УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПРОКУРАТУР ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Учебное пособие
Москва ● 2020
УДК 347.963
ББК 67.72
О64
Рецензенты:
И.Б. Кардашова, профессор кафедры основ прокурорской деятельности
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических
наук, профессор;
П.А. Литвишко, заместитель начальника Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, кандидат юридических наук.
О64
Организация и деятельность прокуратур зарубежных стран: учеб. пособие / Какителашвили М.М., Куликова Г.Л.; под ред. Г.Л. Куликовой. – М.,
Ун-т прокуратуры Рос. Федерации, 2020. – 176 с.
Учебное пособие подготовлено преподавательским составом кафедры
международного сотрудничества в сфере прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации на основе рабочей программы «Организация и деятельность прокуратур зарубежных стран».
Настоящее издание представляет собой первое учебное пособие по данной
тематике.
Для студентов, магистрантов, аспирантов юридических вузов и факультетов, а также для слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации и преподавателей Университета
прокуратуры Российской Федерации.
УДК 347.963
ББК 67.72
© Университет прокуратуры
Российской Федерации, 2020
2
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
М.М. Какителашвили, доцент кафедры международного
сотрудничества в сфере прокурорской деятельности Университета
прокуратуры Российской Федерации кандидат юридических наук
(темы 1, 2, 3, 4, 6).
Г.Л. Куликова, заведующий кафедрой международного сотрудничества в сфере прокурорской деятельности Университета
прокуратуры Российской Федерации кандидат юридических наук
(предисловие, тема 5, заключение).
3
ПРЕДИСЛОВИЕ
Настоящее издание представляет собой учебное пособие по
курсу «Организация и деятельность прокуратур зарубежных
стран» и предназначено для использования в учебном процессе образовательных организаций юридического профиля. Изучение
данного курса включено в учебный план Университета прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающий подготовку студентов по специальности «Юриспруденция».
При разработке структуры учебного пособия учитывался тематический план учебного курса «Организация и деятельность
прокуратур зарубежных стран». Изложенный в учебном пособии в
определенной последовательности материал отражает практически все содержание учебной дисциплины.
Содержание учебной дисциплины раскрывается в пяти темах. Структура пособия построена следующим образом: общие
принципы организации и деятельности прокуратур мира (тема 1),
особенности организации и деятельности органов прокуратуры на
региональном уровне (темы 2, 3), организация и деятельность прокуратур в отдельно взятых странах (темы 4, 5, 6). При изложении
материала по конкретным странам приоритет отдавался развитым
государствам.
Тема 1 посвящена общим основам организации и деятельности органов прокуратуры зарубежных стран, в которой представлены основания для классификации органов прокуратур в
зарубежных странах, дана характеристика моделей и типов прокуратур, показаны особенности в их организации, а также основные
тенденции развития института прокуратуры в мире.
Тема 2 отражает особенности организации и деятельности
прокуратур государств Европы. Отдельное изучение организации
и деятельности европейских прокуратур обусловлено не только
наличием передового опыта этих государств, но и тем, что для Генеральной прокуратуры Российской Федерации взаимодействие с
прокуратурами государств Европы является одним из приоритетных направлений международного сотрудничества. Для эффективности такого международного сотрудничества весьма важно
изучить особенности организации и деятельности прокуратур государств Европы.
4
В теме 3 раскрываются особенности современного конституционного регулирования статуса органов прокуратур в государствах – участниках Содружества Независимых Государств.
В контексте сравнения с российскими органами прокуратуры
рассматриваются функции и актуальные направления деятельности прокуратур Содружества.
В теме 4 на примере прокуратуры Китайской Народной Республики показана организация и деятельность органов прокуратуры в социалистических странах, где вопрос о месте прокуратуры
в системе разделения властей вообще не возникает ввиду отрицания самой концепции разделения властей. Актуальность рассмотрения указанных вопросов обусловлена стратегическим, в течение
десятилетий, сотрудничеством Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Верховной народной прокуратурой Китайской
Народной Республики по различным направлениям прокурорской
деятельности.
Тема 5 посвящена организации и деятельности прокуратуры
во Франции. Институт прокуратуры впервые зародился во Франции. Российская прокуратура, учрежденная в 1722 г., во многом
вобрала опыт французской модели прокуратуры. В связи с этим
важно изучить исторические этапы развития, методологические и
правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры во Франции.
Выделение темы 6 предопределено особым статусом атторнейской службы – органа, выполняющего функции, аналогичные
функциям органов прокуратуры. Как государственный институт
атторнейская служба зародилась в Великобритании и получила
развитие в ее многочисленных колониях. На примере атторнейской службы США показаны характерные особенности этого
государственного института.
Учебное пособие позволяет повысить уровень методического
обеспечения учебного процесса и эффективность обучения студентов вузов юридического профиля.
5
В результате изучения данного учебного пособия студент
должен:
Знать: различные типы организации прокуратур зарубежных
стран и их связь с различными ветвями власти; особенности деятельности прокуратур зарубежных стран; особенности правового
регулирования деятельности зарубежных прокуратур, принципы
их деятельности, международные акты в сфере прокурорской деятельности.
Уметь: оценивать сильные и слабые стороны прокуратур зарубежных стран различных типов; анализировать тенденции в развитии прокуратур зарубежных стран; выявлять факторы и условия,
способствующие проведению реформ по оптимизации организации
и деятельности прокуратур зарубежных стран, работать с международными актами в сфере прокурорской деятельности.
Владеть: навыками использования имеющихся знаний и
умений для выполнения должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества и государства средствами прокурорской деятельности как в
России, так и за рубежом, навыками толкования международных
актов в сфере прокурорской деятельности.
6
ТЕМА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Развитие института прокуратуры в современном мире характеризуется утверждением общих стандартов прокурорской деятельности на международном уровне при сохранении различных
организационных и функциональных моделей этого государственного органа в национальном законодательстве.
Проведенная 2–3 июля 2008 г. в г. Санкт-Петербурге восьмая
Конференция генеральных прокуроров государств – членов Совета
Европы, организованная Советом Европы совместно с Генеральной
прокуратурой Российской Федерации, выявила многообразие моделей организации работы органов прокуратуры.
Учитывая, что единой модели прокуратуры для всех стран
мира не существует, а каждая существующая имеет свои преимущества и недостатки, согласимся с предложенным С.П. Щербой
выводом о том, что феномен прокуратуры следует определять в
контексте социально-политических условий ее организации и
функционирования, с учетом национальных традиций и менталитета общества1.
Место прокуратуры в современных правовых системах
Анализ законодательства зарубежных стран, регулирующего
отношения, связанные с деятельностью органов прокуратуры, показывает, что в современном мире нет единого подхода к определению места прокуратуры в правовой системе. Прокуратура в
зарубежных странах строилась в течение длительного периода развития на основе учета исторических условий страны, характера
государственного механизма и экономики2.
Решетникова Т.А., Фролова М.А., Щерба С.П. Полномочия органов прокуратуры государств – участников СНГ: монография / под общ. ред. С.П. Щерба (науч. ред.). М.: Юрлитинформ, 2013. С. 4.
2
Князева Е.Г. Прокурорский надзор в зарубежных странах // Юристъ-Правоведъ.
2009. № 1.
1
7
Приведем классификацию моделей прокуратуры на уровне
основных правовых систем современности.
Англо-американская модель прокуратуры. В английской
правовой системе основным источником права выступает судебный прецедент. Состязательный процесс предполагает абсолютное равенство статуса сторон, поэтому в английской системе права
нет властной фигуры прокурора. До последней четверти XIX в. обвинителями в судах по серьезным уголовным судам выступали адвокаты, нанятые государством. Так, понятие «атторней», которое
применительно к Соединенным Штатам Америки сейчас нередко
применяется в значении «прокурор», означает поверенного, представителя по юридическим делам. Поддержание обвинения в суде
было одной из частных функций по ведению юридических дел
правительства, включая консультирование государственных органов и защиту имущественных интересов казны во всех гражданскоправовых спорах. К тому же правовое пространство английского
государства было чрезвычайно раздробленным.
В странах англо-американской модели прокуратуры органы
государственного обвинения исторически возникли как юридический отдел правительства. Развитие правовой системы и общественных отношений в Англии и ее бывших колониях потребовало
создания профессионального аппарата государственных обвинителей, что и было сделано, как правило, в виде службы Директора
публичных преследований. Для уголовного преследования по важным делам, носящим публичный характер, были созданы (1879 г.)
служба Директора публичного преследования (DPP), а для Англии
и Уэльса (1985 г.) подчиненная ей Королевская служба обвинения
(CPS).
Однако подобные органы сохранили историческое название
государственной адвокатуры, что не позволяет говорить о появлении в странах английского права прокуратуры в традиционном
смысле. Так, в Канаде Федеральная служба обвинения насчитывает более 300 собственных обвинителей и почти 800 адвокатов
частного сектора, назначенных королевскими обвинителями1.
1
8
Решетникова Т.А., Фролова М.А., Щерба С.П. Указ. соч.
Атторнейскую службу США можно причислить к английской системе юридических органов правительства, имеющей ряд
отличий:
во-первых, министерство юстиции США, возглавляемое генеральным атторнеем, является суперведомством, охватывающим
почти все правоохранительные функции, относящиеся к федеральной компетенции. По многообразию своих функций оно не имеет
аналогов в современном мире, намного превосходя в этой сфере
даже такие многофункциональные органы, как прокуратуры России, Испании или Бразилии;
во-вторых, атторнейские службы США не знают строгой
иерархической соподчиненности: местные атторнейские органы
не подчинены органам штатов, которые в свою очередь не подчинены федеральным.
Местные атторнеи нередко избираются населением по спискам политических партий и играют особую политическую роль в
американском обществе.
В других странах этой правовой семьи для уголовного преследования в судах действуют следующие специализированные
органы: в Канаде − Федеральная служба обвинения (FPS), состоящая при Министре юстиции (Генеральном Атторнее); в Австралии
– служба Директора публичных преследований (DPP), подчиненная Генеральному Атторнею; в Индии – служба обвинения (PS),
Государственный обвинитель которой является должностным лицом суда. Указанные органы не являются следственными – уголовные дела, как правило, расследует полиция, но они могут оказывать
консультационную помощь органам расследования. Таким образом,
в странах англо-американской правовой семьи, в силу ее прецедентного характера, отсутствовали условия для создания и развития института прокуратуры как надзорного органа, т.е. в том виде,
в котором он возник в странах романо-германской правовой семьи. Прокуратура в этих странах относится к исполнительной власти1.
Акопов Л.В. Прокуратура в системе органов государственной власти: российский и зарубежный подходы // Бизнес в законе. Эконом.-юрид. журн. 2013. № 4.
1
9
Французский ученый Р. Давид отмечал, что наличие прокуратуры – характерная черта романо-германской (континентальной) правовой семьи.
Европейская континентальная модель прокуратуры.
В континентальной Европе государственная власть всегда играла в жизни общества более значительную роль, чем на Британских островах. Государства не могли себе позволить, чтобы
функцию уголовного преследования выполняли адвокаты. Поэтому
с XVII в. здесь начинает складываться институт прокуратуры как
важнейший элемент всей системы юстиции.
В романо-германской системе права институт прокуратуры
чаще всего именуют «публичным министерством» (испанск.
Ministerio Publico, франц. Ministere public) или фискалией,
в Германии – «службой государственного поверенного»
(Staatsanwaltschaft).
В отличие от стран англо-американской модели прокуратуры
в континентальной Европе прокурор осуществляет не только уголовное преследование, но и надзор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, надзор за расследованием уголовных дел.
Так, во Франции он руководит полицейским дознанием и предварительным следствием, в Италии – возбуждает и расследует уголовные дела, руководит судебной полицией.
Приведенная классификация сделана с высокой степенью
обобщения и предполагает определенную специфику. Представленные модели распадаются на несколько исторических типов прокуратур, объединенных общностью правовой традиции. В частности,
можно выделить французскую, скандинавскую, российскую и
иберо-американскую модели (объединяющую испаноязычные и
португалоязычные государства Европы и Латинской Америки).
Помимо указанных различий существует множество аспектов, в которых современные прокуратуры (органы обвинения) отличаются друг от друга даже в рамках одного типа или модели.
Поскольку в рамках одной лекции дать глубокий научный
анализ моделей систем прокуратуры не представляется возможным, ниже будут рассмотрены наиболее важные их различия.
10
Прокуратура в системе государственной власти
Одним из наиболее важных вопросов, касающихся роли прокуратуры в государственном механизме, является вопрос о месте
органов прокуратуры в системе государственной власти.
Зарубежные страны в аспекте регулирования места прокуратуры в системе разделения государственной власти с известной
степенью условности можно подразделить на несколько групп1.
В первой группе стран (Дания, Киргизия, Мексика, Норвегия,
Словения, Филиппины, Швеция, Эстония, а также США и другие
бывшие британские колонии) органы прокуратуры (органы обвинения) отнесены к системе исполнительной власти.
Страны второй группы встречаются несколько реже. В них
органы прокуратуры отнесены к судебной власти (Азербайджан,
Андорра, Болгария, Грузия, Испания, Латвия, Молдавия).
В третьей группе (Франция, Германия, Бельгия, Италия, Нидерланды, Румыния, Франция) прокуроры организационно подчинены министерству юстиции, но сами состоят при судах и входят
в состав судейского корпуса. По мнению В.Н. Додонова, они занимают как бы промежуточное положение между исполнительной и
судебной властью2.
В четвертой группе стран прокуратура занимает самостоятельное место в системе разделения властей, не примыкая ни к
одной из ветвей (большинство стран Содружества Независимых
Государств, Албания, Венгрия, Македония, Сербия, Словакия,
Хорватия, ряд стран Латинской Америки, бывшие колонии Португалии, Индонезия).
Особое место органы прокуратуры в системе государственной власти занимают в Колумбии, где существуют сразу две прокурорских службы, одна из них (Fiscalia General) входит в судебную
власть и осуществляет уголовное преследование, другая –
(Ministerio Publico) относится к контрольной власти и имеет
надзорные и правозащитные функции. А в Венесуэле прокуратура
См., напр.: Алисов А.Н. Конституционные функции прокуратуры в России и зарубежных странах: сравнительный анализ // Вестн. гос. и муницип. управления. 2014. № 3.
2
Додонов В.Н. Прокуратуры зарубежных стран: справочник / под общ. науч. ред.
С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 4, 10–11.
1
11
в соответствии с Конституцией отнесена к гражданской (по сути –
контрольной) власти.
Применительно к социалистическим странам (Вьетнам, Китайская Народная Республика, Корейская Народно-Демократическая Республика, Куба) вопрос о месте прокуратуры в системе
разделения властей вообще не возникает ввиду отрицания здесь
концепции разделения властей.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в общих чертах
определила статус прокуратуры Российской Федерации, указав,
что она составляет централизованную систему, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (ст. 129). Основным отличием российской
прокуратуры от схожих европейских органов, как правильно отмечается в юридической литературе, является ее функциональное
назначение1.
В 2014 г. наименование гл. 7 Конституции Российской Федерации было изложено в следующей редакции: «Судебная власть и
прокуратура»2.
Обращает на себя внимание наличие аналогичной тенденции
в большинстве бывших республик Советского Союза. Так, в главы
о судебной власти прокуратура включена Конституциями Азербайджана, Казахстана и Молдавии. Прокуратура Республики Казахстан не является частью судебной системы и осуществляет
надзор за правильным применением законодательных актов. В Армении прокуратура помещена в отдельную главу «Прокуратура и
следственные органы».
Самостоятельные главы о прокуратуре сохранены в конституциях республик Беларусь, Таджикистан, Узбекистан и Туркменистана. Но функции прокуратур этих стран не единообразны.
Так, прокуратура Республики Беларусь осуществляет как надзор
за исполнением закона, так и надзор за органами расследования.
Деятельность прокуратуры Украины ограничена сферой уголовного преследования.
Прошин Е.В. К дискуссии о месте прокуратуры в Российском государстве // Конституц.
и муницип. право. 2012. № 4. С. 75.
2
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».
1
12
К исполнительной власти прокуратура отнесена Конституцией Кыргызской Республики. К ее компетенции относится надзор
за исполнением законов в полном объеме.
Изменение на конституционном уровне правового статуса
прокуратуры не повлекло изменения ее функций. Прокуратура,
будучи включенной в состав судебной или исполнительной власти, сохранила в ряде стран Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) свою многофункциональность.
В Российской Федерации органы прокуратуры не входят ни
в одну из ветвей государственной власти.
Некоторые особенности организации прокуратур
зарубежных стран
В большинстве государств мира (включая Россию) прокуратуры или аналогичные ей органы представляют собой единую централизованную систему в масштабах страны. Однако в некоторых
государствах органы прокуратуры децентрализованы вертикально
или горизонтально.
Вертикальная децентрализация имеет место в отдельных федеративных государствах (США, Бразилия, Мексика, Швейцария),
где прокуратуры субъектов федерации никак не связаны с федеральной прокуратурой, т.е. не образуют с ней единой организации.
Более того, у федеральных и региональных органов даже отсутствует единая законодательная база.
Горизонтальная децентрализация означает существование
на одном уровне нескольких органов, делящих между собой функции прокуратуры. Подобная ситуация имеет место в Аргентине,
Колумбии, Эстонии. Например, в Эстонии уголовное преследование осуществляется прокуратурой, а функции по надзору за исполнением законов возложены на особое должностное лицо –
Канцлера юстиции. Весьма сложна (с европейской точки зрения)
организация системы государственного обвинения в Англии и
большинстве ее бывших колоний (например, Австралии, Ирландии, Малави, Свазиленде).
В этих государствах основная работа по осуществлению уголовного преследования выполняется службой Директора публичных преследований, однако конечную ответственность за данную
13
деятельность несет главный юрист правительства – Генеральный
атторней. Кроме того, в последние годы здесь стали создаваться
специальные обвинительные органы — такие как Бюро по крупным мошенничествам в Англии.
В некоторых бывших британских колониях Генеральный атторней по-прежнему возглавляет работу обвинительной службы
(Ботсвана, Бруней, Кипр).
В большинстве стран континентальной системы права наряду
с общими прокурорскими органами действуют те или иные специализированные прокуратуры. Среди них наиболее распространены
военные (страны СНГ, Болгария, Бразилия, Венгрия, Вьетнам,
Греция, Дания, Иран, КНР), а также транспортные (Азербайджан,
Грузия, Молдавия, Нидерланды, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Китай).
Встречаются также иные специализированные прокуратуры:
экологические (природоохранные) (Казахстан, Молдавия, Норвегия, Россия), трудовые (Бразилия), для предупреждения и подавления незаконного оборота наркотиков (Испания), для
преступлений против государственной безопасности (Египет), по
расследованию международных преступлений (Дания).
В Польше на правах специальной прокуратуры действует Институт Национальной Памяти – Комиссия Преследования Преступлений против Польского Народа, в Италии – Национальное
управление по борьбе с мафией и терроризмом, в Румынии – Национальная антикоррупционная прокуратура.
В структуре некоторых прокуратур имеются совещательные
органы или органы внутреннего управления. Так, характерной
особенностью структуры прокуратур бывших советских республик является наличие в их составе коллегий – совещательных органов при главах соответствующих прокуратур. Коллегии
создаются в генеральных прокуратурах, а также в территориальных и специализированных прокуратурах регионального звена.
В Бельгии за общее руководство отвечает Коллегия генеральных прокуроров, а в Нидерландах – Совет генеральных прокуроров. Там, где прокуратуры действуют при судах, а прокуроры
приравнены по статусу к судьям, существуют единые для судей-
14
ско-прокурорского корпуса органы управления: Высший совет магистратуры (Франция, Италия, Египет, Ливан, Марокко, Румыния), Высший совет судей и прокуроров (Турция).
В ряде стран систему органов прокуратуры составляют научные учреждения. Так, в Болгарии при Главной прокуратуре действует Совет по криминологическим исследованиям, в России –
Университет прокуратуры Российской Федерации, в Перу – Национальный институт прокуратуры, в Португалии – Служба документации и сравнительной юриспруденции в рамках Генеральной
прокуратуры, в Украине – Тренинговый центр прокуроров.
Правовой статус прокуроров в большинстве случаев определяется местом, занимаемым прокуратурой в государственном механизме соответствующей страны.
В государствах – участниках СНГ прокурорские работники
имеют особый правовой статус, отличный от статуса судей. Они
являются государственными служащими особой категории.
Помимо общего законодательства о государственный службе их
статус и порядок прохождения прокурорскими работниками
службы определяется законами о прокуратуре, положениями о порядке прохождения службы в органах прокуратуры, другими законодательными актами (в частности, законами о военной службе).
В странах «французской модели прокуратуры» статус прокуроров совпадает со статусом судей. И те, и другие принадлежат к
одной профессиональной корпорации (Франция, Бельгия, Италия,
Нидерланды, Греция, бывшие французские колонии).
Так, деятельностью прокуратуры Франции, состоящей при
судах, руководит министр юстиции. Кроме поддержания обвинения в суде и дачи заключений, прокуроры руководят расследованием уголовных дел и осуществляют надзор за законностью в
местах лишения свободы в пределах подведомственных им территорий.
В Итальянской Республике прокурор осуществляет надзор за
соблюдением законов о правосудии, о правах государства, о юридических лицах, недееспособных; имеет право принятия таких
охранительных мер, какие посчитает нужными. Прокурор требует
наказания за преступления, контролирует применение административных мер взыскания, исполнение приговоров, вступивших в
15
законную силу, и других постановлений суда в случаях, установленных законом.
Прокуратура в Италии не выделена в самостоятельное ведомство. Прокуратуры входят в состав судейского корпуса и состоят
при судах. Получив сообщение о преступлении, прокуратура Италии обязана осуществлять уголовное преследование (ст. 112 Конституции Российской Федерации). Прокурор выполняет функции,
предписанные ему законом, под контролем министра юстиции.
Генеральные прокуроры при местных отделениях апелляционных судов, прокуроры республики выполняют свои функции самостоятельно либо через подчиненных им магистратов. Имеется
специальная прокуратура по делам несовершеннолетних1.
Весьма сходный с судейским статусом имеют статус прокуроры в Андорре, Болгарии, Республике Корея.
В Германии, в отличие от судей, прокуроры считаются гражданскими (государственными) служащими и обязаны исполнять
указания своих начальников. Значительным своеобразием отличается правовой статус должностных лиц, аналогичных прокурорским работникам, в странах англо-американской системы права.
В числе его особенностей, прежде всего, следует назвать отсутствие ряда запретов и ограничений, налагаемых на прокуроров в
других странах.
Атторнейская служба США – институт государственной
власти, не имеющий аналога в правовых системах других стран.
В ведении Генерального атторнея (прокурора) находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов. Правовой системе США не известно
правило деполитизации прокуратуры. В отличие от профессиональных чиновников западноевропейской прокуратуры американские атторнеи представляют собой активные политические
фигуры, добивающиеся политических постов с помощью избирательных кампаний, предвыборных собраний. Кроме того, местным
атторнеям разрешено заниматься адвокатской практикой. Законодательство лишь некоторых штатов запрещает атторнеям совмещать свои должностные обязанности с частной адвокатской
практикой.
1
Князева Е.Г. Указ. соч.
16
В Англии и большинстве бывших британских колоний обвинители являются сотрудниками органов исполнительной власти.
При этом в некоторых из указанных стран поддержание государственного обвинения в суде осуществляется не только государственными служащими, но и частнопрактикующими адвокатами
по контракту (например, в Ирландии, Канаде).
Одним из наиболее важных элементов статуса прокуратуры
является порядок назначения прокуроров, поскольку от него в значительной степени зависит степень независимости последних и
характер их взаимоотношений с другими государственными органами. Особое значение имеет порядок назначения высших должностных лиц прокуратуры (органов государственного обвинения).
В мире наиболее широко распространенной схемой является
та, при которой Генеральный прокурор назначается главой государства с согласия верхней палаты парламента (Белоруссия, Бразилия, Германия, Казахстан, США) или однопалатного парламента
(Азербайджан, Албания, Киргизия, Туркменистан, Узбекистан,
Украина). В Монголии Генеральный прокурор и его заместители
назначаются Президентом по согласованию с парламентом.
В других случаях Генеральный прокурор назначается верхней палатой парламента (Россия) или однопалатным парламентом
(Грузия) по представлению главы государства. По Конституции
Венгрии Генерального прокурора избирает Парламент по предложению Президента Республики.
Гораздо менее распространенной схемой является назначение прокуроров с участием органов судебной власти. Например, в
Болгарии Главный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики по предложению
Высшего судебного совета. В Латвии Генерального прокурора по
предложению председателя Верховного Суда утверждает в должности Сейм (парламент). В Испании Генеральный прокурор государства назначается Королем по предложению Правительства при
обязательном выслушивании мнения Генерального совета судебной власти. Во всех трех странах прокуратура рассматривается как
автономная часть судебной власти.
В Турции Главный прокурор Кассационного суда, являющийся также Генеральным прокурором Республики, и его заместитель назначаются Президентом из числа пяти кандидатов,
17
выдвигаемых пленумом Кассационного суда. В Эквадоре Генеральный прокурор страны избирается на единственный шестилетний срок Национальным конгрессом большинством голосов его
членов из числа трех кандидатов, представленных Национальным
Советом Магистратуры.
В большинстве стран назначение руководителей прокуратур
(органов государственного обвинения) входит в исключительную
компетенцию исполнительной власти.
Так, во многих государствах бывших английских колоний
Генеральный атторней назначается Президентом (генерал-губернатором), действующим в соответствии с советом премьер-министра (Ирландия, Зимбабве и др.). Это логично, так как Генеральный
атторней рассматривается, прежде всего, как юридический представитель правительства, исполнительной власти. В Мексике и ЮжноАфриканской Республике Президент Республики назначает и увольняет Генерального прокурора по своему усмотрению. В Швеции
высшие прокуроры назначаются правительством. В Эстонии Генеральный прокурор государства назначается на должность Правительством Республики по предложению Министра юстиции и с
учетом мнения юридической комиссии парламента. В Австрии
прокуроров назначает Министр юстиции от имени Президента
Республики.
В социалистических государствах на высшие прокурорские
должности избирает высший представительный орган власти. Так,
во Вьетнаме Главный прокурор Верховной народной прокуратуры
избирается и освобождается Национальным Собранием. На Кубе
Генеральный прокурор Республики и заместители Генерального
прокурора избираются и могут быть отозваны Национальной Ассамблеей народной власти.
В Китайской Народной Республике (далее – КНР) Генеральный прокурор избирается Всекитайским Собранием народных представителей (далее – ВСНП), его заместители и другие члены
коллегии Верховной народной прокуратуры по представлению Генерального прокурора назначаются Постоянным комитетом ВСНП.
В Европе исключительно парламентским путем генеральные
прокуроры назначаются редко, однако такие примеры все же есть.
Так, в Молдавии Генеральный прокурор назначается Парламентом
по представлению Председателя Парламента.
18
Наконец, мировой практике известны варианты, когда в
назначении генерального прокурора принимают участие все три
основные ветви государственной власти. Так, в Парагвае Генеральный прокурор назначается исполнительной ветвью власти с
согласия Сената из списка трех кандидатов, предложенных Советом Судей. В Чили в назначении Генерального прокурора участвуют Президент, Сенат и Верховный суд.
Совершенно иной порядок назначения нижестоящих прокуроров.
В государствах, придерживающихся принципа единства и
централизации прокуратуры, принята схема, при которой все нижестоящие прокуроры назначаются одним вышестоящим лицом или
органом. Так, в Белоруссии, Венгрии, Вьетнаме, Грузии, Латвии,
Молдавии они назначаются Генеральным прокурором. В Азербайджане территориальные и специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности
Генеральным прокурором по согласованию с Президентом Республики. В Киргизии и Туркменистане прокуроры областей назначаются Президентом Республики, а прокуроры городов и районов –
Генеральным прокурором. В Албании нижестоящие прокуроры
назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики по предложению Генерального прокурора на основании результатов конкурса. Во Франции и Турции жесткая централизация
прокуратуры обеспечивается тем, что все прокуроры назначаются
на должность и освобождаются от должности президентом республики по рекомендации министра юстиции. В Нидерландах публичные обвинители (прокуроры) окружных судов назначаются
королем по представлению министра юстиции.
В Болгарии прокуроры назначаются на должность, повышаются и понижаются в должности, перемещаются по службе и освобождаются от должности Высшим судебным советом, в Италии –
Высшим советом магистратуры.
В более умеренном варианте эти назначения требуют согласования с региональными (местными) органами власти.
В Туркменистане городские, районные и межрайонные прокуроры назначаются Генеральным прокурором по согласованию с
главами администраций соответствующих областей.
19
Нередко не менее существенным, с точки зрения обеспечения
независимости прокурора, чем порядок назначения, является вопрос о сроке полномочий прокуроров.
В одних государствах прокуроры назначаются на определенный срок и могут назначаться вновь на ту же должность без ограничений; в других – занятие определенной прокурорской должности
ограничено одним или двумя сроками; в третьих – существует практика назначения прокуроров бессрочно (до достижения определенного возраста), подобно тому, как назначаются в тех же странах
судьи.
В государствах СНГ и Балтии преобладает первый подход.
Срок полномочий Генерального прокурора и всех нижестоящих
прокуроров обычно устанавливается в пять лет (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Таджикистан, Узбекистан). В Эстонии Генеральный прокурор государства, старшие прокуроры городов и
уездов назначаются на должность сроком на пять лет, в то время
как государственные прокуроры, прокуроры уездов и городов и
помощники прокуроров назначаются на должность на неопределенный срок.
Закон о прокуратуре Российской Федерации устанавливает
пятилетний срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации (п. 5 ст. 12), прокуроров субъектов Российской
Федерации и прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов
Российской Федерации (п. 5 ст. 151).
Ограничения на количество сроков занятия тех или иных
прокурорских должностей предусмотрены в законодательстве целого ряда стран СНГ и Латинской Америки, а также некоторых
других государств.
Так, в Азербайджане одно и то же лицо не может быть назначено на должность Генерального прокурора, Военного прокурора
Азербайджанской Республики, Транспортного прокурора Азербайджанской Республики, прокурора Нахичеванской Автономной
Республики более двух раз. Территориальные и специализированные прокуроры не могут быть назначены в одни и те же территориальные единицы более двух раз. Аналогичные положения
содержатся в Органическом законе Грузии «О прокуратуре». В Киргизии прокуроры областей, городов и районов не могут занимать
20
свою должность более двух сроков подряд в одном административно-территориальном районе. В Туркменистане Генеральный
прокурор и подчиненные ему прокуроры не могут занимать свою
должность более двух сроков подряд. Очевидно, что эти нормы
направлены на обеспечение ротации прокурорских кадров, предупреждение «застойных» и коррупционных явлений. В КНР Генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры также может
занимать свою должность не более чем два срока подряд.
В Болгарии, Боливии, Колумбии, Чили, Эквадоре высшие
прокуроры занимают свои должности единственный срок, т.е. без
права повторного назначения.
В Бразилии, Греции, Нидерландах, Румынии прокуроры
назначаются пожизненно, т.е. остаются прокурорами до достижения определенного возраста.
Развитие института прокуратуры в мире
В современных конституционных государствах не сложилось
единой модели правового регулирования функций прокуратуры на
уровне конституции страны. Имеются достаточные основания для
позиционирования прокуратуры в качестве независимой системы
органов или структурного компонента при судебной ветви власти.
Опыт зарубежных стран не исключает возложения на прокуратуру
функций надзорного характера, которые обеспечивают законность
и правопорядок в обществе.
Единой модели прокуратуры для всех стран мира не существует, и каждая модель имеет свои преимущества и недостатки.
Именно поэтому в Ответе Комитета Министров Совета Европы на
Рекомендацию ПАСЕ 1604 (2003) о роли прокуратуры в демократическом правовом обществе, основанном на верховенстве закона,
принятом на 870-й встрече заместителей министров 4 февраля
2004 г., обращено внимание на многообразие моделей прокуратуры в разных странах, связанное с национальными правовыми
традициями и различиями в организации систем уголовного правосудия, на то, что каждая из систем имеет свои сдержки и противовесы, поэтому трудно рассматривать один отдельно взятый
элемент – прокуратуру – в отрыве от других элементов системы.
21
Как справедливо отмечает Т.А. Решетникова, заимствование
некоторыми постсоветскими республиками западноевропейских
моделей построения и функционирования органов прокуратуры
без адекватных изменений в правовых системах порождает коллизии, затруднения и ошибки в их деятельности1.
Учитывая тенденции развития демократических государств,
стоит выделить два основных направления реформирования института прокуратуры в мире и соответственно определения ее места в системе органов государственной власти:
модели развития органов прокуратуры, ориентированные на
западноевропейские правовые теории;
конструкции и правовые модели, отражающие собственную
идентичность.
В связи с этим в России и других странах СНГ продолжаются
исследования, связанные с функциями и полномочиями прокуратуры, вносятся предложения о необходимости обновления законодательства об органах прокуратуры в соответствии с принципом
разделения властей и особенностями развития государственного
устройства, направленными на повышение эффективности работы
органов прокуратуры.
Контрольные вопросы:
1. Дайте характеристику моделям прокуратур зарубежных
стран на уровне основных правовых систем.
2. Какое место занимают органы прокуратуры зарубежных
стран в системе государственной власти?
3. Назовите особенности организации прокуратур зарубежных стран.
4. Что подразумевается под вертикальной и горизонтальной
децентрализацией органов прокуратуры в зарубежных странах?
5. Назовите наиболее распространенные способы назначения Генеральных прокуроров (Генеральных атторнеев).
6. Каковы основные пути развития института прокуратуры в
мире?
Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах
СНГ (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3–4.
1
22
ТЕМА 2. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ,
СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
В ЕВРОПЕ
Прокуратура в зарубежных странах формировалась в течение
длительного периода развития на основе учета исторических условий страны, характера государственного механизма и экономики1.
Органы прокуратуры стран континентальной Европы с известной долей условности можно подразделить на несколько исторических типов прокуратур, объединенных общностью
правовой традиции. В частности, выделим французскую, скандинавскую, испано-португальскую, российскую типы (модели)
прокуратур, а также атторнейскую службу Великобритании.
Поскольку в рамках одной лекции дать глубокий научный
анализ европейских систем прокуратуры не представляется возможным, ниже будут рассмотрены общие условия возникновения
и развития органов прокуратуры некоторых стран Европы.
По утверждению одного из крупнейших специалистов в областях сравнительного правоведения и юридической географии
мира Р. Давида, наличие прокуратуры является характерной чертой романо-германской (континентальной) правовой семьи2.
По мнению В.Н. Додонова и В.Е. Крутских, для «сильного»,
социально ответственного государства характерен институт прокуратуры с особым местом в системе органов государственной
власти и обширными функциями3.
В континентальной Европе государственная власть всегда
играла в жизни общества более значимую роль, чем на Британских
островах. Государства не могли себе позволить, чтобы функцию
уголовного преследования выполняли адвокаты. Поэтому с XVII в.
здесь начинает складываться институт прокуратуры как важнейшего элемента всей системы юстиции.
В романо-германской системе права институт прокуратуры
чаще всего именуют «публичным министерством» (испанск.
Князева Е.Г. Указ. соч.
Давид Р. Основные правовые системы современности / пер. с фр. и вступит. ст. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1988. С. 136–137.
3
Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом: сравнительное исследование. М., 2001. С. 5–7, 25.
1
2
23
Ministerio Publico, франц. Ministere public) или фискалией, в Германии – «службой государственного поверенного» (Staatsanwaltschaft).
Считается, что впервые прокуратура была образована во
Франции в XIV в. в период инквизиционного процесса. Король
Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру
как орган представительства интересов монарха.
По утверждению французского историка права Гарро
(Garroud), «королевский прокурор вступал в расследование всех
уголовных дел, чтобы охранить интересы королевского фиска, который обогащался за счет штрафов и конфискаций».
С первых лет ее существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля».
Сначала прокуроры выступали в качестве поверенных представителей сторон и допускались только в гражданский процесс.
Король Франции Филипп ввел для них специальную присягу. В
делах, в которых был заинтересован король, право уголовного преследования принадлежало королевским прокурорам1.
Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они соответствуют предъявленным требованиям, чтобы избежать нарушений интересов короля.
Со временем в круг обязанностей прокурора был включен
даже контроль за работой сеньориальных и церковных судов, повышалась роль прокуроров и при производстве дознания.
В 1586 г. был принят Закон об организации и деятельности
прокуратуры во Франции, определивший место прокуратуры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора вошли: деятельность прокурора административнополитического характера, надзор за производством следствия, судебно-правовая деятельность.
Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно расширялась. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к исключительно правовой сфере.
Король с помощью прокурора контролировал правильность работы всего государственного механизма.
Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722–2002 гг.):
история, события, люди. М., 2003. С. 56.
1
24
В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования. Несмотря на это, она сохраняла свое назначение в качестве органа обеспечения стабильности верховной
власти в государстве1.
Прокуратура Франции является до настоящего времени
эталоном прокуратуры западных стран, а также французских колоний по всему миру.
Основы современной прокуратуры Французской Республики
были заложены в 1794 г., в период буржуазных революций. В последующие годы прокурорская система претерпела ряд изменений. В результате судебной реформы 1958 г. система судебных
органов во Франции была коренным образом реорганизована, соответственно, реформировались и органы прокуратуры.
Принятые в дальнейшем законы и президентские ордонансы
внесли в действующее уголовно-процессуальное законодательство отдельные дополнения, оставляя фактически без изменений
концепцию судебной реформы 1958 г. относительно организации
и деятельности органов суда и прокуратуры. С тех пор структура
прокуратуры во Франции организационно совпадает со структурой судебной системы, но фактически она входит в состав Министерства юстиции.
В странах «французской модели прокуратуры» статус прокуроров совпадает со статусом судей. И те, и другие принадлежат к
одной профессиональной корпорации – совету магистратуры.
Высший совет магистратуры во Франции, Италии, Бельгии,
Португалии, Румынии, Нидерландах, Греции и ряде других стран –
особый орган государственной власти, главными задачами которого являются подбор кандидатур на должности судей и прокуроров, а также осуществление функции дисциплинарного совета
судей. Как правило, в Совете председательствует президент государства. Члены Высшего совета магистратуры либо назначаются
президентом республики (Франция), либо избираются палатами
парламента (Румыния), либо определяются иным способом (так, в
Италии половина членов Совета избираются самим судейским
Более подробно см.: Конституционно-правовой статус прокуратуры в России и в зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование): монография / [Э.Н. Примова и др.];
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. С. 16.
1
25
корпусом, одна треть – парламентом, а Первый председатель и Генеральный прокурор Кассационного суда входят в Совет по должности)1.
Прокуратура состоит при судах в Италии, Германии, Бельгии, Нидерландах, Словении, Финляндии, Франции, Чехии, Эстонии, Болгарии, Румынии и др.
Во Франции деятельностью прокуратуры руководит министр
юстиции. Высшее должностное лицо прокуратуры Франции – Генеральный прокурор при Кассационном суде.
Во Франции судей и прокуроров именуют магистратами.
Традиционно судьи обращаются к сторонам процесса сидя, поэтому их называют сидящими магистратами, а прокурорских работников именуют стоящими магистратами, поскольку они
обращаются к суду только стоя.
Французская уголовно-процессуальная доктрина основана на
разделении функций обвинения, защиты и разрешения дела. Доктрина исходит из того, что прокурор не может распоряжаться судьбой публичного иска и отказываться от уголовного преследования,
так как выступает представителем общества в уголовном процессе.
Основные исполнители функции уголовного преследования
во французском уголовном судопроизводстве – прокуратура и судебная полиция. Прокуратура имеет право на возбуждение уголовного преследования, осуществление контроля за предварительным
следствием и поддержание обвинения в суде.
Прокуроры во Франции обладают большими полномочиями
по контролю за деятельностью судебной полиции и принимают решения о возбуждении уголовного дела или об отказе, дают указания дознавателю доставить правонарушителя к прокурору для
направления в исправительный суд в случае, когда совершенное
деяние наказывается сроком тюремного заключения от одного
года до семи лет.
Прокуратура в Итальянской Республике организована и
действует в соответствии с Основным законом – Конституцией
страны, законом о судоустройстве и уголовно-процессуальным законодательством.
Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд., доп. и перераб. М.:
ИНФРА-М, 2007.
1
26
В отличие от большинства стран Европы в Италии прокуратура (public minister) является конституционным органом. В соответствии со ст. 104 Конституции прокуратура – независимый
орган. При этом прокуроры входят в состав судейского корпуса и
состоят при судах. Каждый прокурор является членом судейского
корпуса и назначается пожизненно Верховным Советом судей.
Прокуроры могут быть судьями и, наоборот, судьи могут работать
на прокурорских должностях.
Прокуратура Италии организационно подчинена Министру
юстиции и включает в себя Генеральных прокуроров при Кассационном и 86 апелляционных судах и республиканских прокуроров
при трибуналах.
Однако в прокуратуре нет центрального руководства, она базируется на автономности и независимости магистратуры.
Высшее должностное лицо системы органов прокуратуры
Италии – Генеральный прокурор, который вправе издавать указания, инструкции и приказы, а также предоставлять необходимые
материалы Президенту Республики и правительству. Нижестоящие прокуроры надзирают за деятельностью каждого функционирующего в стране трибунала, проверяя соблюдение ими
Конституции и действующего законодательства.
При этом между различными отделениями прокуратуры отсутствуют отношения подчиненности, есть лишь функциональная
субординация, относящаяся к движению судебного дела в следующую инстанцию.
Для предварительного следствия в структуре прокуратур
предусмотрены специальные подразделения, следственные отделы, управления и т.д.
В рамках Генеральной прокуратуры Италии создано Национальное управление по борьбе с мафией и терроризмом, возглавляемое Национальным прокурором по борьбе с мафией и
терроризмом. Национальная прокуратура по борьбе с мафией и
терроризмом обладает независимостью и собственной централизованной организацией, включающей окружные управления по
борьбе с мафией и терроризмом.
В Италии создана и функционирует специальная прокуратура по делам несовершеннолетних1.
1
Князева Е.Г. Указ. соч.
27
Генеральные прокуроры при местных отделениях апелляционных судов, прокуроры республики выполняют свои функции самостоятельно либо через подчиненных им магистратов.
Прокуратура Италии, несмотря на то что входит в судебную
систему, в рамках данной системы имеет иные функции, нежели
суды, с которыми она связана. Прокурор осуществляет надзор за
соблюдением законов о правосудии, о правах государства, о юридических лицах, недееспособных; имеет право принятия таких
охранительных мер, какие посчитает нужными. Прокурор требует
наказания за преступления, контролирует применение административных мер взыскания, исполнение приговоров, вступивших в
законную силу, и других постановлений суда в случаях, установленных законом. Полномочия итальянской прокуратуры в суде, по
сравнению с полномочиями прокуратур других европейских
стран, весьма ограничены.
В Италии правом осуществлять уголовное преследование обладает претор, который по делам, отнесенным к его ведению, может не только вести расследование, но и вправе рассматривать в
качестве судьи расследованное им же дело.
Обвинение в судах поддерживают прокуроры, а по делам,
рассматриваемым в преториях (их в стране около 1000), – назначенные ими чиновники (в том числе офицеры полиции).
Прокуратура возбуждает уголовное судопроизводство, проводит предварительные расследования, руководит судебной полицией, приносит протесты на решения судьи или обеспечивает их
исполнение.
Расследуя уголовное дело, прокурор опирается на аппарат
своего ведомства, в которое входят офицеры и агенты судебной
полиции. Прокуратура вправе делегировать свои полномочия по
расследованию специальному подчиненному ей отделу, в который
входят должностные лица полиции, карабинеры и финансовая
гвардия.
К числу следственных действий, осуществляемых прокурором, также относятся инспекции (досмотры), обыск лиц и жилых
помещений, прослушивание телефонных переговоров подозреваемых в совершении преступления лиц.
Прокуратура в Германии возникла в период между 1831 и
1877 годами. До этого начиная примерно с XV в. уголовное преследование было задачей инквизиции. Инквизиционный процесс
28
характеризовался тем, что предварительное следствие (изучение
положения дел), уголовный процесс и, наконец, вынесение приговора осуществлялись одним и тем же лицом. Таким образом, не
обеспечивалось непредвзятое, объективное решение. Вся процедура, включая судебное разбирательство, в сущности, была тайной. Следовательно, деятельность инквизиционного суда и его
решения не подлежали никакому контролю. Деятельность уголовной полиции также не контролировалась.
Во время реформаторского движения в Европе были выдвинуты требования о контроле полиции и разделении полномочий
между органами обвинения и судом. Во-первых, это делалось для
того, чтобы обеспечить объективное решение суда в отношении
результата расследований. Во-вторых, возникла потребность подвергнуть контролю деятельность судов, в том числе дать возможность обжалования их решений в более высокой инстанции.
В таких условиях в течение XIX в. в разрозненных немецких
княжествах возникло самостоятельное учреждение прокуратуры,
которое неразделимо связано с заменой инквизиционного процесса на реформированный уголовный процесс.
Современный образ системы прокуратуры был заложен в
процессе принятия законов и распоряжений Пруссии в 1846, 1849
и 1852 гг.
Современные прокуратуры (Staatsanwaltschaft) Германии
были построены по французской модели. Особенность правового
регулирования организации и деятельности органов прокуратуры
в Федеративной Республике Германия (далее – ФРГ) состоит в
том, что здесь не был принят федеральный базовый закон о прокуратуре, который комплексно регулировал бы ее деятельность и, в
частности, полномочия прокуроров как на федеральном, так и на
земельном уровнях.
В настоящее время деятельность прокуратуры регулируется
Основным законом ФРГ, Конституциями земель, Федеральным законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом,
нормативными распоряжениями Федерального Генерального прокурора и Генеральных прокуроров земель (субъектов Федерации),
а также Положением об организационной структуре прокуратуры
и Правилами внутреннего распорядка прокуратуры.
29
Прокуроры руководствуются законами, включая нормы Уголовного кодекса ФРГ, Законом (положением) о главном свидетеле
обвинения, Законом о государственных чиновниках.
В соответствии с Основным законом ФРГ прокуратура
представляет собой государственный орган уголовного преследования.
Организационно прокуратура связана с судебной системой,
осуществляя свои функции при судах. Но в силу ст. 92 Основного
закона ФРГ прокуратура независима от судов, не входит в состав
судов и беспристрастна, реализуя свои полномочия. В отличие от
судей, прокуроры считаются гражданскими (государственными)
служащими и обязаны исполнять указания своих начальников.
Прокуратура подконтрольна Министру юстиции и выступает в
роли представителя Правительства как на уровне Федерации, так и
на уровне земель, в состав которых входят эти министерства. Однако
Федеральный министр юстиции может давать указания, обязательные к исполнению, Федеральному Генеральному прокурору, Министру юстиции земли, Генеральным прокурорам на территории своей
земли исключительно в части их организационного, а не процессуального характера. Например, о преследовании виновного или непреследовании невиновного, размере наказания, прекращении
уголовного дела и т.д.
При Федеральном Верховном суде Германии состоит Федеральная прокуратура во главе с Федеральным Генеральным прокурором.
При каждом Верховном суде земли состоит Генеральная прокуратура земли во главе с Генеральным прокурором, при каждом городском суде – прокуратура города во главе с прокурором города.
В Германии насчитывается более 100 земельных судов, рассматривающих дела по первой инстанции и в апелляционном порядке, а также 24 высших земельных суда, рассматривающих дела
по первой инстанции и кассационные жалобы на приговоры низших судов. Организационно структура прокуратуры совпадает со
структурой судов. При каждом земельном и высшем земельном
суде есть прокуратура, подчиняющаяся министерству юстиции
земли1.
Конституционно-правовой статус прокуратуры в России и в зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование): монография / [Э.Н. Примова и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. С. 99.
1
30
Согласно Закону о судоустройстве земельным законодательством может быть расширена компетенция прокурора. Так, в компетенцию прокуратуры ряда земель входит решение отдельных
вопросов гражданского права, например, возбуждать иск с целью
признания брака недействительным, о признании лица недееспособным, установления факта смерти лица, считающегося без вести
пропавшим.
Федеральный Генеральный прокурор не имеет полномочий по
даче обязательных к исполнению распоряжений Генеральным прокурорам земель и не контролирует их служебную деятельность. Однако он вправе издавать обязательные к исполнению распоряжения
по вопросам о передаче дел, относящихся к земельной подследственности, некоторых категорий дел федеральной подследственности, специально оговоренных в законе, забирать в свое производство
дела о тяжких преступлениях, возбужденных прокурорами Земель,
а также выносить решения по жалобам на прокуроров.
Обычно при низшем судебном звене – участковых судах, рассматривающих дела о незначительных преступлениях, прокуратуры, как правило, не создаются и их функции исполняют
вышестоящие прокуратуры, однако в некоторых землях имеются
прокуроры при судах низшей инстанции – участковых судах.
В прокуратурах, как правило, создаются структурные подразделения (отделы), специализирующиеся на расследовании отдельных преступлений (дорожно-транспортных, экологических,
убийствах и др.).
Отличительная особенность концепции уголовного процесса
в Германии состоит в закреплении особого процессуального положения председательствующего судьи, который наделен полномочиями не только на руководство разбирательством дела, но и на
единоличное ведение судебного следствия.
Государственный обвинитель, по существу, ограничен
надзорной функцией, он как бы является помощником судьи в судебном разбирательстве. Властная фигура судьи в процессе обрекает прокурора и защитника на пассивное участие в судебном
разбирательстве1.
Гуценко К.Ф., Головко Л.В., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств.
М., 2002. С. 454–455.
1
31
Как отмечается в научной литературе, прокуратура в ФРГ –
это «госпожа в стадии предварительного расследования», обладающая обширными полномочиями1.
Прокурор полностью контролирует предварительное расследование. На него возлагается обязанность доказывания на стадии
предварительного расследования.
Таким образом, основные задачи прокуратуры Германии заключаются в расследовании преступлений и поддержании обвинений в суде, а также приведении приговора в исполнение.
Прокурор может отказаться от уголовного преследования,
однако прекращение дела возможно только с согласия судьи2.
Прокуратура – это орган, который правомочен и обязан начинать уголовное преследование, устанавливать обстоятельства
дела, собирать доказательства. Прокурор принимает решение о
проведении следственных действий.
Только прокурор может принимать решение об окончании
расследования путем предъявления публичного обвинения или
прекращения дела.
Схожесть моделей прокуратуры Франции, Италии и Германии
обусловлена общими историческими этапами развития, выражается
не только в правовом аспекте (их близости в функциональном и организационном плане), но даже в территориальном расположении
органов прокуратуры. Так, Кассационный и Апелляционный суды,
криминальная полиция и прокуратура находятся во Дворце правосудия в Париже. Дворец правосудия в Риме – резиденция верховного кассационного суда Италии, в котором в том числе находится
прокуратура. В Германии, в «резиденции права», как иногда называют Карлсруэ, расположены Федеральный конституционный суд,
Верховный суд Германии и Генеральная прокуратура Германии, а
также многочисленные федеральные и земельные ведомства.
Исторически прокуратура в Австрии возникла в 1850 г. с
момента вступления в 1849 г. в силу временного уголовно-процессуального кодекса, который был создан под влиянием Кодекса
Наполеона. Уже тогда были заложены основы независимости системы прокуратуры и ее взаимосвязь с судебной системой.
Российский прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М.: НОРМА, 2001.
Нимеллер М. Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии // Рос. юстиция. 1994. № 10. С. 29–30.
1
2
32
Позже с созданием института судебного обвинения должность
Генерального прокурора была упразднена, прокурор осуществлял
стадию следствия, которая реализовывалась в рамках стадии судебного следствия. В ходе дальнейших реформ правовой системы значительных изменений в статусе прокуратуры не происходило.
Вопросы организации и деятельности органов прокуратуры
закреплены в Законе о прокуратуре 1986 г. и в постановлении федерального министра юстиции о применении указанного закона, а
также в Уголовно-процессуальном кодексе 1975 г.
С принятием в 2004 г. Закона о реформе уголовного судопроизводства (вступил в силу в 2008 г.) полномочия прокуратуры и
полиции были существенно расширены. Так, прокурор вправе отдавать распоряжения в случаях совершения полицией отдельных
действий, а также лично собирать доказательства или поручать это
другим лицам (например, эксперту).
В соответствии с Законом на прокуратуру возложена задача
защиты интересов государства, в частности при отправлении уголовного правосудия. Прокуратура занимает двойственное место в
системе органов государственной власти: она, будучи подчиненной Министерству юстиции, действует в рамках судебной системы по примеру прокуратуры Франции.
В Австрии около 200 прокуроров федерального уровня, а
также около 30 прокуроров, специализирующихся на административных делах. В каждом окружном суде прокуратура представлена
так называемыми окружными прокурорами (Bezirksanwälte)
(их свыше 200).
В 2007 г. в прокуратуре появилось новое подразделение –
прокуратура по борьбе с коррупцией, численность которой составляет около 40 человек.
В отличие от стран англо-американской модели прокуратуры
в континентальной Европе прокурор осуществляет не только уголовное преследование, но и надзор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, надзор за расследованием уголовных дел.
Так, во Франции он руководит полицейским дознанием и предварительным следствием, в Италии – возбуждает и расследует уголовные дела, руководит судебной полицией.
Скандинавская модель прокуратуры исторически возникла в государствах с монархической формой правления (Дания,
33
Швеция, Норвегия). Органы прокуратуры (органы обвинения)
этих стран отнесены к системе исполнительной власти.
Например, прокуратура Дании входит в систему Министерства юстиции. Министр юстиции официально возглавляет государственную службу обвинения, уполномочен давать общие указания
руководителю и иным сотрудникам прокуратуры. Однако делает
это крайне редко.
Главная функция прокуратуры – осуществление уголовного
преследования. Решение о начале уголовного преследования – исключительная прерогатива прокурора.
Во главе системы прокуратуры находится королевский адвокат – Генеральный прокурор, выступающий (лично либо через заместителей или помощников) в Верховном суде. Он принимает и
разрешает жалобы на решения нижестоящих прокуроров, издает
инструкции для прокуроров и местных начальников полиции.
Уголовное преследование в судах осуществляют семь окружных прокуроров (государственных адвокатов). В низших судах в
качестве представителей обвинения, а также представителей государства в гражданских спорах обычно выступают начальники полицейских участков, подчиняющиеся министерству юстиции,
либо адвокаты, уполномочиваемые на то одним из прокуроров.
Специальному прокурору, возглавляющему Бюро по особо
сложным финансовым и экономическим преступлениям, напрямую подчинен штат полицейских следователей.
К специализированным прокуратурам на правах окружных
относятся военная прокуратура и прокуратура по расследованию
международных преступлений.
Прокуратура Швеции отделена от суда, а главная задача
прокуратуры заключается в ведении предварительного расследования и поддержании государственного обвинения. Актами, регулирующими деятельность органов прокуратуры, являются
Положение о государственном обвинении и Положение о Генеральной прокуратуре.
Генеральный прокурор Швеции – высший прокурор страны
и единственный государственный прокурор в Верховном суде. Генеральный прокурор также возглавляет Шведскую прокуратуру.
Среди примерно 1350 сотрудников Шведской прокуратуры 900 сотрудников являются прокурорами.
34
Генеральный прокурор назначается Правительством, а окружные прокуроры (7) – Правительством по представлению Генерального прокурора. Другие прокуроры назначаются решением Генерального прокурора.
Наиболее близкими по функциям к российскому типу прокуратуры могут считаться прокуратуры Испании и Португалии.
Так, нормы о прокуратуре Испании (Fiscal General) помещены в раздел VI «О судебной власти» Конституции 1978 г. В соответствии с Органическим статутом прокуратуры 1981 г.
прокуратура входит в состав судебной власти на началах функциональной автономии. Генеральный прокурор ежегодно предоставляет отчет Правительству. К основным полномочиям прокуратуры
относятся: возбуждение производства по уголовным и гражданским делам, а также в конституционном судопроизводстве; участие
в административном судопроизводстве; защита государственных и
общественных интересов; надзор за выполнением судебных решений; международное сотрудничество.
Расследованием преступлений в Испании занимается судебная полиция, которая подотчетна судьям и прокуратуре.
Генеральный прокурор назначается Королем по предложению Правительства с учетом мнения Генерального совета судебной власти.
Правовой статус прокуратуры Португалии закреплен в разделе «Суды» Конституции 1978 г. и в Законе Португалии о прокуратуре.
В компетенцию прокуратуры входит представительство государства, осуществление уголовного преследования, защита демократической законности.
К функциям прокуратуры Португалии относятся: представление интересов государства; осуществление уголовного преследования; защита общественных интересов (в том числе социальных прав граждан); надзор за осуществлением судебных функций;
надзор за исполнением судебных решений; надзор за законностью
правовых актов; надзор за процессуальной деятельностью органов
уголовной полиции, а также иные функции.
Испано-португальский тип прокуратуры получил свое развитие также в Латинской Америке.
35
Контрольные вопросы:
1. Исторические этапы становления института прокуратуры
в Европе.
2. На какие типы можно подразделить органы прокуратуры
Европе?
3. Какова роль советов магистратуры в организации и деятельности органов прокуратуры?
4. Какова роль министра юстиции в организации и деятельности органов прокуратуры в Европе?
5. В каких государствах Европы учреждены специализированные прокуратуры?
6. Какие прокуратуры государств Европы наиболее близки
по функциям российскому типу прокуратуры?
36
ТЕМА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
В ГОСУДАРСТВАХ – УЧАСТНИКАХ СНГ
Конституционный статус прокуратуры
в государствах – участниках СНГ
Совершенствование конституционно-правового статуса органов прокуратуры в государствах – участниках СНГ остается одной из актуальных проблем.
В принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации
ст. 129, посвященная прокуратуре, была помещена в гл. 7 «Судебная
власть». Однако прокуратура не является элементом механизма судебной власти, так как не осуществляет правосудия, а ее полномочия
не укладываются в прерогативы судебной власти1.
Прокуратура России, правовая система которой относится к
романо-германской правовой семье, сочетает в себе несколько
функций ввиду многообразия надзорных направлений деятельности: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за
администрациями мест содержания под стражей осужденных лиц,
надзор за судебными приставами.
Обращает на себя внимание аналогичная тенденция в большинстве бывших республик Советского Союза. Так, в главы о судебной
власти
прокуратура
включена
Конституциями
Азербайджана, Казахстана и Молдавии.
Однако, например, прокуратура Казахстана, как государственный орган по своему правовому статусу не является сегодня
частью судебной власти. Включение ее в главу «Суды и правосудие» Конституции Казахстана связано с тем, что отправление правосудия осуществляется судом с участием прокурора, а в
реализации правозащитной деятельности и обеспечении верховенства закона они дополняют друг друга2.
В 2014 г. наименование гл. 7 Конституции Российской Федерации было изложено в следующей редакции: «Судебная власть и
Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской
прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. №. 2. С. 10.
2
Журсимбаев С.К. Прокурорский надзор в Казахстане. Алматы, 2003. С. 13.
1
37
прокуратура»1, а в 2020 г. внесенные изменения в ст. 129 закрепили статус прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением законов,
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а
также выполняющих иные функции, что соответствует многофункциональному предназначению российской прокуратуры.
По пути выделения норм о прокуратуре из главы Конституции,
посвященной судебной власти, пошли в Армении. После конституционной реформы 2015 г. прокуратура помещена в отдельную главу
Конституции Армении «Прокуратура и следственные органы».
Другая тенденция возобладала в Украине. В 2016 г. из Конституции Украины был исключен разд. VII «Прокуратура». Единственная оставшаяся ст. 1311, посвященная прокуратуре, была
помещена в разд. VIII «Правосудие».
Самостоятельные главы о прокуратуре сохранены в конституциях республик Беларусь, Таджикистан, Узбекистан и Туркменистан, но функции прокуратур этих стран не единообразны.
К исполнительной власти прокуратура отнесена Конституцией Кыргызской Республики. К ее компетенции относится надзор
за исполнением законов в полном объеме.
Не во всех государствах – участниках СНГ изменение на конституционном уровне правового статуса прокуратуры повлекло
изменения ее функций. Прокуратура, будучи включенной в состав
судебной или исполнительной власти, во многих странах сохранила свою многофункциональность.
Основное отличие российской модели прокуратуры от схожих европейских органов состоит в ее многофункциональном
назначении.
Вместе с тем объем полномочий и задач, выполняемых прокуратурой в государствах – участниках СНГ, существенно разнится. Так, в органах прокуратуры Азербайджана, Армении,
Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Украины имеются следственные подразделения, а правом возбуждения уголовного дела обладают прокуроры
всех стран СНГ, кроме России.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».
1
38
Надзорная функция прокуратуры
в государствах – участниках СНГ
В Республике Беларусь, Республике Казахстан, Кыргызской
Республике, Российской Федерации, Республике Таджикистан и
Республике Узбекистан первостепенной функцией прокуратуры
является надзорная1.
Во многих законах о прокуратуре стран СНГ раскрывается
важное предназначение этого института с указанием его основной
функции.
Так, согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь о прокуратуре от 08.05.2007 № 220-З прокуратура Республики Беларусь –
единая и централизованная система органов, осуществляющая от
имени государства надзор за точным и единообразным исполнением правовых актов.
Конституционным законом Республики Таджикистан от
15.07.2005 № 102 «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» установлено, что прокуратура Республики Таджикистан –
единый централизованный орган, осуществляющий в пределах
своих полномочий надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов на территории Республики Таджикистан (ст. 1).
В Законе Республики Казахстан от 30.06.2017 № 81-VI
«О прокуратуре» установлено, что прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории
Республики Казахстан, представляет интересы государства в
суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование (ст. 1).
По утверждению разработчиков нового Закона Республики
Казахстан от 30.06.2017 «О прокуратуре» его специфика заключается в наличии трех форм надзора: проверка, анализ и оценка правовых актов2.
Решетникова Т.А., Фролова М.А., Щерба С.П. Полномочия органов прокуратуры государств – участников СНГ: монография / под общ. ред. С.П. Щербы. С. 7.
2
Генеральная прокуратура Республики Казахстан URL: http://prokuror.gov.kz/rus/oprokurature/zakon-o-prokurature (дата обращения: 10.02.2020).
1
39
Надзор за исполнением законов центральными органами исполнительной власти, региональными представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием
законам издаваемых ими правовых актов (так называемый общий
надзор) содержится в законах о прокуратуре Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Туркменистана и
Республики Узбекистан.
По мнению В.В. Росинского, защита прав и свобод граждан
является одной из основных задач деятельности прокуратуры, в
этом заключается ее предназначение1.
Ю.Я. Чайка указывает на то, что «правозащитная функция
прокуратуры... должна стать системообразующей, поскольку главной задачей любой отрасли прокурорского надзора является защита прав и свобод человека»2.
Заметим, что в законах о прокуратуре Белоруссии, Казахстана и Туркменистана не выделен надзор за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина. Однако задачи деятельности прокуратур этих стран включают в себя охрану прав и свобод человека и гражданина.
Например, в ст. 4 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре» к задачам органов прокуратуры отнесена защита прав и законных интересов граждан.
В ст. 4 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» к задачам органов прокуратуры отнесены защита и восстановление
прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, общества и государства.
Особого внимания заслуживает иерархия отраслей надзора,
поскольку можно наблюдать различные ее варианты.
Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры
Российской Федерации. М.: Альфа. М., 2010. С. 55.
2
Чайка Ю.Я. Развитие органов прокуратуры: выступление на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: стенограмма заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 июня 2006 г.
1
40
По мнению профессора С.П. Щербы, первое, а стало быть
приоритетное, место согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» отведено надзору за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными
органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами
военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций, а также за соответствием законам
издаваемых ими правовых актов. Поэтому надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными органами занимает второе место.
Аналогичная иерархия надзорных отраслей предусмотрена
законом Республики Узбекистан «О прокуратуре» и законом Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан».
Сравнивая предмет и формы «общего надзора» в прокуратурах стран СНГ, можно отметить следующее. В России предмет
надзора определен лишь в Законе о прокуратуре, тогда как в других государствах – участниках СНГ он закреплен в основном законе каждой страны – Конституции: в Республике Беларусь –
надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции), в
Республике Казахстан – высший надзор за соблюдением законности (ст. 83 Конституции), в Кыргызской Республике – надзор
за точным и единообразным исполнением законов (ст. 104 Конституции), в Туркменистане – надзор за точным и единообразным соблюдением на территории Туркменистана законов, актов
Президента (ст. 110 Конституции), в Республике Таджикистан и
Республике Узбекистан – надзор за точным и единообразным исполнением законов (ст. 93 и 118 конституций этих государств
соответственно) 1.
Решетникова Т.А., Фролова М.А., Щерба С.П. Полномочия органов прокуратуры государств – участников СНГ: монография / под общ. ред. С.П. Щербы. С. 28.
1
41
Круг объектов «общего надзора» в законодательстве государств – участников СНГ в целом идентичен и охватывает огромное правовое поле и большое количество поднадзорных органов1.
Именно в сфере «общего надзора» органами прокуратуры
выявляется наибольшее число нарушений законности, незаконных
правовых актов.
Например, в Российской Федерации в 2019 г. в ходе надзора
за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина прокурорами выявлено более 2,4 млн нарушений федерального законодательства, с целью устранения которых принесено более 232 тыс. протестов, направлено 389 тыс. исков
(заявлений) в суд общей юрисдикции, в арбитражный суд, внесено
468 тыс. представлений2.
Для многих зарубежных прокуратур правозащитная функция
является приоритетной. Так, в Итоговом документе 7-й Конференции генеральных прокуроров государств – членов Совета Европы
(5–6 июля 2006 г.) впервые официально получила одобрение модель построения российской прокуратуры. Более того, другим
странам рекомендовано использовать опыт работы прокуратуры
Российской Федерации в деле эффективной защиты органами прокуратуры прав личности с использованием своих полномочий вне
уголовно-правовой сферы3.
Функции прокуратуры в уголовно-правовой сфере
В Азербайджане, Армении, Молдавии и Украине основные направления деятельности прокуратуры сосредоточены в уголовно-правовой сфере.
К ним относятся: министерства и ведомства, местные представительные (законодательные) и исполнительные органы, органы местного самоуправления, органы военного
управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
2
Форма ОН (511) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» за январь–декабрь 2019 г. Утверждена приказом Генерального прокурора РФ от 20.06.2018 № 368.
3
Подробнее см.: Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия: науч.
и учеб. пособие / С.П. Щерба, Т.А. Решетникова, О.А. Зайцев; под общ. и науч. ред.
С.П. Щербы ; Науч.-исслед. ин-т проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации; Моск. акад. экономики и права. М.: Экзамен, 2007.
1
42
Например, в соответствии со ст. 1311 Конституции Украины
прокуратура осуществляет: 1) поддержание публичного обвинения в суде; 2) организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение в соответствии с законом
других вопросов в ходе уголовного производства, надзор за негласными и другими следователями и розыскными действиями органов правопорядка; 3) представительство интересов государства
в суде в исключительных случаях и в порядке, которые определены законом.
В Республике Молдова согласно Закону от 25.02.2016 № 3
«О прокуратуре» прокуратура выполняет следующие задачи: a) руководит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет обвинение в судебной инстанции; b) организует деятельность
органов уголовного преследования в рамках уголовного процесса,
руководит ею и контролирует ее; c) осуществляет, в том числе по
собственной инициативе, контроль за соблюдением законодательства о специальной розыскной деятельности; d) осуществляет, в
том числе по собственной инициативе, контроль за соблюдением
законодательства о регистрации сообщений о совершенных или
готовящихся преступлениях; e) возбуждает, рассматривает и
участвует в рассмотрении дел о правонарушениях; f) обеспечивает
международную правовую помощь по уголовным делам и международное сотрудничество в своей сфере деятельности; g) участвует в единообразной реализации национальной и международной
уголовной политики государства; h) представляет предложения по
совершенствованию законодательства и участвует в разработке
нормативных актов в своей сфере деятельности; i) применяет
меры по защите свидетелей, потерпевших и других участников
уголовного процесса; j) в случае невозбуждения или прекращения
уголовного преследования в соответствии с законом предъявляет
гражданский иск и участвует в его рассмотрении; k) осуществляет
контроль за соблюдением законов при применении мер защиты
свидетелей, потерпевших и других участников уголовного процесса; l) рассматривает заявления и петиции согласно компетенции.
В соответствии с Законом Азербайджанской Республики
«О прокуратуре» (ст. 4. Направления деятельности прокуратуры) прокуратура:
43
возбуждает уголовное дело и ведет предварительное следствие;
осуществляет процессуальное руководство предварительным расследованием по уголовному делу и обеспечивает соблюдение законов;
осуществляет контроль за исполнением и применением законов в деятельности органов дознания и оперативно-розыскных органов;
возбуждает в суде иск (подает заявление), принимает участие
в качестве истца при рассмотрении дел по гражданским и экономическим спорам;
принимает участие в качестве стороны при рассмотрении в
суде уголовных дел, защищает государственное обвинение;
подает протест против решений суда;
принимает участие в достижении цели назначенных судами
наказаний.
Возложение на прокуратуру обязанностей, не предусмотренных Законом, не допускается.
В целях обеспечения исполнения оперативно-розыскными
органами требований законов, связанных с оперативно-розыскной
деятельностью, прокурор осуществляет надзор за законностью
проводимых этими органами оперативно-розыскных мер и принимаемых ими решений.
При этом в законе оговорено, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности Главного управления по борьбе с коррупцией осуществляется
Генеральным прокурором Азербайджанской Республики.
Важно отметить, что в ходе уголовного судопроизводства в
Республике Азербайджан одним из способов обеспечения прав и
свобод человека в деятельности прокурора является возбуждение
и поддержание гражданского иска в суде (ст. 84.2.3 Уголовно-процессуального кодекса Азербайджанской Республики). Право прокурора предъявлять гражданские иски предусмотрено в ст. 181
УПК Азербайджанской Республики. К примеру, согласно ст. 181.6
во время уголовного судопроизводства прокурор предъявляет и
поддерживает гражданский иск для охраны государственного
имущества, а также для защиты прав физического лица, которое
хотя и обладает правом предъявления гражданского иска, но не
44
имеет возможности лично отстаивать свои законные интересы.
Иск о возмещении морального ущерба может быть предъявлен
прокурором только по просьбе потерпевшего. А ст. 181.7 гласит,
что во время уголовного судопроизводства прокурор предъявляет
и поддерживает иск к обвиняемому или лицу, ответственному за
действия обвиняемого, в следующих случаях: 1) при наличии обращений государственных учреждений, предприятий или организаций о защите государственных интересов; 2) при недееспособности
или ограниченной дееспособности физического лица, имеющего
право предъявления гражданского иска.
Согласно Гражданско-процессуальному кодексу Азербайджанской Республики прокурор в целях защиты интересов государства при наличии соответствующего обращения государственных
учреждений и организаций или юридических лиц, учредителями которых являются государственные учреждения или организации, может подать заявление по делам: 1) о владении, пользовании и
распоряжении имуществом по праву собственности; 2) о признании
движимого имущества бесхозяйным и признании права государственной собственности на движимое имущество (ст. 306.3).
Защита прав и свобод человека и гражданина остается главной
задачей органов прокуратуры в государствах – участниках СНГ.
Актуальные направления деятельности
органов прокуратуры в государствах – участниках СНГ
1. В государствах – участниках СНГ противодействие коррупции является одним из важнейших направлений деятельности
органов прокуратуры.
Прокуратуре отведено важное место в системе органов государственной власти стран СНГ, осуществляющих противодействие коррупции. Помимо своей традиционной надзорной
функции и осуществления уголовного преследования по коррупционным преступлениям, практически во всех странах прокуратура координирует деятельность по противодействию коррупции
всей правоохранительной системы. В этих целях в структуре большинства национальных прокуратур созданы и успешно функционируют специализированные подразделения.
45
Можно выделить следующие характерные для большинства
прокуратур стран СНГ основные направления деятельности в противодействии коррупции:
предупреждение коррупционных правонарушений;
выявление коррупционных и коррупциогенных правонарушений и проведение по ним соответствующих проверок;
надзор за осуществлением оперативно-розыскной деятельности при расследовании уголовных дел о фактах коррупции;
надзор за осуществлением уголовно-процессуальной деятельности при расследовании уголовных дел о фактах коррупции;
поддержание государственного обвинения по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности;
участие в международном сотрудничестве с органами прокуратуры и иными антикоррупционными структурами зарубежных
стран;
анализ состояния законности в сфере борьбы с коррупцией;
ликвидация последствий коррупционных правонарушений;
выработка предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства и практики его применения1.
Характерной особенностью работы органов прокуратуры
Белоруссии и Казахстана является их деятельность по антикоррупционному просвещению и предупреждению коррупции.
Так, в течение года прокурорскими работниками Республики
Беларусь по теме борьбы с коррупцией прочитано 1902 лекции и доклада в трудовых и учебных коллективах, подготовлено 2447 выступлений в средствах массовой информации, из них в печати –
392, по радио – 320, телевидению – 261, в сети Интернет – 1474.
Результатом антикоррупционных мероприятий, в том числе
правового просвещения, стало сокращение за последние пять лет
числа коррупционных преступлений на 44%, а за десять лет – более чем наполовину (53%). При этом уровень коррупционной преступности в Белоруссии составляет 1,5–2% от общего количества
совершенных преступлений.
В прокуратуре Республики Казахстан на постоянной основе ведется работа по предупреждению правонарушений, связанных с коррупцией в государственных органах. Интересен опыт
См., напр.: Материалы заседания Межгосударственного Совета по противодействию
коррупции СНГ от 27.09.2017. По данным сайта Генеральной прокуратуры РФ. URL:
http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1256234/ (дата обращения: 10.02.2020).
1
46
прокуратуры Актюбинской области. Например, по инициативе
прокуратуры Актюбинской области Центром изучения общественного мнения «You & Me» проведено социологическое исследование на тему «Анализ состояния коррупции в Актюбинской
области», в котором приняли участие 1000 респондентов. Исследование позволило установить наиболее коррумпированные
сферы государственного управления и определить эффективные
способы борьбы с данным явлением, а также степень доверия к
институтам государственной власти1.
Новой формой получения информации о коррупционных
правонарушениях для прокуратуры Кыргызской Республики
стало вывешивание баннеров с указанием номеров телефонов доверия органов прокуратуры, а также создание электронных адресов для получения электронных обращений о фактах коррупции.
Осуществляется мониторинг публикаций в средствах массовой
информации о фактах коррупции.
Актуальной формой взаимодействия с гражданским обществом стала возможность граждан лично обращаться к руководству прокуратуры посредством видеосвязи.
В течение года сотрудники органов прокуратуры Кыргызской Республики, как правило, принимают участие в приблизительно 400 сельских сходах, выступают на 250 заседаниях
представительных органов и учреждений, а также более 150 раз
выступают в средствах массовой информации (далее – СМИ) на
указанную тему.
В 2018 г. результаты проведенных мероприятий послужили
основанием для возбуждения 1507 уголовных дел коррупционной
направленности.
Особенностью деятельности прокуратуры Азербайджанской Республики стало наделение Главного управления по борьбе
с коррупцией при Генеральной прокуратуре Азербайджанской
Республики (далее – Управление) полномочиями по осуществлению предварительного расследования, оперативно-розыскной деятельности по связанным с коррупцией преступлениям.
Эти и другие сведения послужили основанием для инициирования ряда оперативно-розыскных мероприятий в отношении должностных лиц Инспекции финансового контроля
Актюбинской области и директоров средних школ г. Актобе, по результатам которых должностные лица привлечены к уголовной ответственности и осуждены.
1
47
В соответствии с этими изменениями все оперативно-розыскные мероприятия в области противодействия коррупции проводятся только соответствующими структурами Управления.
Оперативно-розыскные мероприятия, осуществляемые другими
субъектами оперативно-розыскной деятельности, могут проводиться только в соответствии с письменным поручением Управления. Надзор за исполнением законов в области оперативнорозыскной деятельности по коррупционным преступлениям осуществляется Генеральным прокурором.
Например, в 2018 г. Управлением проведено предварительное
следствие по 356 уголовным делам коррупционной направленности.
В течение года оперативными подразделениями Управления было
рассмотрено более 9 тыс. обращений граждан.
Деятельность Антикоррупционной прокуратуры Молдовы
ориентирована, прежде всего, на уголовное преследование по преступлениям:
во-первых, государственных служащих – руководителей высшего звена; лиц, которые представляют руководство государственных предприятий и акционерных обществ с преимущественно
государственным уставным капиталом; секретаря Высшего совета
безопасности, начальника Главного штаба Национальной армии,
иных ответственных должностных лиц Генерального штаба Вооруженных сил, а также лиц, имеющих воинское звание генерала или
соответствующее ему специальное звание;
во-вторых, офицеров по уголовному преследованию и розыскных офицеров; адвокатов; судебных исполнителей; лиц, представляющих руководство коммерческих банков;
в-третьих, независимо от статуса лица, если денежная сумма,
стоимость имущества, услуг, привилегий, преимуществ в любой
форме и других выгод, потребованных, обещанных, принятых,
предложенных, предоставленных или полученных, превышает
5000 условных единиц или если размер причиненного преступлением ущерба превышает 50 000 условных единиц.
Например, общественный резонанс получило расследование,
проведенное Антикоррупционной прокуратурой в отношении
бывшего заместителя Генерального прокурора Молдавии, который был признан виновным в превышении должностных полномочий и осужден на два года лишения свободы.
48
В апреле 2017 г. Национальный центр по борьбе с коррупцией и Антикоррупционная прокуратура Молдавии провели
обыски в 60 населенных пунктах страны и задержания лиц, подозреваемых в коррупции. В результате операции задержаны 19 человек, в числе которых 3 мэра, 4 директора гимназий и 7 глав
компаний. Глава Антикоррупционной прокуратуры В. Морарь
объявил, что задержанные проходят по делу об организации договорных тендеров и протекции экономическим агентам1.
Особое значение в борьбе с коррупцией в прокуратурах Белоруссии, Казахстана, Молдавии, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины отводится координационным
совещаниям правоохранительных органов по противодействию
коррупции, в том числе под председательством Генерального прокурора.
2. Перспективное направление деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции – внедрение автоматизированных информационных систем учета уголовных дел.
Подобные информационные системы применяются в Казахстане,
Киргизии и Украине2.
Например, с 2016 г. в органах прокуратуры Кыргызской Республики введена электронная система регистрации сообщений о
преступлениях с созданием единой базы данных о зарегистрированных в органах прокуратуры преступлениях. В органах прокуратуры внедрена автоматизированная информационная система
учета уголовных дел, которая контролирует все стадии расследования каждого уголовного дела (начиная с момента занесения данных
в Книгу учета преступлений и до принятия судом окончательного
решения по делу).
Указанная система предназначена для ведения, хранения, обработки данных по преступлениям в электронном формате, обеспечения учета преступлений, обвиняемых, результатов расследования
и движения уголовных дел; учета подсудимых и результатов судебURL: http://www.ng.ru/cis/2017-04-11/100_moldavia110417.html (дата обращения:
10.02.2020).
2
См.: Колесов М.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании
должностных преступлений, связанных с укрытием преступлений от учета: дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2015.
1
49
ного рассмотрения уголовных дел; размещения дополнительных информационно-справочных ресурсов и сервисов, направленных
на обеспечение прав на доступ к информации граждан в соответствии с действующим законодательством; ведение архива преступлений; формирования стандартных и произвольных форм
отчетности.
Предполагается, что создание единой базы данных уголовных дел позволит формировать статистическую отчетность по уголовным делам и обеспечит прозрачность работы следователей.
3. Для большинства прокуратур стран СНГ актуальным
направлением деятельности является защита прав и свобод человека в социальной сфере: трудовых прав, жилищных прав,
прав в сфере здравоохранения, прав инвалидов и престарелых и
других социальных прав граждан.
Так, особое место в работе органов прокуратуры Республики
Беларусь традиционно занимает правозащитная функция, прежде
всего в социальной сфере.
Например, ежегодно органами прокуратуры Республики Беларусь проводится около тысячи проверок в сфере соблюдения трудовых, жилищных и иных прав граждан, вносятся 4–5 тыс. актов
надзора, к дисциплинарной и административной ответственности
привлекается около 6 тыс. должностных и юридических лиц.
В рамках надзора за исполнением законодательства о социальной защите инвалидов в Республике Беларусь Генеральной
прокуратурой проведен мониторинг соблюдения требований правил дорожного движения, регламентирующих использование мест
для стоянки и парковки, предназначенных для транспортных
средств инвалидов.
В целях реализации приоритетов социальной и молодежной
политики Генеральной прокуратурой в Совет Министров Республики Беларусь внесены предложения о дополнении действующих
нормативных правовых актов нормами, предусматривающими
гарантированное предоставление рабочих мест молодым специалистам (рабочим, служащим), уволенным со срочной военной
(альтернативной) службы.
4. Деятельность органов прокуратуры государств – участников СНГ направлена на защиту прав граждан, в особенности находящихся за пределами своего государства.
50
Так, Генеральной прокуратурой Республики Беларусь
принимаются меры по защите прав и законных интересов иностранных граждан, в том числе граждан Российской Федерации,
которые заключили трудовые соглашения с белорусскими нанимателями.
Например, по обращению жителя г. Санкт-Петербурга К.
проведена проверка о несвоевременной выплате ему заработной
платы в филиале белорусского акционерного общества, расположенном в г. Санкт-Петербурге.
Установлено, что нанимателем систематически нарушались
сроки выплаты заработной платы работникам филиала. Задолженность по выплате заработной платы К. за сентябрь составила 70
905 российских рублей.
По результатам проверки руководству ОАО объявлено официальное предупреждение о недопустимости нарушения обществом и филиалами трудового законодательства в части
соблюдения сроков выплаты заработной платы, осуществления
надлежащего контроля за деятельностью филиалов.
По итогам принятия мер прокурорского реагирования трудовые права работника восстановлены и заработная плата выплачена
ему в полном объеме.
Обращения граждан иностранных государств с просьбой защитить их права и интересы, нарушенные на территории Республики Армения, поступают в Генеральную прокуратуру страны
непосредственно от заявителя, а также по дипломатическим каналам через Министерство иностранных дел Республики Армения.
Так, в отдел международно-правовых отношений Генеральной
прокуратуры Республики Армения ежегодно поступает более
сотни заявлений граждан с просьбой защитить их права и интересы, нарушенные на территории Республики Армения или иных
государств. По всем заявлениям приняты акты прокурорского реагирования.
Учитывая то, что значительная часть граждан государств –
участников СНГ осуществляет трудовую деятельность за пределами своих государств, для органов прокуратуры приоритетным
направлением деятельности стал надзор за исполнением законодательства о трудовой миграции, а также принятия мер по защите прав трудовых мигрантов.
51
5. Характерная особенность деятельности прокуратур стран
СНГ – защита прав несовершеннолетних.
Например, в целях ограждения несовершеннолетних от идей
религиозного экстремизма, усиления духовно-нравственного воспитания органами прокуратуры Республики Узбекистан за последние годы проведено более 10 тыс. мероприятий по правовой
пропаганде; применено более 20 тыс. актов прокурорского
надзора; к дисциплинарной и административной ответственности
привлечено 27 тыс. лиц.
В результате принятых мер достигнуто снижение количества
совершаемых несовершеннолетними преступлений.
В целях предупреждения фактов ранних браков, организации
медицинского осмотра девочек и, в целом, пропаганды здорового
образа жизни прокурорами проведено свыше 4,5 тыс. разъяснительных мероприятий, предотвращено более 700 случаев ранних
браков1.
6. Особое значение защите прав предпринимателей отводится в прокуратурах Киргизии, Казахстана, России и Узбекистана.
Например, органами прокуратуры Кыргызской Республики в
этих целях в 2016 г. принято 411 актов прокурорского реагирования. Приведены в соответствующее правовое русло проверки
субъектов бизнеса, значительно ограничено незаконное вмешательство в их деятельность.
Органами прокуратуры Республики Казахстан в сфере защиты прав предпринимателей выявлено и устранено 14,5 тыс. нарушений законности. Защищены права 7,5 тыс. предпринимателей, за
их нарушение к различным видам ответственности привлечено
806 должностных лиц. Только Главной транспортной прокуратурой
отменено 800 незаконных актов Комитета транспортного контроля
о привлечении грузоперевозчиков к административной ответственности на основании недостоверных сведений.
Органами прокуратуры Республики Узбекистан во исполнение законодательных актов в данной сфере проведено свыше
Прокуратура Республики Узбекистан. URL: http://www.prokuratura.uz/ru/pages/protect_rights/voyage_emagineeraYJ%2345urging_uui_amoasi_/ (дата обращения: 10.02.2020).
1
52
43 тыс. мероприятий по пропаганде законодательства, организовано 9,5 тыс. выступлений на телевидении, 8 тыс. радиовыступлений, опубликовано 2,5 тыс. статей.
Заслуживает внимания эффективно действующая система
электронного взаимодействия Центра приема обращений по телефону Генеральной прокуратуры с 34 министерствами и ведомствами, ведется системный контроль за разрешением обращений
посредством информационно-коммуникационных технологий.
Центром за год принято свыше 100 тыс. обращений, из которых
удовлетворено 24 тыс.
По итогам рассмотрения обращений принесено 399 протестов
на незаконные решения, внесено 326 представлений об устранении
причин нарушений закона и иски в суды о взыскании 7,3 млрд сум.,
к административной ответственности привлечено 2 тыс. должностных лиц, по фактам грубых нарушений закона возбуждено 465 уголовных дел.
В ходе надзорных мероприятий по защите прав субъектов
предпринимательства, в том числе по предотвращению фактов
необоснованного вмешательства в их деятельность, проведения
незаконных проверок и нарушений закона при рассмотрении их
обращений 954 должностных лица привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, возбуждено 341 уголовное дело.
Совместными мерами восстановлена деятельность 13 тыс.
предпринимателей.
7. Остается актуальным направление деятельности органов
прокуратуры по защите избирательных прав граждан.
Например, в 2017 г. прошли парламентские выборы в Республике Армения. Рабочая группа Генеральной прокуратуры Армении изучила порядка 2 тыс. публикаций в СМИ, в которых
содержалась информация о нарушении избирательных прав граждан при организации голосования (оборудования комнат для голосования, использования технического оборудования, образования
очередей и скопления граждан на избирательных участках, сбоев
в работе видеокамер, нарушений рабочего порядка участковых избирательных комиссий).
В 392 сообщениях содержались признаки преступлений, в
том числе 121 сообщение касалось голосования вместо другого
53
лица или повторного голосования, 115 – воспрепятствования свободной воле избирателя, 77 – нарушения тайны голосования, 63 –
воспрепятствования деятельности представителя СМИ, доверенного лица, наблюдателя, комиссии, 15 – дачи избирательных взяток, 1 – нарушения порядка составления списка избирателей.
По всем фактам нарушения избирательных прав граждан незамедлительно принимались меры прокурорского реагирования 1.
8. Среди прокуратур государств – участников СНГ, наделенных правом законотворческой (правотворческой) деятельности (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан,
Узбекистан), следует отметить работу органов прокуратуры Республики Беларусь. Так, по поручению Президента Республики Беларусь Генеральной прокуратурой Республики Беларусь была
разработана новая редакция Закона «О борьбе с коррупцией», в котором отражены единые базовые положения государственной политики в этой сфере.
Контрольные вопросы:
1. Какое место занимают органы прокуратуры в системе разделения властей в государствах – участниках СНГ?
2. Надзорная функция органов прокуратуры в государствах –
участниках СНГ.
3. В каких прокуратурах государств – участников СНГ сохранен «общий надзор»?
4. Каковы функции органов прокуратуры в уголовно-правовой сфере в государствах – участниках СНГ?
5. Какие прокуратуры из числа государств – участников СНГ
наиболее близки по функциям российскому типу прокуратуры?
6. Каковы основные направления деятельности прокуратур
государств – участников СНГ.
Информационное агентство. URL: https://ru.armeniasputnik.am/armenia/20170403/6898
461/genprokuratura-armenii-vozbudila-shest-ugolovnyh-del-po-itogam-vyborov.html (дата обращения: 10.02.2020).
1
54
ТЕМА 4. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В КНР
Основные этапы развития института прокуратуры в Китае
Ключевую роль в сфере надзора за соблюдением социалистической законности играет народная прокуратура КНР.
Правовая система КНР представляет собой уникальное явление, включающее в себя характерные черты права стран социалистической системы, а также некоторые принципы и нормы
международного права1.
Истоки современных органов контроля (надзора) прослеживаются в древнем Китае, поэтому на современный их облик оказывают сильное влияние традиции. Прокуратура КНР в нынешнем ее
виде является новым для страны институтом, которому не было аналогов ни в императорском Китае, ни в гоминьдановском. Органы
прокуратуры создавались по советскому образцу, однако с учетом
некоторых местных особенностей2.
Общие черты прокуратуры Китая и России объяснены тем,
что обе страны входили в социалистический лагерь и органы государственной власти в них формировались под влиянием идей
В.И. Ленина о необходимости государственного контроля
(надзора) как средстве обеспечения единой законности в стране и
жесткой централизации руководства органами прокуратуры.
Тем не менее современная система органов прокуратуры
КНР построена на основе взглядов Сунь Ятсена о пяти ветвях власти – конституционной, административной, судебной, экзаменационной и надзорной, хотя вместо экзаменационной власти в ней
представлена военная власть.
Органы прокуратуры в первые годы после провозглашения
КНР назывались управлениями народной прокуратуры. Они, в отличие от судов, не имели своих предшественников в освобожденных
районах. Генеральный прокурор был назначен 1 октября 1949 г.,
Современное право Китайской Народной Республики (обзор законодательства 1978–
2010 гг.): монография / составление и редакция Л.М. Гудошникова, П.В. Трощинского.
М.: ИДВ РАН, 2012.
2
Как управляется Китай: Эволюция властных структур Китая в 80–90-е гг.
ХХ века. М.: ИДВ РАН, 2001. С. 337.
1
55
а 22 октября того же года под его председательством было проведено заседание коллегии Управления Верховной народной прокуратуры, на котором было объявлено о создании Верховной
народной прокуратуры. После этого стали создаваться местные
управления народных прокуратур различных ступеней.
В первое десятилетие существования КНР органы прокуратуры сыграли большую роль в подавлении контрреволюционной
деятельности.
Основные черты системы органов прокуратуры и порядка осуществления ими деятельности в КНР отражены в ее Конституции.
Первая Конституция КНР была принята на Всекитайском собрании народных представителей (далее – ВСНП) в 1954 г., в ней
был учтен опыт организации и деятельности советской прокуратуры.
Первая сессия ВСНП 1-го созыва приняла Закон КНР об организации народной прокуратуры (21.09.1954).
На первоначальном этапе в Конституции КНР 1954 г. был закреплен принцип независимости прокуратуры от местных органов
государственной власти и управления. Прокуратура в КНР, как и
подавляющем большинстве социалистических государств, осуществляет надзор за точным исполнением законов государственными и общественными учреждениями, предприятиями,
организациями, должностными лицами, всеми гражданами, привлекает к уголовной ответственности за преступления, поддерживает государственное обвинение в суде, осуществляет надзор за
своевременным и правильным исполнением приговоров, выполняет ряд других функций.
Серия идейно-политических кампаний, так называемая культурная революция, в 1966–1976 гг. фактически нивелировала положения Конституции 1954 г. Правоохранительная и судебная
система бездействовала.
В 1975 г. принимается вторая Конституция, которая легализует
проведение Председателем КНР Мао Цзэдуном этой кампании.
Документ состоял из 30 статей и включал лишь общие политические лозунги о диктатуре пролетариата, опоре этой диктатуры на
вооруженные силы. Организационная основа власти, в том числе
правоохранительных органов, базировалась на системе революционных комитетов, на селе образовывались «народные коммуны».
56
Конституция содержала положения о возможности организации «судов масс» по «особо крупным контрреволюционным» и
другим «важным делам», чтобы «преподать массам урок» с вынесением не подлежащих обжалованию приговоров. По особо крупным и важным делам проводились судебные митинги1.
В таких условиях орган, обеспечивающий законность и правопорядок, был не нужен, институт прокуратуры был разрушен,
его функции выполняли органы общественной безопасности.
В 1978 г., сразу после смерти Мао Цзэдуна, принимается новая Конституция, в которой были закреплены положения о подчинении прокуратуры местным органам власти – собраниям
народных представителей соответствующей ступени. Введение
двойной подчиненности прокураты объяснялась необходимостью
учета «китайской специфики».
Одним из первых правовых актов, принятых после «культурной революции», стало Положение КНР об арестах и задержаниях
(1979 г.), направленное против произвола и беззакония.
Произведенные изменения (1983 г.) в Законе КНР об организации народной прокуратуры не коснулись системы и функций этих
органов. Однако был сделан ряд важных уточнений и дополнений о
военных и других специальных прокуратурах. Так, в ст. 2 Закона
устанавливается, что назначенные прокуратуры провинциального и
уездных уровней могут создавать в случае необходимости и с санкции соответствующих постоянных комитетов Собрания народных
представителей (далее – СНП) свои отделения в качестве равных органов в горнопромышленных районах, на цельных землях и лесных
районах. Кроме того, было конкретизировано положение об образовании народными прокуратурами канцелярий, отделов и других
функциональных органов. Упрощена процедура назначения заместителей главных прокуроров и членов коллегий прокуратур провинциального уровня, не требующая, как прежде, утверждения
Постоянным комитетом ВСНП решения генерального прокурора.
Подобным же образом было аннулировано положение закона 1979 г.
об утверждении соответствующими постоянными комитетами СНП
Чупанов А.С. Государственный строй Китайской Народной Республики (конституционно-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
1
57
соответствующих ступеней и решений главных прокуроров провинциального уровня о назначении и смещении заместителей главных
прокуроров, членов коллегий, прокуратур автономных округов, городов провинциального подчинения, уездов, городов без районного
деления, городских районов.
Важными шагами по обеспечению выполнения органами
суда и прокуратуры своих функций стало одновременное принятие 28 февраля 1995 г. Закона КНР о судьях и Закона КНР о прокурорах. Это первые законодательные акты, в которых специально
определяется статус судей и прокуроров. Отметим, что оба закона
построены по единой структуре, в них совпадают требования к судьям и прокурорам, объем предоставляемых им прав и гарантий, а
также предъявляются повышенные требования к профессиональным качествам и образовательному уровню судей и прокуроров.
Завершенный облик статус судей и прокуроров получил в 2005 г.
с принятием Закона КНР о государственных служащих.
Конституция КНР 1982 г. (действует до настоящего времени
с поправками, которые были внесены в текст в ходе конституционных реформ 1988, 1993, 1999 и 2004 гг.) установила, что все административные органы, судебные органы и органы прокуратуры
формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны. Ведущая и руководящая
роль коммунистической партии проявляется и в деятельности органов прокуратуры.
Указанные нормы свидетельствуют о перенесении классической советской модели парламентаризма на китайскую почву1, что
означает:
отрицание принципа разделения властей;
принадлежность всей власти народным представительствам,
избираемым так или иначе населением;
работа народных представительств основана на модели неограниченной компетенции: они могут принимать к своему ведению любой вопрос, и хотя основные, наиболее востребованные
полномочия их перечислены, их перечень неограничен;
Шевердяев С.Н. Организация государственной власти в Китае // Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учеб.-метод. комплекс / рук. авт. коллектива и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
1
58
избираемые народом представительства работают на непостоянной основе, собираясь на непродолжительные периодические сессии, между которыми его функции осуществляет
исполком представительного органа (постоянный комитет), избираемый из его состава;
для советских народных представительств характерна непрофессиональная основа работы депутатов, а также императивный
мандат, которому свойственно право избирателей направлять свои
наказы депутатам и отзывать их до окончания сессии;
наряду с народными представительствами и их исполнительными (постоянными) комитетами существует и система административно-распорядительных органов, которая ими формируется,
однако данная система «органов государственного управления» не
образует самостоятельной ветви, составляющей в понимании европейской правовой культуры конкуренцию представительным
органам («органам государственной власти»), а выступает скорее
их продолжением и действует в единой с ними связке.
Что касается суда и прокуратуры, то они также не образуют
самостоятельной ветви власти. Взаимодействие их с другими органами власти и между собой носит абсолютно функциональный
характер, который вытекает из полномочий. В КНР действуют общие и военные суды. Судебная система представлена Верховным
народным судом (далее – ВНС) и местными народными судами
трех административно-территориальных ступеней.
Таким образом, на конституционном уровне было закреплено
положение о двойной подчиненности органов прокуратуры.
Правовые основы организации и деятельности
Системы органов прокуратуры России и КНР сближает то,
что правовая база их деятельности во многом заимствована из социалистического права СССР. Например, прокуратура и в КНР, и
в Российской Федерации – не только орган государственного обвинения, но и орган надзора за законностью. В то же время различия в социально-экономическом положении указанных стран и
существенные отличия их политических систем обусловили следующие различия систем прокуратуры.
59
По законодательству Китая прокуратура является специальным государственным органом надзора за законностью и работает
под руководством ВСНП.
Основными актами, определяющими состав, правовое положение и формы деятельности народной прокуратуры КНР, являются:
Конституция КНР от 4 декабря 1982 г. (ст. 128–133);
Закон КНР об организации народной прокуратуры (принят на
2-й сессии ВСНП пятого созыва 1 июля 1979 г., с изменениями от
02.09.1983, 02.12.1986);
Закон КНР о прокурорах (принят на 12-м заседании Постоянного комитета ВСНП восьмого созыва 28 февраля 1995 г., с изменениями от 30.06.2001);
Закон КНР о правотворчестве (Верховная народная прокуратура может обращаться с требованием о толковании закона в Постоянный комитет ВНСП (ст. 43);
Закон КНР о государственных служащих;
Акты процессуального законодательства;
Свод этических норм прокурора (принят в 2009 г.).
Конституция КНР 1982 г. содержит специальный разд. 7 гл. 3,
посвященный прокуратуре. Согласно ст. 129 Конституции народная прокуратура – государственный орган надзора за законностью.
В КНР учреждаются Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры различных уровней, военные прокуратуры и другие специальные народные прокуратуры.
Законодательством не установлено никаких ограничений в отношении видов специальных прокуратур.
Система народной прокуратуры в КНР, согласно ст. 2 Закона
КНР об организации народной прокуратуры, включает четыре
звена:
1) Верховная народная прокуратура;
2) народные прокуратуры провинций, автономных районов и
городов центрального подчинения;
3) отделения народных прокуратур провинций, автономных
районов и городов центрального подчинения, народные прокуратуры автономных округов и городов провинциального подчинения;
60
4) народные прокуратуры уездов, автономных уездов, городов и городских районов.
Согласно Закону КНР «Об организации народной прокуратуры» в состав народных прокуратур различных ступеней входят
главный прокурор, заместители главного прокурора и прокуроры.
Главные прокуроры единолично руководят работой народных
прокуратур.
Срок полномочий Генерального прокурора соответствует
сроку полномочий ВСНП; как и другие высшие лица в государстве, он может занимать эту должность не более чем два срока подряд.
Конституционно устанавливается порядок, согласно которому Генеральный прокурор избирается ВСНП, а его заместители
и члены коллегии Верховной народной прокуратуры назначаются
Постоянным комитетом ВСНП.
В социалистических государствах на высшие прокурорские
должности избирает высший представительный орган власти. Так,
во Вьетнаме Главный прокурор Верховной народной прокуратуры
избирается и освобождается Национальным Собранием. На Кубе
Генеральный прокурор Республики и заместители Генерального
прокурора избираются и могут быть отозваны Национальной Ассамблеей народной власти.
Закон «Об организации народной прокуратуры» предусматривает, что главные прокуроры провинций, автономных районов,
городов центрального подчинения избираются и освобождаются
от должности соответствующими местными собраниями народных представителей (далее – СНП), а заместители главных прокуроров, прокуроры и члены коллегий прокуратуры назначаются и
освобождаются от должности постоянным комитетом СНП соответствующей ступени по представлению главных прокуроров.
Главные прокуроры автономных округов, городов провинциального подчинения, уездов, городских районов назначаются и освобождаются от должности СНП соответствующей ступени, а их
заместители – постоянным комитетом последнего. Назначение и
смещение главных прокуроров местных народных прокуратур
всех уровней должны быть утверждены постоянным комитетом
СНП вышестоящей ступени.
61
Принцип двойного подчинения прокуратуры закреплен в
ст. 133 Конституции КНР, согласно которой Верховная народная
прокуратура ответственна перед ВСНП и постоянным комитетом
ВСНП. Местные народные прокуратуры ответственны перед местными органами государственной власти и вышестоящими народными прокуратурами.
Только Верховная народная прокуратура КНР финансируется из государственного бюджета, а нижестоящие прокуратуры –
из бюджетов соответствующих провинций, городов и т.д.
Верховная народная прокуратура – высший орган прокурорского надзора, ответственный лишь перед ВСНП и его постоянным комитетом.
Внутренняя организационная структура народной прокуратуры в основном включает прокурорские коллегии и другие рабочие аппараты.
Прокурорская коллегия. Главный прокурор народной прокуратуры в единоличном порядке руководит деятельностью прокуратуры. Закон определяет, что народные прокуратуры различных
ступеней создают прокурорские коллегии, которые придерживаются принципов демократического централизма и под руководством главного прокурора обсуждают и решают важные дела и
другие главные вопросы. Если главный прокурор по главным вопросам не согласен с решением большинства, его можно вынести на решение СНП соответствующей ступени.
Аппарат народной прокуратуры – это оперативные структуры с разделением обязанностей, формируемые в соответствии с
содержанием надзора за исполнением законов. Он включает специализированные структуры (подразделения): по уголовным делам, по экономическим вопросам, по дисциплине, по местам
заключения, по гражданским делам, по делам административных
правонарушений.
Для борьбы с преступлениями, связанными с коррупцией и
взяточничеством, которые затрагивают права и интересы общества, с преступлениями против интересов государственной
службы, с ущемлением различных прав, созданы управления по
борьбе со взяточничеством.
62
В настоящее время в юрисдикцию органов прокуратуры КНР
не входят два специальных административных района КНР: Сянган (Гонконг) и Аомынь (Макао). Согласно международным договоренностям указанным территориям предоставляется широкая
автономия. К компетенции Правительства КНР относятся вопросы
обороны и внешней политики территории, а к компетенции органов власти Сянган и Аомынь относятся в том числе вопросы, связанные с организацией правоохранительных органов, включая
органы прокуратуры. Так, Министерство юстиции Гонконга – ведомство, ответственное за законы Гонконга во главе с Секретарем
по вопросам правосудия. До 1997 г. оно носило названия «Юридический департамент» и «генеральный прокурор» соответственно.
В настоящее время отдел прокуратуры (Directory of Public
Prosecution) входит в структуру Министерства юстиции Гонконга.
Правительством Макао является исполнительный совет, в состав
которого входит генеральная прокуратура.
Основные полномочия и направления деятельности
В соответствии с Конституцией Верховная народная прокуратура руководит работой местных народных прокуратур и специальных народных прокуратур; вышестоящие народные
прокуратуры руководят работой нижестоящих народных прокуратур, т.е. все местные органы прокуратуры являются органами
двойного подчинения.
Прокуратура Китая как специальный орган надзора за соблюдением законности (верным исполнением законов) наделена следующими полномочиями:
1) надзирать за ведением дел о тяжких преступлениях, связанных с государственной изменой, расколом страны, а также с серьезным подрывом единообразного проведения не только законов,
указов, административных актов государства, но и политических
установок, с тем чтобы обеспечивать «успешное осуществление
социалистической модернизации»;
2) рассматривать заявления и вести следствие по делам, отнесенным непосредственно к компетенции прокуратуры, среди которых дела по фактам присвоения и растраты государственных
63
средств, хищения социалистической собственности, взяточничества, нарушения прав граждан, халатности, а также другие дела,
которые принимаются к производству прокуратурой по собственной инициативе;
3) возбуждать и поддерживать публичное обвинение по любым уголовным делам;
4) надзирать за соответствием закону судебной деятельности
народных судов, исполнения решений и определений народных
судов по уголовным делам, а также в соответствии с Законом КНР
о тюрьмах (Тюремный кодекс) контролировать соблюдение законности в тюрьмах, местах предварительного заключения и исправительно-трудовых учреждениях;
5) руководить оперативно-розыскной работой местных
народных прокуратур различного уровня и специализированных
народных прокуратур. Обратим особое внимание на возможность
проведения прокуратурой оперативно-розыскных мероприятий,
которая является существенной особенностью прокурорских органов Китая;
6) проверять дела, по которым проводилось следствие органами общественной безопасности;
7) принимать решения о необходимости производства арестов, возбуждения и отказа в возбуждении дел, осуществлять
надзор за соответствием закону следственной деятельности органов общественной безопасности, руководить местными народными прокуратурами различных уровней и специализированными
народными прокуратурами в работе по расследованию, аресту и
возбуждению дела по уголовным преступлениям;
8) руководить местными народными прокуратурами различных уровней и специализированными народными прокуратурами
в работе по надзору за гражданскими и хозяйственными процессами, а также административными делами;
9) пересматривать решения местных народных прокуратур
различных уровней и специализированных народных прокуратур,
принятым в ходе исполнения ими прокурорских полномочий, исправлять ошибочные решения;
10) в соответствии с законом приносить в ВНС протесты на
вступившие в силу приговоры и решения народных судов различных уровней в случае, если доказана их ошибочность;
64
11) рассматривать обвинения, жалобы и разоблачения со стороны граждан;
12) представлять мнения по планированию структурной перестройки органов прокуратуры всей страны, организовывать реализацию этих предложений с санкции руководящих органов;
планировать и направлять работу органов прокуратуры всей
страны по технике прокурорской работы, изучению доказательств,
экспертизе и надзору;
13) давать разъяснения порядка исполнения в прокурорской
практике, издавать соответствующие инструкции, правила и постановления по прокурорской работе;
14) управлять кадрами органов прокуратуры и руководящими работниками непосредственно подчиненных ведомств; рассматривать и утверждать рабочие планы и планы развития
ведомств непосредственного подчинения ВНП. Организовывать и
направлять профессиональную подготовку кадров системы органов прокуратуры, планировать и руководить работой по созданию
баз подготовки и преподавательского состава в системе органов
прокуратуры;
15) планировать и направлять планово-финансовую работу и
работу по техническому оснащению всекитайской системы органов прокуратуры;
16) организовывать международный обмен, развертывать соответствующую международную правовую помощь; санкционировать содействие в оперативно-розыскной работе по особым
делам Сянгана, Аомыня и Тайваня.
Верховная народная прокуратура может осуществлять и
иные полномочия, находящиеся в ее компетенции.
В законодательстве КНР особо акцентируется внимание на
роли прокуратуры в борьбе с должностными преступлениями
(преступлениями, совершаемыми государственными служащими),
надзоре за их расследованием и судебном разбирательстве соответствующих дел.
Исполнение указаний китайской прокуратуры – обязательно
для любого лица.
Органы следствия обладают широкими полномочиями при
проведении расследования, будучи при этом независимыми от ка65
кого-либо контроля, прокуратура же обладает меньшей компетенцией, имея право проводить следствие по делам о нарушении законов государственными служащими и право подтверждения
ареста. При обнаружении нарушений в решениях органа следствия
при возбуждении уголовного дела или окончании следствия прокурор вправе требовать от органа следствия объяснений. Правовая
же ответственность за безосновательное возбуждение уголовного
дела и безосновательное прекращение уголовного дела не предусмотрена.
По утверждению В.К. Захаровой, следователь в КНР более
процессуально самостоятелен, чем следователь в России. Эта свобода от прокурорского надзора на этапе расследования уголовного
дела, в выборе следственных действий и мер пресечения. Кроме
того, органы общественной безопасности КНР не обязаны сообщать в народную прокуратуру о возбуждении уголовного дела,
начале, ходе проведения и об окончании производства следственных действий1. Как отмечает исследователь Гу Цзуинь, подобная
ситуация в практической деятельности приводит к тому, что нарушения не регистрируются в народной прокуратуре2. Видный исследователь деятельности прокуратуры КНР Чжан Цзюэ причину
подобных явлений видит в том, что в законах КНР недостаточно
полно и ясно прописаны место и роль прокуратуры при осуществлении надзора за законностью следственных действий3.
Необходимо отметить, что полномочия надзора за осуществлением расследования по уголовным делам у народной прокуратуры КНР все же есть. Прокурор реализует в полном объеме
полномочия по надзору за деятельностью органов предварительного следствия на стадии предъявления обвинения4.
Захарова В.К. Субъекты досудебного производства в уголовном процессе КНР: процессуальные полномочия // Право и управление. XXI век. № 1 (38). 2016.
2
Гу Цзуинь. Проблемы осуществления на практике надзора за возбуждением уголовного
дела // Юриспруденция в наш век. 2002. № 10. С. 13.
3
Чжан Дзуэ. Прокурор в современном уголовном процессе. Сравнительный анализ законодательства России и Китайской Народной Республики: дис. … канд. юрид. наук. М.,
2007. С. 95.
4
Захарова В.К. Досудебное производство в уголовном процессе Российской Федерации
и Китайской Народной Республики: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2017. С. 22.
1
66
Проблема пробелов китайского законодательства в сфере
прокурорского надзора в настоящее время активно решается.
Народной прокуратурой разработано 48 мер прокурорского
надзора. Основной акцент в нормативном акте сделан на усовершенствовании прокурорского надзора над следователями и судебными приставами1.
Прокуратура редко содействует следственной деятельности,
что приводит к малой эффективности надзора за этой деятельностью с ее стороны. Не случайно в процессе расследования китайские следственные органы часто нарушают правопорядок. Кроме
того, указанное приводит к разрыву следствия и процедуры предъявления обвинения, что сказывается на эффективности судопроизводства, повышает издержки судебного процесса. Только получив
от следственного органа материалы уголовного дела для решения
вопроса о предъявлении обвинения, прокуратура получает реальную возможность проверить законность расследования2.
При этом в уголовно-процессуальной доктрине Китая органы
общественной безопасности, осуществляющие расследование преступлений, и органы народной прокуратуры рассматриваются как
взаимодействующие системы. При этом взаимодействие органов
общественной безопасности и органов прокуратуры в досудебных
стадиях уголовного процесса урегулировано крайне фрагментарно
(ст. 66, 107, 140 УПК КНР).
Полномочия прокуратуры по надзору за законностью предварительного следствия и рассмотрения судами дел минимальны.
Например, законодательство КНР не содержит положений о
предоставлении органам прокуратуры полномочий требовать соблюдения законности, прекращения противоправных действий,
отмены приговоров и решений, не вступивших в законную силу.
В Китае прокуратура обычно не вмешивается в осуществление
органом следствия своих функций. Органы следствия регистрируют
и расследуют уголовные дела, затем передают материалы в прокуратуру для предъявления обвинения и дальнейшей передачи дела в
суд. Прокуратура же дает санкцию на арест подозреваемого в соверЗахарова В.К. Субъекты досудебного производства в уголовном процессе КНР: процессуальные полномочия.
2
Чжан Цзюэ. Указ. соч.
1
67
шении преступления по собственной инициативе, обязательно уведомив об этом следственный орган, либо по предложению органа
следствия. Если орган следствия не согласен с решением прокуратуры по вопросу о даче согласия на арест подозреваемого, то он
имеет право сначала потребовать повторного рассмотрения вопроса,
а затем обратиться в вышестоящую прокуратуру с ходатайством о
проведении соответствующей проверки.
В КНР процессуальная сила предъявления обвинения проявляется в начале судебного процесса. Если в обвинительном акте,
который представлен прокуратурой в суд, изложены факты, достаточные для предъявления обвинения, и к нему прилагаются перечень доказательств и свидетелей, копии или снимки главных
доказательств, народный суд должен назначить дату слушания
дела. Отказ по мотиву недостаточности указанных данных не допускается. Поэтому процессуальная сила предъявления обвинения
в КНР заключается в том, что обвинение, предъявленное в соответствии с законом, непременно ведет к рассмотрению дела в суде.
В прокуратуре КНР право усмотрения на отказ от обвинения
и прекращение уголовного преследования ограничено. Оно может
использоваться лишь в отношении лиц, которые совершили незначительные преступления, или лиц, необходимость наказания которых отпала.
В КНР решение об отказе в предъявлении обвинения в стадии
предварительного расследования вправе принять только прокурор.
В Гражданском процессуальном кодексе нет четкого указания на то, что органы прокуратуры выступают в качестве стороны,
предъявляющей иск в судопроизводстве. Тем не менее на практике
органы прокуратуры КНР расширяют свое участие в гражданских
публичных делах. Так, в 2003 г. прокуратура города Лэлин в провинции Шаньдун предъявила иск химическому заводу Цзиньсинь
по поводу загрязнения окружающей среды. Суд удовлетворил требования прокуратуры. В том же году прокуратура города Ланчжун
провинции Сычуань возбудила процесс по обвинению в загрязнении окружающей среды заводом по производству костной муки и
добилась судебной поддержки. В 2005 г. прокуратура уезда Суйнин в провинции Цзянсу возбудила дело против двух супермаркетов, в которых работники противозаконно «получали должности
68
за денежный залог». В результате предварительного урегулирования работникам был возвращен денежный залог за вступление в
должность в размере более 2 млн юаней, что обеспечило защиту
законных прав и интересов более тысячи лиц. В сентябре 2010 г. в
районе Паньюй города Гуанчжоу прокуратура подала иск в суд о
загрязнении водных ресурсов. Суд поддержал все претензии прокуратуры.
В ноябре 2008 г. в провинции Цзянсу народный суд и прокуратура города совместно опубликовали экспериментальное положение (т.е. вводимое в порядке опыта) «Об исполнении судебного
регламента в отношении гражданского общественного судебного
процесса по экологическим проблемам». В Экспериментальном
положении по ведению гражданских судебных процессов в отношении загрязнения окружающей среды предусмотрено, что все судебные процессы в отношении загрязнения окружающей среды,
указанные в данном регламенте, направлены на то, чтобы прокуратура и суды контролировали действия, наносящие вред общественному благосостоянию и экологической обстановке, защищали
экологические общественные интересы в соответствии с разделением функций посредством подачи иска, возбуждения судопроизводства, способствовали гражданскому общественному судопроизводству и другой всевозможной судебной деятельности. Таким
образом, эти нормы дают право возбуждать дела в гражданском
процессе по экологическим проблемам1.
В соответствии с Законом КНР об организации народной прокуратуры в структуре народных прокуратур образуются отделы,
отделения и другие рабочие подразделения, которые, в свою очередь, также являются органами двойной соподчиненности.
В состав Верховной народной прокуратуры входят управления, отделы, а также отделы непосредственного подчинения.
В прокуратурах различных уровней создаются коллегии, на
которых под руководством главного прокурора обсуждаются и решаются приоритетные вопросы деятельности органов прокуратуры. Если главный прокурор при решении важных вопросов не
Чжан Цзюэ. Проблемы участия органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве
КНР // Евраз. юрид. журн. 2014. № 1 (68).
1
69
согласен с решением, вынесенным большинством голосов, он может обратиться для решения данного вопроса в Постоянный комитет СНП того же уровня.
Cтатьей 135 Конституции КНР установлено, что суды, прокуратуры и органы общественной безопасности, рассматривая
уголовные дела, должны нести раздельную ответственность за
осуществление своих функций, взаимно координировать работу и
действовать согласованно с тем, чтобы обеспечить точное и эффективное проведение в жизнь законов.
Требования к прокурорским работникам в КНР
Первым законодательным актом, в котором определен статус
прокуроров, стал Закон КНР о прокурорах (1995 г.), в соответствии
с которым статус прокуроров приравнен к статусу судей как по гарантиям, так и по квалификационным требованиям к должности.
В органах прокуратуры КНР работает 230 тыс. человек, в том
числе 150 тыс. прокуроров (женщины составляют 1/4 часть).
Впервые поступающие на службу в органы прокуратуры КНР
сдают открытые экзамены.
После сдачи первого экзамена соискателю предоставляется
право на занятие должности в системе государственной службы
Китая, а после сдачи второго – право на осуществление юридической деятельности в системе государственной службы, в том числе
и в системе прокуратуры.
К участию в конкурсе на поступление в систему прокуратуры
допускаются лица, отвечающие следующим требованиям:
иметь гражданство КНР;
быть не моложе 23 лет;
поддерживать Конституцию;
иметь отличные политические и профессиональные качества
и безупречную репутацию;
иметь крепкое здоровье;
иметь высшее юридическое образование или высшее неюридическое образование, при этом иметь стаж работы не менее двух
лет; или иметь ученую степень бакалавра по специальности
«Право» и иметь стаж работы один год; или иметь ученую степень
70
магистра по специальности «Право», ученую степень доктора
юридических наук (для лиц, имеющих эти ученые степени, могут
не применяться требования к срокам трудового стажа).
Лицо не может быть принято на службу в органы прокуратуры КНР, если оно:
отбывает наказание за уголовное преступление;
оставило государственную службу.
Высокий профессиональной уровень кандидатов на службу в
органы прокуратуры КНР обусловлен серьезной конкуренцией
среди абитуриентов, поступающих в высшие учебные заведения
(в среднем только 1 человек из 100 выпускников китайских школ
сдает вступительные экзамены для обучения по программам высшего профессионального образования Китая).
В целях предупреждения коррупции и исключения протекционизма выпускные экзамены во всех школах Китая сдаются в
строго определенные дни и часы. Экзаменационные листы всех
выпускников направляются в вычислительный центр Министерства образования КНР, где они обрабатываются, а затем результаты экзаменов рассылаются в соответствующие школы для
объявления выпускникам. Вступительные экзамены во все вузы
Китая также проводятся в один день, что исключает практику подачи абитуриентами документов в два и более вуза.
Служба в органах прокуратуры КНР прекращается:
при подаче заявления об отказе от должности и его утверждении;
при увольнении из органов прокуратуры;
при выведении из состава корпуса работников прокуратуры;
при вынесении наказания в виде исключения с государственной службы;
при вынесении наказания в виде понижения в должности и
несоответствии служебным обязанностям прокурора;
при приговоре к различным мерам наказания;
по другим причинам несоответствия служебным обязанностям прокурора.
71
Прохождение службы в органах прокуратуры.
Поощрение и ответственность прокурорского работника
После присвоения впервые классного чина прокурора и другого классного чина в соответствии с системой повышения по
службе повышение обычно производится с учетом выслуги лет и
выбора лучшего кандидата.
Должности прокуроров подразделяются на 12 классных чинов. Верховным прокурором является генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры, со 2 по 12 классный чин – это
главный прокурор, старший прокурор и прокурор (чины имеют
внутреннюю градацию). Утверждение чина прокурора и других
чинов основывается на учете выполнения обязанностей, проявления способностей, профессионального уровня, успехов в прокурорской деятельности и трудового стажа.
При поощрении прокуроров осуществляются принципы сочетания морального и материального стимулирования: награждение, благодарность третьей, второй и первой степени,
присуждение почетных званий.
Дисциплинарные взыскания, накладываемые на прокурора:
постановка на вид, выговор, строгий выговор, понижение в должности, снятие с должности, увольнение. У получившего взыскание
в виде снятия с должности одновременно понижаются зарплата и
классный чин. Совершивший преступление в соответствии с законом несет уголовную ответственность.
Прокурор, выполняющий обязанности, пользуется следующими гарантиями:
профессиональные гарантии. Прокурор в соответствии с законом обязан не вмешиваться в дела административных органов,
общественных организаций и частных лиц. Без правового хода
рассмотрения его дела, без соблюдения законной процедуры
нельзя снять прокурора с должности, понизить в должности, уволить, а также наложить взыскание.
В отличие от прокуратуры Российской Федерации, работники которой не имеют права быть членами политических партий
и заниматься партийной деятельностью, прокуратура КНР испытывает на себе большое влияние Коммунистической партии Китая,
что серьезно ограничивает ее независимость.
72
На практике имеет место двойное подчинение: нижестоящие
прокуратуры подчиняются вышестоящим, а также комитету Коммунистической партии Китая и СНП соответствующего уровня;
личные гарантии. Безопасность личности, имущества и жилища прокурора гарантированы законом;
материальные и другие гарантии. В соответствии с законом
прокурор получает трудовое вознаграждение, ему гарантируется
благосостояние. Выполняющий обязанности прокурора должен
иметь полномочия и условия работы. Прокурор имеет право отказаться от должности, подать жалобу и протест.
Необходимо заметить, что в сфере социальной защиты прокурорских работников законодательством Российской Федерации
(по сравнению с законодательством КНР) предоставлены более
высокие гарантии. К примеру, средняя продолжительность отпуска
прокурорских работников Российской Федерации в 2–4 раза превышает продолжительность отпуска соответствующих прокурорских
работников КНР. Кроме того, законодательством Российской Федерации установлен более совершенный и справедливый порядок
пенсионного обеспечения прокурорских работников. К примеру, в
Китае ни при каких обстоятельствах не продлевается срок пребывания на прокурорской службе. Независимо от должностей и заслуг женщины уходят на пенсию в 55 лет, а мужчины – в 60 лет.
В системе прокуратуры Китая действует свод этических норм
прокурора, который принят в 2009 г.
В системе прокуратуры Китая в целях предупреждения коррупционных правонарушений введены ограничения, которые по
своей сути близки к ограничениям, установленным законодательством Российской Федерации для прокурорских работников. Одновременно установлены запреты, отражающие китайскую специфику
прохождения службы. В частности, китайским прокурорам запрещено служить в городах (районах) и иных населенных пунктах
(провинциях), в которых они родились, учились или ранее работали (независимо от должности и организации).
В Китае все прокуроры ежегодно проходят аттестацию.
Порядок подготовки и проведения этого мероприятия «повторяет»
работу соответствующих аттестационных комиссий Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур.
73
В случае отрицательной аттестации соответствующий китайский
прокурор в обязательном порядке направляется в образовательное
учреждение для повышения профессиональной квалификации с
последующим отчетом на заседании аттестационной комиссии1.
Контрольные вопросы:
1. Возникновение, становление и развитие прокуратуры в
Китае.
2. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры в КНР.
3. Основные полномочия и направления деятельности органов прокуратуры в КНР.
4. Особенности организации органов прокуратуры в специальных административных районах КНР Гонконге (Сянган) и Макао (Аомынь).
5. Требования к прокурорским работникам в КНР.
6. Прохождение службы в органах прокуратуры КНР.
1
См.: Андреев Г.В. Подготовка прокурорских работников в КНР // Законность. 2013. № 3.
74
ТЕМА 5. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ВО ФРАНЦИИ
Основная цель прокурорской деятельности – создание гарантий для эффективной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и обеспечения законности и правопорядка.
В связи с этим немаловажное значение имеет изучение практики организации и деятельности органов прокуратуры зарубежных стран. Французская Республика является родоначальницей
института прокуратуры и послужила примером создания и функционирования для России.
Франция, как и Россия, имеет значительный опыт становления и развития прокуратуры, начиная с момента ее создания.
Слово «прокуратура» согласно рекомендации Совета Европы
от 6 октября 2000 г. (Rec (2000) 19), определившей роль прокуратуры в системе уголовного правосудия, обозначает одновременно
и совокупность работников суда, и учреждение, которое они представляют1.
Законодательство европейских государств, в том числе и
Франции, закрепляет и реализует на практике принципы объективности, беспристрастности и независимости прокуратуры. Для решения названных задач прокуратура наделена рядом полномочий,
установленных соответствующими законами и актами.
Прокуратура Франции на первом этапе своего возникновения
как административно-надзирательный орган
Основателем французской прокуратуры является Филипп IV
(Красивый), при котором впервые на законодательном уровне были
прописаны полномочия прокуратуры как специального органа уголовного преследования и обвинения (Ордонанс от 25 марта 1302 г.).
Следует напомнить, что понятие «прокуратура» происходит от латинского «procuro» – забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.
Первоначально это была группа особо доверенных людей
короля – прокураторов, официально уполномоченных следить за
Статус и полномочия органов прокуратуры России и Франции в уголовном судопроизводстве: пособие (сравнительно-правовое исследование) / под общ. ред. А.Ф. Козусева;
Акад. Ген прокуратуры Рос. Федерации. М., 2009. С. 20.
1
75
соблюдением интересов короны при судебном рассмотрении общегосударственных, местных и даже частных дел. Прокурор был
в точном и полном смысле глазами короля, через посредство которых король мог следить за правильностью хода всего государственного механизма. Вскоре их функции расширились, прокураторы
стали, в частности, выступать как обвинители в судах по делам, где
затрагивались прямо или косвенно интересы монархии, отождествляемые, естественно, с интересами государства1. В средние века
прокурор имел только процессуальные полномочия по подготовке
уголовных дел к стадии судебного разбирательства.
Из изложенного следует, что на первом этапе своего возникновения прокуратура выступала как административно-надзирательный орган, приобретая в результате эволюции функции
уголовного преследования лиц, совершивших преступные деяния,
поддержания публичного обвинения в суде, а также надзора за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.
Полномочия прокурора во Франции
по защите интересов короля
В XIII и XIV в. прокурор исполнял полномочия по защите
имущественных интересов короля. Если до конца XV в. прокуроры помимо интересов короля отстаивали также интересы частных лиц, то во времена правления Людовика XII прокурорам и
адвокатам короля окончательно было запрещено защищать частных лиц или вести какие-либо иные дела, не затрагивающие интересы короля. Прокурор в XV в. входил в судебную систему.
Король, желая присвоить своим юристам высокий ранг, поставил
их на один уровень с судьями. Так, согласно Ордонансу короля
Людовика XII «О суде и охране порядка в королевстве», изданному в марте 1498 г., «после выполнения судом своих обязанностей в отношении допроса с пристрастием, очной ставки и
других… судьи или их заместители просматривают и знакомятся
История государства и права зарубежных стран (рабовладельческое и феодальное государство и право): учебник / под ред. П.Н. Галанзы и Б.С. Громакова. М.: Юрид. лит.,
1980. С. 273–274.
1
76
с названным производством и со всеми материалами по делу и обсуждают его… с лицами, не внушающими подозрений, и беспристрастными, в присутствии адвокатов и прокуроров Наших, чтобы
получить совет относительно того, что надлежит сделать в интересах правосудия»1.
Прокуратура Франции в период абсолютизма
(XVI – XVIII вв.)
В период абсолютизма гражданский процесс отделяется от
уголовного. Основные начала гражданского процесса были закреплены Ордонансом 1667 г. Гражданский процесс сочетал
письменное производство до начала судебного разбирательства
с публичным и устным характером судебного разбирательства, основанного на началах состязательности. Рассмотрение дел должно
было происходить с участием прокурора как представителя государства и представителей сторон – адвокатов2.
В период абсолютной монархии особое значение для уголовного процесса Франции имел Ордонанс 1670 г. Согласно ему процесс начинался со стадии предварительного расследования,
которое в свою очередь начиналось не только по жалобе потерпевшего, но и по доносу, и по инициативе прокурора или судебных
органов. В соответствии с Ордонансом разделялось расследование
в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичного обвинения в лице королевских прокуроров получила право предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой
позорящие и мучительные наказания. Прокурор давал заключение
по докладу следственного судьи3.
Чуть ли не каждая третья или четвертая статья ордонанса содержала угрозы крупными денежными штрафами, уплатой сторонами убытков и отрешением от должности судьям и прокурорам,
которые не будут соблюдать установленный в Ордонансе порядок.
Ордонанс говорил об основаниях для возбуждения процесса о жалобах, доносах и обвинениях.
Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Древность и Средние
века) / Сост. В.А. Томсинов. М.: ИКД Зерцало-М, 2004. С. 298.
2
История государства и права…/ под ред. П.Н. Галанзы и Б.С. Громакова. С. 308.
3
Там же. С. 307.
1
77
Он предписывал королевским и сеньориальным прокурорам
немедленно возбуждать судебное преследование против тех, кто
будет задержан по обвинению в совершении преступления, караемого смертной казнью или телесным наказанием, независимо от
мирных сделок между сторонами.
В случаях, когда в распоряжении суда не было данных, изобличающих кого-либо в совершении преступления, Ордонанс разрешал применять правило канонического процесса об увещании
пастырями церкви верующих, дабы последние сообщили все им
известное о преступлении. «Разоблачения, которые получаются
священниками или викариями, будут ими посланы запечатанным
пакетом в канцелярию той судебной инстанции, которой дело рассматривается». Содержание разоблачений должно было сообщаться только прокурорам, сторонам же сообщалось лишь имя и
местожительство лица, сделавшего разоблачение1.
Ордонанс описывал детально ставший обычным порядок
«чрезвычайного» процесса. Допрос должен быть произведен лично
судьей. Прокуроры и гражданские истцы могли вручить судье докладные записки о фактах, добытых следствием, и о других, которые
могут быть выяснены при допросе. Протоколы допроса посылались
прокурору и гражданскому истцу для дачи заключения.
Ордонанс сохранял установленный законодательством и судебной практикой XVI в. негласный порядок окончательного рассмотрения дел на основании доклада одного из членов суда и
письменного заключения прокурора, не дающий обвиняемому никаких гарантий проверки его возражений, а также оставлял в силе
систему апелляции2.
Прокуратура Франции во время
Великой Французской революции 1789 г.
Уголовно-процессуальный кодекс 1808 г.
Во время Великой Французской революции 1789 г. Прокурор
Республики начал защищать интересы широких слоев общества.
Якобинская пирамидальная форма организации прокуратуры Франции в отправлении правосудия до сих пор продолжает сильно влиять
на ее организацию, функционирование и статус.
Чельцов-Бебутов М.А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда
и уголовного процесса: монография. СПб.: Равенна, Альфа, 1995.
2
Там же.
1
78
Согласно Уголовно-процессуальному кодексу 1808 г., который сыграл важную роль в практическом претворении ряда важнейших положений Декларации прав человека и гражданина
1789 г., существовала смешанная форма уголовного процесса:
розыскная, т.е. тайная, письменная процедура на стадиях досудебного прохождения дела (при соблюдении определенных прав
обвиняемого) и состязательная процедура судебного разбирательства с присущими ей принципами устности и непосредственности.
Заключительная часть процесса – судебное разбирательство
уголовных дел – строилась на принципах гласности, устности и
состязательности. УПК предусматривал разграничение следствия
и обвинения. Обвинение на суде поддерживал не следственный судья, а прокурор. После выступления на суде прокурора слово имел
адвокат. В случае последующей реплики прокурора адвокат имел
право на ответ.
По Конституции, принятой в ноябре 1848 г., после почти векового перерыва снова провозглашалась республика, вошедшая в историю под названием Второй Республики. В соответствии с нею
должностные лица прокуратуры назначались Президентом республики1.
Прокуратура Франции в период существования
Парижской коммуны
Необходимо обратить внимание на деятельность прокуратуры в период существования Парижской коммуны (фр. Commune
de Paris), которая являла собой революционное правительство Парижа во время событий 1871 г., когда вскоре после заключения перемирия с Пруссией во время Франко-прусской войны в Париже
начались волнения, вылившиеся в революцию и установление самоуправления, длившегося 72 дня (с 18 марта по 28 мая).
Упоминание о прокуратуре Парижской коммуны впервые
встречается в Положении об Обвинительном жюри, принятом
22 апреля. Статья седьмая Положения гласила: «После избрания
Ливанцев К.Е. История буржуазного государства и права: учеб. пособие / под ред.
И.П. Комиссарова. Изд-во Ленингр. ун-та, 1986. С. 188; Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права (история государства и права зарубежных стран): учебник. 2-е
изд., перераб. и доп. М.: Высш. шк., 1983. С. 290. URL: http // worldconstitutions.ru
1
79
председателя (обвинительного жюри) допрашиваются свидетели
обвинения и защиты. Прокурор Коммуны и его заместители поддерживают обвинение...» Таким образом, Коммуна решила вопрос
о создании прокуратуры, наделив ее обвинительными функциями1.
После оживленных дискуссий о кандидатах прокурором Коммуны избирается Рауль Риго. Первоначально в его задачу входило
поддержание обвинения при рассмотрении дел в обвинительном
жюри. Прокуратура по многим разделам работы соприкасалась с комиссией Юстиции. О противоположности во взглядах Риго и делегата Юстиции Прото по вопросу о законности в революции можно
судить по следующей фразе, которую любил повторять Риго: «Я не
делаю законность, я делаю революцию». По существу здесь выражена мысль о том, что революция в необходимых случаях, тем более
в условиях гражданской войны, может и обязана использовать методы прямых революционных действий, формально не предусмотренных законом.
В своей работе прокуратура тесно взаимодействовала с комиссией общественной безопасности. Последняя, прежде всего,
направляла усилия на укрепление общественного порядка в Париже, как и прокуратура, вела борьбу с реакционной прессой.
Экс-префектура полиции и прокуратура Коммуны принимали меры, чтобы обезопасить Париж от многочисленных шпионов, заговорщиков и изменников, пытавшихся взорвать Коммуну
изнутри. Они стремились применять разнообразные формы контроля в целях пресечения нарушения индивидуальной свободы,
принимали также меры к прекращению выступлений служителей
церкви против Коммуны.
Прокуратура стремилась ускорить созыв Обвинительного
жюри и имела намерение превратить его в революционный трибунал для рассмотрения контрреволюционных деяний.
Риго подчеркивал, что Жюри будет судить не на основании
уголовного кодекса (Code penal), а, установив виновность, судить
на основе революционного правосознания, избирать наказание
пропорционально совершенному преступлению, для защиты
народной революции.
Бажанов А.Т. Суд и процесс Парижской Коммуны: автореф. дис. … д-ра юрид. наук.
Казань, 1958.
1
80
Прокуратура Парижской коммуны как орган революционной
власти, ничего общего не имеющая с французской, буржуазной
прокуратурой, была создана со специальной целью – поддерживать обвинение при рассмотрении дел о заложниках в Обвинительном жюри. Однако, действуя в тесном контакте с комиссией
общественной безопасности, прокуратура выполняла по своей
инициативе разнообразные функции по охране правопорядка в городе Париже и защите революции от многочисленных происков
реакции, принимавших самые острые, террористические формы.
В тяжелых условиях прокуратура вместе с комиссией общественной безопасности сумела наносить, опираясь на помощь и сочувствие парижских пролетариев, серьезные удары явным и
скрытым врагам Коммуны, хотя и не смогла добиться в этом
направлении решающих успехов1.
Государство Парижской коммуны просуществовало чуть
больше двух месяцев. Риго был одним из руководителей обороны
Парижа против версальцев, сражался на баррикадах Латинского
квартала, но 24 мая был схвачен и расстрелян без суда.
В дальнейшем каких-либо серьезных изменений в деятельности и полномочиях органов прокуратуры Франции не происходило.
Прокуратура Франции после Второй мировой войны
и в настоящее время
В этот период прокуратура строилась на децентрализованных началах, по-прежнему только она могла возбуждать уголовное преследование. Как и в XIX в., процессуальное положение
обвинителя, т.е. прокурора, в суде было значительно шире прав
адвоката. После 1958 г. судебная система подверглась серьезной
перестройке за счет дальнейшей централизации и сокращения инстанций2.
В настоящее время органы прокуратуры подчинены Министру юстиции и тем самым полностью контролируются правительством; все прокуроры назначаются и смещаются президентом.
Прокуратура Франции входит одновременно и в состав судебной
системы страны, и в состав Министерства юстиции. Судейский
Бажанов А.Т. Указ. соч.
Федоров К.Г. История государства и права зарубежных стран: учебник / Изд-во ЛГУ
им. А.А. Жданова, Ленинград, 1977. С. 354.
1
2
81
корпус состоит из судей и прокуроров. Любой французский магистрат – должностное лицо, наделенное судебными, административными или политическими полномочиями, может на разных
этапах своей карьеры перейти из судейского в прокурорский корпус, и наоборот.
Прокуратура возбуждает уголовное преследование, осуществляет контроль за предварительным следствием и представляет обвинение в суде.
Правовой статус прокуратуры Франции
Правовой основой деятельности прокуратуры Франции являются: Конституция 1958 г., законы Французской Республики, Ордонанс № 58-1270 от 22 декабря 1958 г., содержащий
органический закон о статусе магистратов. Данный Статут содержит описание прав и обязанностей судей и прокуроров, условий
их отбора, назначения, денежного вознаграждения, а также перечень несовместимых с должностью магистрата действий и дисциплинарные положения; Кодекс судебной организации Франции
(введен Ордонансом от 8 июля 2006 г. № 2006-672, ст. 1); Органический закон о Высшем совете магистратуры от 5 февраля 1994 г.
№ 94-100 и др.
По мнению Генерального адвоката при Генеральной прокуратуре Апелляционного суда г. Дижона Ф. Фельца, «как плод истории, статус прокуратуры во Франции отвечает одновременно
якобинской концепции централизованной административной деятельности и уважает принцип разделения властей. По той же причине ее конфигурация отражает выбор… в пользу инквизиционной
системы судопроизводства», что «объясняет также природу полномочий, вверенных прокурорам Республики, и их статус, в рамках
которого они исполняют свои полномочия»1.
Правовой статус прокурора определяется уголовно-процессуальным законодательством (гл. II УПК Франции «О прокуратуре», ст. 31–48), Кодексом судоустройства, утвержденным
Декретом № 78-329 от 16 марта 1978 г., Гражданско-процессуальным кодексом.
1
Статус и полномочия органов прокуратуры России и Франции… С. 21–22.
82
Главной особенностью французской прокуратуры является
то, что прокуроры по своему статусу в определенной степени
близки к судьям. С учетом некоторых исключений прокуроры и
судьи обладают одинаковыми гарантиями. Они осуществляют
свою деятельность на основе одних и тех же принципов.
Кроме того, и тех и других называют магистратами. Магистраты-судьи и магистраты-прокуроры образуют единый корпус,
и, следовательно, на протяжении своей карьеры магистрат может
переходить с должности члена суда на прокурорскую должность и
наоборот.
В то же время между указанными категориями магистратов
имеются и существенные различия.
Прокуратуру отличают следующие особенности:
1) все прокуроры назначаются и отстраняются от должности
Президентом Франции;
2) прокурор не подлежит отводу в суде;
3) прокурор не имеет права отказаться от преследования в
уголовном порядке;
4) предварительное следствие осуществляют следственные
судьи – магистраты судебного ранга;
5) прокурор контролирует деятельность судебной полиции.
Если прокурор не может осуществлять свои полномочия по
какой-либо причине, его может сменить коллега, причем для этого
ему не нужно получать специального разрешения (данный принцип не предусмотрен в судейском корпусе).
Два принципа определяют статус прокуратуры Франции:
А. принцип единства судебного корпуса;
Б. принцип иерархической организации прокуратуры.
А. Принцип единства воплощается в институционных рамках, установленных конституционными, законодательными судебными положениями.
Статья 64 Конституции от 4 октября 1958 г. устанавливает,
прежде всего, принцип независимости судебной власти, провозглашая: «Президент Республики является гарантом независимости
судебной власти». И ее ст. 66 гласит: «Судебная власть, гарант
личных свобод, обеспечивает уважение этого принципа на условиях, установленных законом»1.
1
Конституция Франции. URL: https: ru.wikipedia.org (дата обращения: 28.02.2020).
83
Статья 65 Конституции установила принцип единства судебного корпуса, который включает:
судей и прокуроров Кассационного суда, судей апелляционных судов и трибуналов первой инстанции как магистратов центрального аппарата Министерства юстиции;
судей и прокуроров, находящихся под началом соответственно первого председателя и генерального прокурора апелляционного суда и имеющих квалификацию для исполнения
полномочий, которая соответствует апелляционному суду, к которому они приписаны, и в совокупности трибуналам первой инстанции в рамках юрисдикции указанного суда;
адъюнктов юстиции (т.е. учеников магистратов).
Из принципа единства судебного корпуса вытекает несколько важных выводов:
одни и те же правила действуют при назначении будущих судей и прокуроров;
те и другие включены в единый образовательный корпус в
Национальной школе магистратуры;
прокуроры, как и судьи, назначаются декретом Президента
Республики;
судьи и прокуроры принимают одну и ту же присягу (ст. 6
Статута);
судьи и прокуроры имеют много общих деонтологических
обязательств, которые получили обширное толкование и разъяснение в практике Высшего совета магистратуры (честность, достоинство, нейтральность, беспристрастность при исполнении своих
функций, соблюдение служебной тайны). Статья 43 Статута устанавливает для первых и вторых, что «любое пренебрежение магистратом своих обязанностей в том, что касается чести,
достоинства, аккуратности, составляет дисциплинарный проступок». Дисциплинарная процедура, которой подчинены судьи и
прокуроры, является различной, а характер санкций, которые могут быть на них наложены, идентичен.
В части защиты в связи с исполнением их полномочий государство обеспечивает им поддержку и, в случае необходимости,
возмещение вреда (ст. 11 Статута).
Единство судей и прокуроров – в продвижении по службе и
оценке профессиональной деятельности со стороны вышестоящих
начальников.
84
Кроме того, они подчинены одинаковым ограничениям (ст. 10
Статута): «Любое политические соображение запрещено для судейского корпуса. Любое проявление враждебности к принципам
и форме правительства Республики запрещено для магистратов,
равно как любая демонстрация политического характера не совместима с обязательствами, которые на них налагает их должность.
Равным образом запрещено любое согласованное действие,
направленное на остановку или затруднение деятельности судебных органов».
Деятельность тех и других несовместима с некоторыми видами выборной и профессиональной юридической деятельности
(ст. 9 Органического закона).
Члены судейского корпуса не несут ответственности кроме как
в случае личного проступка. Их ответственность за личный проступок, связанный с судебной деятельностью, не может наступить
иначе как по регрессному иску Государства (ст. 11-1 Статута).
Прокуратура Франции составляет единую и целостную систему. Действия одного из прокуроров рассматриваются как результат деятельности прокуратуры в целом.
Б. Принцип иерархической организации как плод истории
и важная черта организации и деятельности прокуратуры имеет
своим источником ст. 20 Конституции Франции, которая гласит:
«Правительство определяет и проводит политику нации».
Именно этим объясняется существование иерархической
цепи, на вершине которой находится Министр юстиции, член правительства.
Иерархический принцип установлен ст. 5 Ордонанса, содержащего статут магистратуры: «Магистраты прокуратуры находятся под руководством и контролем своих вышестоящих
начальников и под властью Министра юстиции».
Генеральные прокуроры, главы прокуратур при апелляционных судах и вышестоящие начальники прокуроров Республики и
их младших коллег (помощников, вице-прокуроров и прокуроровадъюнктов) назначаются Советом министров без предварительного участия Высшего совета магистратуры.
В отличие от судей, для назначения которых Высший совет
магистратуры выражает свое мнение, в соответствии с которым
поступает Министр, другие магистраты прокуратуры назначаются
по предложению Министра юстиции после заслушивания мнения
85
Высшего совета магистратуры, при этом Министр может проигнорировать отрицательное мнение совета.
С одной стороны, начав дисциплинарное производство, подразделение Высшего совета магистратуры выражает мотивированное мнение в отношении санкций, которые ему представляются
правильными за совершенный проступок, а накладывает эти санкции Министр юстиции.
С другой стороны, рассматривая дисциплинарный поступок,
Совет оценивает поведение работников прокуратуры с учетом
обязательств, вытекающих из их иерархической подчиненности.
Другая существенная особенность: ст. 4 Статута магистратуры декларирует, что «судьи являются несменяемыми», однако
это положение не действует в отношении прокуроров. Хотя на
практике оно все же было на них распространено, так как должностное перемещение прокурора не осуществляется против его
воли, кроме исключительных случаев, обычно связанных с дисциплинарным производством.
Иерархический принцип отражает полномочия каждой
иерархической ступени.
Министр юстиции дает магистратам прокуратуры общие инструкции по осуществлению уголовного преследования.
Высшее должностное лицо прокуратуры Франции – Генеральный прокурор при Кассационном суде страны.
В соответствии со ст. L. 432-1 Кодекса судебной организации
Франции Генеральный прокурор осуществляет функцию представления государства в Кассационном суде путем выступления на
заседаниях смешанных палат и пленума, а также генеральной ассамблее Суда.
Отношения между прокурорами различных уровней строятся
на началах строгой должностной субординации, т.е. вышестоящие
прокуроры могут давать указания нижестоящим и требовать от
них отчета.
Генеральные прокуроры вправе давать указания всем должностным лицам прокуратуры в пределах компетенции данного
апелляционного суда.
Среднее (второе) звено системы прокуратуры Франции представлено прокуратурами при апелляционных судах Франции. Министру юстиции подчиняются 35 генеральных прокуроров при
86
апелляционных судах. Генеральные прокуроры при апелляционных судах имеют заместителей и также представляют прокуратуру
при апелляционном суде. Генеральный прокурор при апелляционном суде имеет помощника Генерального прокурора при апелляционном суде. Кроме них, в крупных судах есть также первый
заместитель Генерального прокурора при апелляционном суде и
первый помощник Генерального прокурора. Совокупность этих
магистратов образуют генеральную прокуратуру.
Министр юстиции может сообщить генеральному прокурору
апелляционного суда о преступлениях, указать ему в письменном
порядке начать производство по делу или запросить компетентную инстанцию о таких инструкциях, которые Министр сочтет необходимыми.
Прокурор должен представлять свое письменное заключение
по делу в соответствии с положениями статей Кодекса.
Генеральные прокуроры руководят в пределах юрисдикции
своего апелляционного суда прокурорами республики.
Каждый генеральный прокурор обязан следить за правильностью применения гражданского и уголовного законодательства в
рамках компетенции апелляционного суда, учитывать общие
направления политики в области гражданского и уголовного судопроизводства, определяемые министром юстиции, а также координировать их выполнение различными прокурорами республики,
действующими в рамках апелляционного округа.
Генеральный прокурор может предписать прокурорам республики путем письменных инструкций начать уголовное преследование или запросить компетентную инстанцию о таких
инструкциях, которые генеральный прокурор сочтет необходимыми (ст. 35 УПК Франции).
Ему подчиняются все должностные лица прокуратуры и подконтрольны офицеры и агенты судебной полиции на территории
судебного округа данного апелляционного суда (ст. 37 УПК Франции).
Генеральный прокурор обладает на своем уровне сходными
полномочиями в пределах юрисдикции своего апелляционного
суда в целях обеспечения надлежащей работы прокуратуры своего
округа, поэтому он руководит деятельностью прокуроров республики и координирует ее, а равно проведение политики уголовного
преследования прокурорами своего округа.
87
Следующее звено прокуратуры Франции состоит из прокуроров республики при трибуналах большой инстанции и трибуналах
малой инстанции. Кроме того, прокуроры республики имеют заместителей, а также одного или нескольких сотрудников, которые
являются должностными лицами прокуратуры.
Прокурор республики, кроме различных отчетов, которые он
составляет по своей инициативе или по требованиям генерального
прокурора, адресует последнему ежегодный доклад о работе возглавляемой им прокуратуры.
Каждая прокуратура является частью так называемого трибунала большой инстанции.
Прокурор республики и его помощники осуществляют свои
полномочия при суде большой инстанции и во всех иных судах,
находящихся в ведении последнего. Прокурор республики трактует законодательство. Он может во всех судебных делах ходатайствовать об истребовании документов, давать объяснения по ходу
процесса и оспаривать судебные решения различной юрисдикции.
Более того, существуют области гражданского права, относящиеся, в частности, к состоянию и к правоспособности лиц, для которых прокурор республики считается гарантом правильного
применения закона. Это относится и к тем случаям, когда прокурор гарантирует защиту прав определенных лиц и удостоверение
подлинности их личности1.
Прокурор республики на уровне каждого суда большой инстанции принимает жалобы и декларации о совершении правонарушений и определяет, какой дать им ход (ст. 40 УПК Франции).
Прокурору республики подчиняются должностные лица при
полицейских трибуналах района его компетенции.
Таким образом, все прокуроры Франции имеют статус магистров судебной системы. Но в отличие от магистров – работников
судов, магистры – работники прокуратуры находятся под руководством и контролем своих начальников по службе и, как было ранее
отмечено, подчиняются Министру юстиции.
Миряшева С.В. Институт прокуратуры Французской Республики в системе гарантий
конституционных прав и свобод: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
1
88
Кроме того, магистры – работники прокуратуры могут получать указания от своего начальника и обязаны исполнять эти указания. При этом каждый магистрат органа прокуратуры осуществляет
функции прокурорского работника строго в своих прокуратурах.
Иерархический принцип выражается также в следующих
положениях:
согласованность в деятельности прокуратуры и равенстве
граждан перед законом;
возможность давать инструкции своим подчиненным для
того, чтобы в конкретных делах они действовали в том или ином
направлении;
информирование каждым из звеньев иерархической цепи вышестоящего звена.
Высший иерархический эшелон может давать только позитивные (но не негативные) инструкции, т.е. Министр юстиции и
генеральный прокурор не могут давать предписание о прекращении дела. Они могут предлагать какие-то процессуальные пути, но
не могут препятствовать ходу уголовного преследования.
С другой стороны, их инструкции по уголовному преследованию в интересах прозрачности должны быть приобщены к уголовному делу. Соответственно защита по делу будет иметь
возможность с ними ознакомиться и, возможно, их прокомментировать.
У прокурора республики имеются собственные полномочия.
Наконец, принцип свободы слова также закреплен в ст. 33
УПК: «Представитель прокуратуры свободно излагает (в судебном слушании) устные соображения, которые он находит соответствующими интересам правосудия».
Прокурор возбуждает уголовное дело только по жалобе потерпевшего, как и не прекращает его, даже если потерпевший забирает свою жалобу.
Прокуроры пользуются защитой от любого оскорбления по
причине высказанной ими устно позиции, которая, естественно,
должна в любом случае вписываться в рамки приличия и деликатности, и они ограничены в силу профессиональной этики по отношению к подсудимым и адвокатам.
89
Функции прокуратуры Франции
Прокуратура представляет собой совокупность должностных
лиц (магистратов), чья профессиональная деятельность заключается в применении законодательства в интересах общества и государства, в защите, с одной стороны, прав и свобод человека и
гражданина, а с другой – в обеспечении эффективной деятельности уголовной юстиции1.
Согласно ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса Франции
прокуратура осуществляет уголовное преследование от имени общества и государства и в интересах общества в соответствии с законом.
Законодатель предусмотрел право вышестоящего прокурора
давать письменные указания (ст. 33 УПК Франции). Министр юстиции обеспечивает единство деятельности по осуществлению
уголовного преследования на территории Франции.
Министр юстиции не осуществляет уголовное преследование. Он может (ст. 30 УПК Франции в ред. закона от 09.03.2004
№ 2004-204):
предоставлять генеральным прокурорам информацию о совершенных преступлениях;
давать письменные указания о привлечении лица к уголовной
ответственности (подобные указания должны направлять исключительно через генерального прокурора Апелляционного суда);
в письменной форме определять подсудность дел.
Генеральный прокурор Апелляционного суда:
подотчетен Министру юстиции;
руководит осуществлением уголовного преследования в пределах своих полномочий;
координирует деятельность прокуроров республики исходя
из своей территориальной юрисдикции;
организует в рамках своих полномочий осуществление уголовного преследования прокурорами (ст. 35).
Генеральный прокурор Апелляционного суда наделен организационно-распорядительными полномочиями в отношении всех
служащих министерства юстиции в рамках Апелляционного суда.
1
Статус и полномочия органов прокуратуры России и Франции… С. 49.
90
Он осуществляет контроль за деятельностью прокуроров, обеспечивает качество рассмотрения дел.
Прокурор республики осуществляет уголовное преследование через своих помощников и заместителей. Он может дать им
указания относительно выполнения или невыполнения тех или
иных действий. Согласно ст. 35 УПК Франции прокурор республики функционально зависим от генерального прокурора Апелляционного суда.
Согласно УПК Франции прокурор республики имеет достаточные полномочия для осуществления уголовного преследования
в пределах компетенции трибунала большой инстанции.
Прокурор республики – единственный руководитель в своей
прокуратуре: ни Министр юстиции, ни генеральный прокурор не
могут давать ему указаний.
Прокуроры республики и прокуроры Апелляционного суда в
рамках одной юрисдикции взаимозаменяемы.
Принцип целостности (неделимости) имеет ряд ограничений.
Так, прокурор имеет право обжаловать любое судебное решение,
вынесенное на основании требований своего заместителя. Руководитель прокуратуры, несмотря на принцип целостности, не связан
решением, принятым своим заместителем.
Прокуроры во Франции в системе уголовно-процессуальных
гарантий наделены широкими правами на возбуждение уголовного преследования, постоянный контроль за предварительным
следствием и поддержанием обвинения в суде.
Прокуратура Франции располагает полномочиями на осуществление уголовного преследования по уголовным делам, а
также руководит и надзирает за судебной политикой, которая в организационном плане зависит от МВД Франции.
Прокурор является одновременно гарантом закона и единолично контролирует ход уголовного процесса на разных его стадиях,
обеспечивает эффективность проведения уголовно-процессуальной
политики в области борьбы с преступностью. Возбуждение уголовного дела осуществляется прокуратурой, которая обычно опирается
на данные полицейского дознания.
Предварительное следствие обязательно лишь по делам о
преступлениях. Прокурор республики руководит деятельностью
судебной полиции на территории суда большой инстанции, при
91
котором он состоит. Только прокурор сам производит и дает распоряжение о проведении розыска, преследования и задержания виновных в нарушении закона, присутствует при всей процедуре,
чтобы следить за работой следователей и проверять соблюдение
ими конституционных прав и свобод.
В некоторых случаях, например, если заинтересованное лицо
не достигло совершеннолетия, перед тем, как принять решение о
продлении срока предварительного задержания, прокурору необходимо лично встретиться с задержанным.
По окончании следствия и сбора необходимых доказательств
следственный судья передает материалы прокурору республики, который в случае согласия с выводами следственного судьи возвращает ему дело. Затем следственный судья или выносит постановление о прекращении дела, или направляет его в соответствующую судебную инстанцию1.
Если судья находит в деле состав преступления, то он направляет его на рассмотрение обвинительной камеры.
В трибунале большой инстанции прокуратура представлена
прокурором республики, который распределяет обязанности
между своими подчиненными. Прокурор республики представляет прокуратуру в исправительном суде и перед следственным
судьей.
Прокурор республики может участвовать в рассмотрении дела
судом ассизов, если только интересы прокуратуры не представляет
генеральный прокурор Апелляционного суда. Магистрат, представляющий позицию прокуратуры в суде ассизов, должен иметь письменное поручение от генерального прокурора Апелляционного
суда, в котором он обычно работает (ст. 241 УПК Франции).
Процесс в суде устный, гласный, состязательный.
Прокурор является участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения: принимает участие в рассмотрении
уголовных дел; все решения по уголовному делу принимаются в
его присутствии (ст. 32 УПК Франции).
Решения, принятые в отсутствие прокурора, могут быть признаны недействительными, за исключением гражданского иска,
заявляемого в уголовном процессе (ст. 464 УПК Франции).
Прудников М.Н. История государства и права зарубежных стран: учеб. для студентов
вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция». 2-е изд., перераб. и
доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 277.
1
92
В то же время присутствие прокурора на заседании исправительного суда не является обязательным, поскольку решения исправительного суда не затрагивают основных прав и свобод
человека и гражданина.
Прокурор руководит следствием, решает вопрос о продолжении рассмотрения дела в суде, например о привлечении преступника к уголовной ответственности, присутствует в судебном
заседании и ходатайствует о направлении подследственным повесток о явке в суд, а также в случае необходимости обеспечивает
реализацию санкций в соответствии с решением суда. На всех этих
стадиях прокурор внимательно следит за соблюдением конституционных прав граждан.
Прокурор как представитель исполнительной власти независим в своей деятельности и не подлежит отводу в уголовном процессе.
Прокуратура независима от судебных органов, суды не вправе
давать прокуратуре какие-либо распоряжения. Следственный судья
и иные суды осуществляют свои полномочия исключительно в пределах обвинения, предъявленного прокурором. Он определяет
только объем обвинения.
Судебные органы, производящие предварительное расследование, не могут изменять содержание обвинительного заключения, представленного в письменной форме. В ходе судебного
заседания судья не может отказать прокурору в праве произнести
речь.
Приговор вступает в законную силу по истечении срока,
установленного для обжалования.
Во Франции действуют суды по делам несовершеннолетних.
Генеральный прокурор назначает одного или нескольких прокуроров, которые специализируются на рассмотрении дел о правонарушениях несовершеннолетних. Что касается судов ассизов по делам
о преступлениях, совершенных несовершеннолетними в возрасте
до 16 лет, то в рассмотрении дела участвует генеральный прокурор
либо магистрат, специализирующийся на этой категории дел.
Следует обратить особое внимание на тот факт, что во
Франции на основании положений Конституции от 4 октября
1958 г. для рассмотрения обвинений в отношении Президента
страны создан Высокий суд правосудия. Функции прокуратуры
93
исполняет генеральный прокурор Кассационного суда при помощи старшего генерального адвоката и двух назначаемых генеральных адвокатов.
Военные суды во Франции функционируют лишь в военное
время, в мирное время такие суды создаются только в военных частях, расположенных за пределами Франции. Прокуратура в военных судах представлена правительственными комиссарами,
которые являются магистратами.
Полномочия прокурора в России и Франции
Системы уголовного процесса Франции и России состоят из
четкой совокупности отдельных стадий, которые включают в себя
досудебное (предварительное) производство и судебное разбирательство уголовных дел в суде первой, апелляционной, кассационной и надзорной (ревизионной) инстанций.
В то же время следует подчеркнуть, что если во Франции досудебное производство включает дознание, возбуждение уголовного преследования и предварительное следствие, то в России
предварительное расследование по уголовному делу производится
в форме предварительного следствия либо в форме дознания (ч. 1
ст. 150 УПК РФ).
Прокурор Франции – единственное должностное лицо, которое наделено правом возбуждать уголовное преследование.
В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное расследование в России производится следователями и дознавателями, в
том числе следователями Следственного комитета Российской Федерации, следователями органов федеральной службы безопасности, следователями органов внутренних дел.
В основе процессуальной деятельности прокуроров лежит публичный интерес установления истины, восстановления справедливости и утверждения правопорядка. При этом должны соблюдаться
законные интересы и обеспечиваться права потерпевшего и других
участников судопроизводства.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
возлагает на российских прокуроров надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, обязанность изучения всех материалов проверок и оценки
правомерности принятых по ним процессуальных решений.
94
Прокурор наделен законом рядом прав и обязанностей, в том
числе, например, немедленно освободить всякого незаконно задержанного или лишенного свободы содержащегося под стражей
свыше срока, предусмотренного УПК РФ.
При выполнении своих функций в сфере уголовного судопроизводства прокурорские работники России, как и прокуроры
Франции, руководствуются положениями, изложенными в Рекомендациях R (2000)19 Комитета Министров государствам – членам Совета Европы о роли государственного обвинения в системе
уголовного правосудия от 6 октября 2000 г., а также Европейскими руководящими принципами по этике и поведению прокуроров, принятыми на 6-1 Конференции генеральных прокуроров
Европы в Будапеште 31 мая 2005 г. («Будапештские руководящие
принципы»).
В целях сбора необходимых доказательств прокурор Французской Республики руководит офицерами и агентами судебной полиции (ст. 12 УПК), уполномоченными констатировать нарушение
уголовного закона, собирать доказательства и разыскивать лиц, совершивших преступление, до тех пор, пока не начато следствие.
Предварительное дознание должно обеспечить минимум доказательств с тем, чтобы прокурор республики мог принять решение о
начале уголовного преследования. Это дознание, проводимое перед возбуждением любого уголовного дела, осуществляется судебной полицией по должности или по требованию прокурора
(ч. 1 ст. 75 УПК). Также действия осуществляются под надзором генерального прокурора (ч. 2 ст. 75 УПК).
Закон позволил прокурору Французской Республики в случае, когда расследование, необходимое для подтверждения наличия преступления или проступка, наказуемого не менее чем пятью
годами лишения свободы, не может быть отсрочено (не терпит отлагательств), «принимать решение пролонгации, в тех же условиях, дознания на максимальный срок 8 дней».
Учитывая значение государственного обвинения и других
форм участия прокурора в судебных стадиях уголовного процесса,
в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от
25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях
уголовного судопроизводства» определены обязанности и полномочия государственных обвинителей и их руководителей.
95
Согласно российскому законодательству предварительное
слушание в соответствии со ст. 229 УПК РФ проводится судьей
единолично с участием сторон в форме судебного заседания с обязательным участием прокурора.
Судья может принять ряд решений, в том числе о возвращении его прокурору и др. (ч. 1 ст. 237 УПК РФ).
Государственный обвинитель – прокурор призван обеспечить
законность и обоснованность государственного обвинения. Производство в суде с участием присяжных заседателей ведется в общем
порядке с учетом особенностей, установленных гл. 42 УПК РФ.
По таким делам обязательно участие прокурора.
Прокурор во Франции является одновременно гарантом закона и единолично контролирует ведение уголовного процесса на
разных его стадиях.
Возбуждение уголовного дела по УПК Франции 1958 г. осуществляется прокуратурой, которая обычно опирается на данные
полицейского дознания. Предварительное следствие во французском уголовном процессе обязательно лишь по делам о преступлениях.
Прокурор республики руководит деятельностью судебной полиции на территории суда большой инстанции, при котором он состоит. Прокурор является участником уголовного судопроизводства
со стороны обвинения. Прокурор руководит следствием, решает вопрос о продолжении рассмотрения дела в суде, например о привлечении преступника к уголовной ответственности, присутствует в
судебном заседании, а также в случае необходимости обеспечивает
реализацию санкций в соответствии с решением суда.
Как в России, так и во Франции на всех стадиях уголовного
судопроизводства прокурор следит за соблюдением конституционных прав граждан.
В заключительном документе международного семинара
«Прокуратура в правовом государстве», проведенного Советом
Европы и Генеральной прокуратурой Российской Федерации
(Москва, 8–9 января 1997 г.), говорится, если конституционный
статус и компетенция института прокуратуры могут различаться в
зависимости от страны, ее истории, правовой культуры и хода конституционной реформы, то главным является то, что этот институт
96
находит свое место в демократическом обществе, основанном на
принципе разделения властей и верховенства права1.
Согласно этому документу необходимо обеспечивать лучшее
распределение функций между судами и прокуратурой, в том
числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Е.В. Миряшева подчеркивает, что «в настоящее время практически повсеместно, в том числе и во Франции, законодательство
о прокуратуре развивается в том направлении, чтобы обеспечить
гарантии невмешательства законодательной и исполнительной
ветвей власти в содержательную деятельность прокуратуры»2.
Контрольные вопросы:
1. Основные этапы развития института прокуратуры во
Франции.
2. Правовая основа деятельности прокуратуры Франции.
3. Особенности прокуратуры Франции.
4. Принципы, определяющие статус прокуратуры Франции.
5. Функции прокуратуры Франции.
6. Полномочия прокуратуры России и Франции.
Прокуратура в правовом государстве: материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997. С. 153.
2
См.: Миряшева Е.В. Указ. соч.
1
97
ТЕМА 6. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
АТТОРНЕЙСКОЙ СЛУЖБЫ
В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И США
В английской правовой теории провозглашается незыблемость частной инициативы как движущей силы судопроизводства,
частного обвинения и судебного контроля. В таких условиях необходимости в институте прокуратуры как органа, осуществляющего уголовное преследование в суде, долгое время не было.
В 1243 г. появляются записи о найме профессионального поверенного для защиты интересов Короля в суде, а в 1461 г. эта
должность получила свое официальное название – Генеральный
атторней и в первый раз задействована в качестве политического
звена – он официально приглашен в Палату Лордов для консультации правительства по правовым вопросам.
Органы государственного обвинения исторически возникли
как юридический отдел правительства. Развитие правовой системы
и общественных отношений в Англии и ее бывших колониях потребовало создания профессионального аппарата государственных обвинителей.
До последней четверти XIX в. обвинителями в судах по серьезным уголовным делам выступали адвокаты, нанятые государством. Так, понятие «атторней», которое применительно к
Великобритании нередко используется в значении «прокурор»,
означает поверенного, представителя по юридическим делам.
Поддержание обвинения было одной из частных функций по ведению юридических дел правительства, включая консультирование
государственных органов и защиту имущественных интересов
казны во всех гражданско-правовых спорах. К тому же правовое
пространство английского государства было чрезвычайно раздробленным.
Впервые организация, напоминающая континентальную прокуратуру, но с определенными оговорками, была создана Законом
«О преследовании преступлений» (1879 г.), которым учреждалась
должность Директора публичных преследований, в подчинении
которого находился специальный департамент со штатом помощников.
98
В 1890 г. Генерального атторнея лишили возможности заниматься частной практикой, что окончательно превратило его в
должностное лицо.
С начала XX в. Генеральный атторней все реже занимается
представлением Короны в суде и все больше юридическими консультациями правительства в целом и отдельных ведомств в частности.
Это обусловлено тем, что Министерство юстиции Великобритании было сформировано только в 2007 г., когда некоторые
функции министра внутренних дел были объединены с функциями
Департамента по конституционным вопросам. Компетенция министерства ограничена улучшением судебной системы. Задачами
министерства являются снижение повторных правонарушений и
защита населения с тем, чтобы обеспечить доступ к правосудию,
чтобы повысить доверие к системе правосудия и отстаивать гражданские свободы людей.
Генеральный атторней Англии и Уэльса – министр, не входящий в кабинет министров. Является главой корпорации барристеров, хотя это не связано с правами или обязанностями1.
В отсутствие Генерального атторнея его обязанности исполняет Генеральный солиситор, который является помощником Генерального атторнея и главой корпорации солиситоров2. Они оба
назначаются Короной личным патентом по представлению премьерминистра.
В 1985 г. была учреждена Служба государственных («Коронных») обвинителей (Crown Prosecution Serviсe), возглавляемая директором службы публичных преследований (назначается
Генеральным атторнеем), объединяющей 14 служб в районах,
возглавляемых Главными королевскими обвинителями, а также
96 местных отделений.
Ба́рристер (англ. barrister) – категория адвокатов в Великобритании, которые ведут
дела. Барристеры – адвокаты более высокого ранга, чем солиситоры. В Великобритании
насчитывается около 11,5 тыс. барристеров.
2
Соли́ситор (англ. solicitor) – категория адвокатов в Великобритании, ведущих подготовку судебных материалов для ведения дел барристерами – адвокатами высшего ранга.
В Великобритании насчитывается около 70 тыс. солиситоров.
1
99
Главная функция атторнеев заключается в поддержании обвинения в судах по делам, расследованным полицией. В некоторых случаях атторнеи вправе возбуждать уголовные дела и
участвовать в их расследовании.
В обязанности Генерального атторнея входит управление Королевской службой обвинения; Бюро по крупному мошенничеству
(Serious Fraud office); Инспекцией прокуратуры (Her Majesty’s
Crown Prosecution Service Inspectorate); Юридическим департаментом правительства (The Government Legal Department).
Полномочия Генерального атторнея довольно широки, особенно в области уголовной юрисдикции: он имеет право лично или
через Директора публичных преследований (Director of public persecution) возбуждать уголовные преследования по отдельным делам; влиять на ход преследования посредством использования
прерогативного полномочия о прекращении производства по уголовному делу, издав приказ «nolle prosequi» (не преследую). Законодательно установлены случаи, при которых уголовное
преследование не должно начинаться без его согласия.
Атторнейская служба Шотландии (Crown Office and Procurator Fiscal Service) является Департаментом исполнительной власти, возглавляемым Лордом-адвокатом. В Шотландии, в отличие
от Англии и Уэльса, система органов публичного уголовного преследования более разветвленная. Функции Лорда-адвоката и Генерального солиситора Шотландии шире, чем у английских коллег.
Так, Лорд-адвокат возглавляет службу государственного обвинения. Все обвинительные акты, независимо от того, кто в конкретном деле выступает как обвинитель, предъявляются от его имени.
Он назначает фискалов (государственные обвинители в судах шерифа, а с мая 1975 г. и в районных судах), а также осуществляет
контроль за ними.
Служба Лорда-адвоката (Crown Оffice) – орган, ведающий
всеми делами, связанными с преследованием и поддержанием обвинения по уголовным делам, который возглавляет чиновник, именуемый представителем Короны (Crown Agent). Он считается
Солиситором департамента Лорда-адвоката, поэтому иногда выступает и по гражданским делам особой публичной значимости,
где стороной является Лорд-адвокат.
100
В Ирландии служба обвинения имеет строение, подобное
«английской модели». В соответствии с Конституцией Ирландии
(ст. 30) Генеральный атторней является советником правительства
по «вопросам закона и правовых оценок»1.
Таким образом, главной отличительной особенностью учреждения института атторнейской службы в Великобритании стало
прецедентное право.
Законодательство США несет на себе отпечаток родства с англосаксонской системой права, поскольку семья общего права на
первый план выдвигает юридическую практику.
Атторнейскую службу США в целом можно причислить к английской системе юридических органов правительства, так как она
создавалась и развивалась под влиянием общего права. В то же
время должность прокурора не была частью ранней колониальной
системы.
Институт атторнейской службы впервые введен в Коннектикуте в 1707 г., несколько лет спустя его ввели в Виргинии, а к
концу XVIII в. должность атторнея в той или иной форме существовала во всех колониях.
Уголовно-процессуальному праву США всегда были присущи
некоторые черты, сближающие его с континентальной системой
права. Например, они выражаются в наличии более развитого законодательства, наличии Конституции США (1787 г.) и поправок к
ней, а также федерального и штатного законодательства.
Изначально в США не было центрального юридического ведомства. Должность Генерального атторнея была введена Законом
о суде 1789 г. (Judiciary Act of 1789). Первоначально его обязанности ограничивались выступлением в Верховном суде на стороне
федеральных властей, консультированием Президента и глав федеральных министерств и ведомств. Генеральный прокурор работал один, у него не было подчиненного ему аппарата.
В 1867 г. юридическая комиссия Конгресса США, возглавляемая Уильямом Лоуренсом, пришла к выводу о необходимости создания департамента юстиции. В 1868 г. в Конгресс был внесен
Более подробнее см.: Конституционно-правовой статус прокуратуры в России и в зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование): монография / [Э.Н. Примова
и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. С. 110.
1
101
соответствующий законопроект, однако он не был принят. В феврале 1870 г. Томас Дженкес представил другой законопроект, который приняла Палата представителей и Сенат. Таким образом, в
1870 г. аппаратом генерального прокурора стало Министерство
юстиции. В 1872 г. новому ведомству было передано управление
тюрьмами, а с течением времени его функции существенно выросли и расширились.
В настоящее время возглавляемое Генеральным атторнеем
Министерство юстиции Соединенных Штатов (United States
Department of Justice, Justice Department) – подразделение федерального правительства США, предназначенное для обеспечения
исполнения законов и отправления правосудия. Эквивалент министерств внутренних дел и юстиции, а также прокуратуры в других
странах.
Генеральный атторней назначается Президентом, утверждается Сенатом и несет перед ним ответственность за свою деятельность. Он может быть снят с должности решением Президента, а
Палата представителей имеет право представить его к импичменту.
Атторнейская служба США – институт государственной власти, не имеющий аналога в правовых системах других стран. Генеральный атторней (прокурор) (United States Attorney General)
одновременно является главой Министерства юстиции США, в ведении которого находится надзор за соблюдением законности на
территории Соединенных Штатов, контролирует деятельность
правоохранительных органов, а также входит в состав Кабинета
Президента США.
Атторнейская служба США представляет собой совокупность
органов исполнительной власти (федеральных, штатных и местных), выполняющих юридическое консультирование правительства
соответствующего уровня, представляющих его интересы в судах и
обеспечивающих исполнение закона. Атторнейская служба действует как служба обвинения, уполномоченная возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов, привлекать к уголовной
ответственности, поддерживать обвинение в судах.
Выражая интересы США в суде, Генеральный атторней делегирует свои полномочия в этой части Генеральному солиситору
102
США (US Solicitor General). Задачей Генерального солиситора является представление интересов государства в Верховном суде по всем
категориям дел, касающихся интересов федеральных властей.
Еще один заместитель Генерального прокурора – Associate
Attorney General курирует лишь те подразделения, которые действуют преимущественно в сфере применения гражданско-правовых норм.
Функция Генерального прокурора по обеспечению исполнения федеральных законов делегирована различным подразделениям Министерства юстиции (управлениям, бюро, службам,
советам), общее руководство которыми возложено на Первого заместителя Генерального прокурора США (Deputy Attorney
General).
К руководящим органам также относится офис помощника Генерального прокурора (Office of the Associate Attorney
General).
Основные структурные подразделения Министерства юстиции, через которые реализует свои функции Генеральный атторней: Управление по борьбе с наркотиками (DEA); Федеральное
бюро расследований (FBI); Федеральное бюро тюрем (BOP);
Служба маршалов США (USMS); Исполнительное управление по
надзору за иммиграцией (Executive Office for Immigration Review –
EOIR); Исполнительное управление прокуроров США (Executive
Office for U.S. Attorneys – EOUSA); Служба попечителя федеральных мест предварительного заключения (Office of the Federal
Detention Trustee); Управление по делам разведки (Office of
Intelligence Policy and Review – OIPR).
По мнению В.А. Власихина, посвятившего свою кандидатскую диссертацию исследованию вопросов организации, функциям и деятельности атторнейской службы США, использование
термина «прокуратура» не совсем точно и далеко не полно отражает характер организации и функций американской атторнейской службы. Отличие атторнейской службы США от
традиционной концепции прокурорской деятельности заключается в следующем:
1) единое, централизованное государственное учреждение,
имеющее основной задачей осуществление уголовного обвинения
103
(прокуратура), в том виде, в каком оно известно ведущим государствам континентальной Европы, в Соединенных Штатах отсутствует;
2) американская «прокуратура» имеет такие особенности и
участвует в разрешении таких задач, которые не укладываются в
рамки традиционного понимания прокурорской деятельности;
3) правовая система США не знает института прокурорского
надзора за законностью, и атторнейская служба не выполняет
надзорных функций;
4) на уровне целого функции атторнейской службы довольно широки. Государственный атторней в США выступает достаточно самостоятельным поверенным во всех юридических
делах своего «клиента» – исполнительной власти соответствующего уровня и в связи с этим имеет больше власти, чем прокурор
той или иной западноевропейской страны;
5) государственный атторней США может выступать как адвокат в гражданской тяжбе и как обвинитель по уголовному делу,
как правительственный юрисконсульт по узким технико-юридическим вопросам и как консультант по широким проблемам политики;
6) атторнейские службы управляют тюрьмами и занимаются
делами иммигрантов;
7) сотрудники атторнейских служб действуют как следователи и сыскные агенты;
8) в ведении генерального атторнея США находятся контрразведка и политический сыск – функции, которые в других странах выполняются ведомствами, с прокуратурой организационно
не связанными1;
Так, одна из характерных черт организации атторнейских
служб США и Великобритании – политизация (партийность) прокуроров.
В отличие от государственных служащих европейских прокуратур атторнеи США являются политиками, получающими
должности генеральных атторнеев в результате победы в избирательной кампании.
См.: Власихин В.А. Государственная атторнейская служба в США: критический анализ
организации, функций и деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1979. С. 3–7.
1
104
Так, с февраля 2019 г. Генеральным атторнеем США стал
Уильям Пелхэм Барр – политик, член Республиканской партии.
Другой пример. Генеральный прокурор штата Иллинойс избирается на четыре года на прямых выборах. В 2003–2017 гг.
должность занимала Лиза Мэдиган, которая, в частности, инициировала процесс против губернатора Рода Благоевича, осужденного
на 14 лет тюрьмы за попытку продать место Барака Обамы в Сенате после его избрания президентом в 2008 г. Л. Мэдиган – дочь
спикера нижней палаты Генассамблеи Майкла Мэдигана – самого
влиятельного демократа в штате.
К функциям атторнейской службы США1 относятся: уголовное преследование; юридическое консультирование правительства страны, отдельных штатов, других органов исполнительной
власти; представление в суде интересов федерального правительства, администрации штатов по различным правоотношениям; обеспечение исполнения законов; участие в законодательном и судебном
нормотворчестве; координация деятельности органов уголовного
преследования; участие в формировании судейского корпуса; организация работы с потерпевшими, а также контроль за деятельностью
Фонда жертв преступлений.
1. Уголовное преследование. Реализуя эту функцию, атторнейская служба США:
осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших
преступления;
возбуждает уголовные дела;
расследует преступления2;
проводит проверки;
Наши рассуждения о функциях атторнейской службы США опираются на результаты
исследования, представленного Т.Ю. Сафоновой. См.: Сафонова Т.Ю. К вопросу о правовом положении прокуратуры в зарубежных странах на примере США // Рос. следователь. 2011. № 10.
2
По данным американских исследователей, в США свыше 20 специализированных федеральных правоохранительных органов, большинство из которых входит в состав министерств юстиции и финансов США. К числу самых известных федеральных
правоохранительных органов относятся Федеральное бюро расследований и Администрация по контролю за соблюдением законов о наркотиках (в составе Министерства
юстиции), а также Бюро по контролю за продажей алкогольных напитков, Секретная
служба и таможенная служба (в составе министерства финансов). Эти ведомства располагаются в г. Вашингтоне, имея предстваительства по всем Соединенным Штатам, а в
некоторых случаях и за границей.
1
105
привлекает к уголовной ответственности;
поддерживает обвинения в суде.
В США уголовное преследование в форме государственного
публичного обвинения осуществляется атторнейской службой,
возглавляемой Генеральным атторнеем государства, в подчинении
которого находятся атторнеи, имеющие до 50 помощников в каждом из 94 судебных округов1. Сами атторнеи судебных округов
назначаются президентом США. Они осуществляют обвинение
только по федеральным преступлениям в федеральных судах2. Издание судом на основе запроса атторнейской службы ордера на
арест или обыск3 формально означает возбуждение уголовного
преследования.
2. Юридическое консультирование правительства страны,
отдельных штатов, других органов исполнительной власти.
Атторнейская служба США при реализации данной функции проводит консультирование по широкому кругу вопросов правоприменительной практики. Свое решение атторней оформляет в виде
официального документа (opinion). По правовому значению консультирование носит рекомендательный характер, хотя всегда, как
правило, исполняется соответствующими службами.
3. Представление в суде интересов федерального правительства, администрации штатов по различным правоотношениям. В качестве представителя интересов исполнительной
власти США (в том числе Президента и Правительства) атторней
подготавливает, заявляет и поддерживает в суде иски по широкому кругу гражданских дел.
4. Обеспечение исполнения законов. В ведении Генерального атторнея находится служба маршалов США, которые выполняют функции судебных приставов. В непосредственной компетенции маршалов США находится:
исполнение приказов, распоряжений и предписаний соответствующих федеральных судов;
Вандышев В.В. Уголовный процесс. Общая и Особенная части: учеб. для юрид. вузов и
фак. М., 2010.
2
Джейкобс Дж. Б. Указ. соч. С. 8.
3
Щерба С.П., Додонов В.Н., Архипова Е.А. Полномочия прокуроров иностранных государств в уголовном судопроизводстве и вне уголовно-правовой сферы // Вестн. Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2016. № 3(53).
1
106
обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений;
производство арестов1, обысков и изъятия согласно ордерам,
выданным судом;
обеспечение охраны судов, участников процесса;
производство перевозки обвиняемых, осужденных, содержащихся под стражей;
реализация программы охраны свидетелей по делам, связанным с организованной преступностью и т.д.
5. Участие в законодательном и судебном нормотворчестве. Данная функция выражается в подготовке официальных
мнений, вносимых администрацией, служебных меморандумов
как актов обязательного внесудебного толкования закона, разработке инструкций, приказов и директив руководителями атторнейских служб. Посредством указанных актов происходит
толкование действующего законодательства и принятие норм
права. Акты Генерального атторнея, в роли которых выступают
приказы и инструкции, регулируют порядок расследования и организацию обвинения по делам о преступлениях федеральной
юрисдикции, организацию работы федеральных исправительных
Правоприменяющие органы (органы предварительного расследования) США обязаны
руководствоваться правилами Миранды (Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436, 465 1966),
сформулированными в 1966 г. Верховным судом США, и рядом других прецедентов,
направленных на охрану конституционных прав подозреваемых, допрашиваемых в полиции; недопущение доказательств, полученных с нарушением конституционных прав
граждан. Правило Миранды появилось в результате систематического нарушения полицией конституционной привилегии против самообвинения. Эти нарушения вынудили
Верховный суд США в 1966 г. при решении по делу Миранды установить общие правила
допроса подозреваемого. Гражданину, задержанному полицией по подозрению в совершении преступления, должно быть прежде всего объявлено, что он имеет право не давать
показания вообще. Полиция обязана также разъяснить ему, что он вправе пригласить на
допрос адвоката, что адвокат будет назначен, если задержанный беден, и что его показания, коль скоро он добровольно согласится их дать, могут быть использованы против
него в суде. Нарушение этого правила полицией влечет за собой исключение признания
подозреваемого из материалов дела и безусловную отмену обвинительного приговора,
даже если в деле были иные, кроме показаний обвиняемого, доказательства вины. Это
правило стало именоваться «правилом Миранды», а напоминание подозреваемому о его
правах – «предупреждением Миранды». См.: Вольский В. Задержание и доставление
лица, причастного к совершению преступления // Законность. 1998. № 10.
1
107
учреждений. В свою очередь, Положения некоторых меморандумов Генерального атторнея США включаются в Свод законов
США и подлежат применению вместе с положениями основного
законодательства. Атторнеи дают заключения по законопроектам.
Акты Генерального атторнея подлежат обязательному применению и исполнению не только службами, которые ему подконтрольны, но и всеми субъектами права, если данные правовые
акты внесены в Свод законов США. Постоянное участие атторнеев
в судопроизводстве нередко определяющим образом влияет на решение суда, устанавливающего прецедент как норму общего
права.
6. Координация деятельности органов уголовного преследования. Генеральный атторней США на федеральном юрисдикционном уровне координирует все программы осуществления
правоохранительной деятельности и предупреждения преступности, контролирует осуществление уголовного преследования, процесс исполнения решений судов и именуется в данном случае
«главным должностным лицом в федеральном правоприменении»
(chief federal law enforcement).
7. Участие в формировании судейского корпуса1.
Важная обязанность Генерального атторнея США состоит в
даче рекомендаций Президенту относительно кандидатов на
должности федеральных судей, включая членов Верховного суда
США. В систему Министерства юстиции США входит ведомство
маршала США, подразделения которого имеются в каждом федеральном судебном округе. Совокупность этих органов составляет
своего рода «судебную полицию» или службу судебных приставов. К их ведению относится исполнение приказов, распоряжений
и предписаний соответствующих федеральных судов, а также
обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений.
По делам федеральной юрисдикции маршалы США производят
аресты, обыски и изъятия согласно ордерам, выданным судом,
обеспечивают охрану судов, участников процесса, перевозку обвиняемых, осужденных, содержащихся под стражей, реализуют
программу охраны свидетелей по делам, связанным с организованной преступностью, а также другие действия.
1
Сафонова Т.Ю. Указ. соч.
108
8. Организация работы с потерпевшими и контроль за
деятельностью Фонда жертв преступлений. В Законе о жертвах
преступлений 1984 г. (Victims of Crime Act of 1984, VOCA) предусмотрено, что возмещение вреда, причиненного преступлением,
может осуществляться не только за счет средств осужденных лиц,
непосредственно виновных в совершении преступлений, но и за
счет компенсационных выплат от государства, если возмещение
вреда за счет виновных объективно невозможно. С учетом этого
было установлено федеральное финансирование программ компенсаций жертвам преступлений из Фонда жертв преступлений
(Crime Victims Fund, CVF). А на Атторнейскую службу США
были возложены обязанности по организации работы с потерпевшими и контролю за деятельностью Фонда жертв преступлений 1.
С учетом общефедерального характера этот закон включен в
разд. 42 (§ 10601–10603) и разд. 18 (§ 3013) Свода законов США.
В силу правовых традиций атторней, выступающий в качестве государственного обвинителя, пользуется широкой дискреционной властью:
уголовное преследование преступника – право, но не обязанность обвинителя;
вправе возбуждать уголовное преследование и проводить
собственное расследование;
может ограничиться поддержанием обвинения в суде, основываясь на доказательствах, собранных полицией;
вправе отказаться от обвинения, что влечет за собой прекращение дела.
Федеральным и штатным законодательством, а также судебной практикой немотивированный отказ от обвинения является
правом атторнея-обвинителя на всех стадиях уголовного процесса.
Законодательство ряда штатов не содержит никаких ограничений по основаниям прекращения дела, а в большинстве штатов
это право атторнея минимально ограничено требованием изложить причины отказа от обвинения.
Дубровин В.В. Возмещение вреда, причиненного преступлением, путем компенсации
со стороны государства (отечественный и зарубежный опыт) // Междунар. уголовное
право и междунар. юстиция. 2010. № 3.
1
109
Федеральными правилами уголовного процесса США установлено, что отказ от обвинения после предъявления обвинительного акта возможен только с разрешения суда. Такое разрешение
суда выступает скорее потенциальным, а не реальным ограничением свободы усмотрения обвинителя.
На практике широкие полномочия атторнея-обвинителя проявляются в решении вопроса о начале и продолжении уголовного преследования. Так, решение о возбуждении уголовного преследования
принимается обвинителем на основе материалов расследования,
проведенного полицией и иными органами расследования.
На практике в атторнейскую службу для неформального утверждения представляются ходатайства об аресте и обыске.
Атторней-обвинитель надзирает за законностью действий
полиции с целью обеспечить успешное прохождение доказательств в суде. Прокурор принимает решение о возбуждении уголовного дела только тогда, когда уверен, что ему удастся в суде
добиться осуждения преступника. Поэтому на практике поддержание обвинения в суде ассоциируется с термином «выиграть
дело».
Атторней-обвинитель оказывает влияние на принятие всех
значимых процессуальных решений по делу. К основным функциям атторнея-обвинителя можно отнести:
контроль за законностью полицейского расследования и
обоснованностью его результатов;
санкционирование некоторых мер принуждения, применяемых полицией (например, задержаний-арестов);
проведение дополнительного или самостоятельного расследования; прекращение уголовного дела или смягчение обвинения;
принятие решения об уголовном преследовании перед судом
и представление обвинительного акта на утверждение в большое
жюри или заявления об обвинении в суд (с правом отказа от уголовного преследования);
представление и обоснование обвинения перед большим
жюри;
заключение сделки с обвиняемым о признании вины;
110
поддержание обвинения в суде;
обжалование обвинительных приговоров.
При поддержании государственного обвинения практикуется специализация по различным категориям дел, связанным с
незаконным оборотом наркотиков, о преступлениях против половой неприкосновенности, в том числе изнасилованиях (rape), кражах, преступлениях на почве ненависти (преступления экстремистской направленности) и т.д. Атторнейская служба контролирует практически все стадии правоприменения по уголовным делам.
Атторней, решая вопрос о целесообразности принятия мер
процессуального принуждения (обыска, ареста), исходит прежде
всего из судебной перспективы дела.
В случае, если дело не имеет судебной перспективы (недостаточно доказательств или большая их часть получена полицией с
нарушением законодательства), атторней не будет проводить
дальнейшее расследование по делу и поддерживать обвинение в
суде, а материалы расследования возвратит полиции.
Специфика подержания обвинения по делу выражается также
в праве атторнея самостоятельно собирать доказательства, допрашивать свидетелей и потерпевших после допроса их полицией,
подвергать проверке собранные ею доказательства. Атторней-обвинитель фактически готовит собственное дело в суд, которое может существенно отличаться от материалов, представленных
полицией или иными органами расследования1.
Отличия организации атторнейской службы США от атторнейской службы Великобритании обусловлены федеративным характером США.
Федерализм США обусловил существование трех самостоятельных уровней атторнейской службы: федерального,
штатного и местного.
Каждый уровень имеет специфику при формировании и организации атторнейской службы, ее полномочий, а также действует в
пределах своей территориальной и предметной юрисдикции.
Кириллова Н.П. Институт поддержания обвинения в России и за рубежом: перспективы
развития // Правоведение. 2003. № 4.
1
111
Прокуратура на федеральном уровне – строго централизованная иерархия правоприменяющих органов исполнительной
власти, представленная Генеральным прокурором США и прокурорами США (US Attorneys).
Правовой основой деятельности Федеральной атторнейской
службы являются: Федеральные правила использования доказательств в судах, Федеральные правила уголовного процесса в
окружных судах, Правила гражданского судопроизводства в федеральных окружных судах.
В подчинении у Генерального атторнея США состоят федеральные прокуроры США (окружные прокуроры) – прокуроры федеральных судебных округов, в которых имеются федеральные
окружные суды. В ведении окружных прокуроров находятся дела,
связанные с нарушением федеральных законов. Назначаются они
Президентом с согласия Сената на четырехлетний срок. Традиционно Президент выбирает кандидатуру прокурора по рекомендации старшего сенатора или представителя президентской партии
того штата, в котором прокурор будет проходить службу. Таких
прокуроров в США 94 по числу федеральных судебных округов, в
подчинении которых находится до 50 помощников.
Функции окружного прокурора в уголовном судопроизводстве значительно ограничены. Это, как правило, дела, вызывающие большой общественный резонанс и связанные с нарушением
налогового законодательства и административных актов.
В особых обстоятельствах законодательство допускает
назначение специального прокурора, обладающего высокой степенью автономии. К особым обстоятельствам относятся ситуации,
когда само министерство юстиции имеет конфликт интересов, а
также иные случаи, когда подобная мера соответствует интересам
общества.
Так, в мае 2017 г. приказом Первого заместителя министра
юстиции США был назначен специальный прокурор Роберт Мюллер. В приказе перечисляется, что должен будет расследовать специальный прокурор: попытки российского правительства
вмешиваться в американские выборы 2016 г.; любые связи или координация между Россией и любыми лицами, связанными с предвыборным штабом действующего Президента Дональда Трампа;
любые иные вопросы, возникающие в процессе расследования.
112
Материальные средства для расследования выделяет Министерство юстиции. Специальный прокурор Р. Мюллер в течение
60 дней должен будет предложить необходимый ему бюджет на
утверждение Первому заместителю министра юстиции.
Специальный прокурор не должен отчитываться перед министерством о каждом своем действии, но назначивший его заместитель министра юстиции будет иметь право просить его обосновать
какие-то определенные шаги, если сочтет это необходимым. О каждом таком вмешательстве, однако, заместитель министра юстиции
будет обязан уведомлять председателя и лидера меньшинства
обоих комитетов конгресса по делам юстиции и объяснять причины своих обращений.
На уровне штатов особенно отчетливо проявляются организационные особенности американской прокуратуры: децентрализация, отсутствие подчиненности нижестоящих прокуроров
вышестоящему Генеральному атторнею.
Штат вправе на основе собственной конституции или соответствующего законодательства устанавливать организацию и
определять объем полномочий Генерального атторнея штата
(Attorney General). Ни Генеральный прокурор США, ни подчиненные ему органы не уполномочены руководить прокурорами в штатах.
Например, в июне 2017 г. Генеральные атторнеи штатов Мэриленд и Колумбия (представители Демократической партии) подали иски в суд на действующего Президента США Дональда
Трампа (представитель Республиканской партии), который якобы
в нарушение Конституции США получал деньги из-за рубежа.
Большинство атторнеев штатов избираются на прямых выборах. В ряде штатов, как, например, в Калифорнии, Генеральный
атторней избирается сенатом по предложению Губернатора штата
из списка кандидатов, предложенных победившей на выборах партии.
В штате Небраска единственный в США «беспартийный»
парламент штата (в избирательных бюллетенях не обозначается
партийная принадлежность кандидата). Генеральный прокурор
штата Небраска избирается разнообразными организациями юристов.
113
Избранный Генеральный атторней формирует свою команду
(офис атторнея) самостоятельно. Он может расторгнуть трудовые
отношения с сотрудниками предшественника и набрать себе новый штат. На практике профессионалы, занимающиеся уголовным
преследованием в суде (prosecution), ценятся и много лет работают
в офисе генерального атторнея, в том числе и при смене руководителя. Генеральный атторней имеет заместителей, в том числе заместителя, который возглавляет службу (сектор) обвинения.
Атторнеям разрешено заниматься адвокатской практикой.
Например, Атторнейская служба является крупнейшей юридической фирмой в штате Небраска, где трудоустроено более 100 юристов и вспомогательного персонала.
Законодательство лишь некоторых штатов запрещает атторнеям совмещать свои должностные обязанности с частной адвокатской практикой.
К основным полномочиям атторнея штата можно отнести:
консультирование губернатора и других должностных лиц штата,
членов законодательного собрания по правовым вопросам; представительство штата в суде и возбуждение уголовных дел по фактам нарушения законодательства штата.
Проиллюстрируем работу атторнейских служб штатов на
следующих примерах.
Так, канцелярия Генерального атторнея штата Алабама была
образована в 1807 г. Генеральный атторней избирается каждые четыре года. Правовой статус атторнея устанавливается законом
штата. Кандидат на должность Генерального атторнея должен
быть гражданином США не менее семи лет и проживать в штате
Алабама не менее пяти лет, а также быть не моложе 25 лет.
Генеральный атторней является должностным лицом, обязанности и полномочия которого предусмотрены гл. 15 Кодекса
штата Алабама (1975 г.). Будучи адвокатом штата, он осуществляет юридическое сопровождение деятельности администрации
штата, его должностных лиц, ведомств и агентств. Он представляет штат во всех судебных процессах. Генеральный атторней может инициировать судебное разбирательство как в гражданском,
так и уголовном судопроизводстве для защиты интересов государства и исполнения законодательства штата. Генеральный атторней
114
поддерживает обвинение по всем уголовным делам. Он имеет полномочия контролировать уголовное преследование по любому
делу в штате1.
Другой пример. Обязанности и полномочия Генерального
прокурора штата Небраска установлены Конституцией штата,
принятой в 1875 г., и другими правовыми актами штата. Генеральный прокурор представляет штат по всем правовым вопросам.
В ведении Генерального атторнея штата Небраска находятся,
в частности, вопросы, связанные с исполнением законов штата, защитой прав потребителей, несовершеннолетних, трудовыми отношениями, охраной окружающей среды и др.
Атторнейская служба Небраски оказывает юридические консультации законодательным и исполнительным органам государственной власти и должностным лицам штата. Атторнейская
служба осуществляет свою деятельность в формате «юридической
конторы штата».
Обычно атторней штата не имеет полномочий начинать уголовное преследование в своем штате без согласия прокурора федерального округа, в котором производится судебное преследование.
В большинстве штатов полномочия Генерального атторнеяобвинителя ограничены. Как правило, он выступает по наиболее
сенсационным делам, а его правомочия реализуются лишь в отношении нарушения отдельных административных актов и налоговых законов.
В ряде судебных округов2 права атторнеев штата несравненно больше и соответствуют по своему содержанию правам Генерального атторнея США.
Так, Генеральный атторней штата Калифорния, являясь
«главным полицейским штата», надзирает за деятельностью полиции, а также координирует ее работу.
В некоторых штатах (Аляска, Делавер, Род-Айленд, Алабама) прослеживается тенденция роли прокурора по организации
уголовного преследования, поскольку он полноправный глава обвинительной власти, на котором лежит ответственность за работу
URL: http://www.ago.state.al.us/OfficeOfTheAG (дата обращения: 19.01.2020).
Федеральные окружные суды учреждены актом Конгресса в соответствии со ст. III Конституции США для рассмотрения гражданских и уголовных дел, а также дел о банкротстве. В настоящее время в США действуют 94 федеральных окружных суда.
1
2
115
по организации уголовного преследования в штате и контроль над
прокурорами на местах.
На местном уровне в разных штатах прокуроры именуются
по-разному, как правило, окружной прокурор (District Attorney).
Местные атторнеи работают под руководством и контролем органов местного самоуправления. К компетенции местных атторнеев
в сфере уголовного преследования относятся дела, не отнесенные
к компетенции Генерального атторнея штата.
Порядок избрания и правомочия таких прокуроров устанавливаются законодательством штата или нормативными актами
местных органов власти.
В большинстве штатов местные атторнеи избираются непосредственно населением из числа кандидатов, выдвинутых по партийным спискам, и играют особую политическую роль в американском обществе. Поэтому избранные прокуроры отвечают перед
населением за состояние борьбы с преступностью. Эффективность
деятельности атторнейской службы, помимо прочего, может оцениваться по статистике привлечения к уголовной ответственности
лиц, совершивших преступления, количества обвинительных приговоров суда.
Предметная юрисдикция местного прокурора в сфере уголовного преследования может быть ограничена, например, преследованием за тяжкие преступления, но в целом функции окружного
прокурора идентичны функциям прокуроров на штатном и федеральном уровнях. Он консультирует соответствующий местный
орган власти по правовым вопросам, представляет местную администрацию в суде по ее искам, искам, обращенным к ней, и осуществляет уголовное преследование.
Например, к функциям атторнейской службы города Монтгомери штата Алабама относится: представление интересов администрации города в суде; юридическое сопровождение деятельности
администрации города; поддержание обвинения в городском муниципальном суде по делам, отнесенным к компетенции атторнея городским кодексом.
Подводя итог, отметим следующее. Исторически атторнейская
служба США связана с атторнейской службой Великобритании, но
при этом существенно отличается от нее. Так, Министерство юсти116
ции США, возглавляемое Генеральным атторнеем, является суперведомством, охватывающим почти все правоохранительные
функции, относящиеся к федеральной компетенции. По многообразию своих функций оно не имеет аналогов в современном мире.
Федеративный характер США не предусматривает строгой иерархической соподчиненности между федеральными, штатными и
местными атторнейскими органами.
Контрольные вопросы:
1. В чем заключаются основные отличия в организации атторнейских служб Великобритании и США?
2. Каковы основные функции Генерального атторнея в Великобритании и США?
3. Организация королевской службы обвинения в Великобритании.
4. Каковы особенности правового регулирования организации и деятельности атторнейской службы США?
5. Какое место занимает атторнейская служба в системе органов государственной власти в США?
6. Каков порядок назначения Генерального атторнея, атторнеев судебных округов, атторнеев штатов и местных атторнеев в
США?
117
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Во всех современных государствах существует институт прокуратуры либо органы, выполняющие аналогичные функции.
Ключевым фактором в формировании органов прокуратур и атторнейских служб в мире являются исторически сложившиеся традиции и правовой менталитет общества.
Определяющее воздействие на формирование институтов
прокуратуры и атторнейской службы оказали романо-германская
и англосаксонская системы права.
Специфика организации и деятельности института прокуратуры обусловлена политической системой конкретного государства, уровнем его социально-экономического развития, формой
государственного устройства и формой правления, типом государственно-административного устройства (унитарного или федеративного), а также политическим режимом − демократическим,
авторитарным или иным. Так, федеративный характер Германии и
России определил многоуровневую систему организации органов
прокуратуры.
Политическая система Великобритании и США предопределила фигуру атторнея как участника политических (избирательных) процессов.
Прокуратура КНР совместила советский опыт с китайской
традицией государственного управления.
Исторически деятельность органов прокуратуры и органов,
выполняющих аналогичные функции в зарубежных странах, развивалась как в уголовно-правовой, так и вне уголовно-правовой
сферы. Различное функциональное назначение и полномочия органов прокуратуры связаны с решением поставленных перед ними
задач в условиях конкретных стран, в конкретных исторических
условиях на конкретном историческом этапе развития того или
иного государства.
Российская модель прокуратуры, исторически возникшая по
образцу французской модели, впитав весь положительный опыт,
получила дальнейшее развитие в советский период и представляет
собой уникальный многофункциональный надзорный государственный орган, обеспечивающий законность в стране.
118
Авторы полагают, что настоящее издание позволит получить
систематизированные, изложенные в лаконичной форме знания,
основанные на новейших источниках зарубежного права. Учебное
пособие поможет не только хорошо усвоить и оперативно повторить учебный материал, но и качественно подготовиться к семинарским, практическим занятиям и экзаменам.
119
БИБЛИОГРАФИЯ
Основная литература
1. Агутин А.В. Атторнейская служба США: организационные и правовые основы: лекция / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018. 56 с.
2. Агутин А.В. Организация и деятельность прокуратуры в
Германии и Италии: лекция / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации.
М., 2018. 39 с.
3. Какителашвили М.М. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации и зарубежных государств: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017.
28 с.
4. Какителашвили М.М. Деятельность органов прокуратуры
государств – участников СНГ по противодействию коррупции: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. 48 с.
5. Какителашвили М.М. Защита прокурором прав и свобод
человека и гражданина в государствах – участниках СНГ: лекция /
Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. 35 с.
6. Какителашвили М.М. Исторические, методологические и
правовые основы организации и деятельности прокуратуры стран
Европы, Китая и США: лекция / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018. 39 с.
7. Какителашвили М.М. Организация и деятельность прокуратуры Китайской Народной Республики: лекция / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018. 27 с.
8. Куликова Г.Л. Организация и деятельность органов прокуратуры во Франции: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. 29 с.
9. Куликова Г.Л. Возникновение, становление международного сотрудничества органов прокуратуры: лекция / Акад. Ген.
прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. 43 c.
10. Прокуратура в правовом государстве: материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997.
120
11. Прудников М.Н. История государства и права зарубежных стран: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция». 2-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
12. Основные функции прокуратуры Российской Федерации:
учеб. пособие для магистрантов / [В.Г. Бессарабов и др.]; Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2014. 154 с.
13. Федоров К.Г. История государства и права зарубежных
стран: учебник / Изд-во ЛГУ им. А.А. Жданова. Л., 1977.
14. Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Древность и Средние века) / сост. В.А. Томсинов. М.:
ИКД Зерцало-М, 2004.
Дополнительная учебная литература
1. Агутин А.В. Международное сотрудничество по противодействию коррупции с использованием полномочий прокурора в
сфере уголовного судопроизводства: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. 67 с.
2. Агутин А.В. Прокурорская деятельность по международному сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2017. 72 с.
3. Акопов Л.В. Прокуратура в системе органов государственной власти: российский и зарубежный подходы // Бизнес в законе.
Экономико-юрид. журн. № 4. 2013.
4. Актуальные вопросы прокурорской деятельности. Вып. 2:
лекции / СПБ ЮИ (фил) АГП РФ; под ред. Г.В. Штадлера. СПб.:
АГП РФ, 2016. 239 с.
5. Алисов А.Н. Конституционные функции прокуратуры в
России и зарубежных странах: сравнительный анализ // Вестн. гос.
и муницип. управления. 2014. № 3.
6. Андреев Г.В. Подготовка прокурорских работников в КНР //
Законность. 2013. № 3.
7. Бажанов А.Т. Суд и процесс Парижской Коммуны: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 1958.
8. Боботов С.В. Правосудие во Франции. М.: ЕАВ, 1994.
198 с.
121
9. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за
рубежом: Сравнительное исследование. М., 2001. 192 c.
10. Додонов В.Н. Прокуратуры зарубежных стран: справочник / под общ. науч. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2006.
320 c.
11. Журсимбаев С.К. Прокурорский надзор в Казахстане:
учебник. Алматы, 2010. 356 c.
12. История государства и права зарубежных стран: учебник /
под ред. К.И. Батыра. 4-е изд., перераб и доп. М.: ТК Велби; Издво Проспект, 2006.
13. История государства и права зарубежных стран (рабовладельческое и феодальное государство и право): учебник / под
ред. П.Н. Галанзы и Б.С. Громакова. М.: Юрид. лит., 1980.
14. История государства и права зарубежных стран. Ч. 2.:
учеб. для вузов / под общ. ред. Н.А. Крашенинниковой и О.А. Жидкова. М.: НОРМА; Инфра-М. М., 1998.
15. Какителашвили М.М. Защита прокурором прав и свобод
человека и гражданина в государствах – участниках СНГ // Междунар.-правовая защита прав и свобод человека: теория и практика: сб. материалов круглого стола. под ред. С.А. Глотова. М.,
2018.
16. Какителашвили М.М. Прокуратура в системе разделения
властей государств – участников СНГ // Прокуратура в системе
обеспечения национальной безопасности (Сухаревские чтения): сб.
материалов III науч.-практ. конф. (г. Москва, 6 октября 2017 г.) / под
общ. ред. О.С. Капинус; [под науч. ред. А.Ю. Винокурова; сост.
И.А. Васькина, Н.А. Кулакова, В.А. Немировский, А.С. Семенов];
Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018.
17. Какителашвили М.М. Некоторые аспекты правозащитной
деятельности органов прокуратуры в государствах – участниках
СНГ // Междунар. сотрудничество прокуратуры Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: сб.
материалов / под общ. ред. Г.Л. Куликовой. М.: Ун-т прокуратуры
Рос. Федерации. 2018. 197 с.
18. Карпов Н.Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации: монография. М., 2007.
122
19. Капинус О.С. Прокуратура в системе национальной безопасности России: учеб. пособие для студентов вузов / О.С. Капинус,
И.Б. Кардашова, В.П. Рябцев. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право,
2012. 487 с.
20. Куликова Г.Л. Международное сотрудничество в сфере
прокурорской деятельности: состояние, проблемы и пути их решения: обзор прокурорской практики прокуратур субъектов Российской Федерации за 2014 – 2016 гг. / Акад. Ген. прокуратуры Рос.
Федерации. М., 2017. 63 с.
21. Куликова Г.Л. Деятельность прокуратуры города, района
и приравненной к ней прокуратуры в сфере международного сотрудничества: лекция / Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М.,
2018. 50 с.
22. Как управляется Китай: Эволюция властных структур
Китая в 80–90-е гг. ХХ века. М.: ИДВ РАН, 2001. 164 c.
23. Кириллова Н.П. Институт поддержания обвинения в России и за рубежом: перспективы развития // Правоведение. 2003. № 4.
24. Князева Е.Г. Прокурорский надзор в зарубежных странах //
Юристъ-Правоведъ, 2009.
25. Конституционно-правовой статус прокуратуры в России
и в зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование):
монография / [Э.Н. Примова и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос.
Федерации. М., 2017. 200 c.
26. Ливанцев К.Е. История буржуазного государства и права:
учеб. пособие / под ред. И.П. Комиссарова. Изд-во Ленинградского
ун-та, 1986.
27. Миряшева Е.В. Институт прокуратуры Французской Республики в системе гарантий конституционных прав и свобод: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
28. Нимеллер М. Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии // Рос. юстиция. 1994. № 10.
29. Организация и деятельность органов прокуратуры зарубежных стран. Информационно-аналитический справочник /
Додонов В.Н., Примова Э.Н., Решетникова Т.А., Щерба С.П.; под
общ. науч. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2010. 248 c.
30. Решетникова Т.А., Фролова М.А., Щерба С.П. Полномочия органов прокуратуры государств – участников СНГ: монография / под общ. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2013. 344 c.
123
31. Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 187 с.
32. Современное право Китайской Народной Республики (обзор законодательства 1978–2010 гг.): монография / сост. и ред.
Л.М. Гудошникова, П.В. Трощинского. М.: ИДВ РАН, 2012. 200 с.
33. Статус и полномочия органов прокуратуры России и
Франции в уголовном судопроизводстве: пособие (сравнительноправовое исследование) / под общ. ред. А.Ф. Козусева; Акад. Ген
прокуратуры Рос. Федерации. М., 2009.
34. Юрковский А.В. Органы прокуратуры в странах СевероВосточной Азии: конституционно-правовой анализ // Вестн. Акад.
Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2008. № 3(5).
35. Чельцов-Бебутов М.А. Курс уголовно-процессуального
права. Очерки по истории суда и уголовного процесса: монография. СПб.: Равенна; Альфа, 1995.
36. Чупанов А.С. Государственный строй Китайской Народной Республики (конституционно-правовой аспект): дис. … канд.
юрид. наук. М., 2006. 255 с.
37. Чжан Цзюэ. Проблемы участия органов прокуратуры в
гражданском судопроизводстве КНР // Евраз. юрид. журн. 2014.
№ 1 (68).
38. Шевердяев С.Н. Организация государственной власти в
Китае // Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учеб.-метод. комплекс / рук. авт. коллектива и отв.
ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
Ресурсы информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет»
1. http://www.ksgp-cis.ru – официальный сайт Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников
СНГ.
2. https://elibrary.ru – сайт Научной электронной библиотеки.
3. https://www.rsl.ru – сайт Российской государственной библиотеки.
4. http://znanium.com – сайт Электронной библиотечной системы.
124
5. https://www.prlib.ru – сайт Президентской библиотеки им.
Б.Н. Ельцина.
6. https://www.iap-association.org/Russian/ – сайт Международной ассоциации прокуроров.
7. http://www.genproc.gov.ru – официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
8. http://spinform.ru – сайт «Союзправоинформ» — законодательство стран СНГ.
9. https://worldconstitutions.ru и https://constitutions.ru – конституции и законодательные акты зарубежных стран.
125
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение № 1
Принят на двадцать седьмом
пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ
(постановление № 27-6
от 16 ноября 2006 года)
МОДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРОКУРАТУРЕ
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Прокуратура
Прокуратура является независимым специализированным
институтом государственной власти, осуществляющим надзор за
соблюдением Конституции, законов, а также норм международного права и международных договоров государства, являющихся
составной частью правовой системы государства. Прокуратура
осуществляет иные функции, установленные законом.
Статья 2. Цели и задачи прокуратуры
1. Прокуратура действует в целях обеспечения верховенства
законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также
охраняемых законом интересов общества и государства.
2. Задачами прокуратуры являются:
принятие мер по предупреждению, пресечению и устранению нарушений Конституции и законов, прав и свобод человека и
гражданина;
уголовное преследование и привлечение к ответственности
лиц, совершивших преступления;
126
принятие мер к возмещению материального и иного ущерба,
причиненного правонарушением;
координация деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью;
участие во всех видах судопроизводства;
обеспечение взаимодействия с зарубежными правоохранительным органами и специализированными международными организациями в целях оказания взаимной правовой помощи в
интересах усиления борьбы с организованной преступностью,
иными опасными преступлениями;
выявление потребностей правового регулирования в различных сферах общественных отношений;
обеспечение объективного формирования государственной
правовой статистики и ведение специального учета, осуществление надзора за применением законов в этой сфере.
Статья 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры
1. Прокуратура составляет единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору государства
(далее – генеральному прокурору).
2. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо
от других государственных органов и должностных лиц, органов
местного самоуправления, политических партий и других общественных объединений, в строгом соответствии с конституцией и
законами государства.
3. Прокуратура организует свою деятельность на основе
принципов законности, равенства всех перед законом, гуманизма,
уважения и строгого соблюдения прав и свобод человека и гражданина, взаимодействия с государственными и иными органами и
организациями в целях укрепления законности и правопорядка.
4. Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой
это не противоречит требованиям законов об охране прав и свобод
человека и гражданина, а также законодательства о защите госу127
дарственной и иной специально охраняемой законом тайны; информируют в установленном порядке органы государственной
власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
5. Запрещается вмешательство в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих полномочий.
6. Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут
быть членами выборных и иных органов, образуемых органами
государственной власти, общественных объединений, партий, и
иных организаций, преследующих политические цели.
Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой
деятельности.
7. Акты надзорной деятельности прокуратуры, вынесенные
на основании и в порядке, установленном законом, обязательны
для исполнения в определенные для этого сроки.
8. Действия и акты прокурора могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд. Обжалование требований и актов
прокурора не приостанавливает их исполнение.
Суд либо вышестоящий прокурор могут до вынесения решения по заявлению (жалобе) на действия или акты прокурора приостановить их исполнение.
Вышестоящий прокурор по жалобе граждан и (или) юридических лиц либо по своей инициативе может отменить либо отозвать акты нижестоящего прокурора.
Статья 4. Рассмотрение обращений
1. Органы прокуратуры рассматривают в установленном законодательством порядке заявления, жалобы и иные обращения,
содержащие сведения о нарушениях законов, и принимают меры к
устранению выявленных нарушений.
2. Если лицо в силу физических, психических и иных недостатков не в состоянии осуществлять защиту своих прав, прокурор
обязан принять необходимые меры по ее обеспечению.
128
3. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть
мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого
решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
4. Запрещается пересылка жалоб в органы или должностному
лицу, решения либо действия (бездействие) которых обжалуются.
Статья 5. Функции прокуратуры
1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением законов. Объекты надзора за исполнением законов устанавливаются в каждом государстве
самостоятельно.
2. Уголовное преследование и привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законом
государства.
3. Участие в рассмотрении дел судами.
4. Координация правоохранительной деятельности по борьбе
с преступностью.
5. Участие в правотворческой деятельности.
6. Взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями
по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
7. Международно-правовое сотрудничество по обеспечению
прав и свобод человека и гражданина, в борьбе с преступлениями
и другими правонарушениями, по оказанию правовой помощи.
Статья 6. Приоритеты деятельности прокуратуры
1. Органы прокуратуры осуществляют свои функции на основе анализа состояния законности и правопорядка.
2. Постоянными приоритетами деятельности всех органов
прокуратуры являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, укрепление основ государственности и конституционного
строя страны.
129
Статья 7. Правовые гарантии деятельности органов прокуратуры
1. Воздействие в какой бы то ни было форме на прокурора с
целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий
или принятия им незаконного решения, а также неисполнение законных требований прокуроров, вытекающих из полномочий,
предоставленных им законодательством, влечет ответственность,
установленную законом.
2. По требованию прокуратуры соответствующие органы и
полномочные лица обязаны:
безвозмездно и с соблюдением установленных законодательными актами требований к порядку разглашения сведений, составляющих коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом
тайну, предоставить необходимые материалы и сведения;
выделить специалистов для участия в проверочных мероприятиях и для дачи необходимых заключений в области, требующей
специальных познаний.
3. Поручения прокурора, данные им в пределах своей компетенции, обязательны для органов дознания и следствия.
4. Истребуемая информация предоставляется в органы прокуратуры в установленных законодательством формах, порядке, а
также в сроки, определенные прокурором.
5. Прокуроры в пределах своей компетенции имеют право на
беспрепятственный вход в помещения государственных органов,
организаций, независимо от форм собственности, безотлагательный прием их руководителями и другими должностными лицами
по вопросам проверки, доступа к документам и материалам, ознакомление с судебными делами и их истребование из суда, за исключением случаев, когда материалы дела находятся непосредственно
в судебном производстве.
6. Должностные лица и граждане обязаны явиться по требованию прокурора в установленное им время для дачи показаний и
(или) объяснений. Вызов оформляется письменным уведомлением
(повесткой) и вручается под расписку. Уведомление может быть
также направлено телефонограммой, телеграммой или с использованием других средств связи, обеспечивающих его надлежащую
передачу.
130
7. Неисполнение законных требований прокурора либо неявка
по требованию прокурора без уважительных причин влекут ответственность, предусмотренную законом. Прокурор, в пределах своей
компетенции, вправе в случае неисполнения предписаний и постановлений, обратить их к принудительному исполнению.
8. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также
представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как
в случаях и порядке, предусмотренных законом. Никто не вправе
разглашать материалы проверок и дел без разрешения прокурора,
в производстве которого они находятся, до их завершения.
Статья 8. Правовые основы организации и деятельности
прокуратуры
1. Организация и деятельность прокуратуры, задачи, функции и полномочия прокуроров определяются конституцией государства, национальным законодательством, международными
договорами, а также нормативными правовыми актами генерального прокурора государства.
2. На прокуратуру не может быть возложено осуществление
функций, не предусмотренных законом.
Глава 2. Система и организация прокуратуры
Статья 9. Система прокуратуры
1. Систему прокуратуры составляют генеральная прокуратура государства, территориальные, приравненные к ним военные
и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, а также объекты их социально-бытового и хозяйственного обеспечения.
2. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются генеральным прокурором государства.
3. Создание и деятельность на территории государства органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не
допускается.
131
Статья 10. Генеральный прокурор
1. Генеральный прокурор государства назначается на должность и освобождаются от должности в соответствии с конституцией и законами государства.
2. Генеральный прокурор обладает всей полнотой компетенции, которой наделены органы прокуратуры.
3. В случае совершения генеральным прокурором преступления парламент по представлению главы государства отстраняет генерального прокурора от должности на период расследования
возбужденного против него уголовного дела.
Уголовное дело против генерального прокурора возбуждает
назначенный парламентом исполняющий обязанности генерального прокурора.
Расследование этого дела осуществляется прокуратурой под
контролем назначаемого парламентом только по этому делу независимого прокурора.
4. Генеральным прокурором может быть назначено лицо не
моложе 30 лет, имеющее высшее юридическое образование, стаж
работы в органах прокуратуры не менее пяти лет. Срок полномочий генерального прокурора пять лет.
Статья 11. Прокуроры краев, областей, городов и районов, специализированные прокуроры
1. Прокуроры краев, областей, городов, районов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности генеральным
прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам
и генеральному прокурору.
2. Сроки полномочий прокуроров, указанных в пункте 1
настоящей статьи, могут быть определены законами конкретного
государства.
Статья 12. Генеральная прокуратура (прокуратура)
1. Генеральная прокуратура (прокуратура) является высшим
органом прокуратуры государства и возглавляется генеральным
прокурором.
132
Генеральный прокурор может иметь первого заместителя и
заместителей.
2. Первый заместитель и заместители генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности
парламентом государства по представлению генерального прокурора. Заместители генерального прокурора могут быть одновременно назначены начальниками департаментов, управлений
(главных управлений) генеральной прокуратуры.
3. В отсутствие генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия генерального
прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей – заместитель генерального прокурора
в соответствии с установленным распределением обязанностей
между заместителями.
4. Структура генеральной прокуратуры и полномочия ее сотрудников определяются генеральным прокурором. Структуру генеральной прокуратуры могут составлять департаменты,
управления (в том числе главные) и отделы. Начальники департаментов, управлений и отделов являются старшими помощниками,
а их заместители – помощниками генерального прокурора. Генеральный прокурор и его заместители имеют помощников по особым поручениям. В департаментах, управлениях и отделах могут
предусматриваться должности старших прокуроров и прокуроров,
старших следователей, следователей.
5. Начальники департаментов, управлений и отделов и их заместители, а также старшие помощники, помощники, помощники
по особым поручениям, старшие прокуроры и прокуроры, старшие
следователи, следователи департаментов, управлений и отделов
назначаются на должность и освобождаются от должности генеральным прокурором.
6. Генеральная прокуратура:
осуществляет надзорную деятельность на объектах, установленных законами государства;
обеспечивает координацию и согласованность действий правоохранительных органов прокуратуры государства;
анализирует практику надзора за применением и исполнением законов, состоянием законности в государстве;
133
вырабатывает рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора;
контролирует работу органов прокуратуры государства по
надзору за исполнением законов;
взаимодействует с другими центральными правоохранительными и иными государственными органами, судами в обеспечении законности и правопорядка;
участвует в нормотворческой деятельности;
представляет прокуратуру в сфере международного сотрудничества;
организует работу по повышению квалификации кадров;
осуществляет иные функции и реализует полномочия, возложенные на нее законами и актами генерального прокурора.
Статья 13. Прокуратура края, области и приравненные
к ней прокуратуры
1. Прокуратура края, области и приравненные к ним прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами.
2. Прокурор края, области и приравненные к ним прокуроры
могут иметь первых заместителей и заместителей, старших помощников и помощников.
3. В прокуратурах края, области и приравненных к ним прокуратурах имеются управления и отделы. Начальники управлений
и отделов являются соответственно старшими помощниками прокуроров краев, областей. В управлениях и отделах могут устанавливаться должности старших прокуроров, прокуроров, а также
старших следователей и следователей.
Статья 14. Прокуратура города, района и приравненные
к ней прокуратуры
1. Прокуратура города, района и приравненные к ней прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами.
2. Городские, районные и приравненные к ним прокуроры
могут иметь заместителей, старших помощников и помощников, а
также старших следователей и следователей.
3. В городских, районных и приравненных к ним прокуратурах могут создаваться отделы.
134
Статья 15. Полномочия генерального прокурора государства
1. Генеральный прокурор государства обладает всей полнотой полномочий прокуратуры.
Генеральный прокурор:
организует и осуществляет надзор за исполнением конституции и законов на территории государства;
опротестовывает в установленном порядке правовые акты,
противоречащие конституции и законам государства;
может обладать правом законодательной инициативы;
вносит на рассмотрение верховного суда предложения о даче
разъяснений по вопросам применения законодательства по уголовным, гражданским и хозяйственным делам, а также по делам
об административных правонарушениях;
обладает, в порядке, установленном национальным законодательством, исключительной компетенцией по возбуждению уголовного дела в отношении депутатов парламента, судей, по
выполнению иных действий, отнесенных к его компетенции законами государства;
ежегодно представляет главе государства и парламенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению; лично или через своего
представителя в парламенте дает ответы и пояснения в соответствии со своей компетенцией по запросам депутатов парламента;
руководит системой прокуратуры;
издает обязательные для исполнения всеми сотрудниками органов и учреждений прокуратуры страны приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы
организации и деятельности прокуратуры и порядок реализации
мер материального и социального обеспечения;
в порядке, установленном национальным законодательством,
образует, реорганизует и упраздняет прокуратуры, учреждения органов прокуратуры, определяет их структуру, права и обязанности
структурных подразделений, штатную численность и фонд оплаты
труда в органах прокуратуры в пределах утвержденных ассигнований;
135
назначает на должность и освобождает от должности прокуроров краев, областей и приравненных к ним прокуроров, военных
прокуроров, их заместителей, прокуроров районов, городов и приравненных к ним прокуроров;
присваивает классные чины и воинские звания сотрудникам
органов и учреждений прокуратуры;
представляет главе государства кандидатуры для присвоения
им высших классных чинов и воинских званий, а также к награждению государственными наградами и присвоению почетных званий государства;
определяет порядок приобретения, хранения и ношения сотрудниками органов прокуратуры оружия и боеприпасов;
определяет режим рабочего времени и отдыха сотрудников
органов прокуратуры;
принимает решение о согласовании нормативных правовых
актов, издаваемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие;
присваивает звание «Почетный работник прокуратуры»,
утверждает Положение о порядке присвоения этого звания;
осуществляет иные полномочия, предоставленные ему законодательством.
2. Генеральный прокурор государства принимает в пределах
своей компетенции следующие нормативные правовые акты:
по вопросам применения норм уголовно-процессуального
кодекса и законодательства об оперативно-розыскной деятельности, обязательные для исполнения органами дознания и следствия,
а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
по вопросам правовой статистики и специальных учетов, обязательные для всех субъектов правовой статистики;
другие нормативные правовые акты в соответствии с настоящим Законом и иными законодательными актами.
3. Приказы и указания генерального прокурора, затрагивающие права граждан или интересы других субъектов правоприменения, подлежат обязательному опубликованию.
136
Статья 16. Полномочия прокурора края, области и приравненных к ним прокуроров
Прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры:
осуществляют надзор за соблюдением законов субъектами
правоприменения, на которых распространяется их компетенция,
осуществляют иные функции прокуратуры в пределах своей компетенции в порядке, установленном законом и генеральным прокурором государства;
руководят деятельностью областных, городских, районных и
иных приравненных к ним прокуратур по осуществлению прокурорского надзора и других функций прокуратуры;
издают приказы, распоряжения, указания, обязательные для
всех подчиненных им работников.
Статья 17. Коллегия органа прокуратуры
1. Коллегия органа прокуратуры – совещательный орган, образуемый при генеральном прокуроре государства, а также при
прокуроре края, области, приравненных к ним прокурорах для обсуждения актуальных вопросов организации и деятельности прокуратуры.
2. На основании решений коллегии соответствующие прокуроры издают приказы и другие правовые акты.
3. Регламент работы коллегии и статус ее членов определяются соответствующим прокурором.
Глава 3. Основные правовые акты прокуратуры
Статья 18. Система правовых актов прокуратуры
1. Систему правовых актов прокуроров составляет взаимосвязанная совокупность актов по осуществлению надзора за исполнением законов и других возложенных на прокуратуру
функций, предусмотренных статьей 5 настоящего Закона.
2. При осуществлении своих надзорных функций и при выполнении других надзорных полномочий прокурор может использовать различные формы реагирования на выявленные нарушения
закона (протест, представление, предостережение, постановление,
137
заявление, санкцию, указание, апелляцию, предписание, информацию и т.д.).
3. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокурор использует: заявление, заключение, апелляцию, протест, другие акты в
соответствии с процессуальным законодательством.
4. При координации правоохранительной деятельности по
борьбе с преступностью используются: протокол, решение координационного совещания, информация, предложения, другие акты
в соответствии с законодательством.
5. При участии прокуратуры в правотворческой деятельности
используются: проект закона, разработанного и внесенного прокуратурой законодательному органу, а также иным субъектам права
законодательной инициативы; заключение на проект закона, подготовленный иными органами и лицами; замечания на представленный в прокуратуру управомоченным органом проект закона,
иного нормативного правового акта, другие акты.
6. При взаимодействии с органами государственной власти,
местного самоуправления, с другими правозащитными органами и
организациями используются: информация, соглашение о сотрудничестве, программы согласованной деятельности, предложения,
рекомендации, разъяснение законов, иные акты.
7. Осуществляя надзор за расследованием преступлений,
прокурор обладает полномочиями, предоставленными ему уголовно-процессуальным законодательством.
8. Актами управления в органах прокуратуры являются: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции.
Акты прокурорского надзора, приостанавливающие действие
нормативных правовых актов, подлежат опубликованию.
9. Генеральный прокурор в соответствии со своей компетенцией устанавливает индивидуальные акты управления в органах
прокуратуры.
Статья 19. Протест
1. Прокурор приносит протест на противоречащие конституции и/или законам государства нормативные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц, а
также на незаконные действия и решения органов управления хо138
зяйствующих субъектов любой формы собственности и их представителей.
2. Протест приносится в принявший его орган или вышестоящий орган. В таком же порядке опротестовываются незаконные
решения и действия должностного лица.
3. Протест прокурора подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок.
Орган или должностное лицо обязано известить прокурора о дне
рассмотрения протеста.
4. В протесте прокурор требует отмены незаконного акта
либо приведения его в соответствие с конституцией и законами
государства, а также прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права.
5. Протест до дня его рассмотрения может быть отозван принесшим его прокурором либо вышестоящим прокурором.
Статья 20. Представление
1. Прокурор в пределах своих полномочий вносит представления:
об устранении нарушений закона;
об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений;
о лишении неприкосновенности лиц, обладающих этим правом;
в иных случаях, установленных законом.
2. Представление подлежит рассмотрению должностным лицом или органом в месячный срок. При согласии с представлением
орган или должностное лицо, которым оно направлено, в обязательном порядке принимают меры по устранению нарушений законов, а также способствующих им причин и условий. Прокурор
вправе участвовать при рассмотрении представления. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщается
прокурору.
Статья 21. Предостережение
1. При наличии сведений о возможных противоправных деяниях и в целях предупреждения правонарушений прокурор или его
139
заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам
о недопустимости нарушения закона и разъясняет ответственность
за совершение правонарушения.
2. О предостережении прокурор вправе сообщить вышестоящему должностному лицу или организации, учреждению.
Статья 22. Постановление
1. Прокурор в зависимости от характера нарушения закона
выносит постановление о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства, производства об административном
правонарушении.
2. Прокурор выносит также постановление об отмене или
снятии мер запретительно-ограничительного характера.
3. Прокурор выносит постановление также и в иных случаях,
предусмотренных законом.
4. Постановление прокурора о возбуждении уголовного дела,
дисциплинарного производства, об административном правонарушении исполняется уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок, а в иных случаях
в срок, установленный прокурором. О результатах рассмотрения
незамедлительно сообщается прокурору.
5. Постановление прокурора подлежит обязательному исполнению уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок, а при отсутствии такового в срок,
установленный прокурором. О результатах исполнения постановления прокурору сообщается незамедлительно. Неисполнение
постановления прокурора в установленные сроки влечет ответственность, предусмотренную законами.
Статья 23. Заявление (исковое заявление)
1. Прокурор в соответствии с национальным законодательством вправе обратиться с заявлением (исковым заявлением) в суд
с целью восстановления нарушенных прав и защиты интересов
государства, юридических и физических лиц.
2. В случаях отклонения актов прокурорского надзора либо
не рассмотрения их в установленный законом срок, прокурор
140
вправе обратиться в суд с заявлением (исковым заявлением) о признании недействительными актов органов и должностных лиц, а
также об устранении нарушений законов. Прокурор вправе своим
постановлением приостановить действие опротестованного акта
до рассмотрения заявления судом.
3. Заявление (исковое заявление) в суд в связи с отклонением
или оставлением без рассмотрения актов прокурорского надзора
рассматривается судом в порядке, установленном законом.
4. Заявление (исковое заявление) прокурора не облагается
государственной пошлиной и иными сборами.
Статья 24. Санкция
1. Прокурор в соответствии с национальным законодательством вправе давать письменную санкцию (согласие) либо обращаться в суд с заявлением о даче согласия:
на применение меры пресечения в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления;
обыск в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством;
отстранение обвиняемого от должности, помещение подозреваемого или обвиняемого в медицинское учреждение для производства судебно-психиатрической экспертизы;
проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, затрагивающих охраняемые конституцией и
законом в установленном порядке тайну переписки, телефонных
переговоров, телеграфных сообщений и почтовых отправлений;
задержание иностранных граждан для выдворения в административном порядке;
негласное прослушивание и запись разговоров с использованием видео-, аудиотехники или иных специальных технических
средств, а также прослушивание и запись переговоров, ведущихся
с телефонов и других переговорных устройств;
доступ государственных органов и их должностных лиц
(за исключением должностных лиц национального банка и уполномоченного органа по регулированию и надзору финансового
рынка и финансовых организаций) к документам, содержащим
банковскую тайну;
141
наложение ареста на деньги и другое имущество физических
и юридических лиц, находящиеся в банках, и приостановление
расходных операций по банковским (за исключением корреспондентских) счетам физических и юридических лиц;
объявление международного розыска в отношении лица, совершившего преступление на территории государства и скрывающегося от следствия;
в иных случаях, предусмотренных законом.
2. Прокурор утверждает в определенных законом случаях постановления органов дознания и предварительного следствия для
наступления предусмотренных законом последствий.
Статья 25. Указание
Прокурор вправе дать письменные указания:
органам дознания и предварительного следствия в связи с
возбуждением и расследованием уголовных дел;
администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а
также мест содержания задержанных и заключенных под стражу,
о соблюдении установленных законом порядка и условий содержания находящихся в них лиц;
в иных случаях, предусмотренных законом.
Статья 26. Апелляция прокурора
Прокурор по основаниям и в порядке, предусмотренным
гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законами, в соответствии со своей компетенцией направляет в апелляционную инстанцию суда общей юрисдикции, арбитражного
суда апелляцию (апелляционный протест) на постановление суда
общей юрисдикции, арбитражного суда, мирового судьи.
Статья 27. Предписание
1. Письменное предписание об устранении нарушения закона
выносится прокурором, если такое нарушение имеет явный характер и может причинить вред правам и свободам человека и гражданина, а также охраняемым законом интересам общества и
142
государства, если не будет незамедлительно устранено. Предписание не может выноситься на нормативные правовые акты.
2. В предписании содержатся указания на закон, который
нарушен, характер правонарушения и конкретные предложения о
мерах по устранению правонарушения.
3. Предписание подлежит немедленному исполнению. Об исполнении предписания сообщается прокурору.
Статья 28. Информация
1. Прокурор в пределах своей компетенции направляет информацию о состоянии законности и правопорядка, о деятельности органов прокуратуры по их укреплению в соответствующие
органы представительной (законодательной), а также исполнительной власти.
2. Информация рассматривается с участием прокурора.
Статья 29. Опубликование актов прокурорского надзора
В целях профилактики правонарушений, оказания правовоспитательного воздействия и для гласности своей деятельности органы прокуратуры могут публиковать в общегосударственных или
ведомственных средствах массовой информации акты прокурорского надзора.
Глава 4. Надзор за соблюдением законов,
прав и свобод человека и гражданина
Статья 30. Предмет надзора
1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, конституции и законов, действующих на
территории государства.
2. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина, конституции и законов.
143
Статья 31. Полномочия прокурора в области надзора
за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина
1. При осуществлении надзора за исполнением законов, прав
и свобод человека и гражданина прокурор вправе:
рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъяснять пострадавшим от правонарушений порядок защиты их прав и свобод;
вызывать граждан и должностных лиц для дачи объяснений
по вопросам проводимой проверки;
получать от руководителей учреждений и организаций, других должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические данные и иные сведения о состоянии законности и
принимаемых мерах по ее обеспечению;
привлекать специалистов для участия в проверке и даче заключений;
требовать от руководителей и других компетентных лиц производства в соответствии со своими полномочиями проверок поступивших в прокуратуру обращений и обязывать сообщать об их
результатах;
привлекать к осуществлению проверок сотрудников других
правоохранительных органов для обеспечения безопасности и
надзорной деятельности;
назначать экспертизы;
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов и учреждений государственной власти, местного самоуправления, военного
управления, предприятий, учреждений, организаций и их объединений всех видов и форм собственности, иметь доступ к их документам и материалам;
получать в банках и иных кредитных организациях сведения
по операциям и счетам физических и юридических лиц по вопросам проводимой проверки с соблюдением требований к неразглашению сведений, составляющих коммерческую, банковскую и
иную охраняемую законом тайну;
в целях выявления скрытых преступлений требовать от компетентных органов осуществления оперативно-розыскных мероприятий с уведомлением об их результатах;
144
проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о правонарушениях, требующих
принятия мер прокурорского реагирования;
выполнять иные проверочные действия, предусмотренные
законодательством.
2. По результатам проверок соблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина и при наличии оснований прокурор:
возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы
лицо, совершившее преступление, было привлечено к установленной законом ответственности;
в зависимости от характера выявленного нарушения закона
может применить меры прокурорского реагирования, предусмотренные частью 2 статьи 18 настоящего Закона;
возбуждает дисциплинарное производство или производство
об административном правонарушении;
передает материалы проверки в орган или должностному
лицу, которые полномочны рассматривать дела об административном правонарушении;
объявляет в письменном виде должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона;
разъясняет пострадавшим в результате правонарушений порядок защиты их прав и свобод;
обращается в суд в интересах пострадавших по основаниям и
в порядке, предусмотренным законом;
информирует соответствующие органы и/или должностных
лиц о состоянии законности в регионе, в определенной сфере правовых отношений, среди определенных лиц и групп населения с
предложениями о мерах укрепления законности и правопорядка;
выполняет иные действия, предусмотренные законом.
Глава 5. Надзор за соблюдением конституции и законов
при принятии правовых актов
Статья 32. Предмет надзора
1. Предметом надзора за соблюдением законов при принятии
нормативных правовых актов является соответствие конституции
и законам нормативных правовых актов, издаваемых органами и
должностными лицами.
145
2. При осуществлении надзора за соблюдением законов при
принятии правовых актов прокуроры не подменяют другие государственные органы.
3. Проверки соблюдения конституции и законов при принятии нормативных правовых актов проводятся независимо от поступления в органы прокуратуры информации о нарушениях,
требующих принятия мер прокурором.
Статья 33. Полномочия прокурора в области надзора
за соблюдением конституции и законов
1. Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением Конституции и законов при принятии нормативных правовых актов, вправе:
вызывать должностных лиц и других работников органов и
учреждений государственной власти, местного самоуправления,
военного управления, предприятий, учреждений, организаций и
их объединений всех видов и форм собственности и их объединений для дачи объяснений по поводу подготовки и принятия незаконных нормативных правовых актов;
выполнять иные действия, предусмотренные статьей 31
настоящего Закона.
2. Прокурор, установив нарушения конституции или закона
при принятии нормативного правового акта, обращается с протестом, представлением в орган или к должностному лицу, компетентному отменить незаконный акт либо привести его в
соответствие с конституцией или законами государства.
Статья 34. Заявление прокурора в суд о признании противоречащим закону нормативного правового акта
1. Прокурор, установив, что нормативный правовой акт, изданный органом или должностным лицом, на которые распространяется его компетенция, не соответствует конституции или закону
страны, обращается с заявлением в соответствующий суд о признании такого акта противоречащим конституции или закону.
2. В заявлении содержится предложение суду признать данный правовой акт:
146
либо недействующим и не подлежащим применению со дня
вступления решения в законную силу;
либо недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания;
либо, если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта – не
действующим и не подлежащим применению со дня вступления в
силу (введения в действие) закона.
Глава 6. Надзор за исполнением законов, прав и свобод
человека и гражданина органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность
Статья 35. Предмет надзора
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного законом порядка производства
оперативно-розыскных мероприятий при выявлении преступлений, их раскрытии, розыске преступников, отыскании доказательств по уголовным делам, при обеспечении собственной
безопасности органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также законность принимаемых ими решений.
Статья 36. Полномочия прокурора за исполнением законов в ходе оперативно-розыскной деятельности
Осуществляя надзор за соблюдением законов в оперативнорозыскной деятельности, прокурор:
получает прекращенные и находящиеся в производстве дела
оперативно-розыскной деятельности, материалы, документы и
другие необходимые сведения о ходе оперативно-розыскной деятельности, кроме сведений о личности граждан, сотрудничающих
или сотрудничавших на негласной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
требует для проверки от соответствующих органов дела, материалы, документы и другие сведения о ходе оперативно-розыскной деятельности;
147
проверяет законность проведения этими органами специальных оперативно-розыскных мероприятий;
рассматривает и проверяет жалобы и заявления на действия
и решения соответствующих должностных лиц;
отменяет незаконные и необоснованные постановления
должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
выполняет иные действия, предусмотренные законом.
Глава 7. Надзор за соблюдением законов, прав и свобод
человека и гражданина органами, осуществляющими
дознание и предварительное следствие
Статья 37. Предмет надзора
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного законодательством порядка
разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, проведения
расследования, а также законность решений, принимаемых органами, производящими дознание и предварительное следствие.
Статья 38. Полномочия прокурора в области надзора
за органами, производящими дознание и предварительное
следствие
Осуществляя надзор за соблюдением законности в процессе
дознания и предварительного следствия, прокурор в соответствии
с уголовно-процессуальным законом:
проверяет соблюдение законности при приеме, регистрации,
разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;
истребует для проверки от органов дознания и следствия уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания и предварительного следствия;
148
изымает от органа дознания и передает в следственное подразделение любое уголовное дело, а также изымает от одного следователя и поручает руководителю соответствующего следственного
подразделения передать дело другому следователю в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования;
проверяет законность нахождения лиц в местах содержания
задержанных;
санкционирует в установленном законом порядке содержание обвиняемых под стражей и их арест, а также выполнение иных
следственных действий в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Статья 39. Полномочия прокурора в области надзора
за органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие
1. Осуществляя надзор за соблюдением законности в процессе дознания и предварительного следствия, прокурор в соответствии с уголовно-процессуальным законом:
проверяет соблюдение законности при приеме, регистрации,
разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;
истребует для проверки от органов дознания и следствия
уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания и предварительного следствия;
изымает от органа дознания и передает в следственное подразделение любое уголовное дело, а также изымает от одного следователя и поручает руководителю соответствующего следственного
подразделения передать дело другому следователю в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования;
проверяет законность нахождения лиц в местах содержания
задержанных;
санкционирует в установленном законом порядке содержание обвиняемых под стражей и их арест, а также выполнение иных
следственных действий в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством;
149
возбуждает в необходимых случаях уголовные дела, дает
письменные указания о производстве расследования преступлений;
отменяет незаконные постановления следователей и лиц,
производящих дознание;
рассматривает жалобы на действия и решения лица, производящего дознание, следователя, руководителей органов дознания и
следствия;
требует в случае нарушения прав участников процесса и других граждан, применения незаконных методов расследования и
иных процессуальных нарушений привлечения к дисциплинарной
ответственности виновных лиц или привлекает их к уголовной ответственности;
возвращает для дополнительного расследования уголовные
дела (для устранения допущенных недостатков) в случаях неполноты следствия и дознания, а также установления нарушений законности в ходе следствия и дознания, либо прекращает уголовные дела
в полном объеме или в отношении конкретных лиц;
направляет в суд уголовные дела, поступившие из органов
дознания или следствия, для рассмотрения по существу;
требует при необходимости от руководителей следственных
подразделений и органов дознания проведения проверок в подчиненных им органах в целях устранения нарушений закона, обеспечения полного раскрытия преступлений;
проверяет соблюдение установленного законодательством
порядка и условий содержания под стражей лиц, подозреваемых
или обвиняемых в совершении преступлений;
санкционирует объявление международного розыска в отношении лица, совершившего преступление на территории государства и скрывающегося от следствия;
выполняет иные установленные законом действия.
2. Указания даются прокурором в пределах его компетенции
в письменной форме и обязательны для лица, производящего дознание и следствие.
150
Глава 8. Надзор за соблюдением законов, прав и свобод
человека и гражданина при исполнении уголовных
наказаний и назначаемых судом мер
принудительного характера
Статья 40. Предмет надзора
Предметом надзора при исполнении уголовных наказаний
является:
законность нахождения лиц в местах предварительного заключения, уголовно-исполнительных и иных учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание, и меры принудительного
характера, назначаемые судом по уголовным делам;
соблюдение установленных законодательством прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
законность исполнения наказания, не связанного с лишением
свободы.
Статья 41. Полномочия прокурора
Осуществляя надзор за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, прокурор в пределах своей компетенции вправе:
требовать точного и единообразного соблюдения конституции, законов и международных договоров государства о правах человека, гуманном обращении с арестованными и осужденными;
истребовать и проверять исполнительные производства по
делам о защите прав и интересов гражданина, государства, а также
по искам и заявлениям прокурора по уголовным делам;
посещать с целью проверки в любое время места лишения
свободы и другие учреждения, исполняющие наказания и иные
меры принудительного характера, назначаемые судом;
опрашивать арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых
мерам принудительного характера;
151
истребовать документы, на основании которых эти лица арестованы, отбывают наказание, а также подвергнуты иным мерам
принудительного характера;
немедленно освобождать своим постановлением каждого незаконно содержащегося в местах лишения свободы или в учреждениях, исполняющих меры принудительного характера;
отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, освобождать их своим постановлением из штрафного
изолятора, помещения камерного типа или карцера;
в установленных законом случаях санкционировать акты администрации учреждений, исполняющих наказание;
выполнять иные действия, предусмотренные законом.
Статья 42. Обязательность исполнения постановлений
и требований прокурора
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам
принудительного характера либо помещенных в учреждения специального типа, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в
отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Глава 9. Расследование преступлений органами прокуратуры
Статья 43. Подследственность органов прокуратуры
по расследованию преступлений
1. Органы прокуратуры проводят расследование по делам о
преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к их компетенции.
2. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.
152
Статья 44. Следственные группы
При необходимости для создания надлежащих условий по
раскрытию и расследованию преступлений прокурор вправе создавать следственные группы из числа прокуроров, следователей
прокуратуры, следователей и оперативных работников других
правоохранительных органов.
Статья 45. Следователи органов прокуратуры
Для расследования преступлений в генеральной прокуратуре,
в прокуратурах областей, городов и районов, специализированных
прокуратурах могут состоять следователи.
Глава 10. Участие прокурора в рассмотрении дел судами
Статья 46. Компетенция прокурора в судебном разбирательстве
1. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами общей и
специальной юрисдикции по основаниям и в порядке, предусмотренным законодательством.
2. Прокурор участвует в суде по уголовным делам в качестве
государственного обвинителя.
3. В соответствии с процессуальным законодательством прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или исковым заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса и давать
заключения по делам в целях защиты прав граждан и охраняемых
законом интересов общества и государства.
Статья 47. Опротестование судебных решений
1. Прокурор (в том числе государственный обвинитель), вышестоящий прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции имеют право обжаловать (опротестовать) не вступившие
в законную силу судебные решения в апелляционном или кассационном порядке.
153
Прокурор вправе ходатайствовать о пересмотре вступивших
в законную силу судебных решений в порядке надзора. Ходатайство прокурора подается в форме представления или протеста.
2. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции могут истребовать из суда любое дело или категорию дел, по
которым приговор, определение или постановление вступили в законную силу. В случае несоответствия закону либо необоснованности судебного акта, вступившего в законную силу, прокурор
вносит протест в порядке надзора. Если непосредственное внесение протеста выходит за пределы его компетенции, прокурор обращается с представлением о принесении протеста к вышестоящему
прокурору.
Статья 48. Отзыв протеста (представления)
Протест (представление) на судебный приговор, определение
или постановление до начала заседания суда может быть отозван
лицом, принесшим протест (представление) либо вышестоящим
прокурором в порядке и по основаниям, предусмотренным процессуальным законодательством.
Глава 11. Надзор за соблюдением законов государственными
органами, осуществляющими принудительное исполнение
актов судов общей и специальной юрисдикции, а также актов
других органов
Статья 49. Предмет надзора
1. Предметом надзора является исполнение законов государственными органами, осуществляющими принудительное исполнение актов судов общей и специальной юрисдикции (далее –
судебные акты), а также актов других органов, которым при осуществлении установленных национальным законодательством
полномочий предоставлено право возлагать на физических и/или
юридических лиц обязанности по передаче другим физическим
и/или юридическим лицам или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу
определенных действий или воздержанию от совершения этих
действий.
154
2. При осуществлений надзора за соблюдением законов прокуроры не подменяют контрольные функции национальных органов исполнительной власти.
Статья 50. Полномочия прокурора в области надзора
за исполнением законов государственными органами, осуществляющими принудительное исполнение судебных актов,
а также актов других органов
При осуществлении надзора за исполнением законов государственными органами, осуществляющими принудительное исполнение судебных актов, а также актов других органов, прокурор
использует полномочия, предусмотренные статьями 31, 33, 34
настоящего Закона.
Глава 12. Координация правоохранительной деятельности
по борьбе с преступностью
Статья 51. Координация
1. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, а также деятельность по борьбе с
преступностью организаций, участвующих в борьбе с преступностью. С этой целью образуется возглавляемое прокурором координационное совещание по борьбе с преступностью (далее –
координационное совещание), в состав которого входят руководители органов, осуществляющих борьбу с преступностью.
2. Порядок работы координационных совещаний и полномочия их председателей определяются положением о координации
деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым главой
государства.
3. В целях обеспечения координации деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, и
организаций, участвующих в борьбе с преступностью, прокурор:
проводит заседания координационного совещания, организует временные комиссии (рабочие группы);
155
дает указания по вопросу организации борьбы с преступностью, в том числе с коррупцией;
истребует статистическую и другую необходимую информацию;
представляет главе государства и законодательным органам
информацию о состоянии преступности и вносит предложения о
мерах по борьбе с преступностью;
информирует общественность о состоянии преступности,
правоохранительной деятельности государственных органов через
средства массовой информации.
Статья 52. Предмет координации
1. Предметом координации является: обеспечение согласованности и объединение усилий по реализации мер, форм и
средств правоохранительной деятельности государственных органов, ведущих борьбу с преступностью, оказание взаимной помощи
в обеспечении собственной безопасности, в повышении квалификации работников правоохранительных органов.
2. Координация осуществляется на основе: соблюдения законности; равенства всех ее участников при внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности
каждого правоохранительного органа в соответствии с законодательством; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.
Статья 53. Полномочия прокурора в области координации правоохранительной деятельности в борьбе с преступностью
Прокурор при организации координации правоохранительной деятельности обладает следующими полномочиями:
возглавляет координационные совещания руководителей соответствующих правоохранительных органов, периодически созывает такие совещания, по мере необходимости, но не реже
одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания;
истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности;
156
организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов для непосредственного исполнения и контроля
исполнения принятых решений;
назначает из числа работников соответствующей прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания;
подписывает решение координационного совещания совместно с руководителями других правоохранительных органов, на
которые возложено его исполнение, а также протокол координационного совещания;
направляет информацию по вопросам состояния преступности и предложения о мерах борьбы с нею и совершенствованию
правового регулирования главе государства, парламенту, правительству, соответствующим региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления;
информирует общественность о состоянии преступности, деятельности правоохранительных органов путем опубликования в
средствах массовой информации докладов, сообщений.
Глава 13. Участие прокуроров в правотворческой
деятельности
Статья 54. Предмет участия в правотворческой деятельности
1. Прокуроры в процессе надзорной и иной определенной законом деятельности по обеспечению верховенства конституции и
законов, международных договоров, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства устанавливают несоответствие законов и иных
нормативных актов потребностям правового регулирования общественных отношений и в пределах своей компетенции принимают
меры к изменению действующих и к принятию новых нормативных правовых актов или их отдельных норм.
2. В предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности входит установление потребности толкования законов, нечеткое формулирование которых препятствует их точному и
единообразному исполнению.
157
Статья 55. Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности
При осуществлении функций участия в правотворческой деятельности прокуроры обладают следующими полномочиями:
1. Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (парламенте).
Прокуроры территорий имеют право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе территории.
При выявлении потребности совершенствования законодательства
прокуратуры территорий вносят предложения об этом с необходимым обоснованием вышестоящему прокурору.
2. Прокурор в пределах своей компетенции вносит в соответствующие органы предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии ими нормативных правовых актов.
3. Прокурор в пределах своей компетенции вносит в соответствующие законодательные (представительные) органы представление о необходимости толкования законов, нечеткое
формулирование которых препятствует их точному и единообразному исполнению.
4. Прокурор дает правовое заключение о соответствии конституции и законам проекта закона или иного нормативного правового акта, представленного субъектом права законодательной
инициативы или иным органом, управомоченным законом. Правовое заключение прокурора может быть выражено также в форме
предложений или замечаний по проекту.
Глава 14. Взаимодействие прокуроров с органами
государственной власти, органами местного самоуправления,
иными органами и организациями
Статья 56. Предмет взаимодействия
Предметом взаимодействия прокуроров с органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными органами и организациями является обеспечение соблюдения
конституции, законов государства и норм международного права
158
в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, законности
и правопорядка, борьбы с преступностью, совершенствования
правового регулирования общественных отношений.
Статья 57. Полномочия прокурора
При осуществлении функции взаимодействия: с органами
государственной власти, органами местного самоуправления,
иными органами и организациями прокурор:
а) заключает соглашение о сотрудничестве;
б) принимает участие в подготовке проектов совместных перспективных направлений и определении приоритетов профилактики правонарушений;
в) принимает участие в разработке проектов программ
борьбы с преступлениями, иными правонарушениями;
г) обменивается информацией;
д) вносит предложения и рекомендации по защите прав и свобод человека и гражданина;
е) по конкретным обращениям разъясняет требования закона
о предусмотренном законом порядке защиты прав и свобод человека и гражданина.
Глава 15. Международное сотрудничество прокуратуры
по защите прав и свобод человека и гражданина,
борьбе с преступлениями, иными правонарушениями
Статья 58. Предмет международного сотрудничества
Прокуратура осуществляет международное сотрудничество с
правоохранительными и иными государственными органами зарубежных государств, со специализированными международными
организациями в интересах:
а) защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с организованной и иной преступностью, другими правонарушениями;
б) возмещения причиненного преступлением ущерба, исполнения уголовных наказаний;
159
в) взаимного оказания правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам;
г) выявления и расследования транснациональных и иных
преступлений, розыска преступников, обеспечения выдачи преступников в целях их привлечения к установленной законом ответственности;
д) предотвращения отмывания преступно нажитых денежных
и других средств, проникновения в экономику преступно нажитых
капиталов, а также других форм преступного предпринимательства;
е) совершенствования международно-правовой регламентации, сближения национального законодательства в сфере борьбы
с преступлениями и иными правонарушениями.
Статья 59. Принципы международного сотрудничества
Прокуратура взаимодействует с органами прокуратуры,
иными правоохранительными органами зарубежных стран, со специализированными международными организациями на основе:
а) уважения суверенитета государств и неукоснительного соблюдения норм международного права и национального законодательства;
б) всемерного расширения и углубления сотрудничества и
доверия между правоохранительными и другими государственными органами взаимодействующих стран;
в) приоритета зашиты прав и свобод граждан сотрудничающих стран, а также общепризнанных норм международного права;
г) равноправия сторон.
Статья 60. Полномочия прокурора в области международного сотрудничества
Прокурор при осуществлении международного сотрудничества:
а) подготавливает или принимает участие в подготовке проектов межгосударственных программ совместных мер борьбы с
160
организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории сотрудничающих государств, участвует
в выполнении таких программ;
б) организует или содействует проведению совместных и согласованных следственных действий и иных мер по расследованию
и предупреждению преступлений на территории сотрудничающих
стран;
в) организует или осуществляет непосредственно информационное, организационное, правовое и иное предусмотренное законом
или
международным
договором
содействие
правоохранительным органам сотрудничающих стран в пресечении, раскрытии и предупреждении преступлений, розыске преступников, исполнении наказаний;
г) оказывает и принимает помощь в подготовке кадров органов
прокуратуры и проведении научных исследований в сфере борьбы с
преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина;
д) участвует в деятельности международных организаций
прокуроров;
е) подготавливает предложения к проектам международных
договоров, а также об изменении и дополнении действующих договоров;
ж) выполняет иные полномочия, предусмотренные международными договорами и национальным законодательством государства.
Статья 61. Полномочия прокурора при осуществлении
сотрудничества с Европейским судом по правам человека
1. Генеральная прокуратура по поручению уполномоченного
государства при Европейском суде по правам человека в установленном порядке представляет необходимые материалы и заключения в связи с поступившими в Европейский суд по правам
человека обращениями о нарушении государством – участником
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, положений данной конвенции.
2. По поручению уполномоченного государства при Европейском суде по правам человека представители генеральной прокуратуры участвуют в заседаниях Европейского суда по правам
человека при рассмотрении дел по жалобам граждан государства.
161
Статья 62. Правовые средства международного сотрудничества прокуратуры
В процессе международного сотрудничества прокуратура
направляет для исполнения в другом государстве, а также исполняет или организует исполнение в соответствии с международными договорами: поручения об оказании правовой помощи,
ходатайства об экстрадиции (о выдаче); выполняет другие обращения, предусмотренные международными договорами и соглашениями.
Статья 63. Надзор за соблюдением законов при осуществлении международного сотрудничества
Прокурор при исполнении мер оказания правовой помощи в
процессе международного сотрудничества другими правоохранительными органами государства осуществляет надзор за соблюдением конституции, законов, осуществляет в необходимых случаях
надзор за соблюдением процессуального законодательства запрашивающего государства, если об этом имеется указание в международном договоре, соглашении, просьба запрашивающего
учреждения, и если эти нормы не противоречат законодательству
государства, в котором исполняется поручение; выполняет иные
полномочия, предусмотренные международными договорами и
национальным законодательством государства.
Глава 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры.
Социальная и правовая защита сотрудников
органов прокуратуры
Статья 64. Прокуроры, сотрудники органов и учреждений прокуратуры
Требования, предъявляемые к лицам, поступающим на службу
в органы прокуратуры
1. Прокурор – должностное лицо, осуществляющее в пределах своей компетенции надзор за точным и единообразным применением законов, указов главы государства, иных нормативных
162
правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства, представительство интересов государства в
суде, а также уголовное преследование в случаях, порядке и пределах, установленных законом.
Прокурорами являются: генеральный прокурор, его первый
заместитель и заместители, старшие помощники и помощники, помощники по особым поручениям, начальники департаментов,
управлений и отделов органов прокуратуры и их заместители, все
нижестоящие прокуроры, их заместители, старшие помощники и
помощники, прокуроры по отрасли надзора, старшие прокуроры и
прокуроры управлений и отделов органов прокуратуры, а также
военные, уполномоченные и специальные прокуроры.
2. Сотрудниками органов прокуратуры являются лица, аттестованные на должности прокуроров и следователей, а также аттестованные работники научных и образовательных учреждений
прокуратуры, ведущие научную либо преподавательскую работу.
3. Специализированными прокурорами являются военные,
природоохранные, транспортные прокуроры, а также прокуроры
специальных объектов.
4. На службу в органы прокуратуры не принимаются лица,
ранее судимые или освобожденные от уголовной ответственности
по нереабилитирующим основаниям, а также уволенные по отрицательным мотивам с государственной и иной службы.
5. На должности сотрудников органов прокуратуры могут
быть приняты граждане государства, по состоянию здоровья годные к прохождению службы в органах прокуратуры, имеющие,
как правило, высшее образование.
6. Прокурорами могут быть назначены граждане государства,
имеющие высшее юридическое образование, обладающие необходимыми деловыми и моральными качествами, пригодные по состоянию здоровья к прохождению службы в органах прокуратуры.
В государствах, где военные прокуроры являются военнослужащими, на них в полном объеме распространяется законодательство
о военной службе и статусе военнослужащих вооруженных сил.
7. На должности прокуроров областей, городов и районов и
приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе
25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не
менее трех лет.
163
8. Сотрудники органов прокуратуры подлежат аттестации
один раз в пять лет. Порядок аттестации определяется генеральным прокурором.
9. Лицо, впервые назначаемое на должность в органы прокуратуры, принимает присягу, текст которой утверждается в соответствии с принятым в государстве порядком.
10. Прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры может регулироваться отдельным законом.
Статья 65. Общественные помощники прокурора
1. В органах прокуратуры допускается формирование и функционирование общественных помощников прокурора.
2. В качестве общественных помощников прокурора могут
привлекаться на добровольной и безвозмездной основе совершеннолетние граждане, имеющие незапятнанную репутацию в обществе,
практический опыт работы не менее трех лет в соответствующей организации.
3. Полномочия общественных помощников прокурора и порядок их деятельности определяются законодательством.
Статья 66. Классные чины, воинские звания и форменная
одежда сотрудников органов прокуратуры
1. Классные чины (воинские и специальные звания) могут
присваиваться прокурорским, научным и педагогическим работникам в соответствии с занимаемой должностью.
2. Порядок присвоения и сохранения классных чинов прокурорских работников, соотношение классных чинов, воинских и
специальных званий определяются законодательством государства.
3. Сотрудники органов прокуратуры, научные и педагогические работники которым присвоены классные чины или воинские
звания могут, бесплатно обеспечиваться форменной одеждой. Образцы формы и знаков различия, порядок ношения форменной
одежды и норма обеспечения, определяются положением о прохождении службы в органах прокуратуры, утверждаемым главой
государства.
164
4. Лицам, имеющим классные чины или воинские звания, в
соответствии с национальным законодательством может устанавливаться доплата за классные чины или воинские звания.
Статья 67. Правовая защита сотрудников органов прокуратуры
1. Сотрудники органов прокуратуры являются представителями государственной власти и находятся под особой защитой государства.
2. Неисполнение законных требований прокурора и следователя, оскорбление, угроза, насилие или посягательство на их
жизнь, здоровье, имущество или членов их семей в связи с их служебной деятельностью, другие действия, препятствующие выполнению прокурором или следователем служебных обязанностей,
влекут установленную законом ответственность.
3. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против
них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или
следователь застигнуты при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией
органов прокуратуры. На период расследования возбужденного в
отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности.
4. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора или следователя, досмотр их вещей и используемого ими
транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
Статья 68. Применение огнестрельного оружия и использование специальных средств
1. Сотрудники органов прокуратуры имеют право:
на приобретение, ношение и хранение огнестрельного оружия, боевых припасов к нему, а также специальных средств самозащиты;
165
на применение огнестрельного оружия и специальных
средств самозащиты в случаях необходимой обороны и крайней
необходимости в порядке, установленном генеральным прокурором государства.
2. Во всех случаях применения оружия и специальных средств
самозащиты сотрудник органов прокуратуры обязан принять необходимые меры для обеспечения безопасности окружающих граждан, оказания неотложной медицинской помощи пострадавшим и
информирования вышестоящего прокурора.
Статья 69. Правовое регулирование труда
Трудовые отношения сотрудников органов прокуратуры регулируются законом «О прокуратуре», а также законодательством
о труде и законодательством о прохождении воинской службы, в
части, не противоречащей закону о прокуратуре. Трудовые отношения рабочих и служащих органов и учреждений прокуратуры
регулируются законодательством о труде.
Статья 70. Зачет прежней работы в выслугу лет
В стаж работы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, засчитывается время службы (работы) в органах прокуратуры со дня назначения на должность, предусматривающую
присвоение классного чина:
органах прокуратуры на должностях, подлежащих замещению специалистами с высшим образованием;
в органах прокуратуры государств – участников Содружества
Независимых Государств;
арбитражном суде, суде общей юрисдикции в качестве судьи;
органах внутренних дел, в полиции, органах таможенной
службы, национальной (государственной) безопасности на офицерских, следственно-оперативных должностях;
иных органах и/или учреждениях, в соответствии с национальным законодательством.
166
Статья 71. Материальное и социальное обеспечение
сотрудников прокуратуры
1. Денежное содержание прокурорских работников состоит
из должностного оклада, доплат за классный чин, выслугу лет,
особые условия работы, процентной надбавки за ученую степень
и почетные звания, денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год, стоимости продовольственного пайка (если
он не выдан в натуральной форме).
Должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются в процентном отношении к должностному окладу генерального прокурора.
Размеры доплат за классный чин устанавливаются Правительством в процентном отношении к должностному окладу, а размеры ежегодных доплат за выслугу лет – в должностных окладах,
включая доплаты за классный чин.
Кандидатам и докторам наук выплачиваются процентные
надбавки за ученую степень.
Денежное поощрение прокурорских работников по итогам работы за квартал и год, а также оплата труда специалистов, служащих и рабочих органов и учреждений прокуратуры определяются
по нормам, установленным для работников органов исполнительной власти.
2. Прокуроры, следователи, научные и педагогические работники, имеющие классные чины, обеспечиваются бесплатным форменным обмундированием в порядке и по нормам, которые
устанавливаются правительством.
3. Прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим классные чины, предоставляется ежегодный
оплачиваемый отпуск без учета времени следования к месту отдыха и обратно с оплатой стоимости проезда в пределах территории государства, с предоставлением дополнительного оплачиваемого отпуска за стаж работы и особые условия службы продолжительностью, определяемой национальным законодательством.
4. Пенсионное обеспечение прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины, и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и
167
порядку, установленным законодательством для лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей.
Прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим классные чины, при увольнении на пенсию в
связи с выслугой лет или по инвалидности, а также по состоянию
здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями
при наличии права на эту пенсию выплачивается пособие за полные годы выслуги в размерах, устанавливаемых национальным законодательством.
Прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим право на пенсию за выслугу лет, может быть
установлена ежемесячная надбавка к денежному содержанию в
размере от 25 до 50 процентов пенсии, которая могла быть им
начислена.
5. Прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим классные чины, предоставляется право по
служебному удостоверению бесплатно пользоваться на территории государства всеми видами общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси), в
сельской местности – любым попутным транспортом, а работники
транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков –
всеми видами железнодорожного, речного, морского, воздушного
транспорта независимо от их ведомственной принадлежности,
либо выплачивается компенсация.
При направлении в служебные командировки они пользуются правом бронирования и получения вне очереди мест в гостиницах и приобретения проездных документов на все виды
транспорта.
6. Прокурорско-следственным работникам, переведенным на
постоянную работу в другую местность, расходы по их переезду и
переезду членов семей возмещаются в полном объеме.
7. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны предоставить прокурорам и следователям,
назначенным на должность, а также нуждающимся в улучшении
жилищных условий, благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома в государственном или муниципальном жилищном фонде в первоочередном порядке, но не позднее
168
шести месяцев, независимо от срока их проживания в данном населенном пункте.
Прокуроры и следователи имеют право на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до
предоставления им в установленном порядке жилого помещения
для постоянного проживания.
8. Прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим классные чины, и проживающим с ними членам их семей предоставляется скидка в оплате всех коммунальных
услуг (квартплата, электроэнергия, газ, центральное отопление,
водоснабжение и др.), за пользование телефоном независимо от
вида жилищного фонда либо выплачивается компенсация.
В жилых помещениях, занимаемых прокурорами и следователями, во внеочередном порядке устанавливается за счет средств
местного бюджета телефон. В таком же порядке предоставляются
места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах,
летних оздоровительных учреждениях детям прокуроров и следователей.
Медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарствами) работников органов и учреждений прокуратуры и проживающих с ними членов их семей осуществляется за счет средств
бюджета.
9. Работники органов и учреждений прокуратуры после выхода на пенсию пользуются предусмотренными настоящим Законом льготами, включая медицинское обслуживание в лечебных
учреждениях, в которых они состояли на учете.
Статья 72. Правовая и социальная защита прокуроров
и следователей
1. Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства.
Под такой же защитой находятся и их близкие родственники, а в
исключительных случаях также иные лица, на жизнь и здоровье
которых совершается посягательство с целью воспрепятствования
законной деятельности прокуроров и следователей, а также их
имущество.
169
2. Погребение прокуроров и следователей, погибших (умерших) в связи с исполнением служебных обязанностей, а также уволенных со службы вследствие причинения им телесных
повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением
служебных обязанностей, осуществляется за счет средств, выделяемых на финансирование органов прокуратуры.
3. Прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств государственного
бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.
Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:
гибели (смерти) прокурора или следователя в период работы
после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной
деятельностью, их наследникам в сумме, равной 180-кратному размеру среднемесячного денежного содержания;
причинения прокурору и следователю в связи с их служебной
деятельностью телесных повреждений или иного рода вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, – в сумме, равной 36-кратному
размеру их среднемесячного денежного содержания;
причинения прокурору и следователю в связи с их служебной
деятельностью телесных повреждений или иного рода вреда здоровью, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на способность заниматься в дальнейшем профессиональной
деятельностью, – в сумме, равной 12-кратному размеру их месячного денежного содержания.
4. В случае гибели (смерти) прокурора или следователя в
связи с исполнением служебных обязанностей, а также уволенных
со службы вследствие причинения им телесных повреждений или
иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, нетрудоспособным членам их семей, находившимся на их
иждивении, ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между приходившейся на их долю частью денежного содержания погибшего (умершего) и назначенной им пенсии по случаю
170
потери кормильца без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию. Для определения указанной части денежного содержания среднемесячное
денежное содержание погибшего (умершего) делится на число
членов семьи, находившихся на его иждивении, в том числе трудоспособных.
За семьей погибшего (умершего) сохраняется право на получение благоустроенного жилого помещения на условиях и основаниях, которые имели место на момент гибели (смерти) прокурора,
следователя.
5. Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением
имущества, принадлежащего прокурору или следователю или членам их семей, в связи с их служебной деятельностью, подлежит
возмещению им или членам их семей в полном объеме, включая
упущенную выгоду, в установленном порядке.
Основанием для отказа в выплате страховых сумм и компенсаций в случаях, предусмотренных настоящей статьей, является
только приговор или постановление суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) прокурора, причинении им
телесных повреждений либо уничтожении или повреждении принадлежащего прокурору или следователю или членам их семей
имущества, которым установлено, что эти события не связаны с их
служебной деятельностью.
Глава 17. Органы военной прокуратуры
Статья 73. Органы военной прокуратуры
1. Военные прокуратуры входят в единую систему органов
прокуратуры государства и подчинены генеральному прокурору.
2. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора государства – главный военный прокурор.
3. Структура, полномочия, материально-техническое обеспечение, финансирование и другие вопросы обеспечения деятельности органов военной прокуратуры определяются национальным
законодательством.
171
Глава 18. Иные вопросы организации
и деятельности прокуратуры
Статья 74. Статистическая отчетность
Генеральная прокуратура совместно с заинтересованными
органами государственной власти разрабатывает систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и
прокурорском надзоре, выполнении иных видов деятельности,
предусмотренной настоящим Законом, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах
прокуратуры.
Статья 75. Финансирование органов прокуратуры
Финансирование органов прокуратуры осуществляется из
средств бюджета государства.
Статья 76. Печать и удостоверения
1. Генеральная прокуратура государства и подчиненные ей
прокуратуры имеют печати с изображением государственного
герба страны и своим наименованием на государственном языке,
соответствующие счета в банковских учреждениях государства.
2. Прокурорским работникам выдаются удостоверения образца, установленного генеральным прокурором. Служебное удостоверение является документом, подтверждающим личность
прокурорского работника, его классный чин и должность, право на
ношение и хранение оружия. Удостоверение генерального прокурора выдается главой государства.
172
Приложение № 2
Сравнительная таблица по прокуратурам Германии, Италии,
КНР, России, США, Франции
7.
Организационные основы
и полномочия прокуратур
Относится к исполнительной ветви
власти
Занимает промежуточное место
в системе разделения властей
Занимает самостоятельное место
в системе разделения власти
Правовой институт прокуратуры
закреплен в конституции
Органы прокуратуры организационно
состоят при судах
Участвует в качестве государственного
обвинителя в рассмотрении уголовного
дела в суде первой, апелляционной,
кассационной инстанции
Отказаться от обвинения имеет право
8.
Обжалует приговор или иное решение
9.
Возбуждает уголовное дело
1.
2.
3.
4.
5.
6.
10. Утверждает обвинительное заключение, обвинительный акт
11. Направляет уголовные дела в суд
12. Осуществлять надзор за исполнением
законов центральными органами исполнительной власти, региональными
представительными и исполнительными органами, органами местного
самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их
должностными лицами, органами
1
2
Наименование государства
США
Германия, Италия, Франция
1
КНР , Россия
КНР, Россия
Германия, Италия, Франция
Германия, Италия, КНР,
Россия, США, Франция
Германия2, КНР, Россия,
США
Германия, Италия, КНР,
Россия, США, Франция
Германия, Италия, КНР,
США, Франция
Германия, Италия, КНР,
Россия, США, Франция
Германия, Италия, КНР,
Россия, США, Франция
КНР, Россия
В социалистических странах отрицается система разделения властей.
В некоторых случаях только с согласия суда.
173
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций,
а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий
надзор)
13. Принимает решения о выдаче и об отказе в выдаче для уголовного преследования
14. Прокуроры входят в состав судейского
корпуса (магистрат)
15. Прокуроры избираются
1
Штатные и местные атторнеи.
174
Германия, Италия, КНР,
Россия, США, Франция
Франция, Италия
США1
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие…………………………………………………..
4
Тема 1. Исторические, методологические и правовые
основы организации и деятельности прокуратуры
зарубежных стран……………………………………………..
7
Тема 2. Общие условия возникновения, становления
и развития органов прокуратуры в Европе …………………
23
Тема 3. Организация и деятельность органов прокуратуры
в государствах – участниках СНГ……………………………
37
Тема 4. Организация и деятельность органов прокуратуры
в КНР ……………………...…………………………………..
55
Тема 5. Особенности организации и деятельности
прокуратуры во Франции……..………………………………
75
Тема 6. Организация и деятельность атторнейской службы
в Великобритании и США …………………….......................
98
Заключение…………………………………………………..
118
Библиография……………………………………………….. 120
Приложения………………………………………………….. 126
175
Организация и деятельность
прокуратур зарубежных стран
Учебное пособие
Подписано в печать 19.08.2020. Формат 60x90/16. Печ. л. 11.
Тираж 100 экз. Заказ 27.
Университет прокуратуры Российской Федерации.
123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
176
