгалтерском учете.
Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов
Российской Федерации (муниципальных образований), органы
управления государственными внебюджетными фондами при постановке на учет бюджетных и денежных обязательств, санкционировании оплаты денежных обязательств осуществляют в соответствии с установленным соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) порядком контроль за:
непревышением бюджетных обязательств над соответствующими лимитами бюджетных обязательств или бюджетными ассигнованиями, доведенными до получателя бюджетных средств,
а также за соответствием информации о бюджетном обязательстве коду классификации расходов бюджетов;
соответствием информации о денежном обязательстве информации о поставленном на учет соответствующем бюджетном
обязательстве;
соответствием информации, указанной в распоряжении для
оплаты денежного обязательства, информации о денежном обязательстве;
наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства.
Стадию исполнения бюджета по расходам завершает принятие товаров, работ, услуг и фактическое их использование согласно задачам и функциям соответствующего публичноправового образования.
§ 4. Прокурорский надзор за исполнением законов
при исполнении бюджета по доходам
Цель прокурорской проверки исполнения законов при исполнении бюджета по доходам заключается в том, чтобы средства, являющиеся источниками доходов бюджета (ст. 39, 41,
разд. II БК РФ), поступали на казначейские счета (единые счета)
соответствующего бюджета в органах федерального казначейства
50
(ст. 382, 40, ч. 6 ст. 2151, гл. 242 БК РФ)1 своевременно и в полном
объеме и чтобы главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов бюджетной системы надлежащим образом выполняли функцию по обеспечению доходной части бюджета
(ст. 1601 БК РФ).
Правовой статус главного администратора (администратора)
доходов бюджета придается органам власти, казенным учреждениям, отражается в положениях (уставах) об органе власти, законах (решениях) о бюджете и реестрах участников бюджетного
процесса (п. 5 ст. 152 БК РФ).
Проверка законности при исполнении бюджета по доходам
в значительной мере носит дополнительный характер к проверке
исполнения иного отраслевого законодательства, требований
ст. 1601 БК РФ администраторами доходов применительно к закрепленному источнику и включает исследование правовых актов (постановлений, решений), договоров (соглашений) в части
указания в адресате платежей единого счета в территориальных
органах федерального казначейства, направлена на выявление
иных счетов у органов публичной власти, казенных учреждений
вопреки запрету, установленному БК РФ.
Прокурор проверяет законность правовых актов субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований в сфере доходов бюджета (ст. 58, 59, 63, 631, п. 7 ст. 471 БК РФ), законность,
обоснованность и своевременность установления источника доходов согласно отраслевому законодательству (например, ст. 56,
561 закона № 131-ФЗ), а также с учетом требований ст. 1741
БК РФ о запрете налагать на юридические и физические лица не
предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий (ст. 30, 32 БК РФ).
Взаимосвязанность деятельности контролирующих органов
с обеспечением доходной части бюджетов бюджетной системы
определяется тем, что органам, правомочным на инициирование
(привлечение) к административной или иной ответственности,
предусматривающей имущественные взыскания (ст. 46 БК РФ),
1
Федеральный закон от 27.12.2019 № 479-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей».
51
должен быть придан статус администратора (главного администратора) доходов (п. 5 ст. 152, ст. 1601 БК РФ)1. В связи с этим
при проверке контролирующих органов недостаточно ставить
вопрос о результатах принятых ими мер по привлечению лиц к
административной ответственности, необходимо проверять исполнение ими требований п. 2 ст. 1601 БК РФ об учете и контроле
за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью
осуществления платежей в бюджет (пеней и штрафов по ним),
о ведении реестра источников доходов бюджета по закрепленным
за ним источникам доходов на основании перечня источников
доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
ФНС России, ее территориальные органы являются главным
администратором (администраторами) доходов бюджетов всех
уровней бюджетной системы от налоговых и иных платежей,
предусмотренных НК РФ. В сфере налогового законодательства
исследуются полнота введения (ст. 17 НК РФ) региональных
(ст. 14 НК РФ), местных (ст. 15 НК РФ) налогов, законность,
обоснованность установления льгот (ст. 56 НК РФ), согласование
с финансовым органом соответствующего уровня решения об изменении срока уплаты налога (ст. 63 НК РФ).
Проверка в сфере государственной (муниципальной) собственности как источника формирования доходной части бюджета включает вопросы полноты и всесторонности деятельности по
определению региональной, муниципальной собственности
(ст. 2611, 2612 закона № 184-ФЗ, ст. 50, 51 закона № 131-ФЗ, приказ Минэкономразвития России от 30.08.2011 № 424 «Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества», ст. 154 Федерального закона
от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи
с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
1
Приказ Минфина России от 23.12.2014 № 163н «О Порядке формирования и ведения
реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся
участниками бюджетного процесса».
52
и «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»). Представляется, что вся деятельность
органов управления имуществом нацелена на обеспечение доходной части бюджета либо снижение бремени ее содержания.
Проверка органов управления государственной (муниципальной) собственностью проводится с учетом правового статуса
главного администратора (администратора) и источников доходов. Следует обратить внимание, что Федеральный закон от
08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» внес изменения в распределение контрольной
функции органов управления имуществом, предписав возложить
контроль за имуществом, закрепленным собственником за государственными (муниципальными) учреждениями или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, на уполномоченный орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя
(п. 3 ст. 91 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Такая правовая конструкция обеспечивает исполнение требований ст. 692 БК РФ в части расходов по
содержанию и использованию такого имущества.
§ 5. Прокурорский надзор за исполнением законов
при расходовании бюджетных средств
Основными целями прокурорской проверки исполнения законов при расходовании бюджетных средств являются обоснованность и своевременность бюджетного финансирования, экономное и эффективное расходование бюджетных средств, целевое использование бюджетных средств.
Проверки исполнения законов проводятся при реализации
национальных проектов, государственных (муниципальных) программ, государственного (муниципального) заказа, государственного оборонного заказа, социального заказа и непосредственно
целевого использования бюджетных средств (средств, выделенных из бюджета).
53
Необходимо учитывать, что национальные проекты, по существу, означают дополнительное федеральное финансирование
социального и экономического характера, в том числе в форме
субсидий федерального бюджета на вопросы ведения (расходные
обязательства) субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Межбюджетные трансферты, в том числе расходы по национальным программам, государственным (муниципальным) программам, отражаются в бюджетах в установленном
порядке и сводятся в бюджетной смете получателя бюджетных
средств по подведомственности вопроса (целям бюджетного финансирования), т.е. прокуроры проверяют законность деятельности должностных лиц главного распорядителя (распорядителя)
бюджетных средств, получателя бюджетных средств, финансового органа, органов федерального казначейства, органов финансового контроля. В связи с этим основное внимание отводится
внутреннему финансовому аудиту (ст. 1602-1 БК РФ). При этом
органы бюджетно-финансового контроля определяются тем
уровнем бюджета бюджетной системы, которым предусмотрены
расходы бюджета, перечисление бюджетных средств нижестоящему бюджету не лишает их природы бюджета вышестоящего
уровня, этим бюджетом определяется цель бюджетного финансирования. Одновременно необходимо проверить правомочность
главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.
Для получения бюджетных средств (исполнения бюджета по
расходам, бюджетной сметы) получателями бюджетных средств
представляются документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства (ст. 219 БК РФ). Это договоры, акты выполненных работ и иные документы, определяемые отраслевым
законодательством согласно цели бюджетного финансирования,
например подпрограммой федеральной программы национального проекта, которые именуются первичными учетными документами (ст. 9 закона о бухгалтерском учете). В силу п. 3, 4 ст. 219
БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные
обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить
54
за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии
с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением
оперативно-розыскных мероприятий и осуществлением мер
безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных
участников уголовного судопроизводства, в соответствии с платежными документами.
Согласно ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных
получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В соответствии со ст. 3064 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью
или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором
(соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием
для предоставления указанных средств.
Целевой характер бюджетных средств устанавливается:
целевой ограничительной и предметно-зональной правоспособностью публично-правового образования, его органов, казенных учреждений, органов управления государственными внебюджетными фондами – предметно-функциональным назначением получателя бюджетных средств;
нормативно-правовыми предписаниями применительно к
предмету государственного (муниципального) контракта, иного
гражданско-правового договора, существу, цели бюджетного финансирования;
законом (решением) о бюджете;
нормативно-правовыми предписаниями соответствующего
уровня бюджетной системы применительно к форме расхода
бюджета;
государственной (муниципальной) программой;
бюджетной сметой – кодом бюджетной классификации операций сектора государственного управления, что отражается в
55
предмете государственного (муниципального) контракта, иного
договора;
легитимными условиями соглашений, договоров, государственных (муниципальных) контрактов, иных гражданскоправовых договоров согласно форме бюджетных ассигнований
(ст. 69 БК РФ).
Целевые межбюджетные трансферты сохраняют природу
своего уровня бюджета бюджетной системы. Это означает, что
правовое регулирование исполнения бюджета по расходам осуществляется соответственно актами Российской Федерации –
применительно к межбюджетным трансфертам, выделенным из
федерального бюджета; субъекта Российской Федерации – применительно к межбюджетным трансфертам, выделенным из регионального бюджета. Средства бюджета сохраняют природу
бюджетных средств до перечисления их лицам, не обладающим
статусом получателя бюджетных средств, и именуются «средства, выделенные из бюджета».
В настоящее время охранительными нормами российского
законодательства в равной мере защищаются как средства бюджета (бюджетные средства), так и средства, выделенные из бюджета.
Прокурорская проверка законности исполнения бюджета по
расходам включает правовую оценку правовых актов, обеспечивающих бюджетное финансирование, о бюджетном устройстве и
бюджетном процессе, о финансировании в данной форме в целях
определения легитимности правовой основы для санкционирования бюджетного финансирования. Далее оценивается деятельность по исполнению бюджета по расходам. Иными словами, законность нормативных и иных правовых актов в бюджетной сфере проверяется при их принятии, мониторинге и исполнении.
Внесение изменений в бюджет (в настоящее время это повсеместная правовая ситуация вызвана принятием правовых актов на федеральном уровне и иных уровнях публичной власти)
влечет направление уведомлений о бюджетных ассигнованиях,
лимитах бюджетных обязательств, внесение изменений в сводную бюджетную роспись, бюджетную роспись, бюджетную смету, государственное (муниципальное) задание, план финансовохозяйственной деятельности, соглашение о финансировании ав56
тономных (бюджетных) учреждений и т.д., т.е. документов, дающих правовую возможность для исполнения бюджета по расходам, в том числе путем размещения государственного (муниципального) заказа. Так, административная ответственность предусмотрена за несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.159 КоАП РФ), нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований и
(или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.1511 КоАП РФ).
Предмет прокурорской проверки составляют заключенные
главным распорядителем (распорядителем), получателем бюджетных средств договоры (соглашения), в том числе межбюджетные соглашения (договоры) о предоставлении средств бюджета, государственные (муниципальные) контракты и другие договоры, в частности по поводу возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.152–15.155,
15.158 и др. КоАП РФ, в том числе в связи с тем, что контрагенты
по договорам о предоставлении бюджетных средств, не являющиеся участниками бюджетного процесса, не подпадают под
юрисдикцию БК РФ и подчиняются только условиям заключенных с ними договоров (соглашений, контрактов). При установлении легитимности правовой основы оценивается законность,
обоснованность, своевременность и полнота бюджетного финансирования до достижения его целей. Форма финансирования
(ст. 69 БК РФ) предопределяется правовым статусом контрагента
по договору (соглашению), контракту. Юридическим и иным лицам частного сектора средства бюджета предоставляются исключительно в форме субсидий (ст. 78, 781 БК РФ), бюджетных инвестиций (ст. 791, 80 БК РФ), бюджетных кредитов (ст. 932 БК РФ),
автономным (бюджетным) учреждениям – в форме субсидий
(ст. 781, 782 БК РФ), бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной собственности) (ст. 782 БК РФ), а также бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения (ст. 78 БК РФ), средств бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 144 БК РФ).
При этом процессуальный характер бюджетной деятельности предполагает применительно к стадии бюджетного процесса
динамику правовых статусов участников бюджетного процесса и
при межбюджетных трансфертах – формы расходов (формы
57
бюджетных ассигнований) (ст. 69 БК РФ). Так, субсидии нижестоящему публично-правовому образованию при перечислении
непосредственному получателю бюджетных средств – органу
власти, казенному учреждению становятся бюджетными ассигнованиями по ст. 70 БК РФ. Административная ответственность
предусмотрена за нарушение запрета на предоставление казенному учреждению бюджетных кредитов и (или) субсидий (п. 10
ст. 161 БК РФ, ст. 15.158 КоАП РФ).
Бюджет вышестоящего уровня бюджетной системы правомочен направлять дополнительные средства на вопросы ведения
публично-правового образования нижестоящего уровня (чаще это
национальные проекты и государственные программы, форма
бюджетного финансирования – субсидии и др.), в целях поддержки (форма бюджетного финансирования – бюджетный кредит и др.), а также обязан предоставлять межбюджетные трансферты в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (гл. 16 БК РФ). В межбюджетных отношениях административная ответственность предусмотрена за нарушение порядка и
(или) условий предоставления межбюджетных трансфертов
(ст. 15.153 КоАП РФ).
Сроки исполнения бюджетной сметы определяются внутренними правовыми актами, документами применительно к форме и цели бюджетного финансирования. Например, установленными датами выплаты заработной платы, перечисления пенсии,
пособий, размещения государственного (муниципального) заказа
согласно плану-графику.
Судебные споры о взысканиях к бюджету возлагают при их
удовлетворении на получателя бюджетных средств, главного
распорядителя (распорядителя) бюджетных средств обязанности,
предусмотренные гл. 241 БК РФ, и подлежат исполнению не
службой судебных приставов, а финансовым органом соответствующего уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации (ст. 239 БК РФ)1. Административная ответственность
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации».
58
предусмотрена за нарушение срока представления информации о
результатах рассмотрения дела в суде по ст. 15.1514 КоАП РФ.
При проведении прокурорской проверки в сфере финансирования бюджетом автономных (бюджетных) учреждений следует иметь в виду, что данные лица не подпадают под юрисдикцию
БК РФ и с позиции бюджетного законодательства несут ответственность за невыполнение государственного (муниципального)
задания (ст. 692 БК РФ, ст. 15.155-1 КоАП РФ), соглашения о
бюджетном финансировании.
Административная ответственность за нецелевое использование средств бюджета для всех уровней бюджетов бюджетной системы и применительно ко всем лицам, получающим средства из
бюджета целевым назначением, предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ.
При подготовке к проверке расходования бюджетных
средств следует:
изучить законы и иные нормативные акты, касающиеся
предмета проверки;
изучить сведения, размещенные в государственной интегрированной информационной системе «Электронный бюджет», на
иных официальных сайтах органов публичной власти, государственных (муниципальных) учреждений;
истребовать из уполномоченных органов государственной
власти (местного самоуправления) – распорядителей бюджетных
средств, правоохранительных органов, органов финансового контроля, организаций, участвующих в реализации бюджетных мероприятий, необходимые сведения об объеме финансирования
соответствующих мероприятий из бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, о направлениях и результатах расходования денежных средств, выявленных нарушениях закона и принятых мерах;
проанализировать поступившие в органы прокуратуры обращения по вопросам финансирования соответствующих мероприятий, сообщения средств массовой информации, публикации
в сети «Интернет», в том числе официально размещаемую бюджетную отчетность, судебную практику.
Целью подготовительной работы является выявление объектов бюджетного финансирования, требующих вмешательства
прокурора. К признакам проблемности следует отнести:
59
невыполнение целевых показателей бюджетных мероприятий, в том числе государственных (муниципальных) программ,
региональных проектов, существенное нарушение сроков доведения финансирования, неприменение либо неполное и (или) несвоевременное применение штрафных санкций;
установление в соглашениях (контрактах, договорах) чрезмерно сжатых сроков реализации мероприятий, не сопоставимых
с объемом и сложностью работ (услуг);
систематическое размещение крупных заказов у единственного поставщика, в том числе в результате признания несостоявшимися конкурсных процедур в связи с отклонением всех поступивших заявок, кроме заявки победителя;
формирование стоимости товаров, работ, услуг с существенным превышением среднерыночной цены.
При выявлении проблемных объектов бюджетного финансирования необходимо:
проанализировать сведения о возможной аффилированности
представителей распорядителей и получателей бюджетных
средств, заказчиков, подрядчиков, субподрядчиков по публичным
контрактам с использованием данных информационной системы
«Спарк Интерфакс»;
истребовать в Росфинмониторинге сведения о сомнительных финансовых операциях с участием распорядителей и получателей бюджетных средств, заказчиков, подрядчиков, субподрядчиков по публичным контрактам и аффилированных с ними лиц;
при наличии возможности провести встречную проверку
исполнения бюджетных обязательств (фактической поставки товаров, работ, услуг и др.).
В ходе проверки выяснению подлежат следующие вопросы:
полнота, законность и своевременность принятия нормативных правовых актов, предусматривающих механизмы финансирования соответствующих мероприятий, законов (муниципальных правовых актов) о бюджете, определяющих ассигнования на
исполнение соответствующих расходных обязательств;
соблюдение органами государственной власти и органами
местного самоуправления порядка и условий трансфертов, в том
числе:
60
своевременность направления заявок на получение финансирования;
соблюдение требований к содержанию заявок на получение
межбюджетных трансфертов, наличие отказов в предоставлении
межбюджетных трансфертов, обусловленных некачественной
подготовкой документов;
достоверность сведений и документов, представленных для
получения межбюджетных трансфертов;
выполнение условий соглашений о софинансировании соответствующих расходов;
полнота и своевременность расходования межбюджетных
трансфертов;
достижение показателей использования межбюджетных
трансфертов;
соблюдение порядка и сроков направления отчетов об использовании межбюджетных трансфертов, достоверность отчетов;
законность, полнота и своевременность расходования выделенных из бюджетов всех уровней на реализацию указанных мероприятий денежных средств, в том числе:
полнота реализации предусмотренных ст. 158 БК РФ полномочий главных распорядителей бюджетных средств в части
обеспечения результативности, адресности и целевого характера
их использования, своевременности и полноты доведения до получателей, контроля за соблюдением получателями межбюджетных трансфертов, субсидий и бюджетных инвестиций условий,
целей и порядка их получения;
полнота и своевременность реализации получателями бюджетных средств полномочий по обеспечению результативности,
целевого характера использования предусмотренных им бюджетных ассигнований (ст. 162 БК РФ);
соблюдение установленного ст. 79, 791 БК РФ порядка осуществления бюджетных инвестиций, в том числе передачи бюджетным (казенным) учреждениям полномочий заказчика;
полнота и своевременность доведения до государственных
(муниципальных) учреждений государственных (муниципальных)
заданий, а также контроля за их выполнением (ст. 692 БК РФ);
соблюдение установленного ст. 78 БК РФ порядка предоставления субсидий в целях возмещения недополученных дохо61
дов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ,
оказанием услуг;
исполнение установленных ст. 179 БК РФ обязанностей
по оценке эффективности использования бюджетных средств на
реализацию программ;
соблюдение требований закона № 44-ФЗ при осуществлении
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд, в том числе:
исполнение требований законодательства к планированию и
нормированию закупок;
полнота и своевременность информационного обеспечения
закупочных процедур, в том числе опубликования извещений, закупочной документации и разъяснений к ней, протоколов, а также направления в Федеральное казначейство сведений и документов для формирования единого реестра контрактов;
законность осуществления закупок у единственного поставщика;
законность формирования и утверждения закупочной документации, соблюдение процедуры торгов;
соответствие содержания государственных и муниципальных контрактов предъявляемым требованиям, соблюдение порядка их заключения и изменения, в том числе изменения сроков,
цены, объемов и других существенных условий;
своевременность и полнота исполнения заказчиками и подрядчиками (поставщиками) условий государственных и муниципальных контрактов, полнота применения заказчиками мер гражданско-правовой ответственности в связи с несвоевременным либо некачественным исполнением;
соблюдение порядка приемки товаров, работ, услуг, в том
числе привлечения экспертов; наличие фактов предъявления к
оплате и приемки фактически не выполненных (поставленных)
либо выполненных (поставленных) с нарушением условий контрактов товаров, работ и услуг.
Применительно к национальным проектам наряду с общими
вопросами законности расходования бюджетных средств особое
внимание необходимо уделять полноте и своевременности достижения целей бюджетного финансирования, устранению пре62
пятствий реализации мероприятий. С этой целью выясняют следующие вопросы:
наличие административных барьеров для возведения и реконструкции объектов капитального строительства и их ввода в
эксплуатацию;
полнота применяемых уполномоченными органами и организациями мер по оформлению лицензий и иных разрешительных документов для обеспечения функционирования вновь введенных в эксплуатацию зданий социальных и иных объектов социальной инфраструктуры;
создание условий для полного и надлежащего использования вновь введенных объектов капитального строительства, приобретаемой материально-технической базы, а также для организации нормального функционирования социальных учреждений в
условиях ремонтных и строительных работ;
наличие фактов ущемления прав хозяйствующих субъектов –
добросовестных участников национальных проектов от избыточных контрольных мероприятий.
Таким образом, стандарт прокурорской проверки законности исполнения бюджета по расходам предполагает следующий
алгоритм исследования:
определить уровень бюджетного финансирования (ст. 6, 13,
14, 15, 65, абз. 5 ст. 31 БК РФ) и его цель;
оценить законность установления проверяемого расходного
обязательства;
установить главного распорядителя (распорядителя), получателя бюджетных средств, их общую и бюджетную правоспособность, органы бюджетно-финансового контроля;
установить форму бюджетного финансирования;
установить процессуальный порядок бюджетного финансирования;
установить требования отраслевого правового регулирования согласно цели бюджетного финансирования;
оценить полноту и законность правового обеспечения исполнения бюджета по расходам на дату принятия бюджетных
обязательств;
оценить законность отбора контрагента по договору;
63
установить правовой акт (постановление, решение, приказ и
т.д.), в соответствии с которым принято решение по исполнению
бюджета на определенную цель;
оценить полноту и законность документов санкционирования оплаты денежного обязательства бюджета;
установить фактическое исполнение денежного обязательства бюджета;
установить фактическое достижение целей бюджетного финансирования;
оценить деятельность органов (должностных лиц), выполняющих контрольные функции;
оценить надлежащее документирование, учет и отчетность
исполнения бюджета по расходам на определенную цель;
оценить информационное обеспечение исполнения бюджета
по расходам на определенную цель.
Документы, подлежащие изучению1:
1. Документы общей и бюджетной правоспособности главного распорядителя (распорядителя), получателя бюджетных
средств (конституция (устав) публично-правового образования,
положение об органе публичной власти, устав казенного учреждения и др.), учредительные документы автономного (бюджетного) учреждения, унитарного предприятия.
2. Документы правового обеспечения бюджетного финансирования: бюджет (в редакции, действующей на момент принятия
решения о принятии бюджетного обязательства (ст. 219 БК РФ),
государственная (муниципальная) программа, бюджетная смета
(ст. 6, 70, 161, 221 БК РФ), сводная бюджетная роспись (ст. 6, 217
БК РФ), бюджетная роспись (ст. 6, 2191 БК РФ), уведомление о
бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств,
государственное (муниципальное) задание, план финансовохозяйственной деятельности, соглашение о бюджетном финансировании (абз. 2 п. 3 ст. 692 БК РФ), план-график (ст. 16 закона
№ 44-ФЗ2) и т.д.
1
На момент решения о принятии бюджетного обязательства.
Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 № 554 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также о требованиях к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг».
2
64
3. Документация по отбору контрагентов бюджетного финансирования (ст. 741, 79, 791, 80, 932 БК РФ, закон № 44-ФЗ, Федеральный закон от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном
(муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» и т.д.).
4. Документы, на основании которых санкционировано
бюджетное финансирование, первичные учетные документы
(ст. 219 БК РФ, ст. 9 закона о бухгалтерском учете и т.д. согласно
отраслевому законодательству).
5. Справка о движении денежных средств по лицевому счету
главного распорядителя (распорядителя), получателя бюджетных
средств, бюджета (при межбюджетных отношениях) (ст. 2201 БК
РФ). При межбюджетных трансфертах выписки органов федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц
частного сектора (в установленном порядке) о бюджетном финансировании необходимо истребовать по каждому этапу их следования до фактического исполнителя.
6. Принятие имущества на баланс и его фактическое использование (закон о бухгалтерском учете и т.д. согласно отраслевому
законодательству).
7. Иные документы бюджетно-бухгалтерского и иного учета
и отчетности.
8. Информация единой информационной системы бюджетной сферы в сети «Интернет».
§ 6. Методика прокурорской проверки
исполнения законов при реализации государственных,
инвестиционных региональных, муниципальных
программ и фондов
В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014
№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственная программа Российской Федерации, государственная программа субъекта Российской Федерации, муниципальная программа являются документами стратегического
планирования, содержащими комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, испол65
нителям и ресурсам, обеспечивающим наиболее эффективное достижение целей и решение задач социального развития соответствующего публично-правового образования (и государства в целом для государственных программ Российской Федерации).
Виды программ определяются нормативными правовыми
актами, которые принимаются органами власти соответствующего уровня.
Следует отметить, что каждая из утвержденных программ,
финансируемых за счет бюджетов различных уровней бюджетной системы, уникальна, имеет свои специфику, состав участников, цели и задачи, финансируется за счет бюджетных ассигнований в различных их формах и др., может помимо бюджетных источников финансироваться за счет средств частных инвесторов.
Законодательные требования к форме государственной программы Российской Федерации, государственной программе
субъекта Российской Федерации, муниципальной программе,
фонду (части средств бюджета, подлежащей использованию в
строго определенных целях), порядкам (правилам) их реализации
и финансирования отражены в ст. 179 БК РФ, требования к федеральной адресной инвестиционной программе – в ст. 1791 БК РФ,
к инвестиционным фондам – в ст. 1792 БК РФ, к ведомственным
целевым программам – в ст. 1793 БК РФ, к дорожным фондам – в
ст. 1794 БК РФ.
Все государственные программы Российской Федерации аккумулированы на портале государственных программ Российской
Федерации по адресу: https://programs.gov.ru/.
На каждом уровне власти принимаются нормативные документы, а также документы рекомендательного характера, регламентирующие общие требования к таким программам. К примеру, требования к государственным программам Российской Федерации изложены в приказе Минэкономразвития России от
16.09.2016 № 582 «Об утверждении Методических указаний по
разработке и реализации государственных программ Российской
Федерации». В данных рекомендациях содержатся положения о
структуре государственной программы и составе материалов к
ней.
Так, государственная программа включает федеральные целевые программы (в случае их наличия), подпрограммы, пред66
ставляющие собой взаимоувязанные по целям, срокам и ресурсам
мероприятия. В содержательную часть государственной программы входят цели, задачи и показатели (индикаторы), а также
этапы и сроки реализации государственной программы, ожидаемые результаты программы, а также паспорт, в котором отражены ответственный исполнитель программы – федеральный орган
исполнительной власти (главный распорядитель средств федерального бюджета), соисполнители программы, ее участники,
объемы бюджетных ассигнований.
На реализацию государственных, региональных (программ
субъектов Российской Федерации) и муниципальных программ
бюджетные ассигнования могут направляться в различных формах, указанных в ст. 69 БК РФ.
Учитывая, что программное финансирование из бюджетов
всех уровней бюджетной системы с каждым годом приобретает
все большее распространение, вопросам финансирования федеральных, региональных, муниципальных программ при осуществлении прокурорского надзора в бюджетной сфере следует
придавать приоритетное значение, привлекая к проверкам специалистов преимущественно в области государственного финансового контроля, в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Возможно, бюджетная программа уже являлась предметом изучения и проверки органов
контроля, аудита, в связи с этим представляется важным обладать
информацией о результатах такой проверки. К примеру, с результатами анализа ряда целевых программ можно ознакомиться на
сайте Счетной палаты Российской Федерации в разделе «Проверки» https://ach.gov.ru/checks/.
Представляем следующие алгоритмы проверок исполнения
бюджетного законодательства при реализации государственных,
региональных и муниципальных программ.
Алгоритм проверки исполнения бюджетного законодательства при реализации бюджетных программ включает следующие
вопросы:
установлен ли нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовым актом администрации муниципального
67
образования порядок принятия решений о разработке таких программ, их формирования и реализации (абз. 3 п. 1 ст. 179 БК РФ);
принят ли законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования порядок рассмотрения проектов государственных программ субъектов Российской
Федерации, муниципальных программ соответственно и предложений о внесении изменений в них (абз. 3 п. 2 ст. 179 БК РФ);
установлены ли порядок проведения оценки эффективности
реализации программы, ее критерии высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (п. 3 ст. 179 БК РФ);
соответствуют ли федеральному законодательству указанные нормативные правовые акты;
уполномоченным ли органом власти (местного самоуправления) утверждена программа (согласно абз. 1 п. 1 ст. 179 БК РФ
государственные программы субъекта Российской Федерации,
муниципальные программы утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования);
соблюдены (соблюдаются) ли сроки (этапы) реализации
государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ (согласно абз. 2 п. 1 ст. 179 БК РФ такие
сроки определяются соответственно высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в
устанавливаемом ими порядке);
утвержден ли законом (решением) о бюджете объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ по соответствующей каждой
программе целевой статье расходов бюджета (на основании п. 2
ст. 179 БК РФ объем бюджетных ассигнований на финансовое
обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета);
как соотносятся между собой объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных
68
(муниципальных) программ в законе (решении) о бюджете и объем финансовых средств на реализацию программы в утвердившем программу нормативном правовом акте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, муниципальном правовом акте (согласно п. 2 ст. 179
БК РФ объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации программы, утвержденный законом (решением) о
бюджете, должен соответствовать объему финансовых средств на
программу, указанному в утвердившем программу нормативном
правовом акте);
приведена ли программа в соответствие с законом (решением) о бюджете, соблюден ли срок, установленный п. 2 ст. 179 БК
РФ (на основании абз. 4 п. 2 ст. 179 БК РФ программы подлежат
приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не
позднее трех месяцев со дня вступления его в силу).
На стадии разработки проекта программы при осуществлении надзора за законностью правовых актов необходимо:
а) исследовать:
проект постановления органа власти субъекта Российской
Федерации (муниципального образования), которым утверждается программа;
действительность и реальность сроков реализации программы;
характер внесенных в программу изменений, их сопоставимость с законом (решением) о бюджете на финансовый год и
плановый период, а также с действующими программами;
соответствие состава ответственных исполнителей, соисполнителей и участников, приведенных в паспорте программы,
составу главных распорядителей и получателей средств бюджета,
которым предусмотрены бюджетные ассигнования по данной
программе законом (решением) о бюджете;
соответствие перечня входящих в программу подпрограмм и
ведомственных целевых программ (далее – ВЦП) перечню,
предусмотренному законом (решением) о бюджете, анализ изменений перечня подпрограмм и ВЦП;
перечень целей программы, подпрограмм и ВЦП, их анализ
и оценка соответствия требованиям разработки программ соответствующего уровня публичной власти, а также приоритетам
69
и целям государственной политики в сфере социальноэкономического развития;
состав задач, решаемых программой, подпрограммами и
ВЦП, их анализ и оценка;
требования к содержанию, порядку разработки и реализации
федеральных целевых программ, включенных в государственную
программу, а также ведомственных целевых программ, включенных в подпрограмму, определенные Правительством Российской
Федерации.
б) провести:
анализ обоснованности состава и значений целевых показателей (индикаторов) программы, подпрограмм и ВЦП, проверку
их соответствия требованиям БК РФ и федеральных законов;
анализ структуры источников финансового обеспечения
программы, оценку изменений объемов финансового обеспечения программы;
анализ соответствия бюджетных ассигнований, предусмотренных проектом программы, бюджетным ассигнованиям на ее
реализацию, утвержденным законом (решением) о бюджете;
проверку соответствия структуры проекта программы установленным порядкам разработки программ.
В деятельности исполнителей программных мероприятий
при проверке исполнения утвержденной программы надлежит
установить:
наличие и сроки действия разрешительных документов (лицензий, аккредитаций организации) на проверяемую деятельность, финансируемую в рамках программы;
соответствие принятых расходных обязательств правовым
актам, договорам и соглашениям, заключаемым органами государственной власти и органами местного самоуправления;
наличие внутренних нормативных документов, регламентирующих осуществление деятельности проверяемого объекта и
внутриведомственного контроля использования бюджетных
средств, их соответствие требованиям действующего законодательства и утвержденной программе;
наличие обоснования программы.
В ходе проверки надлежит установить достижение (недостижение) решаемых программой задач, соблюдение (несоблю70
дение) сроков реализации программы в целом и по этапам, ответственных исполнителей программы, не обеспечивших достижение ожидаемых результатов реализации программы, нарушивших
законодательство при направлении, расходовании средств на реализацию программных мероприятий.
Также следует сопоставить фактический объем бюджетных
средств и источники их получения на реализацию целевой программы в проверяемом периоде, оценить полноту и своевременность полученного финансирования и софинансирования на реализацию мероприятий программы.
Необходимо также установить факт проведения (непроведения) оценки эффективности реализации программы, которая согласно требованиям п. 3 ст. 179 БК РФ должна проводиться ежегодно.
На вопросы эффективности реализации программы обратим
особое внимание.
Так, согласно закону о прокуратуре органы прокуратуры
осуществляют надзор за исполнением законов, не подменяют
иные государственные органы, не вмешиваются в финансовохозяйственную деятельность организаций, не проводят оценку
эффективности расходования бюджетных средств. Вопросы эффективности расходования бюджетных средств относятся к компетенции Счетной палаты Российской Федерации и других контрольно-счетных органов1.
Обязательным элементом проверки реализации программы
является проверка расходования бюджетных, а также иных
средств инвесторов, направленных на выполнение программных
мероприятий, в процессе которой необходимо проанализировать
фактический объем выполненных работ, услуг с учетом полученного финансирования; достоверность объемов фактически выполненных мероприятий; соблюдение сроков ввода в эксплуатацию объектов основных средств.
В ходе проверок исполнения бюджетного законодательства
при осуществлении государственных региональных и муници1
Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 16.02.2011 № 73/2-1476-10
«О недопустимости вмешательства прокуроров в инновационную и венчурную деятельность».
71
пальных программ (далее – программы) наиболее часто объектами анализа и оценки являются:
а) программы, реализация которых обеспечивается выделением участникам бюджетного процесса – участникам программ
бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), это преимущественно ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных (муниципальных) нужд, предусмотренные
абз. 2 ст. 69 БК РФ.
Методика проверки реализации программ, которые выполняются посредством применения закупочных механизмов, производна от методики прокурорского надзора за исполнением законов о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и заслуживает рассмотрения в
самостоятельном пособии;
б) программы, финансовое обеспечение которых осуществляется через предоставление участникам программ бюджетных
инвестиций (отдельных видов субсидий), а также за счет инвестиций частных инвесторов – участников программ (участников
гражданского оборота, в том числе негосударственной формы
собственности для инвестиционных программ, реализуемых на
принципах государственно-частного партнерства) (ст. 1791, 1792
БК РФ);
в) программы, финансовое обеспечение которых осуществляется в рамках межбюджетных отношений через предоставление межбюджетных трансфертов (гл. 16 БК РФ);
г) программы, финансовое обеспечение которых осуществляется в форме бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения преимущественно как меры социальной поддержки населения (ст. 741 БК РФ).
72
Глава 3. Ответственность за правонарушения
в бюджетной сфере
§ 1. Административная ответственность
В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об
административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и
принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
На федеральном уровне административная ответственность
за правонарушения в бюджетной сфере предусмотрена ст. 15.14
«Нецелевое использование бюджетных средств», ст. 15.15
«Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита», ст. 15.151 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом», ст. 15.152
«Нарушение условий предоставления бюджетного кредита»,
ст. 15.153 «Нарушение порядка и (или) условий предоставления
межбюджетных трансфертов», ст. 15.154 «Нарушение условий
предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.155 «Нарушение
условий предоставления субсидий», ст. 15.155-1 «Невыполнение
государственного (муниципального) задания», ст. 15.156 «Нарушение требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету, в том
числе к составлению, представлению бюджетной, бухгалтерской
(финансовой) отчетности», ст. 15.157 «Нарушение порядка формирования и представления (утверждения) сведений (документов), используемых при составлении и рассмотрении проектов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»,
ст. 15.158 «Нарушение запрета на предоставление бюджетных
кредитов и (или) субсидий», ст. 15.159 «Несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи», ст. 15.1510 «Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств», ст. 15.15 11
«Нарушение сроков распределения, отзыва либо доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств»,
ст. 15.1512 «Нарушение запрета на размещение бюджетных
средств», ст. 15.1513 «Нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга», ст. 15.1514
73
«Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде», ст. 15.1515 «Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания», ст. 15.1516
«Нарушение исполнения платежных документов и представления
органа Федерального казначейства»).
Согласно Федеральному закону от 26.07.2019 № 199-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» субъекты Российской
Федерации с 6 августа 2019 г. лишены полномочий по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования
бюджетных правоотношений.
Таким образом, в настоящее время административная ответственность за правонарушения в бюджетной сфере установлена
только в КоАП РФ.
Объектом административных правонарушений в бюджетной сфере являются общественные отношения, возникающие
между субъектами бюджетных отношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие
между субъектами бюджетных отношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности (ст. 1 БК РФ).
Объективная сторона административных правонарушений в
бюджетной сфере может выражаться как в действиях (нецелевое
использование бюджетных средств, нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет), так и в бездействии
(невыполнение государственного или муниципального задания,
непредставление бюджетной отчетности). Составы административных правонарушений являются формальными, для инициирования административного преследования по ним наступление об74
щественно опасных последствий и наличие причинной связи между действиями и наступившими последствиями не являются обязательными признаками и не подлежат доказыванию.
Субъективная сторона административных правонарушений
характеризуется, как правило, умышленной формой вины. Лицо,
его совершившее, сознавало противоправный характер своего
действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и
желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (ч. 1 ст. 2.2 КоАП
РФ). В отдельных случаях административные правонарушения в
рассматриваемой сфере могут совершаться по неосторожности
(ст. 15.15, 15.151 КоАП РФ).
Субъект административного правонарушения в бюджетной
сфере, как правило, специальный – должностное лицо, являющееся субъектом бюджетных правоотношений, – главный распорядитель (распорядитель) и получатель бюджетных средств, а также банк и иная кредитная организация, их должностные лица.
Физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица подлежат административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере лишь в случаях, специально
предусмотренных законом (например, ч. 2 ст. 15.155 КоАП РФ
предусмотрена административная ответственность юридических
лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, являющихся получателями субсидий, за нарушение условий их
предоставления).
В соответствии со ст. 23.7, 23.71 КоАП РФ дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере рассматривают
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере1,
а также органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в
финансово-бюджетной сфере. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14–15.1516 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты Российской Федерации, либо уполномоченным должностным
1
Федеральное казначейство и его территориальные органы.
75
лицом контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля.
В 2019 г. в Федеральном казначействе:
по ст. 15.156 КоАП РФ рассмотрено 15 дел об административных правонарушениях, из них по 3 назначено административное наказание в виде штрафа, по 12 производство прекращено;
по ст. 15.157 КоАП РФ рассмотрено 12 дел об административных правонарушениях, из них по 6 назначено административное наказание в виде штрафа, по 6 производство прекращено;
по ст. 15.159 КоАП РФ рассмотрено 4 дела об административных правонарушениях, из них по 1 назначено административное наказание в виде штрафа, по 3 производство прекращено;
по ст. 15.1510 КоАП РФ рассмотрено 11 дел об административных правонарушениях, из них по 2 назначено административное наказание в виде штрафа, по 9 производство прекращено;
по ст. 15.1511 КоАП РФ рассмотрено 15 дел об административных правонарушениях, из них по 3 назначено административное наказание в виде штрафа, по 12 производство прекращено1.
В связи с отсутствием единого статистического наблюдения
за административной практикой органов административной
юрисдикции субъектов Российской Федерации проанализировать
соответствующие данные не представляется возможным.
На основании ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14–
15.1516 КоАП РФ, составляются должностными лицами органов,
уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ в пределах компетенции соответствующего органа. Таким образом, возбуждать
дела об административных правонарушениях в рассматриваемой
сфере вправе должностные лица Федерального казначейства и
его территориальных органов, а также органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих
функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
1
Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2019 год
и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу // Официальный сайт Федерального казначейства. URL: https://roskaz№a.ru/o-kaz№achejstve/pla№yi-otchety/o-rezultatakh-raboty-fk/ (дата обращения: 26.06.2020).
76
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере обладают:
должностные лица органов внутренних дел – по ст. 15.14
КоАП РФ;
инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации – по ст. 15.14–15.1516 КоАП РФ;
должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской
Федерации, при осуществлении муниципального финансового
контроля – по ст. 15.14–15.1516 КоАП РФ.
Полномочия прокурора в сфере административного преследования определены законом о прокуратуре и КоАП РФ. Согласно ст. 25 закона о прокуратуре прокурор, исходя из характера
нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное
постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении
производства об административном правонарушении подлежит
рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным
лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ возбуждение дел
об административных правонарушениях, предусмотренных
ст. 15.14–15.1516 КоАП РФ, не относится к исключительной компетенции прокурора, однако при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федерации,
прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена
КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ. В случае возбуждения прокурором дела об административном правонарушении по ст. 15.14–15.1516 КоАП РФ оно подлежит направлению для рассмотрения в Федеральное казначейство, его терри77
ториальные органы или орган исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, осуществляющий функции по контролю
и надзору в финансово-бюджетной сфере1.
Одним из препятствий привлечения виновных лиц к административной ответственности в бюджетной сфере является отсутствие в отдельных субъектах Российской Федерации должностных лиц и органов государственной власти, наделенных региональным законодательством полномочиями по рассмотрению
дел об административных правонарушениях.
Например, по сообщению прокуратуры Алтайского края реализации
полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях по фактам невыполнения муниципальных заданий
(ст. 15.155-1 КоАП РФ) препятствует пробел в региональном законодательстве относительно органа, уполномоченного на рассмотрение таких
дел2.
Прокурорами активно используются полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности за
правонарушения в бюджетной сфере. Так, в 2019 г. по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 1522 лица (в 2018 г. – 1324, в 2017 г. – 1486)3.
В связи с выявлением фактов нецелевого использования
бюджетных средств, не содержащих признаков преступления,
прокурорами инициируется привлечение виновных лиц к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ.
Например, прокуратурой Ханты-Мансийского автономного округа –
Югры в ходе проверки в Югорском государственном университете установлено незаконное использование средств федерального бюджета на
выполнение работ по капитальному ремонту здания Лянторского нефтяного техникума при отсутствии соответствующих лимитов в государственном задании. По итогам проверки в отношении проректора университета 28 июня 2019 г. возбуждено дело об административном правона1
Согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14, ч. 1 и 2 ст. 15.152, ст. 15.153, ч. 1 ст. 15.154, ч. 1 и 11 ст. 15.155,
ст. 15.1512, 15.1513 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если орган или
должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
2
Докладная записка о результатах работы органов прокуратуры Алтайского края в
2019 году.
3
Выборочные данные из статистического отчета по форме ОН «Надзор за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
78
рушении по ст. 15.14 КоАП РФ, он привлечен к административной
ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере
20 тыс. руб.1
В Белгородской области прокурором Белгородского района установлено, что денежные средства, заложенные в бюджетах восьми поселений
на мероприятия по противодействию коррупции, были израсходованы
не по целевому назначению. По инициативе прокурора восемь лиц привлечены к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ2.
В Республике Крым по делу об административном правонарушении,
возбужденному прокурором г. Симферополя по факту нецелевого использования средств субсидии, предоставленной администрации
г. Симферополя на реализацию мероприятий по формированию комфортной городской среды, руководитель департамента администрации
города привлечен к административной ответственности по ст. 15.14
КоАП РФ3.
В Оренбургской области по инициативе прокурора Оренбургского
района глава одного из сельсоветов привлечен к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ за использование бюджетных
средств муниципального дорожного фонда на цели, не соответствующие
условиям их получения4.
Распространены нарушения порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Так, за неисполнение условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета прокуратурой Нижегородской области
в отношении министра строительства Нижегородской области возбуждено два дела об административном правонарушении по ч. 3
ст. 15.153 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которых он привлечен
к административной ответственности в виде штрафа5.
В Пензенской области к административной ответственности по ч. 3
ст. 15.153 КоАП РФ привлечены главы администрации Ушинского сельсовета Земетчинского района и администрации Белинского района за
нарушение ими как получателями бюджетных средств порядка предоставления межбюджетных трансфертов в части софинансирования мероприятий в рамках регионального проекта «Культурная среда». Также
1
Доклад об итогах работы прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа –
Югры за 2019 год.
2
Докладная записка прокуратуры Белгородской области об итогах работы за 2019 год.
3
Докладная записка о результатах работы прокуратуры Республики Крым по укреплению законности и правопорядка за 2019 год.
4
Докладная записка об итогах работы прокуратуры Оренбургской области в 2019 году.
5
Доклад об итогах работы прокуратуры Нижегородской области за 2019 год.
79
в Пензенской области по ч. 1 ст. 15.153 КоАП РФ к административной
ответственности привлечен руководитель структурного подразделения
регионального министерства образования, по вине которого при предоставлении межбюджетных трансфертов в рамках регионального проекта
«Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» не учтено отсутствие средств в
бюджетах г. Кузнецка и Городищенского района на устройство наружных инженерных сетей и благоустройство территорий дошкольных
учреждений1.
Прокурором Кольского района Мурманской области в отношении
и.о. главы администрации ЗАТО г. Заозерск возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 3 ст. 15.153 КоАП РФ по факту
нарушения получателем бюджетных средств порядка и условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, которое выразилось в несоблюдении органом местного самоуправления условий соглашения, заключенного с министерством энергетики и ЖКХ региона,
о предоставлении из областного бюджета в 2018 г. субсидии в целях
обеспечения бесперебойного функционирования и повышения энергетической эффективности объектов и систем жизнеобеспечения2.
Прокуратурой Республики Северная Осетия – Алания при проведении
проверки в министерстве культуры республики выявлены нарушения
бюджетного законодательства, выразившиеся в несвоевременном перечислении средств федерального бюджета, поступивших в качестве субсидии, органам местного самоуправления, а также в несоблюдении
условий предоставления субсидий при реализации государственной программы «Развитие культуры Республики Северная Осетия – Алания» на
2014–2024 гг. В ноябре 2019 г. в отношении министра культуры республики возбуждено два дела об административном правонарушении по
ч. 1 ст. 15.153 КоАП РФ. Виновное лицо привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере
10 тыс. руб. за каждое правонарушение3.
За невыполнение государственных или муниципальных заданий прокурорами инициируется привлечение виновных лиц к
административной ответственности по ст. 15.155-1 КоАП РФ.
1
Докладная записка об итогах работы органов прокуратуры Пензенской области за
2019 год.
2
Доклад об итогах работы органов прокуратуры Мурманской области в 2019 году.
3
Доклад об итогах работы органов прокуратуры Республики Северная Осетия – Алания
за 2019 год.
80
Так, в Оренбургской области на основании постановлений Бугурусланского межрайонного прокурора к административной ответственности
по ст. 15.155-1 КоАП РФ привлечено 13 должностных лиц1.
В Тюменской области Тюменской межрайонной природоохранной
прокуратурой проведена проверка в ГБУ ТО «Тюменская авиабаза», в
ходе которой установлено, что утвержденные государственным заданием показатели не выполнены, отклонение составило от 3 до 50%. По
данному факту в отношении заместителя директора учреждения возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 15.155-1
КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого он привлечен к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа2.
По ст. 15.1510 КоАП РФ прокурорами возбуждаются дела об
административных правонарушениях за нарушение порядка принятия бюджетных обязательств.
Например, органами прокуратуры Республики Мордовия при заключении государственных и муниципальных контрактов особое внимание
уделялось исполнению закона при принятии заказчиками бюджетных
обязательств. За принятие бюджетных обязательств сверх доведенных
лимитов на основании постановлений прокуроров к ответственности по
ст. 15.1510 КоАП РФ привлечено шесть должностных лиц заказчиков3.
В Тульской области Киреевской межрайонной прокуратурой установлено, что в связи с заключением администрацией муниципального образования Дедиловское Киреевского района с ООО «Криволучье» договора по очистке дорог допущено превышение лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных местным бюджетом на момент заключения
договора. В отношении начальника сектора экономики и финансов администрации муниципального образования возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 15.1510 КоАП РФ, виновное лицо
привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере 20 тыс. руб.4
1
Докладная записка об итогах работы прокуратуры Оренбургской области в 2019 году.
Доклад об итогах работы прокуратуры Тюменской области за 2019 год.
3
Докладная записка об итогах работы прокуратуры Республики Мордовия в 2019 году.
4
Информационное письмо прокуратуры Тульской области от 09.10.2018 № 7/1-08-2018
«О положительном опыте Киреевской межрайпрокуратуры в части привлечения должностных лиц к административной ответственности, предусмотренной ст. 15.15 10 КоАП
РФ».
2
81
§ 2. Уголовная ответственность
Согласно ч. 1 ст. 1 УК РФ уголовное законодательство Российской Федерации состоит из УК РФ. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению
в УК РФ.
Уголовная ответственность за преступления в бюджетной
сфере предусмотрена ч. 2 ст. 176 «Незаконное получение кредита», ст. 2851 «Нецелевое расходование бюджетных средств»,
ст. 2852 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»1.
В результате бюджетных преступлений сокращаются доходы бюджета, что служит причиной недофинансирования государственных институтов регулирования экономики, их ослабления и
деградации в тот период, когда наиболее велика потребность в
обеспечении прав и законных интересов участников экономических отношений. Значительные масштабы имеет неэффективное
использование бюджетных ресурсов в результате коррупции и
незаконной лоббистской деятельности, перераспределение экономических возможностей за счет незаконного предоставления
льгот, лицензий, квот, иных привилегий. Общественная опасность преступлений в бюджетной сфере состоит в их объективной способности производить негативные изменения в социальной действительности, нарушать упорядоченность системы общественных отношений, деформировать и вносить элементы
дезорганизации в сложившийся правопорядок2.
Непосредственным объектом преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 176, ст. 2851, 2852 УК РФ, являются общественные
отношения, возникающие между субъектами бюджетных отношений в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, осуществления государственных заимствований.
1
С учетом того, что в соответствии со ст. 10 БК РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации относятся к бюджетам бюджетной системы
Российской Федерации, уголовная ответственность за нецелевое расходование средств
государственных внебюджетных фондов также относится к предмету настоящего исследования.
2
Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой
безопасности и пути противодействия. М.: Юстицинформ, 2014. С. 134.
82
Объективная сторона выражается в действиях (нецелевое
использование бюджетных средств, незаконное получение государственного целевого кредита и др.). Составы преступлений являются материальными, для инициирования уголовного преследования по ним обязательными признаками являются наступление общественно опасных последствий в крупном размере, а
также наличие причинной связи между действиями и наступившими последствиями. Для привлечения к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 176 УК РФ крупным ущербом признается ущерб
в сумме, превышающей 2 250 000 руб., особо крупным –
9 000 000 руб. (примечание к ст. 1702 УК РФ). Согласно примечанию к ст. 2851 УК РФ крупным размером в данной статье, а также
в ст. 2852 УК РФ признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 500 000 руб., особо крупным размером – 7 500 000
руб.1
Субъективная сторона характеризуется прямым умыслом.
Лица, совершившие преступления в бюджетной сфере, осознавали общественную опасность своих действий, предвидели возможность или неизбежность наступления общественно опасных
последствий и желали их наступления (ч. 2 ст. 25 УК РФ).
Субъект преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК
РФ, – общий, т.е. лицо, достигшее 16 лет. Уголовной ответственности по ст. 2851, 2852 УК РФ подлежат специальные субъекты:
должностные лица получателей бюджетных средств
(ст. 2851 УК РФ);
должностные лица государственных внебюджетных фондов
(ст. 2852 УК РФ).
Понятие должностного лица дано в примечании 1 к ст. 285
УК РФ. Должностными лицами признаются лица, постоянно,
временно или по специальному полномочию осуществляющие
функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционер1
По состоянию на июль 2020 г.
83
ных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или
муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах
Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным
внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган
местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных
обязательств от имени публично-правового образования за счет
средств соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
К государственным внебюджетным фондам относятся Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (п. 2 ст. 144 БК РФ).
Предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в бюджетной сфере в соответствии с ч. 2 ст. 151 УПК РФ
производится:
по ч. 2 ст. 176 УК РФ – следователями органов внутренних
дел;
по ст. 2851, 2852 УК РФ – следователями Следственного комитета Российской Федерации.
В 2019 г. правоохранительными органами зарегистрировано
40 преступлений по ст. 2851 УК РФ (в 2018 г. – 30, в 2017 г. – 36);
по ст. 2852 УК РФ – 17 (в 2018 г. – 7, в 2017 г. – 7)1. Преступления, предусмотренные ч. 2 ст. 176 УК РФ, не регистрировались.
Как указывают отдельные авторы, говорить о том, что нормы об ответственности за нецелевое расходование бюджетных
средств не действуют, нельзя, однако степень влияния уголовного закона в этой области относительно совокупности общественной опасности, которую несут в себе деяния, предусмотренные
1
Выборочные данные из формы федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС
«Единый отчет о преступности».
84
ст. 2851 УК РФ, пока еще недостаточна1. Также в научной литературе обращается внимание на рассогласованность норм бюджетного и уголовного законодательства, препятствующую привлечению виновных лиц к уголовной ответственности за преступления в бюджетной сфере2.
Прокурор, выявив нарушения бюджетного законодательства, имеющие признаки преступлений, на основании п. 2 ч. 2
ст. 37 УПК РФ выносит мотивированное постановление о
направлении материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Для повышения качества процессуальных документов в соответствии с
п. 2 указания Генерального прокурора Российской Федерации от
18.03.2020 № 170/7 «Об активизации прокурорского надзора за
исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств» прокуроры обязаны при подготовке постановлений о направлении материалов проверок в порядке, предусмотренном ст. 37 УПК РФ, согласовывать их с подразделениями
(должностными лицами), осуществляющими надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания.
В 2019 г. в органы предварительного расследования направлено 1530 материалов (в 2018 г. – 1661, в 2017 г. – 2004), по результатам их рассмотрения возбуждено 1262 уголовных дела
(в 2018 г. – 1328, в 2017 г. – 1653)3.
Например, по поручению прокурора Еврейской автономной области
проведена проверка по статье «ЕАО: То, чего не может быть» в областном еженедельнике «Газета на дом», в ходе которой выявлены нарушения бюджетного законодательства при расходовании средств бюджетной системы. Установлено, что в 2015 г. управлением здравоохранения
правительства Еврейской автономной области в лице бывшего и.о. заместителя председателя правительства области заключен государственный
контракт, предметом которого являлась поставка лекарственного препа1
Упоров И.В., Эфрикян Р.А. Теоретические и правовые основы уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Право и практика. 2015. № 4. С. 33.
2
Ступаченко Е.В. О некоторых вопросах законодательного противодействия нецелевому использованию бюджетных средств // Финансовое право. 2019. № 1.
3
Выборочные данные из статистического отчета по форме ОН «Надзор за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
85
рата для диагностики больных туберкулезом, применяемого в стационарной медицинской помощи ОГКУЗ «Противотуберкулезный диспансер». Обязательства по контракту в 2017 г. заказчиком исполнены в полном объеме, в том числе управлением в полном объеме произведена
оплата государственного контракта. Между тем в нарушение требований
бюджетного законодательства должностные лица органа исполнительной власти израсходовали бюджетные средства на цели, не соответствующие условиям их получения. Ими допущено нецелевое расходование бюджетных средств на сумму свыше 1,6 млн руб. Материалы проверки в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, направлены
в следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Еврейской автономной области для решения вопроса об уголовном преследовании по ч. 1 ст. 2851 УК РФ1.
В Самарской области прокуратура Безенчукского района провела проверку законности расходования средств государственных внебюджетных
фондов учреждениями здравоохранения. В ходе проверки выявлены факты нецелевого расходования средств Фонда обязательного медицинского
страхования государственным бюджетным учреждением здравоохранения Самарской области «Безенчукская центральная районная больница».
Установлено, что в период с января 2016 г. по октябрь 2017 г. главный
врач больницы допустил расходование свыше 13 млн руб. из средств
территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области на цели, не предусмотренные законом и бюджетом
фонда. Так, средства направлялись на оплату труда работников розничной аптеки, функционирование которой не связано с деятельностью
ОМС, а также на заработную плату сотрудников, не имеющих права на
занятие медицинской деятельностью, на незаконные доплаты и компенсационные выплаты медицинским работникам. Проверка выявила недостачу продуктов питания в пищевом блоке, приобретение расходных материалов и реактивов для пациентов, обслуживаемых по платным услугам. Прокуратура направила материалы в следственный орган, в результате в отношении бывшего главного врача больницы возбуждено уголовное дело по п. «б» ч. 2 ст. 2852 УК РФ2.
Вместе с тем факты нецелевого расходования бюджетных
средств или средств государственных внебюджетных фондов,
имеющие признаки преступлений, предусмотренных ст. 2851,
2852 УК РФ, выявляются в единичных случаях. Как правило, пре1
Официальный сайт прокуратуры Еврейской автономной области. URL:
https://prokuror-eao.ru (дата обращения: 24.07.2020).
2
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL:
https://genproc.gov.ru (дата обращения: 27.07.2020).
86
ступные нарушения бюджетного законодательства квалифицируются по иным статьям УК РФ (ст. 159 «Мошенничество»,
ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 293
«Халатность» и др.).
Например, прокуратура Челябинской области совместно с контрольно-счетной палатой региона в 2020 г. провела проверку целевого использования бюджетных средств при строительстве общественноделового центра в г. Челябинске. В ходе проверки со стороны руководителей хозяйственного партнерства «Конгресс-холл», должностных лиц
министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области,
АО «Южно-Уральская корпорация жилищного строительства и ипотеки», технического заказчика строительства ОГКУ «ЧелябОблИнвестСтрой» установлены факты расходования бюджетных средств на оплату
заведомо завышенной стоимости работ, фактически не выполненных и
необоснованно принятых, на сумму не менее 250 млн руб. Вскрыты факты ненадлежащего проведения строительно-монтажных работ по
устройству железобетонных конструкций, следствием которых стали
недопустимые отступления от проекта. Таким образом, бюджетные
средства, доведенные до хозяйственного партнерства, использованы для
строительства объекта, заведомо возводимого с грубыми нарушениями
строительных нормативов, влекущими создание угрозы жизни и здоровью людей и невозможность ввода объекта в эксплуатацию. Материалы
проверки направлены в следственный орган для решения вопроса об
уголовном преследовании должностных лиц и лиц из числа работников
указанных организаций по ч. 4 ст. 159, ч. 1 ст. 201, ч. 11 ст. 293 УК РФ1.
В Тюменской области Ишимской межрайонной прокуратурой установлено, что между ГАУ ТО ЦЗН г. Ишима и Ишимского муниципального района и АНО СОН «Надежда» заключен договор на возмещение
нормативных затрат на мероприятия по трудоустройству инвалидов, по
которому перечислены денежные средства в размере более 700 тыс. руб.
Между тем данные обязательства не выполнены, созданное и оборудованное для инвалида рабочее место не функционирует. По материалам
проверки возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 159 УК РФ2.
Прокуратурой города Москвы при проверке Бюро № 33 – филиала
ФКУ «ГБ МСЭ по г. Москве» выявлено более 400 незаконных решений
об установлении инвалидности. Размер необоснованных выплат из
средств Пенсионного фонда Российской Федерации и из бюджета города
приблизился к 570 млн руб. По материалам проверок, направленным в
1
Официальный сайт прокуратуры Челябинской области. URL: http://www.chelproc.ru
(дата обращения: 24.07.2020).
2
Доклад об итогах работы прокуратуры Тюменской области за 2019 год.
87
Главное следственное управление Следственного комитета Российской
Федерации по г. Москве, возбуждены уголовные дела по ч. 1 ст. 1592,
ч. 1 ст. 285 УК РФ1.
Прокуратурой Липецкой области совместно с органами Казначейства
проведена проверка законности расходования средств федерального
бюджета, выделенных ООО «Интермаш» в рамках федеральной целевой
программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» на проведение мероприятий по импортозамещению в сфере
станкостроения, в ходе которой выявлены факты хищения руководством
предприятия целевой субсидий в размере более 119 млн руб. Это послужило основанием для вынесения заместителем прокурора области постановления в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ,
и направления материалов в следственный орган, 28 мая 2019 г. было
возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 1592 УК РФ2.
В Магаданской области по материалам прокуратуры г. Магадана
в 2018 г. возбуждено два уголовных дела по ч. 1 ст. 292 УК РФ в отношении руководителя бюджетного учреждения здравоохранения Л., совершившей служебный подлог путем внесения в медицинские карты амбулаторных больных заведомо ложных сведений, удостоверяющих факт
прохождения диспансеризации3.
§ 3. Гражданско-правовая ответственность
Нарушения бюджетного законодательства влекут применение бюджетных мер принуждения (ст. 3062 БК РФ) и юридическую ответственность.
Гражданско-правовая ответственность наступает за правонарушение, т.е. действие (или бездействие), нарушающее нормы
закона или договора. Защита в сфере бюджетных правоотношений осуществляется для восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания
оспоримой сделки недействительной и применения последствий
ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признания недействительным акта
государственного органа или органа местного самоуправления;
1
Докладная записка о состоянии законности и правопорядка по итогам работы прокуратуры города Москвы за 2019 год.
2
Доклад об итогах работы органов прокуратуры Липецкой области в 2019 году.
3
Доклад об итогах работы прокуратуры Магаданской области за 2018 год.
88
возмещения убытков; взыскания неустойки; прекращения или
изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, и т.д.
Гражданская ответственность является в большей мере
имущественной, носит компенсационный характер и подразделяется на договорную и внедоговорную (деликтную). В связи с
этим различаются иски в интересах бюджета и по обращению
взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в последнем различаются взыскания к участникам бюджетного процесса по находящимся в их ведении средствам бюджета (ст. 70 БК РФ) и о взыскании к казне публичноправовых образований (по деликтным обязательствам). Взыскания к бюджету влекут обязанность заявления регрессных исков с
виновных лиц.
Уполномоченными участниками бюджетного процесса по
участию в суде являются:
главный распорядитель средств федерального бюджета,
бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации,
муниципальному образованию, предусмотренным п. 3 ст. 158 БК
РФ, по искам о взыскании денежных средств в порядке регресса в
соответствии с п. 31 ст. 1081 ГК РФ к лицам, чьи действия (бездействие) повлекли возмещение вреда за счет соответственно
казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования (п. 32 ст. 158 БК РФ);
заявляет иски о признании недействительными государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров (соглашений), заключенных находящимся в его ведении казенным учреждением с
превышением пределов доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств (п. 5 ст. 161 БК РФ);
администратор доходов бюджета осуществляет взыскание
задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов (п. 2
ст. 1601 БК РФ);
89
казенное учреждение, органы государственной власти
(государственные органы), органы местного самоуправления
(муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного
законодательства Российской Федерации, устанавливающих
полномочия указанных органов (п. 11 ст. 161 БК РФ), самостоятельно выступают в суде в качестве истца и ответчика (п. 8
ст. 161 БК РФ);
органы внутреннего государственного (муниципального)
финансового контроля при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю направляют в суд иски о признании осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 2 ст. 2692 БК РФ),
а также с заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию в связи с неисполнением предписаний органа финансового контроля (п. 4 ст. 2702 БК РФ);
органы публичной власти, их учреждения правомочны на
обращение в суд в соответствии полномочиями, предусмотренными их общей компетенцией.
БК РФ предписывает финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) устанавливать в соответствии с
общими требованиями, определяемыми приказом Минфина России от 13.04.2020 № 67н «Об утверждении Общих требований к
порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов», порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени (п. 4 ст. 933 БК РФ).
Прокурор правомочен на обращение в суд в соответствии со
ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ, ст. 52 АПК РФ.
Разрешая вопрос об обращении в суд, следует учитывать
наличие права прокурора на обращение в суд; подведомственность дел судам; подсудность дел судам; вид судопроизводства,
по которому прокурор вправе участвовать; установленные сроки
давности для обращения по данной категории дел; требования к
90
форме и содержанию обращения в суд; обстоятельства, подлежащие доказыванию, и др.
Специфика правового регулирования отношений в бюджетной сфере диктует, что при обращении в суд по вопросам ведения
публично-правовых образований, включая споры по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, прокурору
необходимо учитывать нормы бюджетного законодательства в
целях установления надлежащего ответчика по делу; определения фактических обстоятельств дела; правильного применения
законодательства; всестороннего и полного исследования доказательств; соблюдения требования целевого использования бюджетных средств. БК РФ устанавливает срок исковой давности в
пять лет по требованиям Российской Федерации, возникающим
в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов и иных
бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или)
договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков; в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации; по обязательствам
целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность
Российской Федерации; из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных обязательств (ст. 934).
При разрешении вопроса о защите социальных прав следует
учитывать законодательно установленный приоритет обязательных социальных выплат, гарантий и публичных услуг перед нормами закона (решения) о бюджете. В силу ст. 6, 13–15, 65 БК РФ
бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств,
определяемых вопросами ведения соответствующего публичноправового образования. Иными словами, при самом неблагоприятном экономическом положении обязательные социальные выплаты и публичные услуги должны быть предоставлены в необходимом и достаточном объеме. Согласно бюджетному законодательству недостаточность доходной части бюджета относится к
«внутренним проблемам бюджета» и указывает на неисполнение
91
(ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей работниками органов публичной власти, наделенных статусами главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета (нарушение требований ст. 1601, 1602,
218, 2192 БК РФ). При минимальной бюджетной недостаточности
собственных средств субъекта Российской Федерации, муниципального образования вышестоящее публично-правовое образование по соответствующему обращению обязано предоставить
средства своего бюджета в форме дотации нижестоящему публично-правовому образованию (ст. 129, 130, 131, 135, 136, 138,
142 БК РФ)1. Следовательно, в ходе судебного разбирательства
прокурор должен ходатайствовать об отклонении доводов представителей ответчика соответствующего публично-правового образования об отсутствии либо о недостаточности бюджетного
финансирования.
В то же время закон (решение) о бюджете, бюджетное законодательство, являясь «экономическим базисом» публичной деятельности, не могут быть исключены из совокупности правового
регулирования. Так, обращаясь в суд с требованиями о предоставлении социальных выплат, прокурор должен установить, являются ли данные социальные гарантии обязательными или дополнительными. Если обязательные, конституционные, императивно установленные федеральными законами социальные выплаты подлежат безусловному предоставлению2, то дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи (дополнительные социальные гарантии) для отдельных категорий
граждан могут быть предусмотрены публично-правовым образованием, хотя и вне зависимости от наличия в федеральных зако1
См., напр., определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 № 353-О «По запросу Псковского областного суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с
принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
2
См., напр., определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 № 353-О.
92
нах положений, устанавливающих указанное право (ч. 5 ст. 19 закона № 131-ФЗ), но только при наличии и достаточности у публично-правового образования собственных средств бюджета на
их финансирование и при отсутствии экономического ограничения его правоспособности (ст. 130, 136 БК РФ, ч. 3 ст. 20 закона
№ 131-ФЗ). Данная правовая особенность находит отражение в
задачах прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.
В ракурсе неисполнения (ненадлежащего исполнения) публично-правовым образованием, его органами и должностными
лицами публичных функций исковые требования прокурора об
обязании органов публичной власти, их должностных лиц совершить установленные соответствующим отраслевым законом действия также должны быть заявлены с учетом требований бюджетного законодательства.
Выявив факт неисполнения, ненадлежащего исполнения
публично-правовым образованием возложенных функций, необходимо, во всяком случае, установить, предусмотрены ли бюджетом нужды на данные цели.
Как уже отмечалось, публичная функция носит преимущественный характер перед бюджетом, органы власти обязаны
обеспечить их бюджетным финансированием в силу ст. 6, 13–15,
65 БК РФ. Однако если средства на определенные цели (относящиеся к предмету спора) бюджетом не предусмотрены, то их
предоставление по общему правилу возможно только на основании судебного акта (ст. 239 БК РФ).
Одновременно, если бюджетом, например в сфере дорожного хозяйства или жилищно-коммунального хозяйства, в соответствующих государственных (муниципальных) программах
предусматривается финансирование определенных объектов,
требующих ремонтных работ, но в более поздние сроки, согласно
установленной очередности, то в этом случае обращение прокурора в суд с требованиями о производстве ремонта в иные, более
ранние сроки, т.е. о фактическом изменении срока, установленного программой, планом, планом-графиком, представляется необоснованным, не подлежащим удовлетворению при отсутствии
правовых оснований оспаривания установленной очередности
производства работ (ст. 65 БК РФ, ст. 16, 17, 21 закона № 44-ФЗ).
93
Вместе с тем полагаем обоснованным предъявление прокурором иска об обязании предоставить благоустроенное жилое
помещение специализированного жилищного фонда по договору
найма специализированного жилого помещения детям-сиротам и
детям, оставшимся без попечения родителей, поскольку ни ст. 8
Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей», ни иные нормы указанных законов не устанавливают очередность внутри данного списка в качестве условия предоставления жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения соответствующей категории граждан. Предусмотренный законом субъекта Российской Федерации порядок предоставления таких жилых помещений устанавливает процедуру формирования соответствующего списка с целью определения требуемых объемов
ежегодного финансирования (объем субвенций), выделяемого на
цели обеспечения жильем данной категории лиц. При этом отсутствие надлежащего финансирования на цели обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не может служить основанием для отказа в
обеспечении указанной категории граждан жильем по договору
найма специализированного жилого помещения1.
Представляется важным упомянуть, что при обращении в
суд прокурор освобождается от уплаты госпошлины и иных издержек, связанных с рассмотрением дел (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, ч. 4
ст. 39 КАС РФ, подп. 1 п. 1 ст. 33337 НК РФ). С одной стороны,
государственная пошлина представляет собой сбор, взимаемый
при обращении в суд за совершением юридически значимых действий (ст. 8, 33316 НК РФ). С другой стороны, этот обязательный
платеж является источником доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 56, 61, 611, 612, 613, 615
БК РФ). В связи с этим прокурорам при обращении в суд
в просительной части искового заявления надлежит указывать
1
См., напр., определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
РФ от 13.10.2015 № 20-КГПР15-11.
94
госпошлину и просить о ее взыскании с ответчика в доход бюджета.
Не менее важен вопрос об иммунитете бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это правовой режим, при
котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных
ст. 933, 934, 936, 1422, 1423, 1661, 218, 242 и 2426 БК РФ. Следует
учитывать, что обращение взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации службой судебных
приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК РФ. Обращение взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 241 БК РФ.
По спорам в публичной сфере остро стоит проблема определения надлежащего ответчика. Юридический казус заключается в
том, что фактическое действие (бездействие), непосредственное
предоставление государственных (муниципальных) услуг, нормативных публичных обязательств определенным органом публичной власти (казенным учреждением) не является безусловным аргументом, указывающим на ответчика по спорам к публичноправовым образованиям. Правовая дилемма определения надлежащего ответчика заключается в необходимости установления
ответчика, соответчика, третьего лица и наиболее ярко проявляется при межбюджетных отношениях. При финансировании публично-правового образования нижестоящего уровня средствами,
имеющими целевое назначение (субвенции, субсидии и др.), эти
средства сохраняют предмет ведения и «природу» исходного
бюджета. Следовательно, бюджет вышестоящего уровня (уполномоченный орган) имеет непосредственную правовую заинтересованность в разрешении гражданского дела. Применяя нормативное системное толкование, считаем, что вопрос о надлежащем
ответчике следует разрешать исходя из вопроса ведения публично-правового образования, определяемого совокупностью норм
ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, законов № 131-ФЗ,
№ 184-ФЗ и соответствующего отраслевого закона, в том числе с
высшей степенью кодификации, конкретизирующего полномочия
по закрепленному вопросу ведения.
95
Таким образом, при обращении в суд с требованиями, влекущими расходы бюджета на их удовлетворение, необходимо
первоначально установить, в ведении какого уровня публичной
власти находится вопрос, относящийся к предмету спора, далее
орган публичной власти (казенное учреждение), за которым закреплен вопрос ведения, являющийся предметом спора, и, наконец, оценить, подлежит ли обращение взыскания на средства
соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Тогда иск подлежит заявлению соответственно к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию либо правовые истоки спора происходят
из обязательств органа публичной власти (казенного учреждения)
и взыскание налагается на средства, утвержденные бюджетной
сметой органа власти (казенного учреждения) (ст. 70, гл. 241 БК
РФ). Наибольшее количество ошибок в прокурорской и судебной
практике возникает в сфере публичных услуг, социальных адресных государственных (муниципальных) программ и иных публичных социальных выплат, гарантий, услуг, финансируемых в
форме субвенций, а также субсидий на социальные цели.
Так, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации) возможна передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации; субъектами Российской Федерации – муниципальным образованиям (ст. 263 закона № 184-ФЗ); дополнительное финансирование переданных полномочий собственными
средствами нижестоящего бюджета (ч. 5 ст. 19 закона № 131-ФЗ).
В то же время в силу ч. 3 ст. 20 закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных
муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Поэтому представители муниципальных образований порой заявляют в суде, что предмет спора как
вопрос публичного ведения не относится к их компетенции и
(или) что выделенных муниципальному образованию на эти цели
материальных ресурсов и финансовых средств недостаточно. Такие доводы приводятся в том числе при предоставлении (отказе в
предоставлении) нормативных публичных обязательств (соци96
альных выплат). Однако при установлении факта невыполнения
(ненадлежащего выполнения), например, муниципальным образованием возложенных на него законом субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий (по выделенным субвенциям), равно как и при невыполнении (ненадлежащем
выполнении) муниципальных функций при дополнительном финансировании бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы (по выделенным субсидиям), надлежит отделять социально-экономический, межбюджетный спор между публичноправовыми образованиями от заявленного прокурором «социального» иска. Необходимо ориентировать суд, муниципальные образования на то, что закон о передаче отдельных государственных полномочий является нормативным правовым актом, который в отличие от ненормативного (локального, индивидуального)
правового акта не прекращает свое действие при совершении
конкретных правоотношений1. Иными словами, в силу нормативности правового акта предусмотренные им публичные услуги,
выплаты должны быть предоставлены каждому лицу, имеющему
к тому достаточные основания и чей статус подпадает под юрисдикцию закона. С другой стороны, муниципальное образование,
полагающее, что межбюджетный расчет представлен неполно,
вправе обратиться в суд общей юрисдикции к бюджету (уполномоченному органу) вышестоящего уровня бюджетной системы
Российской Федерации. В рассматриваемом примере при передаче отдельного государственного полномочия полагаем верным
указывать муниципальное образование (в лице администрации)
как ответчика, а бюджет вышестоящего уровня (в лице уполномоченного органа) – как третье лицо.
При софинансировании (субсидии) муниципальных вопросов ведения бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы, например при финансировании национальных проектов,
которые, по существу, предусматривают дополнительное целевое
финансирование федеральным бюджетом расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на социальные выплаты (доплаты) работникам, оказы1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
97
вающим определенные социальные услуги населению (ч. 2 ст. 18
закона № 131-ФЗ), ответчиком также следует указать соответственно уровню власти – казенное учреждение, уполномоченный
орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования и уполномоченный орган вышестоящего бюджета, средства
которого направлены на дополнительное финансирование муниципальных обязательств, – в качестве третьего лица.
Принимая во внимание изложенное, в свете разрешения
прикладных проблем обеспечения законности в бюджетной сфере, представляется возможным выделить обстоятельства, подлежащие учету при предъявлении прокурором исковых требований
к публично-правовым образованиям:
уровень публично-правового образования, в ведении которого находится предмет спора;
правовой статус органа (должностного лица) как участника
бюджетного процесса;
целевой характер бюджетных средств.
Исполнение судебных актов по обращению взыскания на
средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
согласно ст. 239 БК РФ, исполнение решения налогового органа о
взыскании налога, сбора, страхового взноса, пеней и штрафов,
предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, согласно
ст. 2426 БК РФ производится финансовым органом соответствующего уровня бюджетной системы в порядке, предусмотренном
гл. 241 БК РФ1, приказами Казначейства России от 14.09.2018
№ 260 «Об утверждении форм уведомлений по исполнению судебных актов, решений налоговых органов и документов, связанных с их исполнением», от 20.12.2018 № 41н «Об утверждении
Порядка ведения, учета и осуществления хранения органами Федерального казначейства исполнительных документов и иных документов, связанных с их исполнением» и иными подзаконными
правовыми актами. Так, в отношении средств федерального
бюджета применяются приказы Минфина России от 15.08.2006
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации».
98
№ 271 «Об организации работы в Министерстве финансов Российской Федерации по исполнению судебных актов о взыскании
денежных средств по искам к Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации», от
03.08.2018 № 162н «Об утверждении Порядка представления
главным распорядителем средств федерального бюджета в Министерство финансов Российской Федерации информации о совершаемых действиях, направленных на реализацию Российской
Федерацией права регресса, либо об отсутствии оснований для
предъявления иска о взыскании денежных средств в порядке регресса», от 12.10.2018 № 204н «Об утверждении Порядка представления главным распорядителем средств федерального бюджета в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в суде, наличии оснований
для обжалования судебного акта и результатах обжалования судебного акта».
99
Заключение
Бюджет как часть государственного имущества играет важнейшую роль в реализации экономической политики государства.
В непростых современных экономических условиях, отягощенных международными экономическими санкциями, преодолением последствий пандемии новой коронавирусной инфекции, реализация бюджетных средств позволит перезапустить экономическую активность, оживить товарный и финансовый рынки, что в
итоге будет способствовать наращиванию налогооблагаемой базы и в конечном итоге положительным образом скажется на доходной части бюджета.
Надзор за исполнением бюджетного законодательства на
протяжении многих лет является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. О значимости роли органов прокуратуры в обеспечении законности в бюджетной сфере
свидетельствует механизм рассмотрения отчета об исполнении
федерального бюджета, в соответствии с которым на заседании
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации может
выступить или представить доклад с анализом рассмотренных в
течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства
Российской Федерации (п. 1 ст. 26411 БК РФ).
Сложившаяся в настоящее время структура бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 2 БК РФ), комплекс
организационно-распорядительных документов Генерального
прокурора Российской Федерации в достаточной степени позволяют прокурорам решать задачи в этой сфере. Проводя проверки
исполнения бюджетного законодательства, прокуроры во взаимодействии с контрольно-надзорными органами дают оценку законности решений о бюджете, правовым актам о бюджетном
устройстве и бюджетном процессе, проверяют исполнение законов при исполнении бюджетов по доходам и при расходовании
бюджетных средств, инициируют привлечение виновных лиц к
установленным законом видам ответственности.
Представляется, что изложенные в пособии рекомендации
по организации надзора будут способствовать повышению эффективности деятельности на рассматриваемом направлении.
100
Библиографический список
Нормативные правовые акты
Конституция Российской Федерации.
Кодифицированные федеральные законы
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации.
6. Кодекс административного судопроизводства Российской
Федерации.
7. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации.
9. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Федеральные законы
1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
5. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
101
6. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
7. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
8. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг».
9. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности».
10. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
11. Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».
12. Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».
13. Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
14. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации».
15. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
16. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
17. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации».
18. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
19. Федеральный закон от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
102
Указы Президента Российской Федерации
1. Указ Президента Российской Федерации от 03.03.1998
№ 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики».
2. Указ Президента Российской Федерации от 15.01.2016
№ 12 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации».
3. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018
№ 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Постановления Правительства Российской Федерации
1. Постановление Правительства Российской Федерации от
26.06.2015 № 640 «О порядке формирования государственного
задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в
отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от
30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами
«Электронный бюджет».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от
31.08.2016 № 868 «О порядке формирования и ведения перечня
источников доходов Российской Федерации».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от
06.09.2016 № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим
предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением
субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам –
производителям товаров, работ, услуг».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от
12.04.2019 № 439 «Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации».
103
6. Постановление Правительства Российской Федерации от
22.06.2019 № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых
расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от
27.12.2019 № 1890 «Об общих требованиях к передаче Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской
Федерации, финансовому органу муниципального образования
полномочий соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) по
начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных
выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в
бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и
представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности
в соответствующие государственные (муниципальные) органы».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от
15.02.2020 № 153 «О передаче Федеральному казначейству полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и подведомственных им казенных учреждений».
Нормативные правовые акты Минфина России
1. Приказ Минфина России от 13.06.1995 № 49 «Об утверждении Методических указаний по инвентаризации имущества и
финансовых обязательств».
2. Приказ Минфина России от 30.09.2010 № 114н «Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о
результатах деятельности государственного (муниципального)
учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества».
104
3. Приказ Минфина России от 01.12.2010 № 157н
«Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для
органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий
наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению».
4. Приказ Минфина России от 03.12.2010 № 552 «О Порядке
осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».
5. Приказ Минфина России от 06.12.2010 № 162н
«Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции
по его применению».
6. Приказ Минфина России от 28.12.2010 № 191н
«Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
7. Приказ Минфина России от 25.03.2011 № 33н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных
(муниципальных) бюджетных и автономных учреждений».
8. Приказ Минфина России от 12.11.2013 № 107н
«Об утверждении Правил указания информации в реквизитах
распоряжений о переводе денежных средств в уплату платежей в
бюджетную систему Российской Федерации».
9. Приказ Минфина России от 23.12.2014 № 163н «О Порядке формирования и ведения реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками
бюджетного процесса».
10. Приказ Минфина России от 30.03.2015 № 52н
«Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными)
учреждениями, и Методических указаний по их применению».
11. Приказ Минфина России от 08.12.2015 № 194н
«Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов
105
Российской Федерации информации о долговых обязательствах,
отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований».
12. Приказ Минфина России от 31.12.2016 № 256н
«Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета
для организаций государственного сектора «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора».
13. Приказ Минфина России от 27.04.2017 № 67н
«Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения документации, касающейся государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», составе и требованиях к ее содержанию».
14. Приказ Минфина России от 29.11.2017 № 213н
«Об утверждении формы Уведомления о предоставлении субсидии, субвенции, иного межбюджетного трансферта, имеющего
целевое назначение, и порядка его направления при предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение,
из федерального бюджета».
15. Приказ Минфина России от 05.12.2017 № 217н «О Порядке опубликования на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях и
на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» региональных перечней (классификаторов) государственных (муниципальных) услуг и работ».
16. Положение Банка России № 629-П, Минфина России
№ 12н от 23.01.2018 «О ведении счетов территориальных органов
Федерального казначейства и финансовых органов субъектов
Российской Федерации (муниципальных образований), органов
управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации».
17. Приказ Минфина России от 14.02.2018 № 26н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения
бюджетных смет казенных учреждений».
106
18. Приказ Минфина России от 31.08.2018 № 186н «О Требованиях к составлению и утверждению плана финансовохозяйственной деятельности государственного (муниципального)
учреждения».
19. Приказ Минфина России от 06.06.2019 № 85н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации
Российской Федерации, их структуре и принципах назначения».
20. Приказ Минфина России от 23.07.2019 № 115н «О Порядке формирования и ведения реестра источников доходов Российской Федерации».
21. Приказ Минфина России от 19.12.2019 № 238н «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю
финансового органа муниципального образования».
22. Приказ Минфина России от 03.03.2020 № 34н
«Об утверждении Порядка, форм и сроков представления реестра
расходных обязательств субъекта Российской Федерации, свода
реестров расходных обязательств муниципальных образований,
входящих в состав субъекта Российской Федерации».
23. Приказ Минфина России от 13.04.2020 № 66н
«Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством
поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их
распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации».
24. Положение Минфина России № 63н, Банка России
№ 717-П от 10.04.2020 «Об особенностях взаимодействия системы казначейских платежей с платежными системами».
Нормативные правовые акты Казначейства России
1. Приказ Казначейства России от 22.02.2012 № 87
«Об утверждении формы Отчета об операциях консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов по использованию субсидий,
субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставленных из федерального бюджета и
подлежащих учету на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, и указаний по ее заполнению».
107
2. Приказ Казначейства России от 17.10.2016 № 21н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства».
3. Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, утв. Казначейством России 19.12.2017.
4. Приказ Казначейства России от 02.04.2020 № 17н
«Об утверждении Особенностей ведения централизованного бухгалтерского учета».
5. Приказ Казначейства России от 13.05.2020 № 20н
«Об утверждении Правил организации и функционирования системы казначейских платежей».
Постановления и определения Конституционного Суда
Российской Федерации
1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.2003 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного
суда».
2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-п «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца
двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в связи с запросами администрации СанктПетербурга, Законодательного Собрания Красноярского края,
Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики
Хакасия».
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействи108
ем) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан
Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго».
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 2151
Бюджетного кодекса Российской Федерации».
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2007 № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона
«О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т.А. Баныкиной».
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2009 № 10-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321 1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета
им. Д.И. Менделеева и Московского авиационного института
(государственного технического университета)».
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2010 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 2421 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 934 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении
в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Федерального закона «О федеральном бюджете
на 2007 год» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации».
109
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2018 № 32-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг
по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных
судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в
соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, в связи с жалобами публичного акционерного
общества «Аэропорт Кольцово» и акционерного общества «Международный аэропорт Нижний Новгород».
10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2018 № 33-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в связи с жалобой муниципального образования – городского округа «Город Чита».
11. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 08.04.2004 № 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о
проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
12. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.2011 № 7-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса президиума Амурского областного суда о проверке конституционности положений пунктов 2 и 3 статьи 2421
Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации
1. Постановление Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».
110
2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 13.06.2017 № 21 «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных
дел».
3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами
дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации,
связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Монографии, учебники, пособия, статьи
1. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации: учеб. пособие / под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2004.
2. Викторов И.С., Кузьменко В.Р., Скачкова А.Е. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления: метод. рекомендации /
Управление метод. обеспечения Ген. прокуратуры Рос. Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при
Ген. прокуратуре Рос. Федерации. М., 2006.
3. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003.
4. Гордин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2001.
5. Прокурорский надзор за исполнением законодательства
при реализации приоритетных национальных проектов: сб. науч.метод. рекомендаций / Т.В. Ашиткова [и др.]. М., 2008.
6. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в
сфере экономики: сб. метод. материалов / под общ. ред. первого
заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
111
А.Э. Буксмана, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М.: Мир
энциклопедий Аванта+, Астрель, 2010.
7. Игонина Н.А., Шекк А.В., Рубцова М.В. Прокурорский
надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации государственных региональных и муниципальных программ: метод. рекомендации / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2014.
8. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, О.В. Болтинова [и др.]; под ред. Е.Ю. Грачевой. 3-е изд., перераб. и доп.
М.: Проспект, 2017.
9. Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия.
М.: Юстицинформ, 2014.
10. Ответственность за нарушения финансового законодательства: учеб. пособие для магистратуры / Е.Н. Горлова,
О.С. Соболь; отв. ред. Н.М. Артемов, А.А. Ситник. М.: Норма;
ИНФРА-М, 2019.
11. Скачкова А.Е. Прокурорский надзор и финансовобюджетный контроль в обеспечении законности в бюджетной
сфере: монография. СПб., 2018.
12. Скачкова А.Е. Бюджетная деятельность государства через призму юридической ответственности и прокурорского
надзора: монография / под. ред. М.Б. Ревновой. СПб.: Юрид. инт, 2018.
13. Скачкова А.Е. О компетенции субъектов Российской Федерации при установлении ответственности за нарушения регионального бюджета // «Черные дыры» в Рос. законодательстве.
2006. № 1.
14. Скачкова А.Е. Особенности расследования преступлений
в бюджетной сфере // Вестн. криминалистики. 2006. № 3 (19).
15. Скачкова А.Е. Бюджетный контроль представительного
органа муниципального образования // Налоги. 2007. № 1.
16. Скачкова А.Е. Система государственных, муниципальных органов контроля за соблюдением законности в бюджетной
сфере // Юрид. мысль. 2010. № 6.
112
17. Скачкова А.Е. Бюджетные меры правового обеспечения
национальной экономической безопасности современной России
// Уч. зап. юрид. фак. 2011. № 4 (66).
18. Скачкова А.Е. Правовые основы и формы участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве // Юрид.
мысль. 2011. № 3 (65).
19. Скачкова А.Е. Теоретико-правовая проблематика полномочий прокурора по выявлению нарушений законности в бюджетной сфере и требования легитимности их применения // Вестн.
Сибир. акад. права, экономики и управления. 2011. № 2 (3).
20. Скачкова А.Е. Комплексность мер по восстановлению
режима законности в бюджетной сфере и взаимодействие государственных (муниципальных) органов как элемент противодействия коррупции // Уч. зап. юрид. фак. 2011. № 23 (33).
21. Скачкова А.Е. Финансовое право: современное право,
современные проблемы и пути решения // Уч. зап. юрид. фак.
2012. № 24 (34), 25(35).
22. Скачкова А.Е. Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства //
Актуал. проблемы экономики и права. 2012. № 3 (23).
23. Скачкова А.Е. Защита прокуратурой Российской Федерации социальных прав граждан в сфере бюджетного финансирования // Актуал. проблемы экономики и права. 2013. № 2 (26).
24. Скачкова А.Е. Дискуссионные вопросы уголовноправовой квалификации нецелевого расходования бюджетных
средств // Конфликтология. 2015. № 3.
25. Скачкова А.Е. Бюджетные средства как предмет преступления // Конфликтология. 2015. № 4.
26. Скачкова А.Е. Субъект преступления, предусмотренного
ст. 2851 Уголовного кодекса Российской Федерации: теоретикоправовые споры // Журн. правовых и экон. исслед. 2015. № 3.
27. Скачкова А.Е. Бюджетные нормы, подлежащие учету
прокурором при предъявлении исковых требований к публичноправовым образованиям // Законность. 2017. № 11.
28. Скачкова А.Е. Прокурорский надзор за законностью правового акта о бюджете: учеб. пособие / С.-Петерб. ин-т Ген. прокуратуры Рос. Федерации. СПб., 2006.
113
29. Скачкова А.Е. Прокурорский надзор и внутриведомственный контроль за соблюдением бюджетного законодательства // Совершенствование контрольно-ревизионной работы в
учреждениях: материалы семинара / С.-Петерб. ун-т ГПС МЧС
России. СПб., 2008.
30. Скачкова А.Е. Прокурорский надзор за соблюдением законности органами внутриведомственного бюджетного контроля //
Криминалистъ. 2008. № 2.
31. Скачкова А.Е. Основные аспекты прокурорского надзора
за исполнением законов и законности правовых актов в бюджетной сфере.: науч.-практ. пособие. СПб.: Инфо-Да, 2008.
32. Скачкова А.Е. Основные аспекты административной ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства // Совершенствование контрольно-ревизионной работы в
учреждениях: материалы науч.-практ. конф. / С.-Петерб. ун-т
ГПС МЧС России. СПб., 2009.
33. Скачкова А.Е. Проблемы обеспечения бюджетным финансированием публичных нормативных обязательств // Роль
прокуратуры в защите социальных прав граждан в условиях экономического кризиса: материалы науч.-практ. конф. / С.-Петерб.
юрид. ин-т (фил.) Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. СПб.,
2009.
34. Скачкова А.Е. Прокурорский надзор за исполнением
бюджетного законодательства в сфере образования // Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних:
науч.-практ. изд. / С.-Петерб. юрид. ин-т (фил.) Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. СПб., 2009.
35. Скачкова А.Е. Полномочия органов прокуратуры и проблемы юридической ответственности за нарушения бюджетного
законодательства // Совершенствование контрольно-ревизионной
работы в учреждениях: материалы семинара / С.-Петерб. ун-т
ГПС МЧС России. СПб., 2009.
36. Скачкова А.Е. Участие прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел // Основные направления прокурорской деятельности: учеб. пособие / С.-Петерб. юрид. ин-т (фил.)
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. СПб., 2010.
114
37. Ступаченко Е.В. О некоторых вопросах законодательного противодействия нецелевому использованию бюджетных
средств // Финансовое право. 2019. № 1.
38. Уголовно-правовая охрана бюджетных средств: монография / под общ. ред. Н.И. Пикурова и Е.Н. Карабановой; Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М.: Проспект, 2016.
39. Упоров И.В., Эфрикян Р.А. Теоретические и правовые
основы уголовной ответственности за нецелевое расходование
бюджетных средств и средств государственных внебюджетных
фондов // Право и практика. 2015. № 4.
40. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева.
2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.
115
Оглавление
Введение……………………………………………………... 4
Глава 1. Правовое регулирование и контроль (надзор)
в сфере бюджетных отношений…………………………... 6
§ 1. Особенности правового регулирования бюджетных
отношений……………………………………………………. 6
§ 2. Система контрольно-надзорных органов в бюджетной
сфере…………………………………………………………... 11
Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов в бюджетной сфере…... 19
§ 1. Основы организации прокурорского надзора за
исполнением законов и соответствием законам правовых
актов в бюджетной сфере……………………………………. 19
§ 2. Методика прокурорской проверки соответствия
федеральному законодательству законов и решений
о бюджете…………………………………………………….. 28
§ 3. Методика прокурорской проверки соответствия
законам правовых актов о бюджетном устройстве и
бюджетном процессе………………………………………… 42
§ 4. Прокурорский надзор за исполнением законов при
исполнении бюджета по доходам…………………………... 50
§ 5. Прокурорский надзор за исполнением законов при
расходовании бюджетных средств………………………….. 53
§ 6. Методика прокурорской проверки исполнения
законов
при
реализации
государственных,
инвестиционных
региональных,
муниципальных
программ и фондов…………………………………………... 65
116
Глава 3. Ответственность за правонарушения в
бюджетной сфере……………………………………………. 73
§ 1. Административная ответственность…………………… 73
§ 2. Уголовная ответственность…………………………….. 82
§ 3. Гражданско-правовая ответственность………………... 88
Заключение…………………………………………………... 100
Библиографический список……………………………….. 101
117
Прокурорский надзор за исполнением
бюджетного законодательства
Научно-практическое пособие
Подписано в печать 25.11.2020.
Тираж 300 экз.
Заказ. 38.
Формат 60х90/16.
Университет прокуратуры Российской Федерации.
123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
118
Печ. л. 7,375.
