Участие граждан в разработке и
реализации бюджетной политики
Обзор открытости бюджетов за 2017 год
и участие граждан: уроки и возможности
PEMPAL
Рабочая группа по вопросам бюджетной грамотности
и прозрачности бюджета
Хуан Пабло Герреро
16 марта 2018 года
#FiscalTransparency
Содержание презентации
1) Положения об участии граждан в
бюджетном процессе, закрепленные в
кодексах и стандартах обеспечения
прозрачности бюджета
2) Принципы GIFT и вопросы, касающиеся
участия граждан в бюджетном процессе, в
Обзоре открытости бюджетов за 2017 год
3) Выводы, уроки и возможности
4) Где искать примеры успешного опыта?
2
Положения об участии граждан в бюджетном процессе,
содержащиеся в международных кодексах и стандартах
обеспечения прозрачности бюджета
2012: GIFT - Принципы высокого уровня по обеспечению прозрачности
бюджета, участию граждан и подотчетности (FTAP)
2012: Ведущая роль принадлежит проводимым МБП Обзорам открытости
бюджетов, в которых содержится раздел об участии граждан
2014: МВФ – пересмотренный Кодекс надлежащей практики по
обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
2015: ОЭСР – Принципы управления бюджетным процессом
2015: Налоговое администрирование. Инструмент диагностической оценки
T.-TADAT
2015: Партнерство «Открытость контрактов»
2016: Пересмотренная программа индикаторов PEFA
2016: Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях
2017: Новый раздел, посвященный участию граждан, в проводимом МБП
Обзоре открытости бюджетов
2017: Инструментарий ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета
2017: PEMPAL - первое сетевое сообщество специалистов-практиков,
систематически занимающееся данными вопросами
3
Участие в бюджетном процессе – Как создать и/или
усовершенствовать соответствующие механизмы?
Информационно-справочный документ PEMPAL
Важные выводы:
1. Участие граждан преимущественно призвано приносить
пользу людям и повышать эффективность использования
государственных средств.
2. Процесс гражданского участия подразумевает установление
«обратной связи» для внесения улучшений и должен включать
актуальные и разнообразные виды участия (всеобщий охват).
3. Участие граждан дополняет деятельность существующих
агентств и институтов. Ключевые слова – партнерство,
альянсы, совместная работа, сотрудничество,
взаимодействие.
4. Информационные технологии кардинально меняют правила
игры.
4
Принципы участия граждан в формировании и реализации бюджетной политики
Доступность
Обеспечение для всех легкого доступа, понимания, возможности
использования, повторного использования и преобразования
бюджетной информации, в частности в формате открытых данных
Открытость
Ясное изложение назначения, охвата, ограничений, запланированных
конечных результатов, процесса, а также временных рамок участия
граждан
Всеобщий охват
Активное вовлечение граждан и субъектов негосударственного
сектора, в том числе социально отчужденных и незащищенных
групп населения
Уважение к самовыражению
Возможность для участников процесса формулировать свои
интересы собственным способом
Своевременность
Выделение достаточного времени в бюджетном цикле и цикле
формирования политики для внесения предложений на каждом этапе
Глубина
Предоставление информации об основных целях политики,
альтернативных вариантах, возможностях выбора и компромиссах,
о потенциальном воздействии и механизмах «обратной связи»
Пропорциональность
Использование механизмов, пропорциональных
масштабу и воздействию проблемы
Устойчивость
Регулярное вовлечение граждан, установление со временем
взаимного доверия; создание механизмов «обратной связи» для
пересмотра и институционального закрепления процесса
гражданского участия
Взаимодополняемость
Дополнение и повышение результативности существующих
систем государственного управления и подотчетности
Взаимность
Все государственные и негосударственные субъекты должны
проявлять открытость в отношении своего предназначения,
интересов и представительства
Принципы GIFT по обеспечению участия граждан,
включенные в Обзор открытости бюджетов за 2017 год
Принципы участия
граждан в
формировании и
реализации
бюджетной политики
Всеобщий охват
Своевременность
Вопросы ООБ-2017
126, 129: Органы исполнительной власти предпринимают
конкретные шаги для вовлечения в процесс социально
уязвимых групп и недостаточно представленных меньшинств.
125, 128, 135: Механизмы, существующие на этапах
формулирования и одобрения бюджета, демонстрируют
характеристики, подтверждающие всеобщий охват.
125: Существующие механизмы на стадии формулирования
бюджета обеспечивают вовлечение граждан на раннем этапе –
до принятия основных решений
Открытость /
глубина
127, 130, 137: Обеспечение широкого масштаба обсуждений по
всем ключевым вопросам бюджета, а не только по немногим
отдельным вопросам.
131: Цели и масштаб участия граждан в четкой форме
объявляются заблаговременно.
Устойчивость
132, 133, 138, 141: Органы исполнительной власти,
законодательные органы и высшие органы финансового
контроля реагируют на предложения, поступившие от граждан,
стимулируя их к дальнейшему участию.
1. Основные изменения в ООБ-2017 по сравнению с
ООБ-2015
• Результаты ООБ-2015 и ООБ-2017 не сопоставимы
• Измеряется только уровень участия, относящийся
непосредственно к НАЦИОНАЛЬНОМУ бюджету.
• Более высокие стандарты:
1. Самые высокие баллы присваиваются за взаимодействие
между правительством (Минфин) и гражданами, что не
равно сбору предложений от граждан.
2. Охват широких слоев населения (с особым вниманием к
социально уязвимым группам) ≠ отбор групп или отдельных
индивидуумов для обратной связи.
3. Отражение большего объема информации о тематическом
охвате консультаций (вовлечение граждан в обсуждение
макроэкономических вопросов, бюджетных доходов, долга и
т.д.).
2. Значение изменений, внесенных в Обзор
открытости бюджетов с 2015 по 2017 год
Оговорки:
1. Используемые показатели могут завышать качество
процессов участия граждан и занижать значимость
неформальных механизмов участия.
2. В некоторых странах с ограниченными
возможностями участия на национальном уровне
граждане активно участвуют в обсуждении местных
бюджетов.
3. Линейные министерства, как правило, поддерживают
более тесные контакты с населением
(предоставление услуг).
Результаты
ООБ-2017 по
отдельным
странам по
показателям
участия
граждан в
бюджетном
цикле
10
1. ООБ-2017: Основные выводы в отношении участия граждан
• В целом, баллы низкие: средний общемировой балл равен
12 (из 100 возможных).
• Есть надежды на улучшение: значительная вариация
значений по странам и этапам бюджетного цикла.
• Участие граждан в большей степени имеет место:
во время подготовки бюджета, чем в процессе его
исполнения;
при утверждении бюджета законодательным
органом, чем при рассмотрении законодательным
органом отчета об аудите бюджета.
• В значительном числе стран высший орган финансового
контроля вовлекает общественность в процесс
формирования своей программы работы.
2. ООБ-2017: Основные выводы в отношении участия граждан
• Лишь в единичных странах участие граждан обеспечивается на
всем протяжении бюджетного цикла с использованием
разнообразной инновационной практики
Австралия, Новая Зеландия, Филиппины, Великобритания
• Страны, добившиеся хороших результатов в различных аспектах
вовлечения общественности в бюджетный цикл органами
исполнительной власти, составляют гораздо более
разнородную группу
Афганистан, Бангладеш, Ботсвана, Болгария, Канада, Демократическая
Республика Конго, Египет, Фиджи, Гана, Гватемала, Индия, Кыргызстан, Кения,
Мадагаскар, Малави, Малайзия, Мексика, Польша, Южная Африка, Украина
• Более чем в 80% обследованных стран (94 из 115) созданы
механизмы гражданского участия в той или иной форме.
3. ООБ-2017: Основные выводы в отношении участия граждан
В большинстве стран:
• не прилагаются усилия к тому, чтобы вовлекать
разнообразные группы и категории граждан,
социально отчужденные и уязвимые сообщества;
• гражданам не дают ответов в режиме обратной
связи о том, рассмотрены ли и учтены ли их
предложения.
• Последствия: например, в Южной Корее полагаются
скорее на участие экспертов, отсюда значительно
более низкий балл.
Итак …..
Что, в том числе, показывает ООБ-2017?
Правительства различных стран
мира уже используют механизмы
гражданского участия, с помощью
которых граждане могут вносить
свои предложения в ходе годового
бюджетного цикла
Результаты Обзора открытости бюджетов за 2017 год по
показателю вовлечения граждан органами
исполнительной власти
1. Примеры механизмов гражданского участия,
зафиксированные в ООБ-2017
(органы исполнительной власти)
• Предварительные слушания по бюджету: как правило, открыты
для всех, за исключением использования механизма в
специальных случаях (ad-hoc) (Кыргызстан, Украина)
• Предварительные консультации по бюджету: по приглашению, с
участием основных заинтересованных сторон (Россия, Грузия)
• Предварительная подача предложений по бюджету: Минфин
приглашает вносить предложения; механизм может быть
открытым для всех, но не всегда с «обратной связью»
(Великобритания, Грузия)
• Общественные советы: избранные представители гражданского
общества; в задачи некоторых советов входит рассмотрение мер
политики и законопроектов, которые отражаются в бюджете,
включая инвестиционные проекты и предоставление услуг
16
2. Примеры механизмов гражданского участия,
зафиксированные в ООБ-2017
(органы исполнительной власти)
• Консультации по специальным вопросам политики: как по
вопросам, затрагивающим годовой национальный бюджет, так и по
другим вопросам (Молдова (налоговые вопросы), Хорватия,
Чешская Республика, Болгария).
• Отраслевые рабочие группы: создаются для целей подготовки
бюджета; Минфин + ведомства и заинтересованные лица
обсуждают отраслевое и межотраслевое планирование и
определяют приоритеты (Казахстан, Россия).
• Механизмы передачи сообщений и уведомлений через интернет:
вебсайты, служащие платформой для регистрации жалоб/
направления ответов/ сообщений о расточительном использовании
средств/ ответов на вопросы анкет (Грузия, Мексика).
• Подход к проведению консультаций по принципу «снизу вверх»:
консультации на местном уровне используются в качестве основы
для подготовки бюджетных предложений ведомств, которые
впоследствии
представляются в Минфин (Филиппины).
17
Кыргызстан: публичные слушания по
бюджету + консультативные советы
Минфин публикует открытое приглашение к участию в слушаниях по
проекту бюджета правительства (регламент требует, чтобы все
министерства проводили подобные слушания).
Документы направляются всем участникам в электронном виде.
Вопросы и предложения регистрируются, на них направляются ответы.
В каждом министерстве должен создаваться общественный
консультативный совет в составе экспертов и представителей
негосударственных организаций (НГО, эксперты и т.д.); как правило,
подобный совет выполняет функцию гражданского контроля.
Общественные советы также контролируют выполнение планов по
противодействию коррупции, стратегических документов линейных
министерств и т.д.
Вместе с тем члены общественных советов располагают
ограниченными возможностями для изучения бюджета и не могут
проводить тщательный анализ бюджета министерства.
Болгария: открытые консультации в сети интернет
• Минфин публикует проекты подготовленных им документов (в т.ч.
документов, относящихся к подготовке бюджета и проектов
изменений в налоговое законодательство) на специально
выделенной странице для проектов документов.
• Национальный совет по трехстороннему сотрудничеству
обсуждает вопросы бюджетной политики до внесения
подготовленного правительством проекта бюджета в
законодательный орган.
• Изданы публикации для консультаций по прогнозу
среднесрочного бюджета на 2017-2019 годы; публикация для
консультаций по проекту бюджета на 2017 год, подготовленному
правительством, а также уточненный прогноз среднесрочного
бюджета на 2017-2019 годы.
• Проблема состоит в том, что для внесения предложений
отводится мало времени.
• Процесс участия общественности не разъясняется – граждан и
организации просто просят выражать свои мнения и давать
предложения.
Хорватия: социально-экономический совет
• Социально-экономический совет проводит оценку и дает
свое заключение относительно макроэкономической
стабильности, конкурентоспособности,
сбалансированности экономического и социального
развития, в т.ч. заключение по проекту бюджета.
• В состав совета входят представители многих
отраслевых организаций, правительства, профсоюзов,
профессиональных ассоциаций, организаций частного
сектора (воздействие на протяжении всего бюджетного
цикла).
• В Руководстве GIFT о принципах и механизмах участия
граждан содержится описание Комиссии по налоговобюджетной политике (независимого финансового
института) как еще одного успешно функционирующего
механизма контроля над реализацией бюджета.
Другие примеры: Украина, Молдова
Украина: Экспертные слушания по бюджету проводятся
руководителями Минфина (сотрудничество с независимыми
экспертами из гражданского общества практикуется в
центральных органах исполнительной власти).
Представители общественности и должностные лица
правительства обмениваются мнениями относительно бюджета, а
также других тем. Общественные организации при желании могут
вносить свои предложения, и ведомство обязано опубликовать
результаты общественной экспертизы, а также информацию,
рассмотренную во время обмена мнениями.
Молдова: рабочие группы с участием представителей
общественных организаций и экспертного сообщества. Механизм
считается неформальным. Среди обсуждаемых тем: прогнозы
доходов, меры государственной политики, администрирование.
Значительная часть обсуждений с представителями гражданского
общества касается вопросов налогового администрирования.
Другие примеры: Казахстан, Чешская Республика, Грузия
Казахстан: В состав общественного совета при Минфине (2016 г.) входят
представители гражданского общества (Национальной палаты
предпринимателей и Ассоциации налогоплательщиков, профессиональных
объединений аудиторов и бухгалтеров, т.е. в основном специалисты по
доходной части бюджета), а также эксперты из научных кругов.
Чешская Республика: Совет по социально-экономическому договору
обеспечивает проведение регулярных встреч с представителями
профсоюзов на этапе формулирования бюджета.
Грузия: проведение консультаций в интернете по приоритетам бюджета.
Выявленные правительством 12 приоритетов указываются в отдельных
ячейках, где предусмотрены комментарии посетителей. При Минфине
также функционирует Координационный совет по управлению
государственными финансами под председательством министра
финансов.
Линейные министерства на регулярной основе проводят встречи с
различными заинтересованными лицами. Итоги эти встреч имеют
косвенные последствия для исполнения бюджета (финансирование
проектов).
Россия: курс на обеспечение гражданского участия
• Работа с референтными группами,
общественными советами, гражданами,
организациями и общественными
объединениями.
• При всех федеральных министерствах и
ведомствах функционируют общественные
советы, в состав которых входят независимые
члены, избранные бизнес-сообществом и
неправительственными организациями.
• Россия заявила о своей цели обеспечить
открытость бюджета для граждан.
Великобритания: активный диалог при
формировании бюджета
• Рамочная система консультаций по вопросам налогов действует с 2011
года, поддерживая принятие решений по налоговой политике.
• Казначейство публикует ответы по поступившим предложениям; по
окончании консультаций публикуется сводное изложение ответов с
указанием лиц, представивших свои предложения.
• Итоги консультаций используются при формулировании предстоящих
финансовых законопроектов, но консультации, как правило, носят
конкретный и целевой характер.
• Консультации, проводимые другими департаментами, зачастую имеют
прямые последствия для будущих бюджетных расходов.
• Любой гражданин или группа граждан могут направить свои
соображения о бюджете до начала бюджетного процесса.
• На практике тщательно рассматриваются только предложения,
поступившие от крупных учреждений и заинтересованных структур.
• Механизм консультаций широко используется во всех министерствах, и
результаты многих из них влияют на расходы соответствующих
ведомств.
Руководство «Принципы и механизмы участия
граждан в формировании и реализации
бюджетной политики»
Содержание Руководства GIFT
19 примеров практики стран
Уроки, извлеченные специалистами-практиками, возглавляющими
внедрение соответствующих механизмов, а также практические
рекомендации и основные условия и факторы, способствовавшие
успешной или неудачной реализации.
Принципы участия граждан: какие механизмы используются, и каким
образом они согласуются с принципами.
Страновой контекст: информация, позволяющая сформировать
общее представление о фоновых факторах и условиях, в которых
функционировал соответствующий механизм:
o Форма государственного устройства
o Пространство для деятельности гражданского общества
(размеры гражданского общества, нормативно-правовая база)
o Баллы, присвоенные в Обзоре открытости бюджетов –
значение Индекса открытости бюджета и баллы по
индикаторам гражданского участия
o Балл по Индексу восприятия коррупции Трансперенси
Интернешнл
Бюджетирование по принципу «снизу вверх» на Филиппинах
Процесс стартовал в 2012 году с участием 515 общин и с небольшим
бюджетом.
Основная цель: оказание базовых социальных услуг бедным слоям
населения, сокращение влияния местных элит, предоставление
гражданам возможности участвовать в жизни общества.
Местная группа по борьбе с бедностью (LPRAT) определяет
приоритетные проекты местного значения.
Созывается общее собрание: 50% участников представляют
правительство, остальные 50% - общественные организации.
Собрание рекомендует LPRAT реализацию тех или иных проектов.
Предложенные проекты представляются на рассмотрение для включения
в бюджет участвующих в процессе национальных агентств.
Общественные организации могут участвовать в мониторинге проектов,
реализуемых в рамках бюджетирования по принципу «снизу верх» (BuB).
В 2016 году проекты BuB были осуществлены в 1514 городах и
муниципалитетах, а их общий бюджет в три раза превысил сумму таких
проектов, реализованных в 2012 году.
27
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Ведущая роль
принадлежит
правительству
Этапы формирования и
исполнения бюджета
Местный и
национальный уровень
Принципы:
взаимодополняемость,
глубина, всеобщий
охват, открытость,
взаимность, уважение к
самовыражению,
устойчивость,
своевременность.
Программа реформирования системы
образования в Мексике
Программа стартовала в 2014-2015 годах с целью
совершенствования инфраструктуры и материального
оснащения основных школ, находящихся в наиболее
невыгодном положении, по всей территории Мексики.
Родители учащихся, учителя и директора школ
образуют комитет и вместе определяют приоритеты
использования средств федерального бюджета,
выделенных для соответствующей школы.
Граждане участвуют в этом процессе на всех этапах – от
выделения средств до реализации и мониторинга
проектов.
Интерактивный сайт позволяет пользователям
контролировать состояние проектов.
В программе приняли участие более 20 138 школ, и она
была продлена на 2016 год.
28
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Ведущая роль
принадлежит
правительству
Этапы формирования и
принятия бюджета
Национальный уровень
Принципы:
доступность,
взаимодополняемость,
глубина, всеобщий
охват, открытость,
взаимность, уважение к
самовыражению,
устойчивость,
своевременность
Общественный аудит в штате Андхра-Прадеш, Индия
В проекте, который стартовал в 2006 году, Департамент сельского развития
штата Андхра-Прадеш привлекает представителей общественности для
определения того, соответствуют ли отчетные данные штата о произведенных
расходах суммам средств, фактически израсходованных на местах.
После завершения проверки аудиторы организуют собрание поселения, где
сообщают о результатах аудиторской проверки; на собрании также
присутствуют местные политики, избранные представители, должностные
лица местных органов управления, а также помощники аудиторов,
проводившие полевые работы.
На собраниях граждан стимулируют к дискуссиям и дебатам по состоянию
выполнения программ или реализации политики.
Присутствие представителей гражданского общества обеспечивает высокую
степень автономности и объективности.
Правительство штата предоставляет полную финансовую и оперативную
поддержку.
Общественный аудит проводится членами местной общественности на
добровольной основе.
Обучено более 200 000 общественных аудиторов.
В среднем в 22 округах штата ежемесячно проводится 130-150 общественных
аудиторских проверок, в которых задействовано не менее 2 000 человек.
29
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Ведущая роль
принадлежит
негосударственным
структурам
Этап определения
бюджета на
проведение аудита
Региональный
уровень
Принципы:
открытость,
прозрачность,
устойчивость,
всеобщий охват,
уважение к
самовыражению
Советы по государственной политике в Бразилии
• Постоянные коллегиальные органы, занимающиеся
формулированием, реализацией и мониторингом
государственной политики.
• Функционируют на всех трех уровнях государственного
управления (федеральном, региональном и муниципальном) по
различным тематическим направлениям.
• Членство основано на паритетных началах (правительство и
организации гражданского общества).
• Советы обязаны одобрять бюджетные ассигнования, выделенные
на соответствующие направления политики.
• В 2012 году муниципальные советы по здравоохранению,
социальному обслуживанию и по правам детей полноценно
функционировали в 99% муниципалитетов.
• 75% членов национальных советов считают, что деятельность
советов существенно влияет на государственную политику.
• За последние 20 лет количество советов стремительно выросло.
30
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Ведущая роль
принадлежит
правительству
Этап формирования
бюджета
Местный/
региональный/
национальный уровень
Принципы:
взаимодополняемость,
глубина,
пропорциональность,
взаимность, уважение к
самовыражению,
устойчивость,
своевременность
Система бюджетирования по принципу «сверху
вниз» в Южной Корее
•
•
•
•
•
•
•
Программа была введена в 2004 году для стимулирования инноваций
в распределении бюджетных ассигнований в каждом министерстве в
пределах установленных отраслевых лимитов.
Двухэтапный процесс:
o Центральное бюджетное ведомство устанавливает отраслевые
лимиты.
o Линейные министерства распределяют бюджетные средства в
пределах установленных лимитов.
На каждом этапе проводятся консультации с консультативным
комитетом, состоящим из представителей общественных
организаций и экспертов.
Каждые три года проводится оценка бюджетных программ с
участием консультативного комитета.
Комитет может давать устные и письменные предложения, а также
может голосовать за те или иные предложения или налагать на них
вето.
Считается, что программа способствовала усилению социальной
ориентации бюджета.
Реформы получили дополнительную правовую поддержку благодаря
принятию в 2006 году Национального закона о налогово-бюджетной
политике.
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Ведущая роль
принадлежит
правительству
Этап формирования
бюджета
Национальный уровень
Принципы: открытость,
взаимодополняемость ,
глубина
Мониторинг бюджета в Грузии
•
•
•
•
•
•
•
Система «Мониторинг бюджета» представляет собой уникальную интернетплатформу, содержащую всеобъемлющую информацию о государственных
финансах и спроектированную в аудиторском ракурсе с помощью различных
инструментов визуализации данных, таких как, например, интерактивные и простые
для понимания диаграммы, инфографика и таблицы.
Граждане участвуют в мониторинге на всем протяжении аудиторского цикла: они
могут направлять аудиторские запросы, вносить предложения, информировать
Государственное управление аудита Грузии (ГУАГ) о выявленных недостатках
системы УГФ, а также предлагать приоритетные направления для будущих
аудиторских проверок.
ГУАГ рассматривает запросы граждан, пользуясь моделью, основанной на оценке
рисков, и соблюдает положения операционного руководства «Мониторинга
бюджета», в котором в деталях прописаны все этапы процесса. Кроме того, в
операционном руководстве определены сферы ответственности в ГУАГ, временные
рамки и процедуры по каждому этапу.
Каждому запросу, поступившему от граждан, присваивается уникальный код,
который позволяет заявителю проверить, отклонен или удовлетворен его запрос, на
основе установленных критериев.
За дальнейшую обработку запроса отвечает соответствующий департамент аудита.
В ходе этого процесса заявитель имеет возможность отслеживать статус своего
заявления.
«Мониторинг бюджета» также дает гражданам возможность голосовать по
приоритетным направлениям; при этом результаты голосования принимаются во
внимание при планировании работы на следующий год.
Наконец, через «Мониторинг бюджета» граждан информируют (i) о начале
аудиторских проверок по их запросам, а также (ii) об окончании таких проверок.
ОСНОВНЫЕ ФАКТЫ
Ведущая роль
принадлежит
Высшему органу
финансового
контроля
Этап выделения
бюджетных
средств на аудит
Местный,
региональный и
национальный
уровень
Принципы:
доступность,
открытость,
всеобщий охват,
глубина,
пропорциональн
ость,
устойчивость,
взаимодополняе
мость,
взаимность
Благодарю за внимание!
Приглашаем к сотрудничеству
@FiscalTrans
www.fiscaltransparency.net
guerrero@fiscaltransparency.net
